Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" (et article 63)

M. Eric BOCQUET, rapporteur spécial

II. LE PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : UNE RÉCHERCHE D'ÉCONOMIES AU DÉTRIMENT DES PERSONNES HANDICAPÉES

Le programme 157 constitue le principal programme de la mission en termes budgétaires. Il représente, pour l'année 2016, une dépense totale de 11,6 milliards d'euros, soit 63,5 % des crédits de la mission .

La majorité des crédits est concentrée sur les actions 02 et 03 relatives au financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et à l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI).

Contrairement aux années précédentes , ce programme connaît une évolution maîtrisée des crédits en 2016 , de 0,1 % (contre + 1,4 % en 2014 et + 2,4 % en 2015), qui s'explique principalement par la stagnation des dépenses d'AAH en raison des réformes envisagées relatives aux modalités de revalorisation de cette prestation et de mode de calcul des ressources des bénéficiaires.

Les crédits dédiés aux maisons départementales des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) connaissent une augmentation de 1,4 %, grâce à des transferts de crédits d'autres programmes (cf. infra ). De même, les crédits visant à financer les ESAT sont en très légère progression (+ 0,2 %), afin d'accompagner l'évolution de la masse salariale de ces établissements.

Évolution des crédits de paiement du programme 157 entre 2015 et 2016

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

1. Le scandale des personnes handicapées françaises contraintes de s'expatrier en Belgique

Bien que les financements des établissements médico-sociaux prenant en charge des personnes handicapées ne soient pas retracés dans cette mission - à l'exception des crédits des ESAT-, votre rapporteur spécial souhaite dénoncer la situation de nombreuses personnes handicapées qui, faute de places en France, sont contraintes de partir en Belgique afin de trouver une solution d'accueil.

Environ 6 000 personnes handicapées françaises (1 500 enfants et 4 500 adultes) sont prises en charge en Belgique , faute de trouver une place dans des établissements en France.

La prise en charge de ces personnes dans les établissements belges est principalement financée par les organismes de sécurité sociale, à travers les crédits de l'objectif général de dépenses (OGD) géré par la Caisse national de solidarité pour l'autonomie (CNSA), ainsi que par les conseils départementaux. D'après le Gouvernement, les sommes versées annuellement par l'assurance-maladie à des établissements belges accueillant des personnes handicapées françaises s'élèvent à 82 millions d'euros .

Il est inacceptable que des familles soient laissées sans solution et doivent partir en Belgique pour trouver une place pour leurs proches . Cette situation est loin de ne concerner que les personnes habitant dans les régions frontalières de la Belgique, qui ne représenteraient qu'un tiers des personnes accueillies dans des établissements belge. En effet, d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, un tiers de ces personnes viennent de la région parisienne et un tiers du reste de la France. Ce n'est donc pas du fait de la proximité géographique, mais bien en raison du manque de places en France que des personnes sont obligées de s'exiler en Belgique.

Lors du déplacement effectué en Belgique, votre rapporteur spécial a rencontré des représentants de l'Agence wallonne pour l'insertion des personnes handicapées (AWIPH), un organisme public placé sous la tutelle du ministre wallon chargé de l'action sociale, qui est notamment responsable de l'agrément et du financement des établissements accueillant des personnes handicapées. Ceux-ci ont confirmé la situation décrite par les associations de personnes handicapées françaises, et en particulier l'existence d'établissements accueillant quasi-exclusivement des personnes françaises . Afin de rentabiliser ces structures, il n'est pas rare que des établissements procèdent à un démarchage des familles en France. La création d'établissements attire même de nouveaux investisseurs, comme les multinationales du soin.

Afin de s'assurer du niveau de qualité de de la prise en charge des personnes handicapées en Belgique, un accord-cadre a été signé entre la France et la Wallonie le 21 décembre 2011, et est entré en vigueur le 1 ^er février 2014. Cet accord permet aux agences régionales de santé (ARS) et aux départements financeurs d'accéder aux résultats des audits de qualité menés par l'AWIPH dans les établissements accueillant des personnes françaises. Pourtant, l'AWIPH elle-même a reconnu que, malgré les contrôles réalisés régulièrement, « la qualité de la prise en charge était perfectible », et que certains établissements posaient de vraies difficultés.

Le 8 octobre 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes Marisol Touraine et la secrétaire d'État chargée des personnes handicapées Ségolène Neuville ont annoncé la mise en place d'un fonds d'amorçage doté de 15 millions d'euros afin de « créer des places en France et éviter les départs en Belgique » . Ce fonds doit permettre de financer des renforts de personnels dans les établissements médico-sociaux de proximité ainsi que des créations de place sur mesures dans ces établissements. Ce montant est toutefois bien faible au regard des enjeux et des montants qui seraient nécessaire pour développer un nombre de places suffisant pour les personnes en attente de solution. D'après l'association UNAPEI, 47 000 personnes handicapées seraient en attente de placement en France.

Un effort bien plus important doit être réalisé en direction des personnes handicapées , afin d'augmenter le nombre de places nouvelles créées et le développement de solutions de proximité.

2. La recherche d'une maîtrise des dépenses d'AAH qui fragilise les ressources des personnes handicapées

L'allocation aux adultes handicapées (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées . Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 9 691,8 euros pour une personne seule sans enfant au 1 ^er septembre 2015 ^{26 ( * )} . Le montant de l'allocation à taux plein est de 807,65 euros par mois depuis le 1 ^er septembre 2015.

Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :

- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;

- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (« AAH 2 ») ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail.

Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Les dépenses d'AAH sont en forte hausse depuis plusieurs années , liée à la fois aux revalorisations annuelles au 1 ^er septembre en fonction de l'inflation prévisionnelle de l'année en cours (cette revalorisation a été de 0,9 % en 2015 ^{27 ( * )} ), et à l'augmentation du nombre de bénéficiaires de cette allocation. Ainsi, le nombre de bénéficiaires de l'AAH est passé de 848 806 en 2008 à 1 041 775 en 2014 , soit une augmentation de près de 23 %. D'après les informations fournies à votre rapporteur spécial, le nombre de bénéficiaires devrait poursuivre sa progression et s'établir entre 1 076 300 et 1 085 600 en 2016.

Ceci est principalement dû au report de l'âge légal de départ à la retraite, qui induit une augmentation progressive du nombre d'allocataires de l'AAH de 60 et 61 ans. Comme l'a indiqué le ministère des affaires sociales à votre rapporteur : « en 2015, l'âge d'ouverture des droits à pension de vieillesse sera de 61 ans et sept mois ; sept douzième des personnes ayant eu 60 ans en 2014 resteront dans le dispositif ». La réforme des retraites contribuerait ainsi à 0,8 point de croissance des dépenses d'AAH.

Au total, les dépenses d'AAH ont augmenté de 6 % par an depuis 2008 ; cette hausse devrait être de 3,3 % en 2015.

Évolution du nombre d'allocataires et des dépenses d'AAH depuis 2008

(en millions d'euros)

Note de lecture : La dépense d'AAH est déterminée par l'échelle de gauche. Le nombre d'allocataires est déterminé par l'échelle de droite. Les chiffres de l'année 2015 sont prévisionnels.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Afin d'enrayer la progression de ces dépenses le Gouvernement a décidé de mettre en oeuvre deux mesures en 2016.

D'une part, les règles de revalorisation de l'AAH seront revues , dans le cadre d'une réforme globale des modalités de revalorisation des prestations sociales inscrite à l'article 33 du projet de loi de finances pour 2016. Alors qu'actuellement la revalorisation s'effectue en fonction de l'inflation prévisionnelle, sans application de mécanisme correctif si l'inflation constatée au titre de l'année précédente diffère de celle retenue initialement, cet article propose une nouvelle règle de revalorisation unique fondée sur l'inflation constatée sur les douze derniers mois par l'Insee ^{28 ( * )} . Dans le contexte de faible inflation actuelle, ceci conduira à limiter sensiblement le montant de la revalorisation . Ainsi, tandis que le projet de loi de finances initiale pour 2015 a été construit sur une prévision d'inflation de 0,9 %, l'inflation constatée sur les neuf premiers mois de l'année est très faible (0,02 %). L'application du mode de revalorisation proposé aurait donc conduit à une quasi absence de revalorisation de l'AAH au 1 ^er septembre 2015 . L'article 33 du projet de loi de finances prévoit également de ramener au 1 ^er avril la date de revalorisation de l'AAH, au lieu du 1 ^er septembre.

D'autre part, le Gouvernement avait prévu de revoir les règles d'évaluation des ressources des bénéficiaires dans le calcul de l'AAH , en intégrant dans la « base ressource » de l'allocation les revenus du patrimoine non fiscalisés.

Le présent projet de loi de finances prévoyait ainsi une stagnation des crédits de l'AAH, qui s'établiraient à 8,5 milliards d'euros en 2016 . Les deux mesures précitées seraient donc venues compenser la revalorisation de l'AAH du 1 ^er septembre 2015 qui aura des effets en année pleine ainsi que la progression du nombre d'allocataires attendue en 2016 (environ 20 000 allocataires supplémentaires, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial).

Face à la mobilisation des associations, la révision des modalités de prise en compte des ressources des bénéficiaires de l'AAH, qui aurait lourdement pénalisé les personnes concernées, a été abandonnée. Votre rapporteur se félicite de cet abandon . Il aurait été honteux de vouloir faire des économies en réduisant le montant d'AAH pour quelques centaines d'euros détenus sur un livret d'épargne réglementé. L'AAH n'est pas une allocation comme les autres , puisqu'elle vient garantir un minimum de ressources pour des personnes qui sont en incapacité de travailler.

Suite à l'abandon de cette réforme, le Gouvernement a présenté un amendement visant à majorer les crédits du programme 157 de 90 millions d'euros, portant la dépense prévue d'AAH à 8,605 milliards d'euros. Malgré cet abondement de crédits, il est fort probable, comme les années précédentes, les dépenses d'AAH soient supérieures aux prévisions en 2016 . En 2015, d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, ces dépenses devraient s'élever à 8,8 milliards d'euros au lieu des 8,5 milliards d'euros prévus ^{29 ( * )} . Il n'y a aucune raison pour que les dépenses de 2016 ne soient pas au moins égales à ce montant, ce qui implique une sous-budgétisation de 200 millions d'euros.

3. Les MDPH sont engagées dans un vaste processus de réforme salutaire

L'action 1 du programme 157 finance la participation de l'État au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Ces crédits permettent de financer :

- la contribution de l'État au fonctionnement général des MDPH ;

- la compensation financière des vacances d'emploi au titre des personnels initialement mis à disposition par l'État et qui n'ont pas été remplacés après leur départ en retraite ou leur réintégration dans leur administration d'origine ^{30 ( * )} .

Les MDPH sont chargées de l'évaluation des besoins des personnes handicapées et de leur orientation, à travers la définition d'un plan de compensation. Elles sont également compétentes pour se prononcer sur l'attribution de la prestation de compensation du handicap (PCH), de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), de l'allocation d'éducation enfant handicapé (AEEH) ou de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).

En 2016, la dotation de l'État s'élèvera à 57,6  millions d'euros, en hausse de 1,4 % par rapport à 2015 . Cette hausse s'explique par des transferts de crédits en provenance des programmes 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » (0,2 million d'euros) et 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » (1,3 million d'euros). À cette dotation s'ajoutera, comme l'année précédente, une contribution de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie de 10 millions d'euros, qui transite par le programme 157 via un fonds de concours, portant l'aide totale à 67,6 millions d'euros.

Cette augmentation des crédits doit permettre d'accompagner l'évolution du fonctionnement et des pratiques professionnelles des MDPH , recommandée par le rapport de Denis Piveteau de 2014 ^{31 ( * )} , et qui se poursuivra en 2016.

Lors de la conférence nationale du handicap du 11 décembre 2014, le président de la République François Hollande a annoncé des mesures de simplification permettant d'alléger les tâches des MDPH , en particulier l'allongement possible jusqu'à cinq ans de la durée d'attribution de l'allocation pour adultes handicapées (AAH) lors le taux d'invalidité est compris entre 50 % et 80 % et la création d'une carte « mobilité inclusion » en remplacement de la carte de stationnement et de la carte de priorité.

Le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement actuellement en discussion au Parlement contient également des dispositions concernant les MDPH. Il prévoit en particulier d'enrichir les données transmises par les MDPH à la CNSA, il encadre le processus de création des maisons départementales de l'autonomie regroupant els MPDH et les services des conseils généraux chargés de la prise en charge des personnes âgées.

Un des principaux chantiers en cours concerne la mise en oeuvre d'un système d'information commun aux MDPH , qui permettraient d'avoir une vision globale sur le nombre de personnes qui ont fait l'objet d'une décision d'orientation et qui sont en attente de placement. Lors de son contrôle budgétaire sur les établissements et services d'aide par le travail (ESAT), votre rapporteur spécial a pu mesurer combien il était difficile d'avoir des informations fiables sur le nombre de personnes placées en établissements ou sur liste d'attente . La CNSA a mandaté l'Agence des systèmes d'information partagés de santé (ASIP-santé) afin de réaliser une étude de faisabilité, qui devrait rendre ses conclusions fin 2015.

De même, afin d'améliorer le traitement des demandes des personnes, une expérimentation « IMPACT » est menée dans les départements du Nord et du Calvados, dont les résultats devraient être connus prochainement. Comme le ministère des affaires sociales l'a indiqué à votre rapporteur spécial, il s'agit en particulier de tester de nouvelles modalités de relation avec l'usager ainsi que de nouveaux processus de traitement internes (nouveau dossier de demande, télé-service permettant une saisie de la demande et un envoi à la MDPH).

Ces diverses évolutions vont dans le bon sens , et montrent que la question de l'amélioration des modalités d'orientation et d'accompagnement des personnes handicapées a enfin été prise à bras le corps. Il convient désormais de tirer rapidement les enseignements des études menées afin de les déployer sur l'ensemble du territoire national.

4. ESAT : statut quo en attendant le transfert de leur financement vers l'assurance-maladie

Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) sont des établissements médico-sociaux qui accueillent des personnes handicapées dont les capacités de travail ne leur permettent ni de travailler dans une entreprise ordinaire ni d'exercer une activité professionnelle indépendante. Ils ont une double vocation à la fois médico-sociale d'accompagnement des personnes accueillies dans l'exercice de leur activité professionnelle, et économique, de production de biens et services marchands.

Contrairement aux autres établissements pour personnes handicapées, qui sont financés à travers les crédits de l'assurance-maladie via l'objectif général de dépenses (OGD) réparti par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, les ESAT sont financés par l'État. Le programme 157 permet de prendre en charge :

- la dotation globale de fonctionnement des ESAT , pour un montant de 1 477,1 millions d'euros en 2016, en hausse de 0,6 % par rapport à 2015. Elle permettra de financer un nombre total de place de 119 216. Ainsi, le gel de la création de places nouvelles qui s'applique depuis 2013 se poursuivra, et l'augmentation de la dotation permettra essentiellement d'accompagner l'évolution attendue de la masse salariale des ESAT, c'est-à-dire le personnel encadrant, de 1 %.

- la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) , pour un montant de 1 276 millions d'euros, soit un montant légèrement inférieur à celui de 2015 (- 0,1 %). La GRTH permet d'assurer aux travailleurs en ESAT un niveau de rémunération au moins égal à 55 % du SMIC, l'État venant compléter les rémunérations versées par l'établissement ;

- le plan d'aide à l'investissement , doté de 1,5 million d'euros. Comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le rappeler plusieurs fois, ce montant est largement insuffisant pour assurer la rénovation des établissements et la modernisation de leurs outils productifs.

L'effort en direction des ESAT est donc maintenu à son niveau antérieur , alors même que des milliers de personnes handicapées sont en attente de placement en ESAT. D'après le dernier recensement réalisé par la CNSA, 12 806 personnes avaient fait l'objet d'une décision d'orientation en ESAT et étaient en attente de placement en 2012 ^{32 ( * )} - ces chiffres étant fortement sous-évalués, un nombre élevé de MPDH n'ayant pas communiqué leurs données.

À défaut de créer des places supplémentaires, le ministère des affaires sociales a adopté en mai 2015 un plan d'actions pour l'adaptation du secteur protégé afin notamment de faciliter l'insertion des personnes en milieu ordinaire de travail . Si votre rapporteur spécial soutient les mesures qui encouragent l'emploi des personnes handicapées en entreprises et le développement de passerelles entre secteur protégé et milieu ordinaire de travail, il rappelle que la sortie d'ESAT ne peut concerner qu'un nombre réduit de travailleurs qui le peuvent et le veulent .

Sous couvert de favoriser l'intégration des personnes handicapées hors milieu institutionnel, dans un objectif d'accessibilité universelle, il est à craindre que les actions menées soient surtout une manière de pallier les restrictions budgétaires et de compenser le gel des créations de place . Désinstitutionalisation ne doit pas rimer avec dégradation de la prise en charge, et donc de la qualité de vie des personnes handicapées au travail.

Par ailleurs, l'article 46 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 prévoit de transférer le financement des ESAT à l'assurance-maladie au 1 ^er janvier 2017 . Les dotations des ESAT seraient donc prises en charge au sein de l'OGD.

Selon l'exposé des motifs, le financement actuel « présente l'inconvénient de conduire à la dissociation stricte de la tarification des ESAT de celles d'autres établissements ou services d'accueil et d'accompagnement des personnes handicapées financés par l'OGD, alors même qu'ils sont souvent gérés par une même association ». Une telle dissociation conduirait ces associations à ne pas pouvoir conclure des contrats pluriannuels d'objectif et de moyens (CPOM) couvrant l'ensemble des financements perçus, et créerait des obstacles aux reconfigurations de l'offre de prise en charge par ces établissements.

Cette réforme, qui aligne le mode de financement des ESAT sur celui des autres établissements médico-sociaux accueillant des personnes handicapées permettra en effet davantage de lisibilité pour les associations gérant des structures pour personnes handicapées . Elle accentuera la séparation entre la sphère médico-sociale, gérée par la CNSA, et les aspects professionnels gérés par l'État - le financement de la GRTH restera à la charge de ce dernier.

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* ²⁶ Ce plafond est doublé pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

* ²⁷ Décret n° 2015-1233 du 6 octobre 2015 relatif à la revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés.

* ²⁸ Un mécanisme de « bouclier » est instauré garantissant le maintien des prestations à leur niveau antérieur en cas d'inflation négative.

* ²⁹ D'après le ministère des affaires sociales, la levée de la réserve de précaution sera sollicitée et des mesures de fin de gestion sont probables afin de compenser les besoins en 2015.

* ³⁰ 693 postes ont été compensés en 2014.

* ³¹ Denis Piveteau, « Zéro sans solution » : le devoir collectif de permettre un parcours de vie sans rupture, pour les personnes en situation de handicap et pour leurs proches, 20 juin 2014.

* ³² Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, « MDPH : Une adaptation continue, Synthèse des rapports d'activité 2012 des maisons départementales des personnes handicapées », décembre 2013.