Mission "Action extérieure de l'Etat"

MM. Richard YUNG et Roland du LUART

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE
  OBSERVATIONS D'ENSEMBLE SUR LA MISSION
  
  • I. UN PÉRIMÈTRE INCHANGÉ PAR RAPPORT À 2013
    
  • II. LES CRÉDITS DE LA MISSION
    
    • A. L'ÉVOLUTION DES MOYENS FINANCIERS DE LA MISSION
      
    • B. UN EFFORT LÉGÈREMENT ACCRU PAR RAPPORT À LA TRAJECTOIRE DÉFINIE EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
      
  • III. L'ÉVOLUTION DES EMPLOIS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
    
    • A. UNE DIMINUTION DES EMPLOIS QUI SE POURSUIVRA EN 2014
      
    • B. LA NÉCESSAIRE POURSUITE DE LA RÉFLEXION SUR LES MISSIONS DES DIFFÉRENTS RÉSEAUX
      
      • 1. Le réseau diplomatique
        
      • 2. Le réseau consulaire
        
• SECONDE PARTIE
  ANALYSE DES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION
  
  • I. LE PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014
      
      • 1. La diminution significative des contributions internationales
        
      • 2. L'augmentation des dépenses de personnel
        
      • 3. L'augmentation des dépenses de sécurisation des postes
        
    • C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
      
      • 1. Un appui aux priorités budgétaires affichées par le ministère
        
      • 2. La nécessité d'un suivi vigilant des contributions internationales
        
      • 3. Un versement de 22 millions d'euros du CAS immobilier en décalage avec les besoins d'entretien lourd du ministère
        
  • II. LE PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014
      
      • 1. Une forte diminution des crédits par rapport à l'année dernière
        
      • 2. Les opérateurs au coeur de l'effort budgétaire
        
    • C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
      
      • 1. La nécessité de préserver la capacité d'action de l'AEFE
        
      • 2. Rattachement du réseau culturel à l'Institut français : l'heure de vérité
        
  • III. LE PROGRAMME 151 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014
      
      • 1. Des crédits en augmentation par rapport à 2013
        
      • 2. La préservation des crédits destinés à l'aide sociale
        
      • 3. La hausse des crédits dévolus aux bourses scolaires
        
    • C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
      
      • 1. Une augmentation de crédits dans une programmation maîtrisée
        
      • 2. Bourses scolaires : les promesses sont tenues
        
• AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOS
  RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• ANNEXE 1
  CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR
  LES ENSEIGNANTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
  
  • I. PERSONNELS DE L'ÉDUCATION NATIONALE EXERÇANT À L'ÉTRANGER : UN BREF ÉTAT DES LIEUX
    
    • A. LA DIVERSITÉ STATUTAIRE DES PERSONNELS DÉTACHÉS
      
      • 1. Les personnels exerçant leurs fonctions au sein du réseau de l'AEFE
        
        • a) Les statuts prévus par le décret du 4 janvier 2002
          
        • b) Les modalités de recrutement
          
      • 2. Les personnels travaillant hors du réseau
        
    • B. LES CHIFFRES CLÉS
      
    • C. LES PRINCIPAUX PROBLÈMES RENCONTRÉS
      
      • 1. Les difficultés à obtenir des postes pour l'AEFE
        
      • 2. Les difficultés liées à la répartition des personnels titulaires
        
      • 3. Les difficultés liées aux statuts des personnels
        
  • II. LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
    
    • A. INCLURE PLEINEMENT L'AEFE DANS LA PRIORITÉ DONNÉE À L'ÉDUCATION NATIONALE PAR LE GOUVERNEMENT
      
    • B. INTRODUIRE DE LA SOUPLESSE DANS LE SYSTÈME
      
    • C. INTÉRESSER LES RECTEURS À L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
      
      • 1. En assurant le retour des personnels détachés
        
      • 2. En créant des partenariats
        
    • D. LA QUESTION DU MAINTIEN DE LA PLURALITÉ DES STATUTS DES PERSONNELS DÉTACHÉS
      
• ANNEXE 2
  CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LES OPÉRATIONS
  DE REGROUPEMENT IMMOBILIER À L'ÉTRANGER
  
  • I. DES PARCS IMMOBILIERS CONSÉQUENTS ET TRÈS DIVERS
    
    • A. LE PARC ROMAIN
      
    • B. LE PARC BRUXELLOIS
      
    • C. LA SITUATION DANS LES AUTRES VILLES
      
  • II. UNE RÉELLE VOLONTÉ D'OPTIMISATION DU PARC IMMOBILIER
    
    • A. LA CRÉATION DE SERVICES COMMUNS DE GESTION
      
    • B. DES OPÉRATIONS DÉJÀ MENÉES OU EN COURS
      
  • III. IL DEMEURE TOUTEFOIS DES MARGES DE PROGRESSION
    
• ANNEXE 3
  MISSIONS ET FORMATS ENVISAGÉS
  POUR LES TREIZE POSTES DE PRÉSENCE DIPLOMATIQUE
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE
OBSERVATIONS D'ENSEMBLE SUR LA MISSION

I. UN PÉRIMÈTRE INCHANGÉ PAR RAPPORT À 2013

Le périmètre de la mission « Action extérieure de l'Etat » n'a pas changé par rapport à l'année dernière.

Cette mission conserve donc, dans la maquette du présent projet de loi de finances, les trois programmes suivants :

- le programme 105 , dénommé « Action de la France en Europe et dans le monde » . Placé sous la responsabilité du directeur général des affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères (MAE), il inclut une grande partie de l'action diplomatique de l'Etat au sens strict. En conséquence, il rassemble l'ensemble des moyens dévolus au ministère, hormis ceux destinés spécifiquement aux affaires consulaires, à la coopération technique, scientifique et culturelle ainsi qu'à l'aide publique au développement ;

- le programme 185 , dénommé « Diplomatie culturelle et d'influence » . Géré par le directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats du MAE, il regroupe l'ensemble des politiques de coopération (culturelle, linguistique, universitaire, enjeux globaux) vecteurs d'influence pour notre pays. Par ailleurs, ce programme assure le service d'enseignement public à l'étranger ;

- le programme 151 , dénommé « Français à l'étranger et affaires consulaires » . Confié au directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, il vise, selon l'intitulé même de ses actions, à offrir un service public de qualité aux Français de l'étranger, à assurer l'accès des élèves français au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et à instruire les demandes de visas.

II. LES CRÉDITS DE LA MISSION

A. L'ÉVOLUTION DES MOYENS FINANCIERS DE LA MISSION

Sur l'ensemble de la mission, les crédits demandés pour 2014 s'élèvent à 2 944,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2 952,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP) .

Par rapport au montant voté en loi de finances pour 2013, à périmètre constant et en euros courants, ces CP sont en diminution de 0,7 % .

Ils se répartissent de la manière suivante entre les trois programmes :

- 1 852 millions d'euros pour le programme 105 ;

- 724,7 millions d'euros pour le programme 185 ;

- et 375,5 millions d'euros pour le programme 151.

Répartition des crédits demandés pour 2014 par programme

Source : projet de loi de finances pour 2014, annexe « Action extérieure de l'Etat »

B. UN EFFORT LÉGÈREMENT ACCRU PAR RAPPORT À LA TRAJECTOIRE DÉFINIE EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Cette diminution des crédits va un peu plus loin que ce qu'envisageait la trajectoire définie dans le cadre de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

En effet, ramenée au périmètre de 2012, le budget proposé pour la mission s'élève à 2,80 milliards d'euros alors que l'annuité de 2014 aurait dû s'élever à 2,81 milliards d'euros.

La trajectoire est donc respectée en dépit d'une évolution défavorable de la masse salariale ( cf. ci-après).

III. L'ÉVOLUTION DES EMPLOIS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

L'évolution des emplois est une question stratégique centrale pour ce qui concerne le financement de la présente mission.

En effet, les charges de personnel (titre 2) pèsent pour plus de 30,7 % parmi les crédits de la mission - et encore davantage si l'on exclut les dépenses absolument contraintes que sont les participations financières de la France aux organisations internationales (OI) dont elle est membre.

De plus, ces dépenses croissent (+ 2,8 %) alors même que le nombre d'emplois diminue et que les crédits sont sous forte contrainte - notamment du fait d'éléments difficilement contrôlables ^{1 ( * )} .

Pour la commodité du propos, l'analyse qui suit se situe au niveau du ministère des affaires étrangères (MAE) tout entier (c'est-à-dire de la présente mission ainsi que du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ») : d'une part, c'est à ce niveau que sont gérées les ressources humaines, d'autre part, de nombreux agents se partagent entre les différents programmes.

A. UNE DIMINUTION DES EMPLOIS QUI SE POURSUIVRA EN 2014

La participation du MAE à la stabilisation de l'emploi public se traduit, dans ce budget, par une diminution de 290 emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) .

Le plafond d'emplois du ministère devrait ainsi passer de 14 798 ETPT en 2013 à 14 505 ETPT en 2014 ^{2 ( * )} .

Cette diminution provient :

- d'une part, du schéma d'emplois, à hauteur de de - 190 ETPT (sous l'effet conjoint de l'effet report du schéma 2013 et de la part 2014 du schéma d'emplois de cette même année 2014, qui est réalisé pour l'essentiel à l'automne) ;

- d'autre part, d'une correction technique des marges sous plafond de - 100 ETPT.

Une telle évolution s'inscrit dans la planification de la période triennale 2013-2015 , au cours de laquelle le MAE doit perdre 600 emplois . Ce niveau tient compte des réductions d'effectifs déjà menées dans ce ministère depuis 2006.

B. LA NÉCESSAIRE POURSUITE DE LA RÉFLEXION SUR LES MISSIONS DES DIFFÉRENTS RÉSEAUX

Vos rapporteurs spéciaux ont déjà souligné par le passé que la diminution du nombre d'emplois du MAE devait se faire à la lumière d'une réflexion sur la présence des réseaux dépendant de ce ministère dans les différents pays du monde ainsi que sur les missions des postes ^{3 ( * )} .

Cela vaut notamment pour le réseau diplomatique stricto sensu ainsi que pour le réseau consulaire.

1. Le réseau diplomatique

Pour ce qui concerne le réseau diplomatique, colonne vertébrale politique du ministère à travers le monde, les efforts à venir doivent concerner deux types de postes très différents .

En premier lieu, les plus grandes ambassades seront mises à contribution , à hauteur de 5 à 10 % de leurs effectifs d'ici à fin 2015. A titre d'exemple, l'ambassade de France aux Etats-Unis pourrait ainsi voir ses effectifs diminuer d'environ 35 emplois sur 380 tandis que notre chancellerie londonienne pourrait « rendre » une dizaine de postes sur 180. Cependant, il s'agit là d'économies de gestion ou d'améliorations de processus, sans que le personnel « politique » ne soit significativement touché .

En second lieu et à l'inverse, treize postes dits « de présence diplomatique » ^{4 ( * )} devraient voir leur format très allégé . Mais, pour ces postes, ce sont bien les missions qui doivent être redéfinies, en se focalisant sur ce qui constitue la raison d'être de la présence française dans chacun de ces pays. Les missions prioritaires, le format retenu en termes d'emplois ainsi que le dispositif immobilier correspondant de chacune de ces ambassades figurent en annexe du présent rapport.

Vos rapporteurs spéciaux saluent cette démarche , tant il était impossible, année après année, de vouloir continuer à faire partout « la même chose avec moins de moyens ». Il est important de s'engager à présent dans une réflexion sur les missions de nos postes.

L'autre option, défendue par le passé par vos rapporteurs spéciaux (et évoquée par la Cour des comptes dans son référé du 13 février 2013 précité), aurait consisté à remettre en cause la notion même « d'universalité » ^{5 ( * )} de notre réseau. Elle n'a donc, pour l'heure, pas été retenue. Néanmoins, elle pourrait être remise sur la table si l'effort réclamé du MAE devait se poursuivre encore plusieurs années.

2. Le réseau consulaire

Le réseau consulaire , dont le premier rôle est d'assurer la protection des ressortissants français à l'étranger, de délivrer des titres d'identité et de voyage ainsi que des visas, a, lui aussi, été reformaté depuis 2006 ^{6 ( * )} .

Là aussi, après l'étape de la simple rationalisation , notamment géographique, qui a déjà été menée en bonne partie, la poursuite de l'effort en termes d'emplois passerait nécessairement par des réflexions plus approfondies sur les missions du réseau lui-même et de chacun des postes.

Dans le rapport qu'elle vient de rendre à nos collègues de la commission des finances de l'Assemblée nationale en vertu des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes rend hommage à l'action passée du ministère tout en évoquant des pistes pour l'avenir afin d'optimiser encore l'action et les moyens du réseau consulaire.

Vos rapporteurs spéciaux partagent dans une large mesure cette analyse.

Les évolutions futures pourraient ainsi concerner, en particulier :

- la réduction du nombre de statuts des consulats (il y a actuellement six statuts différents, conduisant à une situation difficilement lisible en dehors du MAE) ;

- une utilisation plus intensive des consuls honoraires, même si cela impliquerait nécessairement de leur offrir davantage de moyens afin qu'ils puissent exercer convenablement leurs missions. A cet égard, votre rapporteur spécial Richard Yung souhaite que des pistes pouvant paraître audacieuses soient poursuivies, comme la nomination en tant que consuls de directeurs d'Alliances françaises ou d'Ubifrance, voire, dans certains cas, de consuls généraux ou de consuls d'autres pays de l'Union européenne ;

- et un réel volontarisme en matière de mutualisation des fonctions consulaires avec nos voisins européens, a minima en termes de colocalisation des postes .

SECONDE PARTIE
ANALYSE DES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION

I. LE PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupe 1 844,6 millions d'euros en AE et 1 852 millions d'euros en CP , soit 62,7 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les crédits du programme diminuent de 1 % par rapport à 2013 .

Ce programme rassemble 8 082 ETPT , ces effectifs servant dans les directions et services suivants :

- état-major du ministère ;

- inspection générale, conseil des affaires étrangères, conseillers diplomatiques du Gouvernement, direction de la prospective, centre de crise ;

- direction générale des affaires politiques et de sécurité ;

- direction de l'Union européenne ;

- direction des affaires juridiques ;

- direction de la coopération de sécurité et de défense ;

- direction générale de l'administration et de la modernisation ;

- directions dont l'action « soutient et prolonge l'action diplomatique » (protocole, archives, etc.) ;

- experts nationaux détachés servant dans les institutions de l'Union européenne (UE) et diplomates d'échange, placés auprès des ministres des affaires étrangères d'autres pays de l'UE ;

- personnels du programme exerçant dans les ambassades bilatérales et les représentations permanentes ;

- personnels servant au support d'autres programmes du MAE (voire d'autres ministères) lorsque les nécessités locales du service l'exigent.

Ce programme est scindé en six actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2014 pour le programme 105

Source : projet de loi de finances pour 2014, annexe « Action extérieure de l'Etat »

B. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014

Le projet annuel de performances de la mission annexé au présent projet de loi de finances livre de manière précise la nature des crédits demandés pour l'exercice à venir.

En conséquence, pour ce programme comme pour les autres, vos rapporteurs spéciaux se limiteront à souligner les chiffres saillants et les principales évolutions par rapport à l'année dernière.

1. La diminution significative des contributions internationales

Pour 2014, la baisse des crédits du programme est avant tout celle des contributions internationales , qui « pèsent » plus de 40 % du total.

Celles-ci passent, en effet, de 845,8 millions d'euros à 803,3 millions en une année (- 5 %) .

Dans ce total, ce sont les opérations de maintien de la paix (OMP) qui évoluent le plus favorablement (- 26,5 millions d'euros) mais l'ensemble des contributions du système des Nations Unies évoluent à la baisse (la cotisation à l'ONU elle-même passant ainsi de 116,2 millions d'euros en 2013 à 108,8 millions d'euros l'année prochaine).

2. L'augmentation des dépenses de personnel

Comme cela a été souligné en première partie pour l'ensemble de la mission, la diminution des effectifs (- 86 emplois sur le programme 105 en 2014, soit - 1,1 %) ne se traduit pas par une diminution des charges de personnel.

Pour ce qui concerne le programme 105, les dépenses de « titre 2 » devraient ainsi passer de 587,6 millions d'euros en 2013 à 608,3 millions d'euros pour l'exercice à venir .

Cette croissance montre bien la difficulté à tenir ce poste de dépense, le MAE subissant des pressions inflationnistes spécifiques pour ses personnels basés hors de France.

D'autre part, sans que cela ne constitue un véritable enjeu budgétaire, il est regrettable que les recommandations formulées l'année dernière par votre rapporteur spécial Richard Yung dans le cadre de son contrôle budgétaire relatif aux ambassadeurs thématiques ^{7 ( * )} n'aient été suivies d'aucun effet . Au contraire, des créations de nouveaux postes sont épisodiquement annoncées (en dernier lieu, celle d'un ambassadeur en charge des questions sportives) sans qu'en face, des suppressions de postes équivalentes aient été opérées. C'est pourquoi un amendement de réduction de crédit sera proposé sur cette ligne spécifique afin de souligner la volonté du Parlement de maîtriser ces postes parfois attribués, comme souligné l'année dernière, dans des conditions juridiques discutables.

3. L'augmentation des dépenses de sécurisation des postes

En revanche, parmi les dépenses véritablement choisies du ministère, la priorité du programme concerne la sécurisation des postes .

Cette priorité trouve une traduction concrète dans ce budget, avec une augmentation de plus de 34 % de cette ligne , qui passe de 31,1 millions d'euros à 41,8 millions. On relève, en particulier, une hausse des dépenses liées à la sécurisation passive des postes (+ 4,6 millions d'euros) ainsi que l'apparition d'une ligne de 3 millions d'euros afin de financer l'achat de véhicules blindés.

De plus, hors budget, ces dépenses de sécurisation bénéficieront de l'apport de 10 millions d'euros en provenance du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » , qui porte le produit des cessions effectuées par le MAE à l'étranger.

C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Un appui aux priorités budgétaires affichées par le ministère

Tout d'abord, vos rapporteurs spéciaux appuient la priorité affichée à la sécurisation des postes , tant les tensions se sont accrues dans certaines parties du monde et tant l'actualité a montré, ces dernières années, que des ambassades ou des consulats pouvaient être la cible d'opérations terroristes.

La sécurité des personnels qui servent la France est, bien entendu, primordiale, et justifie pleinement la très forte augmentation de ce poste budgétaire, même dans un contexte financier contraint.

2. La nécessité d'un suivi vigilant des contributions internationales

S'agissant des contributions internationales, leur évolution à la hausse a, par le passé, souvent fait peser une forte contrainte budgétaire sur le programme 105.

Cette année, ce sont elles qui, au contraire, apportent une certaine souplesse au niveau des demandes de crédits, du fait, en particulier, de la forte diminution des dépenses liées aux OMP.

Vos rapporteurs spéciaux n'ont pas d'observation particulière à formuler quant à la sincérité de cette ligne, qui est une dépense « de constatation ». Ils seront, en revanche, attentifs sur son exécution, tant il serait dommageable d'en revenir à la pratique passée de sous-budgétisation délibérée des contributions.

3. Un versement de 22 millions d'euros du CAS immobilier en décalage avec les besoins d'entretien lourd du ministère

S'agissant enfin des dépenses immobilières du ministère, objet l'an dernier d'un contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial Roland du Luart ^{8 ( * )} , le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fera l'objet de deux ponctions à caractère exceptionnel :

- d'une part, comme indiqué supra , afin de contribuer, pour 10 millions d'euros, aux dépenses de sécurisation des postes à l'étranger. De fait, cette dépense n'est pas sans relation avec l'objet même du CAS qui, jusqu'à présent et encore en 2014, finance les acquisitions mais aussi (en grande partie) l'entretien immobilier lourd du MAE à l'étranger ;

- d'autre part, une contribution de 22 millions d'euros au désendettement de l'Etat .

Cette dernière dépense apparaît beaucoup plus discutable au vu des réels besoins d'entretien du propriétaire que vos rapporteurs spéciaux ont pu observer dans de nombreux postes diplomatiques ou consulaires.

A cet égard, il convient de rappeler que le mode de financement de ces dépenses d'entretien (à la fois hors budget et hors CAS « Entretien des bâtiments de l'Etat ») constitue une exception qui a vocation à prendre fin. En effet, aux termes de l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, « les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat (...) sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de (...) 30 % en 2014 », cette contribution ne s'appliquant cependant pas, entre autres, aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l'étranger, jusqu'au 31 décembre 2014 .

Sauf décision contraire de la prochaine loi de finances, les cessions du MAE sur ses immeubles sis hors de France contribueront donc au désendettement à hauteur de 30 % en 2015.

Néanmoins, les lois de finances successives ont largement utilisé ce « privilège » du MAE afin de réduire (voire parfois d'annuler purement et simplement) les crédits budgétaires dévolus à l'entretien du propriétaire de ses immeubles de l'étranger. Ainsi, pour 2014, seuls 2,2 millions d'euros seront affectés à cet usage, alors que le besoin annuel est de l'ordre de 12 millions d'euros .

De ce point de vue, la « contribution exceptionnelle » de 2014, qui n'est peut-être qu'une anticipation, constitue une entorse au contrat .

Au-delà de l'enjeu immédiat (bien réel, encore une fois) de la ponction de 22 millions d'euros sur le CAS en faveur du désendettement de l'Etat, la véritable question est donc celle de l'avenir de ce système .

Vos rapporteurs spéciaux seront très attentifs au caractère réaliste de la solution pérenne qui devra être trouvée d'ici un an , tant il serait de courte vue de réaliser des « économies » qui se traduiront, à plus ou moins long terme, par une dévalorisation du patrimoine de l'Etat.

A titre beaucoup plus ponctuel, votre rapporteur spécial Roland du Luart se félicite du déblocage du dossier des locaux des anciennes archives du Quai d'Orsay, vides depuis plusieurs années. Selon les informations transmises par le MAE, ce ministère devrait bénéficier d'un financement de 24 millions d'euros sur les 30 millions nécessaires à l'importante opération de réaménagement qui s'impose. Le solde devrait être obtenu, notamment, au moyen de la cession de deux immeubles en France, pour lesquels le MAE devrait bénéficier de la totalité du produit.

II. LE PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » regroupe 724,7 millions d'euros d'AE et de CP , soit 24,6 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une diminution de 3 % par rapport à 2013 .

Il compte 911 ETPT, correspondant aux emplois :

- de la direction générale de la mondialisation et des partenariats ;

- des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger ;

- des établissements culturels pluridisciplinaires, dotés de l'autonomie financière (EAF) ;

- de centres de recherche, bénéficiant également de l'autonomie financière ;

-   du réseau des « alliances françaises », établissements de droit local, dans lesquels le MAE affecte des agents expatriés ;

-   de l'assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires.

Il est scindé en six actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2014 pour le programme 185

Source : projet de loi de finances pour 2014, annexe « Action extérieure de l'Etat »

B. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014

1. Une forte diminution des crédits par rapport à l'année dernière

Le programme 185 est celui qui subit la plus forte régulation l'année prochaine, avec une diminution de crédits de 24,7 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent (- 3 % à périmètre constant).

Cette coupe concerne l'ensemble des actions du programme.

2. Les opérateurs au coeur de l'effort budgétaire

Les opérateurs du programme, qui en constituent le principal poste de dépenses, sont au coeur de l'effort qui sera demandé, en cohérence avec la politique menée au niveau de l'Etat tout entier.

Ainsi, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) , qui pèse environ 60 % des crédits du programme 185, verra ses crédits passer de 425,3 millions d'euros à 416,5 millions l'année prochaine (- 2,1 %) .

De même, la subvention du programme à l'Institut français , chargé de la promotion de la culture française à l'étranger, passera de 42 millions d'euros à 39,5 millions en 2014.

Enfin, les crédits dévolus à Campus France , l'agence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques, sont prévus à hauteur de 4,1 millions d'euros, en baisse de 3,7 % par rapport à 2013. Il est à noter que la convention triennale d'objectifs et de moyens de cet établissement public (dont la création, prévue en 2011, avait alors pris un an de retard), a été élaborée et devrait être signée sous peu.

C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La nécessité de préserver la capacité d'action de l'AEFE

Vos rapporteurs spéciaux comprennent la nécessité de procéder à des arbitrages budgétaires difficiles au vu du contexte des finances publiques.

Dans cette optique, il est logique que les opérateurs de l'Etat , dont ceux financés par le programme « Diplomatie culturelle et d'influence », participent à l'effort général et voient, en conséquence, leur subvention diminuer . Certains d'entre eux pourront peut-être d'ailleurs compenser, au moins partiellement, cette baisse de crédits publics par une augmentation de leurs ressources propres.

Pour autant, votre rapporteur spécial Richard Yung tient à ce que la capacité d'action de l'AEFE soit pleinement préservée . Certes, les éléments transmis par le ministère montrent que la stabilisation du taux de cotisation patronale au CAS pensions permettra d'absorber l'essentiel de la coupe budgétaire de l'année prochaine (environ 6 millions d'euros) ^{9 ( * )} . Néanmoins, les établissements de l'AEFE participant au service public de l'éducation au même titre que les établissements du premier et du second degré situés sur le territoire national, l'Agence devrait, elle aussi, bénéficier de la priorité donnée par le Président de la République à l'enseignement . Cela pourrait se traduire en termes de plafond d'emplois ( cf. les conclusions contrôle budgétaire en annexe au présent rapport). A minima , cela devrait entraîner une « sanctuarisation » des moyens de l'AEFE afin de lui permettre d'embaucher des personnels locaux non statutaires, en dehors du plafond d'emplois.

C'est pourquoi il est proposé que l'amendement de diminution des crédits du programme 105 relatif aux ambassadeurs thématiques ( cf. supra ) permette, en parallèle, d'abonder de 150 000 euros les crédits de l'Agence afin de marquer symboliquement cette préoccupation .

2. Rattachement du réseau culturel à l'Institut français : l'heure de vérité

Conformément aux dispositions de l'article 11 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat, une expérimentation du rattachement à l'Institut français du réseau culturel de la France à l'étranger a été conduite dans douze pays ^{10 ( * )} .

Les conclusions de cette expérimentation devaient être connues dans le courant du mois d'octobre 2013. Vos rapporteurs spéciaux n'ont pas eu, à ce jour, connaissance de ce rapport.

La séance publique devra donc permettre d'éclairer la représentation nationale sur les suites qui seront données à cette expérience.

III. LE PROGRAMME 151 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Ce programme regroupe 375,5 millions d'euros en AE comme en CP , soit 12,7 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. Ces crédits augmentent de 5 % à périmètre constant .

Il compte des effectifs représentant 3 350 ETPT , correspondant aux emplois de la direction des français de l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) et du réseau consulaire.

Il est divisé en trois actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2014 pour le programme 151

Source : projet de loi de finances pour 2014, annexe « Action extérieure de l'Etat »

B. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014

1. Des crédits en augmentation par rapport à 2013

A l'inverse des autres programmes de la mission, le programme 151 affiche des crédits en augmentation sensible l'année prochaine (+ 5 %) .

Une partie de cette augmentation traduit de vrais choix du Gouvernement ( cf. ci après).

Néanmoins, une autre partie de la hausse provient de dépenses subies :

- d'une part l'augmentation des dépenses de personnel , déjà évoquée par ailleurs. Sur le programme 151, les dépenses de titre 2 augmenteront ainsi de 6,4 millions d'euros (+ 3 %) alors même que le plafond d'emplois diminuera de 40 ETPT (- 1,2 %) ;

- d'autre part, 6 millions d'euros sont budgétés au titre des élections prévues en 2014 , dont 4 millions d'euros pour les élections à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) ^{11 ( * )} et 2 millions d'euros pour les élections européennes, auxquelles nos compatriotes établis hors de France pourront participer en tant que citoyens rattachés administrativement à la région Ile-de-France.

2. La préservation des crédits destinés à l'aide sociale

Par ailleurs, les crédits dévolus à l'aide sociale aux Français de l'étranger seront maintenus en 2014, ce qui est à relever dans le contexte budgétaire actuel .

Pour mémoire, les crédits du pôle social, porté par l'action « Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger » de ce programme, s'élèvent à 19,8 millions d'euros et comportent :

- 0,2 million d'euros de crédits au titre de l'adoption internationale ;

- 16,2 millions d'euros en faveur de l'aide aux personnes, qui permettent de dispenser une aide sociale à nos compatriotes à l'étranger dans le besoin à travers les 205 comités consulaires pour la protection et l'action sociales (CCPAS) ;

- 0,5 million d'euros au titre des hospitalisations d'urgence à l'étranger ;

- 0,4 million d'euros en faveur des organismes locaux d'entraide et de solidarité ;

- 0,1 million d'euros de subventions à des organismes d'assistance ;

- 0,5 million d'euros de soutien à la Caisse des Français de l'étranger (CFE) ^{12 ( * )} au titre du subventionnement de nos compatriotes inscrits dans la « troisième catégorie » des assurés de la CFE, dont les ressources sont inférieures à la moitié du plafond fixé par la Sécurité sociale ;

- 0,8 million d'euros de financement d'actions en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle des Français établis hors de France ;

- et 0,3 million d'euros de subventions à quinze centres médico-sociaux situés dans des pays très démunis.

3. La hausse des crédits dévolus aux bourses scolaires

Enfin, les crédits de l'action 2 « Accès des élèves français au réseau AEFE », qui porte les bourses scolaires à caractère social, progressent fortement , passant de 110,3 millions d'euros en 2013 à 118,8 millions en 2014 (+ 7,7 %) .

Ces crédits étant ajustables, une telle augmentation est la traduction d'un véritable choix politique.

C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Outre leurs remarques liminaires relatives au réseau consulaire figurant en première partie, les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sont les suivantes.

1. Une augmentation de crédits dans une programmation maîtrisée

Comme indiqué en première partie, l'augmentation des crédits du programme 151 se situe dans un contexte général de maîtrise de la trajectoire budgétaire de la mission, dont les crédits se situent même en-deçà de l'annuité 2014 qui figurait dans la dernière loi de programmation des finances publiques.

De plus, une partie de la dépense est liée à des organisations d'élections qui font épisodiquement varier de manière sensible le budget de l'action « Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger ».

Même si le chiffre de + 5 % peut sembler spectaculaire, vos rapporteurs spéciaux n'ont donc pas identifié de « dérapage » incontrôlé des dépenses, comme cela a pu être le cas par le passé quand l'ancienne prise en charge des frais de scolarité des lycéens (PEC) a fait s'envoler plusieurs années de suite les crédits de l'action « Accès des élèves français au réseau AEFE ». Les crédits demandés pour 2014 sont, du reste, assez peu supérieurs aux crédits consommés en 2012 (+ 1,3 %).

2. Bourses scolaires : les promesses sont tenues

En outre, votre rapporteur spécial Richard Yung se félicite de ce que la trajectoire des crédits dévolus aux bourses de scolarité à caractère social à destination des élèves français établis hors de France permette d'assurer le respect de l'engagement pris par le Président de la République et le Gouvernement de « rattraper » sur les bourses, entre 2013 et 2015, la suppression de la PEC décidée au début de la présente législature ^{13 ( * )} .

Pour mémoire, la somme de 125,5 millions d'euros était inscrite dans le budget 2012 au titre de la PEC et des bourses ; c'est donc cette même somme qui devrait être consacrée aux seules bourses en 2015.

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOS
RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. YUNG et DU LUART

rapporteurs spéciaux

_________________

ARTICLE 44

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement propose de réduire de 150 000 euros les crédits du programme 105 (action n° 7) afin de donner une suite au contrôle budgétaire effectué l'année dernière par l'un des rapporteurs spéciaux, au sujet des ambassadeurs thématiques .

Ce contrôle avait conclu que, si l'enjeu budgétaire associé à ces postes est relativement modique (inférieur à 725 000 euros pour l'ensemble des programmes du ministère des affaires étrangères), leur nombre (vingt-huit) était excessif . De plus, les conditions de nomination de près de la moitié d'entre eux, par une simple note de service, sont très discutables , la Constitution précisant que les ambassadeurs doivent être nommés en Conseil des Ministres.

Depuis lors, le mouvement ne s'est pas inversé, la nomination d'autres ambassadeurs de ce type étant annoncée (notamment sur le sport) sans qu'aucun « ménage » ne soit fait.

Cet amendement vise donc à manifester la vigilance sur le sujet afin d'éviter toute dérive .

Les sommes correspondantes pourront utilement abonder les crédits de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) , au sein du programme 185 (action n° 5) - en cohérence avec la priorité donnée à l'école et à la jeunesse.

ANNEXE 1
CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR
LES ENSEIGNANTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

M. Richard Yung, rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial a orienté ses travaux de contrôle sur les conditions dans lesquelles des personnels issus de l'éducation nationale exercent leurs fonctions dans des établissements des premier et second degrés du réseau français à l'étranger .

Ce vaste sujet a été abordé sous un angle spécifique, à savoir celui de l' adéquation des conditions de transfert de ces personnels avec l'exercice de leurs missions de service public par les établissements situés hors de France .

Après avoir entendu des représentants des ministères concernés, des principaux réseaux d'enseignement à l'étranger ainsi que des personnels eux-mêmes, il ressort que la situation actuelle est globalement satisfaisante mais que certaines tensions se font jour et qu'il importe de les maîtriser avant qu'elles n'aboutissent à une dégradation du service rendus aux élèves français habitant hors de France.

I. PERSONNELS DE L'ÉDUCATION NATIONALE EXERÇANT À L'ÉTRANGER : UN BREF ÉTAT DES LIEUX

L'objet de cette annexe n'est pas de faire un panorama complet de l'enseignement français à l'étranger. Au demeurant, les rapports annuels de l'AEFE contiennent de nombreuses données auxquelles le lecteur pourra utilement se référer ^{14 ( * )} .

Il convient néanmoins de rappeler quelques réalités statutaires et chiffrées en préambule de ce contrôle.

A. LA DIVERSITÉ STATUTAIRE DES PERSONNELS DÉTACHÉS

1. Les personnels exerçant leurs fonctions au sein du réseau de l'AEFE

a) Les statuts prévus par le décret du 4 janvier 2002

Les différents statuts des personnels exerçant au sein du réseau sont définis par le décret n° 2002-22 du 4 janvier 2002 relatif à la situation administrative et financière des personnels des établissements d'enseignement français à l'étranger.

Aux termes de l'article 2 de ce décret, ces fonctionnaires sont détachés auprès de l'AEFE « pour servir, à l'étranger, dans le cadre d'un contrat qui précise la qualité de résident ou d'expatrié , la nature de l'emploi et les fonctions exercées, la durée pour laquelle il est conclu et les conditions de son renouvellement. Les types de contrat sont arrêtés par le directeur de l'agence après consultation du comité technique ».

Ce même article opère le distinguo suivant entre ces deux catégories de fonctionnaires :

- les personnels expatriés sont recrutés par un contrat d'une durée de trois ans, renouvelable expressément deux fois pour une durée d'un an . Ces postes sont avant tout destinés aux missions d'encadrement, de formation et de contrôle. Une lettre de mission est jointe à leur contrat, dont des exemple-types ont été fournies à votre rapporteur spécial. Outre leur rémunération indiciaire, les personnels concernés perçoivent une prime d'expatriation ;

- les personnels résidents sont, eux, considérés comme tels s'ils sont « établis dans le pays depuis trois mois au moins à la date d'effet du contrat ». Sont également considérés comme résidents les fonctionnaires qui, pour suivre leur conjoint ou leur partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité, résident dans le pays d'exercice ou de résidence de ce conjoint ou de ce partenaire. Les résidents perçoivent, outre leur rémunération indiciaire, une indemnité spécifique de vie locale (ISVL) en fonction du pays où ils exercent ainsi qu'un avantage familial. Les contrats, d'une durée de trois ans, sont renouvelables tacitement sans limitation dans le temps .

Les personnels entrant dans l'une ou l'autre de ces catégories sont presque systématiquement comptabilisés dans le plafond d'emplois de l'AEFE ^{15 ( * )} .

Il est enfin à noter que des titulaires de l'éducation peuvent travailler au sein du réseau sans pour autant entrer dans l'un ou l'autre de ces statuts . Tel est, en particulier, le cas de conjoints de personnels résidents qui exercent parfois leurs fonctions sur place, avec un statut de « personnel recruté localement » dans l'attente de l'éventuelle conclusion d'un contrat de résident avec l'AEFE.

b) Les modalités de recrutement

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, le processus de recrutement des personnels sous statut se déroule de la manière suivante.

S'agissant des expatriés , les besoins de recrutement sont constatés et définis par l'AEFE qui transmet les fiches de postes correspondantes au ministère de l'éducation nationale, lequel en assure la publication au bulletin officiel de l'éducation nationale et, par là-même, la diffusion auprès de ses personnels.

Ils sont recrutés par l'agence, après avis de la commission consultative paritaire centrale compétente, hors du pays d'affectation , sur des postes dont la liste limitative est fixée chaque année par le directeur de l'agence.

Les postes de résidents, eux, ne font pas l'objet d'une telle publicité au sein de la communauté éducative nationale. Il revient donc à l'AEFE de diffuser cette information auprès des intéressés.

Les agents sont recrutés par l'agence après avis de la commission consultative paritaire locale compétente de l'agence quand elle existe, et sur proposition du chef d'établissement .

2. Les personnels travaillant hors du réseau

Il est à souligner que des personnels de l'éducation nationale exercent leurs fonctions en dehors du réseau de l'AEFE, en particulier dans des établissements du réseau de la mission laïque française (MLF) . Cette structure n'est pas un opérateur public et n'a pas de plafond d'emplois, bien qu'elle assure en pratique un service public et qu'elle agisse en lien avec les ministères de l'éducation nationale et des affaires étrangères.

Les 562 titulaires de l'éducation nationale qu'elle emploie actuellement n'ont donc ni un statut d'expatrié ni un statut de résident au sens du décret n° 2002-22 précité .

Là aussi, deux formules de recrutement coexistent, les agents pouvant être :

- soit détachés auprès de la MLF, qui les affecte ensuite dans les établissements, en particulier pour les postes au siège de la mission ou auprès d'établissements d'entreprises. Cette « formule » concerne environ un tiers des personnels ;

- soit détachés directement auprès des établissements.

B. LES CHIFFRES CLÉS

Selon les données obtenues par votre rapporteur spécial, au 31 décembre 2012, la répartition des effectifs sous statut était la suivante :

- 1 126 expatriés , dont 215 personnels de direction, 106 administratifs, 253 enseignants du premier degré, 532 enseignants du second degré et 20 inspecteurs ;

- et 5 372 résidents , dont 54 administratifs, 2 155 enseignants du premier degré et 3 163 enseignants du second degré.

Les deux graphiques suivants illustrent la répartition géographique de ces postes :

- d'une part, en fonction des catégories de pays (la zone A pour les pays où les conditions de vie sont rigoureuses, la zone B pour les pays où les conditions de vie sont réputées difficiles en raison notamment du climat ou des contraintes quotidiennes et la zone C pour les autres pays) ;

- d'autre part, par continent .

La répartition des personnels par catégorie de pays

Source : AEFE

La répartition des personnels par continent

Source : AEFE

C. LES PRINCIPAUX PROBLÈMES RENCONTRÉS

A ce stade, il convient de souligner que globalement, le système actuel apparaît satisfaisant , ce dont témoigne l'attractivité du réseau français à l'étranger tant auprès des élèves (et de leurs parents) qu'auprès des personnels enseignants.

Néanmoins, il ne s'agit pas de se reposer sur ses lauriers. Le Gouvernement a d'ailleurs lancé une réforme de l'enseignement français à l'étranger, à propos de laquelle notre ancienne collègue Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée chargée des Français de l'étranger, a effectué une communication au sein du Conseil des ministres, le 28 août 2013.

Votre rapporteur spécial approuve cette démarche. De fait, sur le champ plus circonscrit de son contrôle, des difficultés de plusieurs types sont apparues.

1. Les difficultés à obtenir des postes pour l'AEFE

Les difficultés peuvent surgir tout d'abord au moment de la création des postes.

Elles peuvent concerner :

- le volume de postes lui-même, en raison, en particulier, des contraintes liées au plafond. L'AEFE souligne la tension qu'il pourrait y avoir, à terme, entre son objectif d'assurer un taux d'encadrement de l'ordre de 50 % par des personnels titulaires et la limitation du plafond ;

- et, dans le processus de recrutement lui-même, le refus que peuvent opposer certains recteurs à un détachement particulier , les recteurs disposant d'un droit de veto de fait sur la conclusion du contrat.

Sur ce dernier point, les académies où il existe des tensions sur le territoire national en matière d'encadrement des élèves sont, bien entendu, les plus exposées au risque de refus de détachement.

2. Les difficultés liées à la répartition des personnels titulaires

En outre, d'autres difficultés proviennent du grand écart entre établissements en matière de taux d'encadrement par des titulaires, expatriés ou résidents .

Votre rapporteur spécial n'a pu obtenir avant la présentation de son contrôle, de données exhaustives relatives à ces taux d'encadrement.

Néanmoins, selon les témoignages qu'il a recueillis, notamment auprès des représentants des personnels, ces taux peuvent varier de moins de 10 % à plus de 80 %.

3. Les difficultés liées aux statuts des personnels

Les représentants des personnels ont également souligné plusieurs problèmes liés aux statuts des intéressés, en particulier :

- le vide juridique dans lequel les futurs résidents se trouvent pendant les trois mois au cours desquels, du fait des termes de l'article 2 du décret n° 2002-22 précité, ils ne peuvent justement pas être considérés comme résidents ;

- et la situation difficile de certains conjoints de résidents , qui, embauchés localement, ne bénéficient pas des avantages statutaires liés à leur qualité de titulaire de l'éducation nationale, en particulier en matière d'avancement.

II. LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Aux yeux de votre rapporteur spécial, les difficultés rencontrées appellent des réponses de plusieurs types, afin d'assurer dans la durée le maintien d'un service public de l'enseignement hors de France dont la qualité est reconnu par tous.

A. INCLURE PLEINEMENT L'AEFE DANS LA PRIORITÉ DONNÉE À L'ÉDUCATION NATIONALE PAR LE GOUVERNEMENT

Tout d'abord, l'AEFE gagnerait à être pleinement incluse dans la priorité donnée à l'éducation nationale par le Gouvernement , sous l'impulsion du Président de la République.

Certes, dans sa décision 2012-654 DC du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a considéré que la seconde phrase du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, aux termes de laquelle « l'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat » et qui impose à l'Etat d'organiser un enseignement public gratuit et laïque « ne s'impose [cependant] pas à l'Etat hors du territoire de la République ».

Toutefois, la première mission que l'article L. 452-2 du code de l'éducation assigne à l'AEFE est « d'assurer, en faveur des enfants français établis hors de France, les missions de service public relatives à l'éducation ».

Dès lors, il serait équitable que la trajectoire d'emplois fixée au sein de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, c'est-à-dire « la création de 60 000 emplois dans l'enseignement sur la durée de la législature » concerne également l'AEFE à raison de son poids dans le système éducatif .

En conséquence, une certaine souplesse devrait être octroyée à l'agence au niveau de son plafond d'emplois dans les prochaines années. La simple préservation de ce plafond, si elle est déjà significative en soi, n'est pas tout à fait suffisante au vu, notamment de la progression du nombre d'élèves accueillis au sein du réseau ^{16 ( * )} . Une augmentation comprise entre 100 et 150 emplois par an, qui correspond à la « quote-part » de l'AEFE dans le système éducatif, permettrait d'apporter toute la flexibilité nécessaire.

B. INTRODUIRE DE LA SOUPLESSE DANS LE SYSTÈME

Pour autant, un accroissement des emplois devrait être envisagé dans un cadre pleinement optimisé.

A cet égard, il est indispensable d' introduire de la souplesse au sein du système, la direction de l'AEFE devant être capable de répartir les effectifs sous statut en fonction des besoins réels et non en reconduisant, contrat après contrat, des situations historiques ne correspondant plus nécessairement à l'évolution des besoins de personnels à travers le monde.

A défaut, le « grand écart » évoqué ci-dessus dans les taux d'encadrement des établissements perdurera voire s'aggravera, ce qui, à terme, troublera l'image du réseau. De plus, une telle souplesse diminuerait les besoins de l'AEFE en personnels titulaires (dans une proportion d'environ 25 à 30 postes par an) .

Il ne s'agit pas de créer de nouveaux outils juridiques, ceux-ci existant déjà.

Il s'agit simplement que la puissance publique appuie pleinement cette orientation , notamment au sein du conseil d'administration de l'agence. Bousculer des habitudes puissantes et des situations considérées comme acquises (par les personnels, les parents d'élèves, etc.) dans de nombreux établissements se heurtera nécessairement à des résistances qui ne pourront être surmontées que par une volonté politique tout aussi puissante.

Afin d'enclencher le mouvement, le pouvoir politique devrait ainsi fixer des bornes à respecter dans un délai donné par l'ensemble des établissements du réseau en matière de taux d'encadrement , par exemple un minimum de 25 % et un maximum de 75 %.

C. INTÉRESSER LES RECTEURS À L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Pour ce qui concerne les refus de détachements formulés par les recteurs décrits précédemment, votre rapporteur spécial tient d'abord à exprimer sa compréhension, au moins lorsque ces refus surviennent alors que les besoins locaux ont du mal à être pourvus.

Il devrait néanmoins être possible d'améliorer la situation actuelle en intéressant davantage les recteurs à la question de l'enseignement français à l'étranger.

1. En assurant le retour des personnels détachés

En premier lieu, les hésitations de certains recteurs peuvent se comprendre dès lors qu'un départ sous statut de résident se traduit par un départ éventuellement définitif de la personne détachée.

Le détachement constitue alors une « perte sèche » du strict point de vue de l'éducation nationale.

Afin de remédier à cela, une piste pourrait être la limitation du nombre de renouvellement des contrats de résidents, au moins pour les contrats futurs .

Dans un tel schéma, les recteurs sauraient que les personnels détachés reviendraient enseigner en France, enrichis par une expérience dont ils pourraient faire profiter leur établissement. Ce parcours devrait d'ailleurs être valorisé à sa juste mesure au sein de l'éducation nationale.

2. En créant des partenariats

En second lieu, il conviendrait de créer davantage de passerelles entre le système éducatif en France et le réseau à l'étranger .

Par exemple, des opérations de jumelage entre une académie et des établissements d'un pays donné permettraient de rapprocher des univers qui s'ignorent parfois. De telles expériences concrètes peuvent renforcer la connaissance mutuelle des deux systèmes et créer du liant dans leurs relations.

D. LA QUESTION DU MAINTIEN DE LA PLURALITÉ DES STATUTS DES PERSONNELS DÉTACHÉS

Enfin, même si tel n'est pas l'objet premier de son contrôle, votre rapporteur spécial s'associe à certaines observations formulées par la Cour des comptes dans son référé du 3 juillet 2013 sur l'enseignement français à l'étranger.

La piste d'un statut unique pourrait ainsi être explorée, tant la différence entre personnels relevant de l'un ou de l'autre statut est parfois ténue, voire artificielle.

Cette proposition est délicate. Elle pourrait toutefois permettre d'avancer sur plusieurs des enjeux auxquels l'AEFE doit faire face : enjeu budgétaire, enjeu des trois premiers mois des futurs personnels résidents évoqué ci-dessus, voire enjeu des conjoints embauchés en statut local.

ANNEXE 2
CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LES OPÉRATIONS
DE REGROUPEMENT IMMOBILIER À L'ÉTRANGER

M. Roland du Luart, rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial, qu'intéresse tout particulièrement l'enjeu de l'optimisation du parc immobilier du ministère des affaires étrangères, a consacré ses travaux de contrôle de l'année aux villes dans lesquelles le ministère des affaires étrangères dispose de plusieurs représentations - et où la question de l'optimisation se pose avec peut-être encore davantage d'acuité qu'ailleurs.

A cette fin, il s'est rendu à Rome et à Bruxelles, villes dans lesquelles la France dispose de la plus grande diversité de locaux de représentation.

Il a également adressé un questionnaire au MAE relatif à la situation de trois autres villes : Vienne, Montréal et Washington.

I. DES PARCS IMMOBILIERS CONSÉQUENTS ET TRÈS DIVERS

Les travaux de votre rapporteur spécial l'ont amené à constater que les parcs immobiliers dont dispose le MAE (et, au-delà, la République) dans les villes où la France est représentée à plusieurs titres est à la fois conséquent et d'une grande diversité.

A. LE PARC ROMAIN

La France est représentée à Rome par deux postes bilatéraux (près la République italienne et le Saint-Siège) ainsi que par une représentation permanente auprès de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (OAA, le sigle anglais, FAO, étant d'usage plus courant). En outre, l'Institut français, l'Ecole française de Rome, l'Académie de France à Rome complètent cette présence ainsi que le lycée Chateaubriant.

Il en résulte un parc immobilier impressionnant, le statut des bâtiments occupés présentant néanmoins une forte variété, dont les tableaux ci-après, qui se limitent aux seuls locaux diplomatiques, donnent un aperçu.

Le parc immobilier français à Rome (Etat propriétaire ou assimilé)

Source : ministère des affaires étrangères

Le parc immobilier français à Rome (Etat locataire)

Source : ministère des affaires étrangères

B. LE PARC BRUXELLOIS

La France est représentée à Bruxelles par pas moins de quatre ambassadeurs ou représentants permanents :

- auprès du Royaume de Belgique, par une ambassade bilatérale ;

- auprès de l'Union européenne ;

- auprès du Comité politique et de sécurité (COPS) de l'Union européenne ;

- et auprès de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN).

Elle dispose, là aussi, d'un parc immobilier en conséquence avec, toutefois, un regroupement des bâtiments plus marqué qu'à Rome et une diversité statutaire moindre .

Ainsi, la chancellerie bilatérale, la résidence de l'ambassadeur et le consulat général forment un ensemble d'un seul tenant dont la République est propriétaire - sans en avoir pourtant la pleine jouissance, la cession de l'immeuble semblant proscrite car il a été légué à la France sous condition qu'elle y situe son ambassade auprès du roi des Belges.

La représentation auprès des différentes instances communautaires forme un autre bloc dont la République est également propriétaire . Les deux représentations permanentes y sont logées. S'agissant des résidences des représentants permanents, il s'agit d'appartements loués par la France.

La représentation auprès de l'OTAN forme un univers à part , d'ailleurs éclaté. La représentation permanente a ses bureaux au sein même du siège de l'Alliance ^{17 ( * )} , alors que l'ambassadeur est logé dans un vaste appartement possédé par le MAE mais qui se situe à environ une heure de route de la représentation.

C. LA SITUATION DANS LES AUTRES VILLES

Selon les éléments transmis à votre rapporteur spécial, la situation est la suivante dans les autres villes qui entrent dans le champ de ce contrôle.

A Vienne :

- la chancellerie diplomatique et la résidence appartiennent en pleine propriété au MAE. En revanche, la section consulaire est prise à bail. Pour compléter la représentation bilatérale, l'Institut français et le service culturel de l'ambassade sont logés au sein du site « Clam Gallas », composé d'une villa et de deux annexes dont la France est propriétaire;

- l'ensemble des biens utilisés pour les représentations permanentes sont pris à bail. Il en va donc ainsi des bureaux, de la résidence du représentant permanent auprès de l'ONU et du représentant permanent auprès de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).

A Montréal, le consulat général est pris à bail, de même que la représentation permanente auprès de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). En revanche, la France possède la résidence du consul général ainsi que celle du représentant permanent.

Enfin, à Washington, la France est propriétaire de l'ambassade auprès des Etats-Unis, de la résidence diplomatique, de la villa du ministre conseiller ainsi que de la résidence du représentant permanent auprès de l'Organisation des Etats américains (OEA).

II. UNE RÉELLE VOLONTÉ D'OPTIMISATION DU PARC IMMOBILIER

Votre rapporteur spécial conclut de ses travaux que le souci d'optimiser l'important parc immobilier dans les villes à représentations multiples est réel. Cela confirme les propos tenus par Yves Saint-Geours, directeur général de l'administration et de la modernisation du MAE, lors de son audition par votre commission des finances, le 5 juin 2013 ^{18 ( * )} .

A. LA CRÉATION DE SERVICES COMMUNS DE GESTION

Ce souci de mutualisation se retrouve tout d'abord dans les organigrammes des représentations.

Ainsi, à Bruxelles comme à Rome, un service commun de gestion a été créé . Dans un cas comme dans l'autre, ces services, qui dépendent formellement de l'ambassadeur bilatéral mais servent l'ensemble des représentations, ont compétence dans la gestion de la totalité du parc immobilier de la ville (et même du pays) où ils sont implantés .

Ils agissent, de ce point de vue, en liaison avec la direction des immeubles et de la logistique du MAE.

Il s'agit d'un point fondamental car seule une telle organisation offre la vision globale qui permet d'entrer dans de réelles démarche d'optimisation et de mutualisation.

Votre rapporteur spécial approuve donc la création de ces service et tient à souligner l'importance de leur rôle.

B. DES OPÉRATIONS DÉJÀ MENÉES OU EN COURS

En outre, d'importantes opérations d'optimisation du parc immobilier ont été menées ou sont en cours.

A cet égard, votre rapporteur spécial se limitera à l'exemple de la Belgique, où on relève :

- la vente récente des deux consulats généraux à Liège et à Anvers afin de regrouper l'ensemble des services au seul consulat général à Bruxelles (lequel se trouve, comme indiqué plus haut, dans le même ensemble que l'ambassade bilatérale et la résidence de l'ambassadeur) ;

- la cession en cours de la résidence du représentant permanent auprès de l'OTAN . Celui-ci sera relogé dans une résidence moins grande et moins onéreuse, par ailleurs plus près du siège de l'OTAN. Mais il pourra, lorsque cela sera nécessaire, utiliser les capacités de réception de la résidence de l'ambassade bilatérale ;

- la fin de la location d'une résidence pour le représentant permanent adjoint auprès de l'Union européenne . Celui-ci peut utiliser les capacités de la représentation permanente elle-même.

Votre rapporteur spécial est également sensible au fait que les quatre représentants de la France à Bruxelles aient organisé une seule cérémonie à l'occasion du dernier 14 juillet. Pour symbolique que soit cette action, elle illustre un état d'esprit tout à fait positif, loin des vaines volontés de conserver un « pré carré ».

III. IL DEMEURE TOUTEFOIS DES MARGES DE PROGRESSION

Le ministère des affaires étrangères s'est donc saisi de la question de l'optimisation de son parc immobilier dans les villes à représentation multiple.

Pour autant, des marges de progression demeurent.

Les travaux conduits par votre rapporteur spécial l'ont ainsi amené à constater :

- d'une part, que, paradoxalement et sauf exception, les pays dans lesquels sont situés les villes où la France dispose de plusieurs représentations ne font pas l'objet d'un schéma pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) . Lors de son audition du 5 juin 2013 précitée, Yves Saint-Geours avait pourtant déclaré que, si le ministère ne dispose pas de SPSI global, il a déjà réalisé de tels schémas pour « certains pays importants »  ;

- d'autre part, que, dans certains endroits, notamment à Bruxelles, des projets immobiliers tout à fait pertinents sont arrêtés au milieu du gué . C'est ainsi que la rénovation de la résidence de l'ambassadeur de France en Belgique n'a pas concerné le dernier étage, où l'eau de pluie s'écoule en certains endroits, rendant les lieux impropres à accueillir des personnalités en visite sur place ainsi que leurs collaborateurs. En outre, faute de disponibilité d'un budget de quelques dizaines de milliers d'euros, le consulat général à Bruxelles, qui est l'un des plus grands du monde, n'a pas deux sas séparés pour les entrées et les sorties, ce qui pose d'évidents problèmes en termes d'accueil du public et de sécurité.

Votre rapporteur spécial préconise donc que les SPSI du MAE concernent prioritairement ces pays, notamment l'Italie , où les immeubles dont dispose la France sont d'une particulière importance. Ces schémas devront bien entendu aborder toutes les questions sans tabou afin d'être pleinement efficaces . Pour en revenir à l'exemple de Rome, il conviendra de se demander s'il est bien raisonnable qu'un tiers du Palais Farnese soit occupé par une bibliothèque (celle de l'Ecole française de Rome) alors que certains services sont excentrées ou même que la représentation permanente auprès de la FAO pourraient aisément y trouver leur place - d'autant que l'Ecole française de Rome a eu récemment les moyens d'acquérir des locaux relativement vastes situés piazza Navona.

D'autre part, lorsque des opérations d'optimisation ou de rénovation sont ainsi engagées, il est dommageable de ne pas octroyer les moyens financiers permettant de les achever . Comme dans le cadre de l'analyse du programme 105 de la mission « Action extérieure de l'Etat » ( cf. supra ), votre rapporteur spécial ne peut donc que s'interroger sur l'opportunité de ponctionner le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » de 22 millions d'euros alors même que les besoins de base du ministère ne peuvent être satisfaits en certains endroits.

ANNEXE 3
MISSIONS ET FORMATS ENVISAGÉS
POUR LES TREIZE POSTES DE PRÉSENCE DIPLOMATIQUE

Source : ministère des affaires étrangères

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* ¹ Dans son référé du 13 février 2013 sur l'évolution du réseau diplomatique depuis 2007, la Cour des comptes relève ainsi que les charges de personnel constituaient, fin 2011, le premier poste de dépenses du réseau, « en hausse de 20 % depuis 2007 malgré la baisse des effectifs », le coût unitaire par agent présent à l'étranger ayant « crû de 26 % » au cours de cette période. La Cour a souligné le poids de « facteurs s'imposant au ministère » comme l'impact de l'inflation et des taux de change sur les rémunérations à l'étranger, la revalorisation des cotisations sociales ou l'évolution de l'indemnité de résidence servie aux agents expatriés.

* ² Pour la seule mission « Action extérieure de l'Etat », le plafond passera de 12 531 ETPT à 12 343 ETPT.

* ³ Rapport général n° 107 (2011-2012), Tome III, annexe 1 sur le projet de loi de finances pour 2012.

* ⁴ Les pays concernés sont Brunei, le Cap vert, l'Erythrée, la Guinée-Bissao, le Honduras, la Jamaïque, le Kirghizstan, le Libéria, le Népal, la Papouasie-Nouvelle Guinée, le Tadjikistan, Trinité-et-Tobago et la Zambie.

* ⁵ La Cour des comptes souligne ainsi que la France assure la représentation de ses intérêts auprès de 84 % des Etats admis au sein de l'Organisation des Nations Unies.

* ⁶ Voir le cas de la Belgique, développé dans l'annexe au présent rapport relative au contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial Roland du Luart sur les opérations de regroupement immobilier à l'étranger.

* ⁷ Voir rapport général n° 148 (2012-2013), Tome III, annexe 1.

* ⁸ Voir rapport général n° 148 (2012-2013), Tome III, annexe 1 précité.

* ⁹ Cette somme représente « l'économie » réalisée par rapport à la programmation triennale des finances publiques avait prévu une augmentation du taux de cotisation de 1,34 % en 2014

* ¹⁰ Cambodge, Chili, Danemark, Emirats arabes unis, Géorgie, Ghana, Inde, Koweït, Royaume-Uni, Sénégal, Serbie et Singapour.

* ¹¹ Il est à noter que, pour la première fois, l'ensemble des élus seront renouvelés et non plus la moitié comme auparavant.

* ¹² La CFE, régie par le code de la sécurité sociale, est une caisse qui assure une mission de service public comparable à celle des caisses primaires d'assurance-maladie en France.

* ¹³ Article 42 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ¹⁴ Pour l'année 2012-2013, le réseau d'enseignement français à l'étranger compte 481 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale. Parmi eux, 75 sont gérés directement par l'AEFE (établissements « en gestion directe » ou EGD) et 156 ont passé une convention avec l'agence (établissements dits conventionnés). Les 250 autres, qui sont dits partenaires, ont signé un accord de partenariat avec l'AEFE.

* ¹⁵ Le présent projet de loi de finances propose de fixer ce plafond d'emplois à 6 353 équivalents temps pleins pour 2014. Sur le principe, l'agence rémunère ou contribue à la rémunération des emplois sous plafond (même si, en pratique, environ 10 % d'entre eux sont intégralement rémunérés par les établissements) alors que les emplois hors plafond relèvent de la seule responsabilité des établissements.

* ¹⁶ Par exemple, à la rentrée 2011, une progression de 3,8 % du nombre d'élèves a été enregistrée, le nombre d'élèves accueillis atteignant alors 306 475.

* ¹⁷ Elle déménagera dans le nouveau siège de l'OTAN quand celui-ci sera livré, a priori d'ici à 2016.

* ¹⁸ « Nous soutenons des politiques de représentation mutualisées dans des villes où plusieurs ambassades sont implantées ». Le compte-rendu de cette audition est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20130603/fin.html#toc4