Mission "Economie" - Compte de concours financiers "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

MM. Christian BOURQUIN et André FERRAND, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• CHAPITRE PREMIER -
  PRÉSENTATION DE LA MISSION « ÉCONOMIE »
  
  • I. UN PÉRIMÈTRE ÉLARGI POUR ACCUEILLIR LES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR
    
    • A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. Les priorités portées par la mission pour soutenir l'emploi et restaurer la compétitivité des entreprises
        
      • 2. L'impact des investissements d'avenir sur le budget 2014
        
    • B. TROIS PROGRAMMES REDÉFINIS EN LFI 2013 ET RECONDUITS POUR 2014 À HAUTEUR DE 1,98 MILLIARD D'EUROS
      
      • 1. Une contraction des moyens qui porte essentiellement sur les crédits d'intervention
        
      • 2. Une réduction limitée des dépenses de personnel et de fonctionnement
        
    • C. TROIS NOUVEAUX PROGRAMMES CRÉÉS POUR PORTER LES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR (PIA 2), POUR UN MONTANT DE 1,67 MILLIARD D'EUROS
      
      • 1. Le premier programme d'investissements d'avenir de 2010
        
      • 2. Le second programme d'investissements d'avenir (PIA 2)
        
  • II. OBSERVATIONS SUR LA MISSION
    
    • A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES CONFORME À LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
      
    • B. LES DÉPENSES FISCALES : 16,8 MILLIARDS D'EUROS DONT 9,7 MILLIARDS POUR LE CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DE LA COMPÉTITIVITÉ ET DE L'EMPLOI (CICE)
      
    • C. DES OPÉRATEURS QUI POURSUIVENT LEUR EFFORT D'ÉCONOMIES EN PERSONNELS ET EN SUBVENTIONS
      
• CHAPITRE II -
  LES PROGRAMMES RELEVANT DU PÉRIMÈTRE INITIAL DE LA MISSION « ÉCONOMIE »
  
  • I. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »
    
    • A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS POUR 2014
      
      • 1. Les modifications apportées au périmètre du programme
        
      • 2. Une dotation budgétaire en baisse de 5,5 %
        
    • B. LES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES SUR CERTAINES ACTIONS
      
      • 1. La crise du financement du FISAC
        
        • a) L'effet de ciseau de l'accumulation des dossiers et de la fonte continue des crédits
          
        • b) La réforme à venir des conditions d'attribution des crédits du FISAC
          
      • 2. La réforme des opérateurs en charge de l'internationalisation et de l'attractivité de l'économie française
        
        • a) L'opportunité de regrouper des moyens dispersés entre plusieurs agences
          
        • b) La réforme à venir des agences Ubifrance et AFII
          
  • II. LE PROGRAMME 220 « STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES »
    
  • III. LE PROGRAMME 305 « STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE »
    
• CHAPITRE III -
  LES NOUVEAUX PROGRAMMES PORTEURS DES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR (PIA 2)
  
  • I. LE PROGRAMME 405 « PROJETS INDUSTRIELS »
    
  • II. LE PROGRAMME 406 « INNOVATION »
    
  • III. LE PROGRAMME 407 « ÉCONOMIE NUMÉRIQUE »
    
• CHAPITRE IV -
  LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »
  
• 
  
• AMENDEMENT PROPOSÉ
  PAR VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  

---

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

CHAPITRE PREMIER -
PRÉSENTATION DE LA MISSION « ÉCONOMIE »

I. UN PÉRIMÈTRE ÉLARGI POUR ACCUEILLIR LES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE

1. Les priorités portées par la mission pour soutenir l'emploi et restaurer la compétitivité des entreprises

La mission « Économie » a pour objectif de favoriser la mise en place d'un environnement propice à une croissance durable et équilibrée de l'économie française. Les programmes et actions composant la mission visent à soutenir l'emploi, restaurer la compétitivité des entreprises, développer les exportations et l'attractivité du territoire, et protéger les consommateurs.

À ce titre, plusieurs priorités marquent l'exercice 2014 :

- l'action d'Ubifrance et de l'Agence française des investissements internationaux (AFII) pour le développement des exportations et de l'attractivité économique du territoire fera l'objet d'une étude en vue d'un rapprochement de ces deux agences ;

- la réforme du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), dont les crédits continuent de diminuer (27 millions d'euros en 2014 contre 32 millions cette année), est annoncée au travers du projet de loi relatif à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises présenté le 21 août 2013 par Mme Sylvia Pinel, ministre de l'artisanat, du commerce et du tourisme ;

- en application du pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités locales, la mission financera à hauteur de 50 millions d'euros le fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits d'emprunt dit « structurés » ;

- compte tenu des besoins identifiés en matière de protection du consommateur, et dans la perspective de la mise en oeuvre du projet de loi relatif à la consommation, en cours d'examen par le Parlement, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) verra ses effectifs augmenter de 15 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2014 ;

- enfin, la réforme de l'Insee justifie la progression des dépenses de fonctionnement afférentes à son installation à Metz, dans un nouveau centre statistique.

En outre, la mission mettra en oeuvre une partie des actions annoncées dans le cadre du second programme d'investissements d'avenir (PIA 2), lancé le 9 juillet dernier par le Premier ministre, par trois programmes spécifiques : « Projets industriels », « Innovation » et « Économie numérique ». Ces nouveaux programmes visent à financer les projets prioritaires du Gouvernement pour aider les entreprises françaises à devenir plus performantes dans les secteurs clés que sont l'industrie, l'innovation, et le numérique. Dans ce cadre, les capacités d'investissement de Bpifrance sont également renforcées grâce à de nouvelles dotations pour alimenter son activité de garantie.

2. L'impact des investissements d'avenir sur le budget 2014

La maquette budgétaire pour 2014 de la mission « Économie » se caractérise par l'intégration exceptionnelle de 1,67 milliard d'euros de crédits issus du programme d'investissements d'avenir annoncé le 9 juillet dernier par le Premier ministre, portant à 3,65 milliards d'euros de crédits de paiement le montant total des moyens de la mission. Par rapport à 2013, l'adjonction de trois nouveaux programmes d'investissements d'avenir se traduit par une progression des crédits de 82 %.

Evolution des crédits de la mission en 2014

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performance « Économie » annexé au projet de loi de finances pour 2014

Il convient également d'analyser l'évolution des crédits hors investissements d'avenir (1 977 millions d'euros pour 2014) afin de mettre en évidence l'effort réalisé en matière de réduction des dépenses publiques.

B. TROIS PROGRAMMES REDÉFINIS EN LFI 2013 ET RECONDUITS POUR 2014 À HAUTEUR DE 1,98 MILLIARD D'EUROS

1. Une contraction des moyens qui porte essentiellement sur les crédits d'intervention

Si l'on s'en tient au périmètre des trois programmes composant la mission en LFI 2013, les crédits de paiement proposés pour 2014 s'établissent à 1,98 milliard d'euros , soit une réduction de 73 millions d'euros de crédits et un recul de 3,57 % .

Le tableau ci-dessous montre que l'effort porte surtout sur les crédits du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » et du programme 305 « Stratégie économique et fiscale », les crédits affectés à l'Insee étant « sanctuarisés » pour les raisons expliquées plus haut.

Evolution des crédits de la mission « ÉCONOMIE » entre 2013 et 2014
(hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « ÉCONOMIE » annexé au projet de loi de finances pour 2014

La contraction des moyens concerne essentiellement les crédits d'investissement dont la réduction sur l'ensemble de ces trois programmes s'établit à 64 millions d'euros, sur les 73 millions d'économies prévues par rapport à l'exercice 2013.

La répartition détaillée de ces variations de crédits est exposée dans le chapitre consacré aux observations sur les programmes ( cf. infra chapitre II).

2. Une réduction limitée des dépenses de personnel et de fonctionnement

Il en ressort que l'effort de réduction des dépenses publiques, hors dépenses d'investissements et hors programme d'investissements d'avenir, demeure limité, de l'ordre de 9 millions d'euros, par rapport au montant total de dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement qui s'élèvent pour 2014 à 1,56 milliard d'euros.

L'évolution des crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement (titres 2, 3 et 5) entre la LFI 2012, la LFI 2013 et le PLF 2014 est présentée dans le tableau ci-après.

Evolution des crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement

(titres 2, 3 et 5)

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

Deux motifs expliquent la difficulté à réduire globalement ces dépenses :

- l'effort de réduction globale des dépenses de fonctionnement et d'investissement atteint 7 % (moins 15 millions d'euros), ce qui est notable ;

- mais en revanche, malgré une baisse des effectifs d'emplois de l'État (- 140 ETPT, pour s'établir à 12 776 ETPT), les dépenses de titre 2 continuent malgré tout d'augmenter (949,5 millions d'euros pour 2014 au lieu de 944 millions en 2013), du fait de la progression du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

C. TROIS NOUVEAUX PROGRAMMES CRÉÉS POUR PORTER LES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR (PIA 2), POUR UN MONTANT DE 1,67 MILLIARD D'EUROS

1. Le premier programme d'investissements d'avenir de 2010

La budgétisation des dotations votées en loi de finances rectificative pour 2010 relative aux investissements d'avenir avait abondé de 5,44 milliards d'euros les crédits la présente mission. Deux nouveaux programmes avaient été créés.

Le programme 322 « Croissance des petites et moyennes entreprises », doté de 2 140 millions d'euros, tandis que le programme 323 « Développement de l'économie numérique » bénéficiait de 3,3 milliards d'euros, ventilés entre les actions suivantes :

- au titre de l'action n° 1 « Développement des réseaux à très haut débit », un milliard d'euros attribués au fonds national pour la société numérique ;

- et au titre de l'action n° 2 « Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants », 2,3 milliards d'euros répartis entre la Caisse des dépôts et l'ADEME.

2. Le second programme d'investissements d'avenir (PIA 2)

Un nouveau Programme d'investissements d'avenir (PIA 2), de 12 milliards d'euros, a été lancé pour prendre le relais du premier PIA de 2010, dont le montant global s'élevait à 35 milliards d'euros. De manière similaire à 2010, également en dehors de la norme de dépenses, il a été choisi de déployer des programmes, au sein de missions existantes, sur de nombreuses thématiques (recherche et universités, transition énergétique, rénovation thermique et ville de demain, innover pour une industrie durable, aéronautique et espace, économie numérique, jeunesse, formation, modernisation de l'État, excellence technologique des industries de défense).

En conséquence, la part revenant à la mission « Économie » comprend trois nouveaux programmes, mis en oeuvre par la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS). Sont inscrits à ce titre sur la mission « Économie » :

- le programme 405 « Projets industriels », doté de 420 millions d'euros ;

- le programme 406 « Innovation », doté de 690 millions d'euros ;

- et le programme 407 « Économie numérique », doté de 565 millions d'euros.

Ces crédits sont complétés par un milliard d'euros de prêts ouverts sur un nouveau programme 866 « Prêts aux petites et moyennes entreprises » créé au sein du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » ( cf. infra chapitre IV).

II. OBSERVATIONS SUR LA MISSION

A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES CONFORME À LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

Par rapport au plafond voté en loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 (1,77 milliard d'euros hors contribution au CAS Pensions), le montant des crédits proposés, hors investissements d'avenir, pour 2014, s'établit à 1,73 milliard d'euros, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », donc sous le plafond défini par la loi de programmation.

Programmation pluriannuelle de la mission « Économie »

(en milliards d'euros)

* Hors programme d'investissements d'avenir

Source : Commission des finances d'après les rapports annuels de performances « Économie » annexés aux projets de loi de règlement pour 2010, 2011 et 2012, ainsi que les projets annuels de performances « Économie » annexés au projet de loi de finances pour 2011 à 2014

B. LES DÉPENSES FISCALES : 16,8 MILLIARDS D'EUROS DONT 9,7 MILLIARDS POUR LE CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DE LA COMPÉTITIVITÉ ET DE L'EMPLOI (CICE)

Les 81 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont rattachées à ce titre, représenteront plus de 16,8 milliards d'euros, soit un doublement par rapport à l'exercice en cours, du fait de la création du CICE dont les effets en terme de perte de recettes pour l'État débuteront en 2014.

Le tableau ci-dessous présente la répartition et le coût par programme des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission.

Montant par programme des dépenses fiscales rattachées à titre principal
à la mission « Économie »

(en millions d'euros)

Source : d'après les projets annuels de performances « ÉCONOMIE » annexés au projet de loi de finances pour 2014

Hors CICE, les dépenses fiscales sont orientées à la baisse (- 11,4 %) du fait principalement du relèvement du taux réduit de TVA de 5,5 % à 7 %, puis à 10 % à compter du 1 ^er janvier 2014.

Avec le CICE, les sept niches fiscales, qui présentent pour 2014 un coût supérieur ou égal à 200 millions d'euros, concentrent 85 % de la dépense, soit 14,2 milliards d'euros.

Les sept dépenses fiscales dont le montant est supérieur
ou égal à 200 millions d'euros

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Économie » annexé au projet de loi de finances pour 2014

C. DES OPÉRATEURS QUI POURSUIVENT LEUR EFFORT D'ÉCONOMIES EN PERSONNELS ET EN SUBVENTIONS

Les neuf opérateurs chargés de mettre en oeuvre la stratégie économique de la mission emploieront 3 272 ETPT en 2014, soit une réduction d'effectifs de 98 ETPT (- 2,9 %) par rapport à cette année (3 370 ETPT). Les crédits qui leurs sont destinés au titre des subventions pour charges de service public représentent plus de 10 % des crédits de la mission et s'élèvent à 194 millions d'euros , soit une réduction de 6,8 % par rapport à l'exercice précédent (208,24 millions d'euros en 2013).

Le tableau ci-après recense les opérateurs présentés dans le projet annuel de performances pour 2014 de la mission « Économie ».

Les opérateurs présentés dans le projet annuel de performances
de la mission « Économie » pour 2014

(en millions d'euros)

* Les données 2014 ne sont pas disponibles à ce stade

CHAPITRE II -
LES PROGRAMMES RELEVANT DU PÉRIMÈTRE INITIAL DE LA MISSION « ÉCONOMIE »

I. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS POUR 2014

1. Les modifications apportées au périmètre du programme

Aux 13 actions composant le programme 134, le projet de loi de finances pour 2014 prévoit la création d'une action supplémentaire (l'action n° 5 « Fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés ») pour accompagner les collectivités territoriales face aux charges financières liées à de tels emprunts. Ce fonds, qui est prévu pour être abondé à hauteur de 100 millions d'euros pendant 15 ans, recevra 50 millions d'euros au titre du programme 134 . La partie restante est financée par le programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » à hauteur de 25 millions d'euros et de crédits déjà délégués à l'Agence nationale de services et de paiement pour le reliquat. À cet égard, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la pertinence du fléchage de ces crédits via la mission « Économie » : un financement intégral par la mission « Relations avec les collectivités territoriales » aurait pu constituer un véhicule plus conforme à l'esprit du pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités locales .

Par rapport à la loi de finances pour 2013, les autres modifications qui affectent les dispositifs du programme sont les suivantes :

- la reprise par la DGCIS des activités de l'agence nationale des services à la personne (ANSP) à compter du 1 ^er janvier 2014 se traduit par un transfert du titre 3 vers le titre 2 de 1,195 million d'euros pour la prise en charge de la rémunération des 14 agents de l'ANSP et par un transfert vers le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »). En conséquence, la dotation pour charges de service public allouée à l'ANSP qui était inscrite en LFI 2013 sur l'action 02 « Commerce, artisanat et services » (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») est supprimée, la DGCIS poursuivant directement l'action publique en faveur de ce secteur ;

- le transfert vers le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » (mission « Travail et emploi ») de 4,56 millions d'euros pour le financement du fonctionnement des DIRECCTE dont les crédits étaient transférés chaque année, en cours de gestion, du programme 134 vers le programme 155 ;

- enfin, le transfert en provenance du programme 180 « Presse » (mission « Médias ») de 150,5 millions d'euros dédiés à l'aide au transport postal de la presse. Ces crédits sont inscrits sur l'action 04 « Développement des communications, des postes et de la société de l'information ».

2. Une dotation budgétaire en baisse de 5,5 %

Pour l'exercice 2014, le programme « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe près de 1 027 millions d'euros de crédits de paiement répartis entre quatorze actions :

Evolution et répartition par action des crédits demandés pour 2014

Source : projet annuel de performances « Économie » annexé au projet de loi de finances pour 2013

La diminution globale de 5,5 % de la dotation pour 2014 résulte en particulier d'une économie de l'ordre de 100 millions d'euros réalisée à l'action « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » sur l'aide au transport postal de la presse en raison de la baisse tendancielle issue des accords de 2009, de la fin du moratoire sur les tarifs postaux et de l'ajustement effectué avec la Poste à la suite de la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi.

Les autres actions plus particulièrement affectées par la contraction des crédits demeurent, comme l'an passé, « Commerce, artisanat et services » et « Action en faveur des entreprises industrielles » qui constituent le pôle de soutien aux entreprises :

- le FISAC , doté de 27 millions d'euros ^{1 ( * )} , se voit encore amputé de 5 millions d'euros par rapport à 2013 (32,3 millions d'euros après 42 millions d'euros en 2012) ;

- la suppression de l'ANSP et l'internalisation de ses missions au sein des services ministériels vise à réaliser une économie de 2,8 millions d'euros en 2014 ;

- la dotation des politiques industrielles de soutien à la compétitivité des PME , est encore réduite de 8 millions d'euros (46,4 millions d'euros au lieu de 54,7 millions d'euros en 2013 et 63 millions d'euros en 2012) ;

- et la subvention aux centres techniques industriels (CTI) est diminuée de 3,4 millions d'euros (20 millions d'euros au lieu de 23,4 millions d'euros en 2013 et 26 millions en 2012).

Les deux autres actions également marquées par des réductions de crédits concernent le pôle du développement international, de l'attractivité et du tourisme :

- l'agence de développement touristique Atout France dont la dotation s'établit à 31 millions d'euros au lieu de 31,7 millions ;

- l'agence française pour le développement international des entreprises Ubifrance (97,8 millions d'euros contre 99,8 millions en 2013)

- l'agence française pour les investissements internationaux (AFII) dont la subvention pour charges de service public est ramenée de 14,2 millions d'euros à 13,9 millions d'euros.

A l'inverse, deux secteurs voient leurs crédits progresser :

- les moyens de l'action « Financement des entreprises et attractivité du territoire » sont plus que doublés ( + 24 millions d'euros ) afin de renforcer l'activité de garantie de Bpifrance et de faciliter l'accès au financement des PME en métropole et outre-mer ;

- le pôle de la protection des consommateurs, qui regroupe trois actions (« Régulation concurrentielle des marchés », « Protection économique du consommateur » et « Sécurité du consommateur ») bénéficie, comme on l'a vu plus haut, de moyens renforcés dans la perspective de la mise en oeuvre du projet de loi relatif à la consommation, en cours d'examen par le Parlement. Afin de développer les missions de contrôle, de régulation des marchés et de protection des consommateurs, il s'agit de consolider les moyens de la DGCCRF, dont les crédits avaient connu une forte diminution sur les trois derniers exercices ^{2 ( * )} .

B. LES OBSERVATIONS PARTICULIÈRES SUR CERTAINES ACTIONS

1. La crise du financement du FISAC

a) L'effet de ciseau de l'accumulation des dossiers et de la fonte continue des crédits

L'élargissement et l'assouplissement des possibilités d'aides effectués par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 ont suscité une progression rapide et forte du nombre de dossiers pouvant répondre aux conditions posées par la nouvelle réglementation (783 dossiers reçus en 2008, 1218 en 2012). Dans le même temps, les crédits affectés au FISAC ont diminué (60 millions d'euros en 2008, 32 en 2013 et 27 millions pour 2014), ce qui a conduit à différer des décisions ministérielles d'attribution d'un nombre croissant de dossiers instruits.

Cet effet de ciseau a entraîné un allongement des délais de prise des décisions d'attribution de subvention pour un nombre croissant de dossiers d'opérations territoriales déposés et instruits par les services de l'État.

Evolution des crédits du FISAC depuis 2011

(en millions d'euros)

(1) Les dotations 2011 et 2012 ont été complétées par les réimputations sur le compte FISAC de crédits non utilisés par les bénéficiaires des subventions de ce fonds (15,4 millions d'euros en 2011 et 12,8 millions d'euros en 2012).

Les contraintes budgétaires accrues auxquelles est soumis le FISAC ont conduit le précédent gouvernement, en avril 2012, à redéfinir le cadre d'intervention du FISAC dans un sens plus restrictif, notamment en excluant le financement des aménagements urbains (voirie, parking..) des communes de plus de 3 000 habitants.

b) La réforme à venir des conditions d'attribution des crédits du FISAC

Dans ce contexte particulièrement difficile, une mission d'inspection a été lancée fin 2012, par le ministère de l'artisanat, du commerce et du tourisme, pour procéder à une évaluation complète du FISAC et proposer une réforme appelé de ses voeux par vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013.

Dès l'examen du budget pour 2011, le Sénat avait déjà été à l'initiative du relèvement, de 21 millions d'euros, de la dotation de ce fonds afin de le porter à 64 millions d'euros. Pour le budget 2012, nos collègues députés avaient abondé de 1,842 million d'euros la subvention de l'EPARECA qui est prélevée sur la dotation de l'État allouée au FISAC, la portant ainsi de 6 millions à 7,842 millions d'euros. Mais dans tous les cas, vos rapporteurs spéciaux rappellent que ces transferts de crédits ne sont pas satisfaisants , car ils n'apportent pas de solution pérenne et consistent à opérer des ponctions sur d'autres programmes également sous tension : ainsi le programme n° 220 « Statistiques et études économiques », qui doit faire face à la modernisation de l'Insee et à l'opération de délocalisation à Metz d'un centre statistique.

Une réforme du dispositif est donc nécessaire pour lui redonner sa pleine efficacité. Tel est l'objet du projet de loi sur l'artisanat, le commerce et les très petites entreprises dont l'objet est de proposer :

- la mise en place de nouvelles modalités de sélection des dossiers (appel à projets) permettant de respecter l'enveloppe budgétaire annuelle ;

- un recentrage sur le soutien à apporter aux communes rurales et aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, pour les aider à maintenir et à développer leurs activités commerciales et artisanales ;

- une réorientation des crédits sur les opérations s'inscrivant dans les priorités gouvernementales, établies chaque année.

Malgré cette perspective de réforme, vos rapporteurs spéciaux regrettent l'orientation prise par le présent projet de loi de finances pour 2014 dont la dotation prévue pour le FISAC, encore réduite, est fixée à 27 millions d'euros (20 millions d'euros hors EPARECA).

Aussi, conscients du caractère insatisfaisant de la procédure de modification de crédits qui consiste à ponctionner un programme pour en abonder un autre, ils proposent malgré tout, et pour le principe, un amendement de crédits afin d'augmenter de 5 millions d'euros ^{3 ( * )} les moyens du FISAC prévus pour 2014 , afin de maintenir les crédits à leur niveau de 2013, soit 32 millions d'euros.

2. La réforme des opérateurs en charge de l'internationalisation et de l'attractivité de l'économie française

a) L'opportunité de regrouper des moyens dispersés entre plusieurs agences

Devant la réduction lente mais progressive des subventions pour charges de service public des trois agences Atout France, Ubifrance et AFII, et le risque de saupoudrage des dotations budgétaires, vos rapporteurs spéciaux ont conduit des travaux en vue de la présentation, le 10 juillet dernier, du rapport sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires ^{4 ( * )} dont l'objet était d'apporter des pistes d'améliorations complémentaires aux orientations prises par le Gouvernement en faveur d'une nouvelle stratégie axée sur la structuration des filières agroalimentaires, d'un rôle accru des régions et d'un rapprochement des missions d'Ubifrance avec celles de SOPEXA en matière agroalimentaire.

Le Gouvernement a annoncé avoir mis à l'étude la création d'une structure commune à Ubifrance et SOPEXA sous la forme d'une coentreprise en joint venture pour regrouper les fonctions de soutien à l'export agroalimentaire, ce qui pourrait correspondre à une première réponse aux recommandations de vos rapporteurs spéciaux. Mais celle-ci reste à expertiser car le risque existe que, sous couvert de simplification, se multiplient sur le terrain des initiatives parallèles et des structures nouvelles sans rationalisation de l'existant. Ainsi, il apparaît indispensable que le déploiement en régions de Bpifrance, avec le soutien de conseillers Ubifrance, ne soit pas doublonné par les actuels représentants des ministères au sein des Dirrecte et du ministère de l'agriculture.

b) La réforme à venir des agences Ubifrance et AFII

L'IGF a rendu, en novembre 2012, un rapport sur l'efficacité du service rendu par l'agence Ubifrance ^{5 ( * )} puis dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), la mission d'évaluation sur l'efficacité du dispositif d'appui à l'internationalisation de l'économie française ^{6 ( * )} a préconisé une mesure phare consistant à fusionner les agences Ubifrance et AFII. Le CIMAP du 17 juillet 2013 a décidé de « rapprocher » ces deux EPIC. A cette fin, une mission de préfiguration, conduite par Pierre Lepetit, a été chargée fin septembre d'étudier les modalités d'un tel rapprochement. Elle rendra ses conclusions avant le prochain CIMAP, c'est-à-dire vers la fin novembre 2013.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette perspective mais rappellent que les conclusions du rapport Bentejac-Despont sont plus ambitieuses et prévoient la création d'un grand ensemble, dénommé « France internationale » dont la finalité serait de représenter l'intégralité de l'offre internationale de la France, y compris le tourisme - donc Atout-France - ainsi que la marque France.

A cet égard, l'enjeu ultime d'une telle approche, soutenue par vos rapporteurs spéciaux, serait la constitution de maisons « France à l'étranger » qui pourraient recevoir les agences de l'État comme les représentations des régions et leurs actions à l'export.

II. LE PROGRAMME 220 « STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES »

Aucune modification de périmètre n'affecte le programme « Statistiques et études économiques » au titre de 2014. Les actions du programme pour 2014 sont identiques à celles de 2013. Ce programme est mis en oeuvre par la direction générale de l'Insee, dont il regroupe les moyens. L'Insee est l'une des directions du ministère de l'économie et des finances.

Le programme est divisé en cinq actions relatives à la production et au soutien pour la fourniture d'informations macroéconomiques, sectorielles, démographiques et sociales, aux pouvoirs publics, aux agents économiques et au grand public. Les crédits demandés pour 2014 s'élèvent à 457,5 millions d'euros, soit une stabilisation de la hausse à + 2,7 millions d'euros (+ 0,6 %), après une augmentation globale de 2,8 % en 2013 (454,8 millions d'euros contre 442,52 millions d'euros en 2012).

Les crédits de paiement des cinq actions du programme
« Statistiques et études économiques »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Économie » annexé au projet de loi de finances pour 2014

En outre, 14 millions d'euros de fonds de concours et d'attribution de produits, augmentant d'autant les ressources de l'Insee, permettent d'assurer son fonctionnement.

Les crédits de titre 2 s'élèvent à 382,8 millions d'euros. L'évolution à la baisse des crédits de masse salariale (- 1,5 million) entre 2013 et 2014 résulte des suppressions d'emplois à hauteur de 90 ETPT.

La programmation de 2014 prévoit une augmentation de 3 millions d'euros en CP qui se décompose en 1,8 million pour la montée en charge du centre statistique de Metz, confirmée par le ministre en avril 2013, un transfert de gestion du bâtiment de l'ex-SESSI à Caen du programme 218 vers le programme 220 et à une hypothèse d'inflation de 1,7 % sur les dépenses de fonctionnement représentant 1,1 million d'euros au total.

Sur le titre 5, s'agissant des dépenses immobilières d'entretien courant, les évolutions sont maintenues sur la période, mais avec un ratio au m² très faible (autour de 15 euros), le pic de 2013 provenant des investissements d'infrastructure informatique nécessités par l'installation de la salle de serveurs informatiques au centre statistique de Metz.

III. LE PROGRAMME 305 « STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE »

Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » ne fait l'objet d'aucune modification de maquette en 2014. Les crédits portés par le programme 305 comportent trois actions dotées de 492,5 millions d'euros en crédits de paiement.

Crédits de paiements par action du programme 305

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Après avoir affiché en 2013 une progression de 0,7 % des crédits par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2012, la dotation pour 2014 diminue de 3,2 % sous les effets conjugués de la diminution de la rémunération des prestations effectuées par la Banque de France (action n° 1) et de la réduction du format des services économiques dans les ambassades (action n° 2) corrélative à la dévolution à Ubifrance des missions commerciales d'accompagnement des entreprises à l'export.

L'action n° 1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen » intègre les crédits proposés au titre de la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France et les Instituts d'émission d'outre-mer pour le compte de l'État au titre de l'article L. 141-7 du code monétaire et financier. Ceux-ci ont été stabilisés entre 2012 et 2013 (327,8 millions d'euros) et s'inscrivent en recul dans le PLF 2014 (313,2 millions d'euros), grâce à d'importants efforts d'économie et de productivité réalisés par la Banque de France.

Les autres crédits prévus sur cette action et destinés notamment à financer des audits et études économiques et financières de la direction générale du Trésor et de l'Agence des participations de l'État (APE) s'élèvent à 7,4 millions d'euros, en recul de 29,5 % par rapport à la LFI 2013 (10,49 millions d'euros), après avoir enregistré une progression de 16,2 % entre la LFI 2013 et la LFI 2012 (8,74 millions d'euros).

Au titre de l'action 2 « Développement international de l'économie française », les crédits autres que de personnel (titre 2) prévus en 2014 s'élèvent à 16,92 millions d'euros, en recul de 9,1 % par rapport à la LFI 2013 (18,62 millions d'euros) et de 15,3 % par rapport à la LFI 2012 (19,99 millions d'euros). Cette évolution résulte des efforts d'économie réalisés par la direction générale du Trésor du fait de la révision du format des services économiques à l'étranger et du transfert au ministère du travail de la quote-part de la direction générale du Trésor au financement des Direccte (0,56 million d'euros).

Enfin, bien que les dépenses de personnel (152,4 millions d'euros) inscrites en PLF 2014 augmentent de 0,39 % par rapport à la LFI 2013 (151,8 millions d'euros), le plafond d'emplois du programme s'élève pour 2014 à 1 730 ETPT, soit une réduction de 180 ETPT (- 9,4 %) par rapport à 2013 (1 910 ETPT).

CHAPITRE III -
LES NOUVEAUX PROGRAMMES PORTEURS DES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR (PIA 2)

Trois programmes sont créés dans le cadre du deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA 2). Il s'agit des programmes 405 « Projets industriels » (420 millions d'euros), 406 « Innovation » (690 millions d'euros) et 407 « Économie numérique » (565 millions d'euros), pour un total de 1 675 millions d'euros .

Ces trois programmes sont pilotés par la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) sous la responsabilité du ministre du redressement productif. Ils ont en commun de figurer au sein de la mission « Économie » sans pour autant être pris en compte pour le calcul de la norme de dépenses. C'est pourquoi, il ne peut être ici proposé d'amendement de crédit visant à minorer des programmes d'investissements d'avenir pour abonder les autres programmes de la mission « Économie ».

En effet, à l'instar du précédent programme d'investissements d'avenir de 2010, l'ensemble des crédits ci-dessous exposés ont vocation à être consommés en 2014 sur le plan budgétaire, mais décaissés sur un rythme pluriannuel par des opérateurs, Bpigroupe et la Caisse des dépôts et consignations, dans le cadre d'appels à projet.

Les dépenses pourront prendre plusieurs formes :

- soit des subventions ;

- soit des avances remboursables ou des garanties de prêts bonifiés ;

- soit des prises de participations qui pourront être versées par le programme sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

Ainsi, hormis les transferts aux entreprises que représentent les subventions, ces sommes ont vocation à produire des revenus financiers pour l'État (dividendes, intérêts) et in fine à lui être restituées au terme du programme ^{7 ( * )} .

I. LE PROGRAMME 405 « PROJETS INDUSTRIELS »

Le premier programme vise à pallier les déficiences du marché bancaire privé pour accompagner la capacité d'investissement des filières industrielles structurantes pour le tissu national ainsi que toutes les PME et ETI engagées dans un processus de modernisation de leur appareil productif (robotisation, recherche, développement et innovation).

Les 420 millions d'euros de crédits sont répartis en trois actions dont l'opérateur commun est Bpigroupe :

- l'action n° 1 « Projets industriels d'avenir », pour un montant global de 330 millions d'euros décomposé en 80 millions d'euros de subventions aux entreprises, 50 millions d'euros d'avances remboursables et 200 millions d'euros de prises de participations ;

- l'action n° 2 « Prêts pour l'industrialisation », dotée de 30 millions d'euros, devant garantir quelque 270 millions d'euros de prêts bonifiés distribués par Bpigroupe en faveurs de projets de recherche et développement (R&D) de PME et ETI soutenus par un financement privé au moins à parité ;

- l'action n° 3 « Usine du futur : robotisation », dont la dotation s'élève à 60 millions d'euros pour garantir 300 millions d'euros de prêts bonifiés. L'objectif est de rattraper le retard d'investissement de la France en machines et équipements (34 500 robots industriels) par rapport à l'Italie (62 000 robots) et l'Allemagne (150 000 robots).

II. LE PROGRAMME 406 « INNOVATION »

L'objet du programme 406 est d'augmenter la part d'entreprises innovantes dans l'économie française et de faire émerger de nouveaux leaders industriels de taille mondiale en renforçant l'investissement en R&D, dont le financement privé est particulièrement faible en France (1,4 % du PIB) au regard des autres pays de l'OCDE (1,9 % en Allemagne et aux États-Unis et 2,5 % au Japon), et sa transformation en résultat économique.

Les 690 millions d'euros du programme sont répartis en trois actions :

- 150 millions d'euros pour l'action n° 21 « Innovation de rupture », venant compléter les 150 millions d'euros déjà alloués au titre du premier PIA, afin de permettre à l'État d'engager une politique de prises de participations dans des projets de long terme ;

- 240 millions d'euros pour abonder un fonds national d'innovation qui abonderait un fonds souverain de la propriété intellectuelle (100 millions d'euros) géré par France Brevets, soutiendrait l'innovation de modèles et procédés (120 millions d'euros d'avances remboursables) et développerait la culture de l'innovation et de l'entrepreneuriat (20 millions d'euros en subventions) ;

- enfin, 300 millions d'euros pour investir dans les projets structurants des pôles de compétitivité répartis entre 145 millions d'euros de subventions et 155 millions d'euros d'avances remboursables.

III. LE PROGRAMME 407 « ÉCONOMIE NUMÉRIQUE »

Le programme consacré à l'investissement dans l'économie numérique est doté de 565 millions d'euros répartis entre :

- 215 millions d'euros pour l'action n° 1 « Quartiers numériques », pour des prises de participations dans des projets portés par des associations ou des collectivités locales, pour la création de lieux emblématiques de la création de valeur numérique, en France mais aussi à l'étranger dans des « maisons de l'international » (200 millions d'euros de prises de participations) et pour la création de « fablabs » (laboratoires de fabrication numérique mutualisés) pour un montant de 15 millions d'euros de subventions ;

- et 350 millions d'euros au titre de l'action n° 2 « Usages et technologies du numérique » dont les appels à projets seront gérés par Bpigroupe et ventilés entre 100 millions d'euros de subventions, 75 millions d'euros d'avances remboursables et 175 millions d'euros de prises de participations.

En outre, sont associés à ces appels à projets 50 millions d'euros de crédits ouverts sur le nouveau programme 866 « Prêts aux PME » créé dans le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » ( cf. infra chapitre IV) spécifiquement dédiés aux usages et technologies du numérique.

CHAPITRE IV -
LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

Pour l'exercice 2014, le compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », dont les crédits pour 2013 s'établissaient à 25,33 millions d'euros, est complété par un nouveau programme 866 « Prêts aux PME », doté de un milliard d'euros . Au total, le compte est crédité de 1 010 500 000 euros.

Dépenses du compte « Prêts et avances à des particuliers
ou à des organismes privés »

(en euros)

Source : projet annuel de performance de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » annexé au projet de loi de finances pour 2014

Les deux premiers programmes sont reconduits, d'une part, pour faciliter la prise de fonction des agents de l'État servant à l'étranger (500 000 euros permettant de financer vingt dossiers), d'autre part, pour continuer à abonder le Fonds de développement économique et social (FDES) destiné à accompagner les entreprises en restructuration financière et commerciale dans le contexte économique dégradé (10 millions d'euros permettant de mobiliser un ratio de 4,5 euros privés pour chaque euro public octroyé).

Le programme consacré aux prêts à la filière automobile n'est pas crédité pour 2014 mais reste ouvert afin d'enregistrer les intérêts puis, à l'échéance, les remboursements des prêts sur dix ans consentis en 2009, 2010 et 2011.

Le nouveau programme « Prêts aux petites et moyennes entreprises » a pour objet de compléter les enveloppes de subventions, d'avances remboursables et de fonds propres prévus par le PIA 2, par la mise en place de prêts pour pallier les insuffisances du marché bancaire. Les cinq actions composant ce programme visent donc à remplir les objectifs du PIA 2 dans son ensemble, pour ce qui concerne les trois nouveaux programmes de la mission « Économie », mais aussi pour le volet « vert » et énergétique du programme d'investissements d'avenir.

La justification des crédits indique que les dotations inscrites dans le tableau ci-dessus se répartissent entre des prêts ou des garanties de prêts bonifiés.

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. Christian Bourquin et André Ferrand

_________________

ARTICLE 44

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement vise à abonder de 5 millions d'euros le FISAC afin de maintenir le même niveau de financement en 2014 que celui de 2013, soit 32 millions d'euros.

Ces crédits sont gagés par une réduction de 2 millions d'euros de la dotation de l'action n° 1 « Infrastructure statistique » du programme 220 « Statistiques et études économiques » et de 3 millions d'euros de l'action n°1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen » du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ».

---

* ¹ Dont 7 millions fléchés vers l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

* ² La baisse des crédits de fonctionnement en 2014 par rapport à 2013 observée sur les crédits de l'action « Protection économique du consommateur » s'explique principalement par le transfert en base d'un montant de 0,77 millions d'euros correspondant aux crédits de fonctionnement des agents de la DGCCRF affectés dans les DIRECCTE au profit du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques du travail et de l'emploi ».

* ³ Cet abondement de crédit est gagé par une réduction de 2 millions d'euros de la dotation de l'action n° 1 « Infrastructure statistique » du programme 220 « Statistiques et études économiques » et de 3 millions d'euros de l'action n°1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France au niveau national, international et européen » du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ».

* ⁴ Rapport n° 736 (2012-2013) « L'agroalimentaire français face au défi de l'export : pour une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien » présenté par Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin et André Ferrand.

* ⁵ Rapport n° 2012-M-026-02.

* ⁶ Rapport rédigé par Alain Bentejac et Jacques Desponts (juin 2013).

* ⁷ Les dispositions financières et comptables, et notamment l'organisation des retours financiers pour l'État (dividendes, redevances, intérêts, remboursements de prêts, reliquats de fonds de garantie), seront précisées dans les conventions ou avenants qui lieront l'État et les opérateurs (sources : projet annuel de performance « Économie » annexé au PLF 2014 pour les programmes 405, 406 et 407).