Mission "Remboursements et dégrèvements"

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
  
• PREMIÈRE PARTIE
  LES CRÉDITS DE LA MISSION « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS »
  
  
  • I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2016
    
    • A. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE PEU PERTINENTE
      
    • B. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION
      
  • II. LE PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ÉTAT »
    
    • A. UNE BAISSE PRÉVISIONNELLE DE 2,9 MILLIARDS D'EUROS EN 2016, PRINCIPALEMENT LIÉE À LA HAUSSE ATTENDUE DU BÉNÉFICE FISCAL ET À LA SUPPRESSION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI (PPE)
      
    • B. UN DYNAMISME IMPRÉVU DU CICE EN 2015 QUI EXPLIQUE LARGEMENT LA RÉVISION À LA HAUSSE INTERVENUE ENTRE LA LOI DE FINANCES INITIALE 2015 ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016
      
  • III. LE PROGRAMME 201 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX »
    
    • A. LES ALLÈGEMENTS DE « TAXES MÉNAGES » : AIDER LES MÉNAGES LES PLUS FRAGILES TOUT EN GARANTISSANT LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. Des dispositifs d'allègement de taxe d'habitation et de taxes foncières, notamment pour les ménages modestes
        
        • a) Les dégrèvements de taxe d'habitation
          
        • b) Les dégrèvements de taxes foncières
          
        • c) Une hausse du contentieux sur les « taxes ménages »
          
      • 2. L'indispensable révision des valeurs locatives des locaux d'habitation
        
    • B. UNE HAUSSE MODÉRÉE DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS ÉCONOMIQUES
      
      • 1. L'impact résiduel des dégrèvements liés à la réforme de la taxe professionnelle
        
      • 2. Une légère hausse des dégrèvements de CVAE en 2015
        
• SECONDE PARTIE
  LE CRÉDIT D'IMPÔT COMPÉTITIVITÉ EMPLOI (CICE)
  
  • I. LE CICE : UN DISPOSITIF COÛTEUX ET DIFFICILE À PILOTER
    
    • A. UN CRÉDIT D'IMPÔT DESTINÉ AUX ENTREPRISES, ASSIS SUR LA MASSE SALARIALE INFÉRIEURE À 2,5 FOIS LE SMIC
      
    • B. UNE DÉPENSE FISCALE TRÈS CONSÉQUENTE ET DONT L'ÉVOLUTION EST DIFFICILE À PRÉVOIR
      
      • 1. Plus de 20 milliards d'euros de créance sur l'État en 2017
        
      • 2. Une évolution difficile à prévoir
        
  • II. DES BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS QUI NE CORRESPONDENT PAS AUX OBJECTIFS AFFICHÉS DU DISPOSITIF, UN EFFET AU MIEUX INCERTAIN SUR LA COMPÉTITIVITÉ ET L'EMPLOI
    
    • A. LE CICE BÉNÉFICIE MAJORITAIREMENT À DES ENTREPRISES QUI NE SONT PAS SOUMISES À LA CONCURRENCE INTERNATIONALE
      
    • B. L'EFFET DU CICE SUR LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES ET SUR L'EMPLOI RESTE À DÉMONTRER
      
    • C. LA QUESTION DU PRÉFINANCEMENT
      
• LISTE DES DÉPLACEMENTS
  
• LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

PREMIÈRE PARTIE
LES CRÉDITS DE LA MISSION « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS »

I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2016

A. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE PEU PERTINENTE

L'unique objectif de la mission est de « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». Il est mesuré à travers plusieurs indicateurs retraçant la réactivité de l'administration fiscale en matière de remboursement d'impôts et de traitement du contentieux .

Évolution de la performance entre 2011 et 2014

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Comme le montrent les graphiques ci-dessus, les objectifs des quatre indicateurs sont plus que respectés, pratiquement chaque année, ce qui illustre avant tout le manque d'ambition de ces indicateurs , comme l'a à plusieurs reprises souligné votre rapporteure spéciale. Certes, les deux derniers indicateurs voient leur cible augmenter, mais il s'agit uniquement d'une hausse de 0,3 point de pourcentage.

De plus, les indicateurs liés au contentieux sont fragiles , dans la mesure où ils excluent les recours gracieux et portent donc le risque de conduire à une priorisation des premiers sur les seconds.

Enfin, votre rapporteure spéciale s'inquiète des conséquences de la mise en place du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) pour les services fiscaux : 560 000 nouvelles déclarations ont été déposées auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP), dans un contexte de diminution des effectifs. Dès lors, le taux de demandes de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à trente jours est passé de 95,53 % en 2013 à 85,04 % en 2014 sans que cela ne puisse être imputé aux personnels.

B. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

Pour 2016, 100,2 milliards d'euros de crédits sont demandés au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements » . Ce montant est quasiment stable (hausse de 0,69 %) par rapport au montant inscrit dans la loi de finances initiale pour 2015.

Évolution des crédits de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

On rappellera qu'en application de l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{1 ( * )} , « les crédits relatifs aux charges de la dette de l'État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'État ont un caractère évaluatif ».

Les remboursements et dégrèvements devraient représenter, en 2016, 26 % des recettes fiscales brutes .

Évolution des remboursements et dégrèvements depuis 2001,
en valeur absolue et en proportion des recettes fiscales brutes

(échelle de gauche : en millions d'euros ; échelle de droite : en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

N.B. : les montants indiqués correspondent aux dépenses effectivement effectuées pour les années 2001 à 2014 ; les crédits sont évaluatifs pour les années 2015 et 2016.

On observe une relative stabilité des dégrèvements d'impôts locaux depuis 2011.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État devraient diminuer de 3,2 % (- 2,9 milliards d'euros) après plusieurs années de hausse de 22 % entre 2013 et 2015 (+ 16,5 milliards d'euros).

II. LE PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ÉTAT »

A. UNE BAISSE PRÉVISIONNELLE DE 2,9 MILLIARDS D'EUROS EN 2016, PRINCIPALEMENT LIÉE À LA HAUSSE ATTENDUE DU BÉNÉFICE FISCAL ET À LA SUPPRESSION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI (PPE)

Le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » devrait s'élever à 88,2 milliards d'euros en 2016 , en baisse par rapport à la prévision révisée pour 2015 de 91,1 milliards d'euros.

Cette baisse prévisionnelle de 2,9 milliards d'euros (- 3,2 %) fait suite à deux années consécutives ayant vu une importante augmentation des crédits alloués au programme.

À cet égard, il faut noter que la hausse entre 2014 et 2015 devrait être encore supérieure à celle d'abord anticipée puisque la prévision révisée pour 2015 est supérieure d'environ 3,3 milliards d'euros (+ 3,7 %) à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2015.

Évolution des crédits du programme 200 de 2012 à 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Part relative des actions 11, 12 et 13 au sein du programme 200
« Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État »

(en %)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

La baisse attendue en 2016 est principalement portée par deux sous-actions : la sous-action 01 de l'action 11, qui retrace les restitutions d'excédents de versement d'acomptes d'impôt sur les sociétés (IS) et la sous-action 01 de l'action 12, qui concerne la restitution de la prime pour l'emploi .

Décomposition de l'évolution des crédits du programme 200
entre les différentes actions de 2015 (estimation révisée) à 2016

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Évolution des crédits du programme 200 de 2012 à 2016, par action et sous-action

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

En effet, l'augmentation anticipée du bénéfice fiscal des entreprises entre 2014 et 2015 s'élève à près de 10 % en raison de la reprise de la croissance ^{2 ( * )} : aussi, les quatre premiers acomptes versés par les entreprises en 2016 (au titre des revenus 2015) devraient dans l'ensemble être inférieurs au total de l'impôt dû et donner lieu à moins de restitutions .

La baisse drastique des remboursements liés à la prime pour l'emploi (PPE) , qui devrait diminuer de 97,2 % entre 2015 et 2016, est simplement le résultat de la suppression du dispositif , à compter de 2016, par la seconde loi de finances rectificative pour 2014 ^{3 ( * )} . Des remboursements résiduels sont prévus à hauteur de 55 millions d'euros en 2016 .

Votre rapporteure spéciale souligne à ce titre que l'imposition du revenu des ménages a connu, depuis le début du quinquennat, de nombreuses évolutions dont la multiplicité ne contribue pas à la lisibilité . Ainsi, le barème de l'impôt sur le revenu a d'abord été « gelé » , sans tenir compte de l'inflation plusieurs années.

L'absence de revalorisation du barème de l'IR contribue à alourdir l'imposition des ménages à travers deux canaux qui peuvent voir leurs effets se cumuler : d'une part, les contribuables dont le revenu nominal n'a pas crû plus vite que l'inflation connaissent une augmentation de l'impôt , alors même que leur revenu réel demeure inchangé. Le cas échéant, certains contribuables peuvent se retrouver assujettis à l'IR alors qu'ils ne l'étaient pas l'année précédente. Le gel du barème a mécaniquement conduit à rendre imposables des foyers qui ne l'étaient pas et n'auraient pas dû le devenir si l'évolution de l'indice des prix avait été pris en compte. Le ministère du budget indique d'ailleurs qu'un million de ménages sont entrés dans l'impôt sur le revenu en 2013 .

Nombre de ménages entrant et sortant de l'imposition sur le revenu
de 2013 à 2015

(en millions et en %)

Source : commission des finances, d'après les réponses du ministère du budget au questionnaire budgétaire

D'autre part, de nombreux régimes dérogatoires en matière d'impôt sur le revenu, de fiscalité locale ou de contributions sociales, sont indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu : si cette limite s'abaisse en termes réels, à revenu égal, moins de ménages ont accès à ces dispositifs favorables.

Le Gouvernement a ensuite procédé à une réduction exceptionnelle de l'impôt sur le revenu d'un milliard d'euros en 2014 et annoncé la sortie de 1,8 million de ménages de l'impôt sur le revenu ^{4 ( * )} . Force est de constater qu'en réalité, à peine 1,2 million de ménages sont sortis de l'IR en 2014 (solde des entrées et des sorties). Le nombre de foyers fiscaux redevables de l'IR a augmenté de façon significative ces dernières années , passant de 17,2 millions en 2011 à 19,1 millions en 2013, soit 52 % des contribuables .

En loi de finances pour 2015 , le Gouvernement a supprimé la première « tranche » taxé à 5,5 % de l'impôt sur le revenu et a aménagé la décote tout en abaissant le seuil d'entrée dans la nouvelle « première tranche » à 14 %. Enfin, la prime pour l'emploi a été supprimée en deuxième loi de finances rectificative pour 2014 .

Si votre rapporteure spéciale se félicite de l'attention portée aux ménages dont les revenus sont modestes , qui avaient particulièrement souffert du « gel » du barème mis en place sous la précédente majorité gouvernementale et maintenu au début du quinquennat de François Hollande, elle ne peut que constater que ces réformes successives, dont les objectifs semblent parfois contradictoires et dont les effets ne sont pas encore bien mesurés, ne contribuent pas à la clarté de la loi fiscale .

B. UN DYNAMISME IMPRÉVU DU CICE EN 2015 QUI EXPLIQUE LARGEMENT LA RÉVISION À LA HAUSSE INTERVENUE ENTRE LA LOI DE FINANCES INITIALE 2015 ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016

Comme signalé précédemment, le programme 200 a été réévalué à la hausse entre la loi de finances initiale pour 2015 et le projet de loi de finances pour 2016 , à hauteur de 3,3 milliards d'euros .

Évolution des crédits 2015 du programme 200 entre la prévision associée
à la loi de finances initiale pour 2015 et la prévision révisée

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Cette hausse provient principalement de l'action 11 et plus précisément de la sous-action 11-01 qui retrace, pour l'IS, les restitutions d'excédents d'acomptes liés à la mécanique de l'impôt. D'après les documents budgétaires, l'augmentation « sensible » entre 2014 et 2015 (+ 2,3 milliards d'euros) s'explique principalement par le dynamisme des imputations de créances de crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE).

Évolution des sous-actions de l'action 11

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

L'ampleur de ce crédit d'impôt et les difficultés rencontrées par le Gouvernement pour prévoir son évolution, déjà soulignées par votre rapporteure spéciale, l'ont conduite à mener en 2015 un contrôle sur ses bénéficiaires. Bien que ce contrôle ait vocation à être poursuivi en 2016, votre rapporteure spéciale a pensé utile de présenter ses premières observations (cf. seconde partie du présent rapport).

III. LE PROGRAMME 201 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX »

En 2016, les crédits demandés au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux s'élèvent à 11,97 milliards d'euros, en hausse de 2,8 %, soit + 325 millions d'euros, par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 .

Si l'on compare avec la prévision révisée, les crédits augmentent d'un montant comparable (+ 2,5 % correspondant à une hausse de 289 millions d'euros).

Contrairement aux années précédentes, cette hausse ne s'explique pas par l'évolution des dégrèvements d'impôts économiques, mais essentiellement par l'augmentation des dégrèvements de taxe d'habitation (TH) et de taxes foncières.

L'actualisation des prévisions pour 2015 se limite à une augmentation de 36 millions d'euros, inférieure à celle de l'année passée (142 millions d'euros) et qui tranche avec les chiffres observés certaines années (1,1 milliard d'euros en 2012).

Évolution des crédits du programme 201
« Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

A. LES ALLÈGEMENTS DE « TAXES MÉNAGES » : AIDER LES MÉNAGES LES PLUS FRAGILES TOUT EN GARANTISSANT LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Des dispositifs d'allègement de taxe d'habitation et de taxes foncières, notamment pour les ménages modestes

a) Les dégrèvements de taxe d'habitation

Les deux principaux dispositifs d'allègements de taxe d'habitation en fonction du revenu sont le plafonnement du montant de taxe d'habitation à 3,44 % du revenu fiscal de référence ^{5 ( * )} , dont ont bénéficié 9 millions de contribuables en 2014, et l'exonération de taxe d'habitation pour les ménages de condition modeste ^{6 ( * )} , dont ont bénéficié 3,7 millions de contribuables.

Le plafonnement de taxe d'habitation à 3,44 % du revenu est un dégrèvement et son coût est pris en charge par l'État , à ce titre, dans les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », à hauteur de 3,36 milliards d'euros cette année . L'exonération est quant à elle compensée aux collectivités territoriales à travers un prélèvement sur les recettes de l'État, l'allocation compensatrice de l'exonération de taxe d'habitation pour les personnes de condition modeste, qui atteint cette année 1,16 milliard d'euros.

Le plafonnement de la TH en fonction du revenu représente à lui seul 85 % des crédits de l'action 03 « Taxe d'habitation » et 28 % du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » .

Évolution des crédits de l'action 03 « Taxe d'habitation »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère du budget au questionnaire budgétaire

Les crédits de l'action 03 « Taxe d'habitation » sont évalués à 3,97 milliards d'euros en 2016, contre 3,91 milliards d'euros inscrits en loi de finances pour 2015, soit une légère progression de 1,5 % .

La variation par rapport à l'estimation 2015 révisée (3,79 milliards d'euros) est en revanche de 4,6 % (+ 175 millions d'euros), mais demeure inférieure à celle de l'an passé (+ 5,9 %). Cette augmentation s'explique principalement par l'augmentation (+ 131 millions d'euros) du plafonnement en fonction des revenus. Parallèlement, on observe, hors du périmètre de la mission « Remboursements et dégrèvements », une diminution (- 293 millions d'euros) des exonérations de TH. On peut en déduire un basculement de certains contribuables de l'exonération vers le plafonnement, soit le mouvement inverse à celui observé en 2014, qui explique l'augmentation des crédits .

b) Les dégrèvements de taxes foncières

Les dégrèvements de taxe foncière augmentent de 15,1 % par rapport à la loi de finances pour 2015 (+ 140 millions d'euros) ; toutefois, cette augmentation n'est que de 4,9 % (+ 50 millions d'euros) par rapport à la prévision 2015 actualisée, soit une hausse comparable à celle de l'an dernier (+ 4,5 %).

Évolution de l'action 02 « Taxes foncières »

(en millions d'euros)

N.C. : non chiffré

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère du budget au questionnaire budgétaire

Comme en 2014 et en 2015, cette augmentation résulte uniquement du dégrèvement égal au quart des dépenses de travaux d'économie d'énergie, sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (SEM). Estimé à 100 millions d'euros en 2014 et 2015, ce dégrèvement aurait un coût de 150 millions d'euros en 2016.

c) Une hausse du contentieux sur les « taxes ménages »

Le projet annuel de performances de la mission pour l'année 2016 indique une hausse du contentieux tant sur la taxe d'habitation (+ 3,2%) que sur les taxes foncières (+ 4,6 %), sans qu'elle soit compensée par une baisse des demandes gracieuses.

Peut-être faut-il y voir une plus grande vigilance des collectivités territoriales sur l'évolution de leurs bases fiscales , dans le contexte de la forte diminution des concours de l'État (- 11 milliards d'euros entre 2015 et 2017).

2. L'indispensable révision des valeurs locatives des locaux d'habitation

La révision des valeurs locatives des locaux d'habitation a été amorcée par l'article 74 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, qui reprend la méthodologie utilisée pour la révision des valeurs locatives des locaux professionnels et prévoit notamment une expérimentation.

Celle-ci a été menée de février à juin derniers, dans les départements de la Charente-Maritime, du Nord, de l'Orne, de Paris et du Val-de-Marne.

Cette expérimentation doit faire l'objet d'un rapport au Parlement, qui aurait dû être remis au 30 septembre dernier.

Votre rapporteure spéciale réitère sa préoccupation de voir cette réforme véritablement lancée . Au-delà des effets qu'elle aura en matière de justice fiscale et de justice entre collectivités, en permettant de disposer de potentiels fiscaux plus fiables, la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation pourrait avoir des effets très importants sur les dégrèvements d'impôts locaux , si elle devait se traduire par une baisse relative de la valeur locative des logements des ménages de condition modeste.

B. UNE HAUSSE MODÉRÉE DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS ÉCONOMIQUES

1. L'impact résiduel des dégrèvements liés à la réforme de la taxe professionnelle

La réforme de la taxe professionnelle a permis de diminuer la part des impôts locaux dits « économiques » prise en charge par l'État plutôt que par les entreprises, comme le rappelle le graphique ci-dessous.

Évolution depuis 2007 des montants de dégrèvements
des différents impôts locaux

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère du budget au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, l'action 01 « Taxe professionnelle et contribution économique territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle » continue à porter une sous-action concernant la réforme de la taxe professionnelle : le dégrèvement transitoire. Celui-ci concernait les entreprises subissant une hausse significative de leurs cotisations liée à la réforme de la taxe professionnelle. En revanche, le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée ne produit plus d'effet depuis 2015.

Ainsi, les dégrèvements liés à la taxe professionnelle ne représentent plus que 0,16 % de l'action en 2016, contre encore 9,1 % en 2012 .

2. Une légère hausse des dégrèvements de CVAE en 2015

Les remboursements et dégrèvements d'impôts « économiques » sont estimés à 6,45 milliards d'euros en 2016, soit une légère hausse (+ 1,0 %) par rapport la prévision révisée pour 2015.

Évolution des dégrèvements d'impôts économiques

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

L'augmentation des crédits est due à la prévision d'une hausse du dégrèvement barémique .

On notera que cette hausse du dégrèvement barémique n'implique pas forcément une hausse du produit mis en répartition, comme le montre le tableau ci-dessous. Ainsi, en 2014, le produit de CVAE a diminué de 2,5 %, ce qui n'a pas empêché le dégrèvement barémique d'augmenter de 2 %.

Évolution du produit de CVAE et du dégrèvement barémique

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

SECONDE PARTIE
LE CRÉDIT D'IMPÔT COMPÉTITIVITÉ EMPLOI (CICE)

I. LE CICE : UN DISPOSITIF COÛTEUX ET DIFFICILE À PILOTER

A. UN CRÉDIT D'IMPÔT DESTINÉ AUX ENTREPRISES, ASSIS SUR LA MASSE SALARIALE INFÉRIEURE À 2,5 FOIS LE SMIC

Par amendement gouvernemental, la troisième loi de finances rectificative pour 2012 ^{7 ( * )} a prévu la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). En vigueur depuis le 1 ^er janvier 2013, le CICE prend la forme d'une réduction de l'impôt à acquitter en année n au titre de l'exercice n-1. Codifié à l'article 244 quater C du code général des impôts, le CICE est un avantage fiscal qui concerne les entreprises employant des salariés, soumises à un régime réel d'imposition (ce qui exclut les micro-entreprises et les auto-entrepreneurs), quels que soient leur forme et le régime d'imposition de leur résultat, qu'il s'agisse de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

L'assiette de ce crédit d'impôt est constituée par les rémunérations brutes soumises aux cotisations sociales (masse salariale), versées par les entreprises dans la limite de 2,5 fois le salaire minimum en vigueur (smic). Son taux, qui était de 4 % des rémunérations versées au titre de l'année 2013 qui a vu le lancement du CICE, est passé à 6 % à partir du 1 ^er janvier 2014.

Selon les dispositions des articles 199 ter C et 220 C du code général des impôts, le CICE est imputé sur l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle les rémunérations prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt ont été versées. La partie n'ayant pas trouvé à s'imputer est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée, puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période.

La créance de CICE est néanmoins remboursable l'année même de sa constitution dans certains cas : les PME au sens de la réglementation communautaire, les entreprises nouvelles ^{8 ( * )} répondant à certaines conditions, les jeunes entreprises innovantes (JEI) et les entreprises faisant l'objet d'une procédure de conciliation ou de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire ^{9 ( * )} .

B. UNE DÉPENSE FISCALE TRÈS CONSÉQUENTE ET DONT L'ÉVOLUTION EST DIFFICILE À PRÉVOIR

1. Plus de 20 milliards d'euros de créance sur l'État en 2017

En 2017, la créance des entreprises sur l'État au titre du CICE devrait s'élever à plus de 20 milliards d'euros .

Évolution prévisionnelle de la créance de CICE constituée et consommée
de 2013 à 2017

(en milliards d'euros)

Source : réponse du ministère du budget au questionnaire de la rapporteure spéciale

Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi constitue donc manifestement une nouvelle dépense fiscale, exceptionnellement coûteuse, alors qu'un large consensus s'était formé ces dernières années pour réduire le coût des « niches ».

L'enjeu budgétaire exige que le CICE soit évalué sous l'angle de son efficacité . S'il s'agit des premières années de mise en place du dispositif, et qu'il est donc difficile, à ce stade, de faire un bilan détaillé, plusieurs points d'interrogation peuvent en revanche être soulevés quant à la logique même de cette dépense fiscale.

2. Une évolution difficile à prévoir

Le montant de la créance fiscale au titre de l'année n constitue une extrapolation pour l'année n+1 de la créance constatée début septembre dans les données fiscales . Les prévisions de créance pour les années suivantes s'appuient sur cette extrapolation, sur la créance potentielle recalculée par l'ACOSS et sur des hypothèses d'évolution de la masse salariale. Ces hypothèses sont soumises à de fortes incertitudes, lesquelles augmentent avec l'horizon de prévision.

Ainsi, la créance a été sous-consommée en 2014, sans que l'administration ne puisse en établir clairement la raison. A l'inverse, le CICE a été plus fortement mobilisé que prévu par les entreprises en 2015 et son montant a dû être révisé à la hausse. Ces difficultés de prévision paraissent inhérentes au choix d'une dépense fiscale complexe, qui dépend des décisions d'optimisation des entreprises, et dont les bénéficiaires ne sont pas ciblés.

II. DES BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS QUI NE CORRESPONDENT PAS AUX OBJECTIFS AFFICHÉS DU DISPOSITIF, UN EFFET AU MIEUX INCERTAIN SUR LA COMPÉTITIVITÉ ET L'EMPLOI

A. LE CICE BÉNÉFICIE MAJORITAIREMENT À DES ENTREPRISES QUI NE SONT PAS SOUMISES À LA CONCURRENCE INTERNATIONALE

D'après l'exposé des motifs accompagnant l'amendement gouvernemental prévoyant la création du CICE, « le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) (...) répond pleinement à la problématique de la compétitivité coût qui participe de la perte de compétitivité de notre pays . Il donnera aussi aux entreprises un ballon d'oxygène pour investir et innover, au service de leur compétitivité hors coût ».

Du point de vue de la compétitivité des entreprises, il faut tout d'abord noter que le CICE n'est pas, contrairement à ce que pourrait laisser supposer son intitulé, concentré sur les entreprises qui sont effectivement soumises à la concurrence internationale , c'est-à-dire celles qui exportent. Les bénéficiaires du CICE reflètent donc la diversité du tissu économique français, à la nuance près que les montants de CICE les plus élevés sont attribués aux entreprises pour lesquelles une part importante de la main-d'oeuvre est en-dessous du plafond de 2,5 SMIC . Or les entreprises exportatrices ont en moyenne des personnels plus qualifiés que les autres sociétés. En d'autres termes, l'absence totale de ciblage de la dépense fiscale conduit à ce qu'elle bénéficie majoritairement à des entreprises qui ne sont pas soumises à la concurrence internationale .

Répartition des gains du CICE entre entreprises en fonction de leur CA
réalisé à l'export, estimations 2013

Source: Comité de suivi des aides publiques aux entreprises, d'après INSEE, DADS 2011, ESANE 2010

Plusieurs interlocuteurs ont fait valoir l'importance de la compétitivité indirecte en matière d'exportations , c'est-à-dire la nécessité, pour les entreprises exportatrices, de bénéficier d'un tissu de sous-traitants industriels et de service bon marché. Sans nier cet effet, il s'agit de reconnaître que ce crédit d'impôt bénéficie largement à des secteurs qui n'ont pas, ou presque, de lien avec l'industrie . 65 % des entreprises industrielles françaises sont artisanales, et constituent souvent des sous-traitants pour les entreprises plus développées . L'argument de la compétitivité indirecte ne plaide donc pas pour le CICE, qui reste très modeste pour ces activités.

Répartition du CICE par secteur

(en %)

Source : réponse du ministère du budget au questionnaire de la rapporteure spéciale

Par ailleurs, il ressort de l'analyse du profil des bénéficiaires du CICE non par secteur, mais par localisation géographique que les régions les plus bénéficiaires sont également les régions les plus riches et cela se comprend aisément dans la mesure où ce sont elles qui ont le plus grand nombre d'entreprises et les plus faibles taux de chômage. Le CICE, outre qu'il ne paraît pas améliorer la compétitivité de l'économie, contribue également à accroître les inégalités sur les territoires en donnant plus à ceux qui ont déjà beaucoup .

La grande diversité des profils des bénéficiaires, ainsi que l'importance budgétaire du dispositif , ont conduit à faire peser une charge de gestion - mais aussi de promotion - importante sur l'administration fiscale. Comme votre rapporteure spéciale a eu l'occasion de le constater lors d'une visite sur place à la direction régionale des finances publiques d'Île-de-France, le travail préalable de vérification d'un dossier de demande de CICE est lourd et fait intervenir un grand nombre de logiciels, dont certains apparaissent d'ailleurs vétustes. Ses interlocuteurs ont expliqué les conditions tendues dans lesquelles le CICE a été mis en place : représentant une priorité politique absolue, il a pris le pas sur d'autres dispositifs ou d'autres missions, au détriment du bon fonctionnement des services . Si les années à venir devraient être plus apaisées, en raison de l'adaptation des services à cette nouvelle charge, les représentants syndicaux rencontrés ont cependant fait part de leur inquiétude relative aux conditions dans lesquelles les missions de recouvrement et de contrôle , missions privilégiées des administrations fiscales, sont effectuées et le seront à l'avenir. Les agents des finances publiques ont été formés à recouvrer des recettes, et non - ou pas principalement - à reverser des fonds aux entreprises.

En somme, la présentation du dispositif, et son intitulé, ne paraissent pas correspondre à la réalité de son fonctionnement . Il semble à votre rapporteure spéciale que l'impôt sur les sociétés est par nature un prélèvement sur les bénéfices, et non un instrument pour de réduction du coût de la masse salariale. Votre rapporteure spéciale s'interroge donc sur les raisons qui ont conduit à ce choix d'un crédit d'impôt. Un débat éclairé par les effets plus que mitigés, tant sur l'emploi que sur l'investissement, des baisses de charge intervenues dans le passé devrait permettre de revoir cette politique . En outre, la mécanique du crédit d'impôt est complexe et souvent peu lisible pour les petites entreprises , qui bénéficient parfois du CICE sans même le savoir - c'est alors le comptable qui s'est occupé d'en faire la demande. Il semble aussi intéressant de noter que le CICE peut se cumuler avec d'autres avantages sociaux et fiscaux (allégements de charges, crédit d'impôt recherche...) . L'absence de suivi d'un tel chevauchement, dont on peut imaginer qu'il concerne principalement de grandes entreprises, pose question.

B. L'EFFET DU CICE SUR LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES ET SUR L'EMPLOI RESTE À DÉMONTRER

Dans ce cadre, il paraît douteux que le CICE produise des effets tangibles sur la compétitivité, encore moins sur l'emploi : dans les grandes entreprises, il est demandé et géré par la direction des affaires financières, sans que la direction des ressources humaines ne semble fortement associée aux « gains » qui découlent de cette niche fiscale. Une procédure de consultation des représentants du personnel est prévue, mais le comité de suivi des aides publiques aux entreprises note qu'il s'agit d'un exercice « fréquemment formel et décevant » .

Dans les petites entreprises, le montant de CICE accordé est faible (en corrélation avec la masse salariale de l'entreprise) et pas toujours perçu de façon très claire par le chef d'entreprise. De façon générale, la situation financière tendue de nombre d'entreprises les conduit à considérer le CICE comme un ballon d'oxygène pour leur trésorerie plutôt que pour leurs employés, ce qui montre de nouveau, si besoin en était, qu'une politique mollement incitative, sans objectifs clairement définis, discutés avec les acteurs sociaux et le monde de l'entreprise, n'a aucune chance d'aboutir à une amélioration de l'emploi. Comme ses interlocuteurs venant du monde de l'entreprise l'ont souligné, le véritable frein à l'embauche ne relève pas des charges patronales mais d'une question de prospective de moyen voire long terme . Par conséquent, ce n'est pas une amélioration, mais bien au contraire une poursuite de la dégradation des chiffres du chômage qui a été constatée depuis la mise en place du CICE.

Évolution du taux de chômage au sens du BIT sur la période 2007-2015

(en %)

Source : INSEE

C. LA QUESTION DU PRÉFINANCEMENT

Si le CICE n'améliore pas, ou que de façon marginale, la situation de l'économie française, il connaît en revanche des usages qui témoignent des difficultés rencontrées par les entreprises, auxquelles il conviendrait d'apporter des réponses plus directes . Ainsi, l'importance du préfinancement du CICE laisse penser que les questions de trésorerie sont fondamentales, en particulier au sein des petites entreprises, notamment en raison de la frilosité de bon nombre d'établissements bancaires .

Mais le CICE n'a pas été conçu d'abord pour répondre à ce problème, et il semblerait plus judicieux de créer un dispositif ad hoc , que l'expertise et l'expérience de la BPI pourraient certainement aider à mettre en oeuvre, que de passer par cette procédure qui reste complexe et qui entraîne une charge tant pour les services fiscaux que pour les entreprises bénéficiant du préfinancement, qui doivent s'acquitter de frais de dossier .

LISTE DES DÉPLACEMENTS

- Service des impôts des entreprises (SIE) du 8 ^ème arrondissement, le 17 juillet 2015

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements

- M. Jean Pisani-Ferry, président

- Mme Claire Bernard, économiste

Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA)

- M. François Moutot, directeur général

- Mme Véronique Matteoli, directrice adjointe aux relations institutionnelles

Service des impôts des entreprises (SIE) du 8 ^ème arrondissement

- M. Frédéric Bentejac, adjoint au chef du pôle fiscal Nord-Est

- M. Serge Lepage, chef du SIE du 8 ^ème arrondissement

Représentants syndicaux du service des impôts des entreprises (SIE) du 8 ^ème arrondissement

- M. Christophe Crépain, Solidaires finances publiques

- M. Yannick Desneux, Solidaires finances publiques

- Mme Sandra Demarcq, Solidaires finances publiques

- Mme Sandrine Rosset, Solidaires finances publiques

- M. Sébastien Groisne, CGT

- M. Sébastien Parisse, CGT

- Mme Catherine Martine, CGT

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* ¹ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ² La prévision associée au projet de loi de finances est de 1,0 % en 2015 contre 0,3 % en moyenne ces trois dernières années. Le consensus des économistes de septembre de 2015 est légèrement supérieur à cette estimation et prévoit une croissance de 1,2 % en 2015.

* ³ Article 28 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ⁴ Déclaration de Manuel Valls le 16 mai 2014 sur la station de radio « Europe 1 ».

* ⁵ Prévu par l'article 1414 A du code général des impôts.

* ⁶ Prévu par les articles 1414 I et 1414 B du code général des impôts.

* ⁷ Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012.

* ⁸ Celles-ci peuvent demander le remboursement immédiat des créances de crédit d'impôt constatées au titre de l'année de création et des quatre années suivantes.

* ⁹ Ces entreprises peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date de la décision ou du jugement qui a ouvert ces procédures.