VII. COMMISSION MIXTE PARITAIRE : DÉSACCORD
VIII. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 4071 (XIIIÈME LÉGISLATURE) NOUVELLE LECTURE
Le présent article prévoit la mise en oeuvre d'un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC), dans le cadre défini l'an dernier à l'article 125 de la loi de finances (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010).
1. Contre l'avis du Gouvernement, le Sénat a apporté plusieurs modifications au présent article :
- il a supprimé la stratification du prélèvement au profit d'un coefficient croissant en fonction de la population de chaque ensemble intercommunal, sur le modèle du dispositif existant pour la dotation de base ;
- il a prévu d'exclure des prélèvements au FPIC les communes et intercommunalités qui sont éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou rurale (DSR) dite « cible » ;
- il a prévu que la répartition du prélèvement entre l'EPCI et ses communes membres, puis entre les communes membres elles-mêmes, serait opérée en fonction du potentiel fiscal de chaque ensemble et non des produits fiscaux et budgétaires qui ont servi à calculer leur potentiel financier intercommunal, comme le prévoit le texte issu de l'Assemblée nationale ( 5 ) ; comme l'a indiqué le ministre en séance, cette proposition, si elle peut paraître intéressante intellectuellement, est difficile à mettre en pratique dans la mesure où le potentiel fiscal des communes membres intègre certaines ressources de l'intercommunalité. Il y aurait donc un « double compte à l'intérieur même de l'intercommunalité entre le potentiel fiscal des communes et le potentiel fiscal de l'intercommunalité » ce qui serait, in fine, défavorable aux communes qui supporteraient une part du prélèvement afférent à la richesse de l'intercommunalité ;
- le Sénat a par ailleurs modifié la clé de répartition des reversements du FPIC afin de prendre en compte, entre l'EPCI et ses communes membres, le potentiel fiscal puis, entre les communes membres, l'inverse du prorata de leurs contributions respectives au potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal ;
- le plafond de la contribution au FPIC et au fonds régional de l'Île-de-France, qui avait été abaissé à 10 % des ressources de chaque ensemble à l'Assemblée nationale, a été remonté par le Sénat à 15 % ;
- le Sénat a par ailleurs prévu de prendre en compte, au titre de ce plafonnement, les transferts financiers entre le département et la ville de Paris ;
- s'agissant des critères de répartition du fonds, le Sénat a proposé que le critère du revenu moyen soit pondéré par un coefficient (de 1, de 0,8 ou de 0,6) permettant de prendre en compte le coût du logement.
Les quatre premières propositions formulées par le Sénat méritent d'être approfondies ; le rapporteur général propose donc, à ce stade, de ne pas les maintenir dans leur rédaction issue du Sénat. Par ailleurs, il est défavorable aux trois dernières modifications mentionnées ci-dessus.
2. Avec un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a en outre adopté les modifications suivantes :
- l'effort fiscal, qui a été introduit par l'Assemblée nationale comme critère de reversement (pondéré à hauteur de 20 %), sera pris en compte dans la limite de un et non plus de 0,9 ;
- avant le 1 er septembre 2012, le Gouvernement transmettra au Parlement un rapport sur la mise en oeuvre du FPIC permettant d'envisager les corrections nécessaires.
La prise en compte de la faiblesse de l'effort fiscal, à hauteur de 20 %, dans l'indice synthétique est une amélioration substantielle du texte initial. Le plafonnement de cette prise en compte méritera cependant d'être affiné, afin que le législateur ne donne pas l'impression de favoriser, au stade des reversements du FPIC, les ensembles dont la pression fiscale est excessive.
Le rapporteur général propose en outre de maintenir la seconde modification mentionnée ci-dessus, en supprimant toutefois toute référence à l'objectif de réduction des inégalités entre collectivités territoriales défini par l'article 53 A dans la rédaction issue du Sénat.
3. Avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements :
- le premier modifie la pondération des critères de répartition du FPIC : alors que l'Assemblée nationale avait pondéré le potentiel financier agrégé (PFIA) à hauteur de 40 %, le revenu moyen à hauteur de 40 % et l'effort fiscal à hauteur de 20 %, le Sénat a jugé plus opportun de pondérer le PFIA à hauteur de 20 % et le revenu moyen à hauteur de 60 %, en conservant la pondération de l'effort fiscal à 20 % ;
- le second prévoit d'exclure du bénéfice du FPIC les ensembles intercommunaux (ou les communes isolées) dont l'effort fiscal est inférieur à 0,5.
Le rapporteur général propose de maintenir ces deux modifications.
4. Par ailleurs, il convient de prévoir plusieurs mesures permettant d'affiner la clé de répartition des prélèvements ou des reversements du FPIC entre les EPCI et leurs communes membres .
? S'agissant d'abord de l'articulation entre les montants prélevés au titre du FPIC et du fonds régional de solidarité d'Ile-de-France (FSRIF), l'Assemblée nationale a souhaité clarifier la méthode selon laquelle une intercommunalité d'Ile-de-France pourrait répercuter les prélèvements éventuels au fonds national, alors que ses communes membres sont déjà prélevées au fonds régional. Afin d'éviter un double prélèvement excessif sur certaines communes, il a été prévu que le montant répercuté par l'intercommunalité sur une commune donnée serait réduit du montant déjà versé par cette commune au FSRIF.
L'idée implicite de cette rédaction, non modifiée par le Sénat, était que le montant ainsi minoré soit pris en charge par l'EPCI. Toutefois, la rédaction finalement retenue par l'Assemblée nationale prévoit que cette minoration est répercutée sur les autres communes de l'EPCI non prélevées au FSRIF.
Cette rédaction conduit par conséquent à faire prendre en charge le plafonnement du prélèvement au FPIC d'une commune « riche » déjà prélevée au FSRIF par les autres communes plus pauvres de son intercommunalité, ce qui n'est pas acceptable.
Il convient donc de préciser que cette minoration doit bien être prise en charge uniquement par l'EPCI.
? S'agissant ensuite de la répartition entre l'EPCI et ses communes des prélèvements au FPIC, le texte initial prévoyait une clé de répartition de droit commun, fonction des produits de chaque entité tels qu'ils ont été pris en compte pour le calcul du potentiel financier agrégé ( 6 ) . Le Sénat a préféré retenir comme critère de répartition le potentiel fiscal.
Par dérogation, l'EPCI peut, par une délibération de son conseil prise à l'unanimité, fixer une autre clé de répartition de son choix.
En premier lieu, le critère du potentiel fiscal retenu par le Sénat pose le problème technique mentionné précédemment, tenant à la prise en compte, dans le potentiel fiscal des communes, de certaines ressources propres à l'EPCI. Il conviendra donc d'envisager une clé de répartition fondée sur le potentiel financier agrégé, tel que défini par le présent article, qui neutralise ces transferts entre EPCI et communes membres.
En outre, la dichotomie entre la clé de répartition « de base » et celle qui peut être retenue à l'unanimité semble excessivement rigide : une seule commune peut bloquer l'élaboration d'une clé de répartition plus adaptée aux spécificités locales.
Par cohérence avec le dispositif retenu pour les reversements du FPIC, le rapporteur général estime opportun de prévoir la possibilité d'adopter une clé de répartition à la majorité qualifiée (deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou moitié des communes représentant les deux tiers de la population).
Comme pour le reversement, cette clé de répartition du prélèvement peut faire entrer en ligne de compte le coefficient d'intégration fiscale, ce qui permettra de ne pas pénaliser les EPCI fortement intégrés. La répartition entre les communes membres pourrait être opérée à partir de leur potentiel afin de faire peser le prélèvement, in fine, sur les communes qui ont les moyens de le supporter.
? S'agissant enfin de la clé de répartition des reversements du FPIC entre l'EPCI et les communes membres, le texte issu de l'Assemblée nationale prévoyait que le montant affecté à chaque EPCI serait ventilé entre l'EPCI et les communes membres au prorata des produits fiscaux, puis que l'enveloppe des communes serait ventilée entre elles au prorata de leur population multipliée par un coefficient.
Ce coefficient serait égal à la somme des produits fiscaux par habitant perçus par l'ensemble des communes membres rapportée au produit fiscal par habitant perçu par chaque commune membre ( 7 ) .
Par cohérence avec la modification opérée au stade du prélèvement, le Sénat a prévu que la répartition des reversements du FPIC entre l'EPCI et les communes serait opérée en fonction du potentiel fiscal. La ventilation entre les communes membres serait ensuite opérée en fonction de l'inverse du prorata de leur contribution respective au potentiel financier agrégé.
Cette modification appelle deux réflexions :
- en premier lieu, un critère de répartition entre l'EPCI et ses communes fondé sur le potentiel fiscal pose les mêmes problèmes techniques que ceux déjà mentionnés pour le prélèvement ;
- en second lieu, la rédaction du Sénat supprime, au stade de la ventilation entre les communes membres, toute référence à l'importance de la population, ce qui constitue une précision importante apportée au cours du débat à l'Assemblée nationale. Cette pondération permet en effet de ne pas affecter le même reversement à deux communes qui, bien qu'ayant une richesse potentielle comparable, ont des populations très différentes.
5. Enfin, il convient également de prévoir deux modifications importantes au présent article permettant de tenir compte des débats tenus aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat :
? S'agissant de la stratification du prélèvement, le rapporteur général juge opportun, au regard des dernières simulations fournies par le Gouvernement, soit de modifier l'architecture des trois premières strates (entre 0 et 30 000 habitants), soit d'élaborer un dispositif plus adapté permettant de lisser les effets de seuils entre les strates.
? Par ailleurs, une mesure permettant d'alléger le prélèvement sur les communes éligibles à la DSU dite « cible » doit être trouvée, l'allègement ainsi opéré étant répercuté à l'intérieur de l'intercommunalité.
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La Commission est saisie de l'amendement CF 171 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Cet amendement vise à lisser la montée en puissance du Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC), mis en place à compter de 2012. Nous avions proposé que l'objectif final de recettes d'un milliard d'euros ne soit atteint qu'en 2016, et non en 2015 comme initialement prévu, mais avions conservé le montant attendu de 250 millions d'euros dès la première année. Les simulations effectuées depuis notre vote le mois dernier ont montré qu'en dépit des corrections apportées par le Sénat, et même de celles prévues par le Gouvernement dans un amendement qu'il présentera en séance, ce prélèvement pouvait poser problème pour certaines communes.
Je propose donc, par sagesse, que le mécanisme entre bien en vigueur dès 2012 mais que les recettes attendues dès cette année-là ne soient que de 150 millions. Le Sénat a demandé qu'un rapport analysant les effets du dispositif soit remis au plus tard le 1 er septembre 2012. Si des corrections apparaissent nécessaires, elles pourront être apportées dans le projet de loi de finances pour 2013.
Dans son amendement, le Gouvernement proposera d'utiliser un coefficient logarithmique de pondération de la population inspiré de celui adopté lors de la réforme de la DGF de 2004. Lors de la création de la DGF en 1979, il existait une pondération progressive de un à trois entre un habitant d'une petite commune et celui d'une ville de plus de 200 000 habitants. Lors de la réforme de 2004, cet écart a été réduit de un à deux et les douze strates qui avaient été instituées, créant inévitablement des effets de seuil, ont été supprimées, remplacées par un coefficient logarithmique qui permet de passer de un à deux en toute continuité. C'est ce même principe qu'il est proposé d'utiliser. En dessous de 7 500 habitants, chaque habitant compterait pour un et, de 7 500 à 500 000 habitants, chacun compterait progressivement jusqu'à deux. Les effets de seuil seraient ainsi gommés.
Par ailleurs, pour les communes qui, bien que touchant la DSU cible, se situent dans le territoire d'une intercommunalité plutôt aisée, il est prévu qu'elles soient certes exonérées mais que ce soit leur intercommunalité - et non la nation - qui paie leur part. Je précise que le critère du revenu des habitants sera pris en compte à 60% et non plus à 40% seulement dans la pondération.
Aux deux modes de répartition des prélèvements au sein d'un territoire qui existent déjà - selon les critères prévus par la loi, au prorata des potentiels financiers, ou en totale liberté s'il y a unanimité dans l'intercommunalité - en est ajouté un troisième : s'il existe une majorité des deux tiers, il sera possible de procéder à une répartition en fonction de critères plus spécifiques au territoire en reprenant les critères énumérés par la loi Chevènement. Cette proposition tout à fait pertinente du Sénat donne plus de liberté que les deux premières solutions.
Enfin, une autre idée de nos collègues sénateurs est reprise par l'amendement que proposera la Gouvernement : aucune commune dont l'effort fiscal est inférieur à la moitié de l'effort fiscal moyen de sa strate démographique ne bénéficiera d'une redistribution. L'idée est d'inciter les communes à commencer par augmenter leurs propres taux d'imposition, lorsque ceux-ci sont notoirement inférieurs à la moyenne, avant de solliciter l'aide des autres. L'effort fiscal est pris en compte dans la pondération globale à hauteur de 20% seulement.
Malgré toutes les améliorations apportées, il faut être conscient que cette péréquation horizontale crée, par nature, d'une part, un flux de l'Île-de-France vers la province, et, d'autre part, un flux des villes vers les campagnes. C'est d'ailleurs pourquoi je propose d'être prudent avec une première étape à 150 millions d'euros plutôt que d'emblée à 250 millions d'euros.
M. Marc Le Fur. Je me félicite de la prise en compte des revenus des habitants à 60 % dans la pondération. Je regrette toutefois que la pondération de la population soit limitée entre un et deux, même si je comprends que c'est sans doute pour éviter un traumatisme excessif dans les villes. Il n'en reste pas moins que Paris et les très grandes villes sont épargnées.
M. le rapporteur général. Paris paiera 40 millions d'euros !
M. Marc Le Fur. Une intercommunalité doit pouvoir affecter la somme qu'elle reçoit au titre de cette péréquation à des projets d'intérêt intercommunal, plutôt que de la répartir entre les différentes communes. Quelle majorité faudra-t-il pour qu'elle puisse ainsi décider de faire ce qu'elle veut ?
M. François Pupponi. Je partage l'avis du rapporteur général selon lequel le dispositif doit entrer en vigueur dès 2012, dût-ce être en diminuant quelque peu la première marche, qui pouvait être haute pour certaines communes. Ainsi cette péréquation sera-t-elle mieux acceptée.
Le prélèvement dont est exonérée une commune touchant la DSU cible est assumé par l'intercommunalité. Est-ce de même l'intercommunalité qui paiera à la place des communes exonérées de cotisation au Fonds de solidarité des communes d'Île-de-France (FSRIF) ?
M. le rapporteur général. Tout à fait. Les sommes que paient les communes franciliennes riches au titre du FSRIF sont déduites de ce qu'elles paient au titre du système national, le montant restant étant acquitté par l'intercommunalité.
M. Louis Giscard d'Estaing. Je souscris à l'idée du rapporteur général de lisser la montée en puissance du FPIC. Quoi qu'il en soit, cela sera perçu par les communes contributrices comme une amputation de leurs ressources. Quand et comment les communes bénéficiaires recevront-elles notification des sommes perçues ? Bref, quand connaîtra-t-on les gagnants et les perdants ?
M. François Pupponi. Il est dommage que nous ne disposions pas des simulations.
M. le rapporteur général. Je les ai depuis ce matin. Elles sont difficiles à interpréter. Apparaît seulement clairement que les effets de seuil sont gommés.
M. Marc Goua. Je souscris à l'idée qu'on tienne compte des revenus des habitants mais je m'inquiète de l'alternative pour la répartition des prélèvements - disposition législative ou liberté totale. Je serais, pour ma part, partisan de règles plus précises et plus rigoureuses. Dans mon intercommunalité par exemple, ce sont paradoxalement les communes les plus riches qui touchent le plus de dotation de solidarité communautaire, car les critères de la loi Chevènement sont trop flous.
M. le rapporteur général. Monsieur Giscard d'Estaing, pour calculer le potentiel financier, il faudra connaître le montant de la DGF - hors DSU et DSR. Or, celui-ci ne sera connu que fin février-début mars. La notification des sommes prélevées comme des sommes reçues au titre de cette péréquation n'aura donc pas lieu, la première année, avant fin juin-début juillet. Des simulations précises seront, elles, en revanche, disponibles dès la mi-janvier 2012.
Pour la redistribution, monsieur Le Fur, trois options sont possibles. S'il y a unanimité, toutes les possibilités sont ouvertes. À défaut de majorité qualifiée, la loi retient le principe d'une répartition progressive en fonction de la pauvreté des communes, mesurée par leur potentiel financier. Enfin, en cas de majorité qualifiée, la somme qui revient à chaque commune est proportionnelle au CIF. Mais d'autres critères de charges sont également pris en compte.
Monsieur Goua, la loi, qui ne peut régler « sur mesure » le cas des 5 000 intercommunalités à fiscalité propre, propose, le cas échéant, trois modes de répartition du prélèvement et trois modes de calcul de la somme à reverser. On peut espérer que les élus locaux seront suffisamment responsables pour se mettre d'accord. À défaut, les communes assujetties au prélèvement seront sollicitées en fonction de leur richesse, et les communes bénéficiaires seront dotées en fonction de leur pauvreté.
M. Jacques Lamblin. Cette latitude doit absolument être laissée aux communes. Pouvez-vous, monsieur le rapporteur général, expliciter l'alinéa 52 : « Après répartition entre l'établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres, l'attribution restante est répartie entre les communes membres à l'inverse du prorata de leur contribution respective au potentiel financier agrégé de l'ensemble intercommunal » ? Concrètement, comment la répartition s'effectuera-t-elle entre une commune de petite taille à fort potentiel fiscal et une commune de grande taille dont le potentiel fiscal par habitant est relativement faible ?
M. le rapporteur général. On calcule d'abord l'ensemble des recettes de la commune. Pour les impôts locaux dont elle détermine le taux, on considère le potentiel fiscal, c'est-à-dire les bases de la commune multipliées par le taux moyen national. À ces ressources, on ajoute la DGF ou autres dotations. Puis on divise le montant par le nombre d'habitants. Une petite commune qui bénéficie de bases élevées disposera d'un fort potentiel, contrairement à une grande commune dont les bases sont réduites : la seconde sera mieux dotée que la première. En d'autres termes, le montant prélevé augmente en fonction de la richesse de la commune, et le montant redistribué en fonction de sa pauvreté.
La Commission adopte l'amendement CF 171 du rapporteur général visant à améliorer le lissage dans le temps de la montée en puissance du FPIC, en diminuant notamment le montant à atteindre au titre de la première année.
L'amendement CF 6 de M. Dominique Baert est retiré.
Suivant l'avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l'amendement CF 37 de M. Marc Goua.
Suivant l'avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette les amendement CF 11, CF 7 et CF 13 de M. Marc Goua.
L'amendement CF 9 de M. Dominique Baert est retiré .
La Commission examine l'amendement CF 10 de M. Dominique Baert.
M. le rapporteur général. Cet amendement sera satisfait par l'amendement du Gouvernement, qui proposera de rétablir un plafonnement des prélèvements au fonds à 10 % du produit des ressources des collectivités.
L'amendement est retiré, ainsi que les amendements CF 14, CF 17, CF 16 et CF 18 de M. Dominique Baert.
Puis la Commission adopte l'article 58 ainsi modifié .