Projet de loi de finances pour 2017 - notes de présentation

MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT, rapporteurs spéciaux

IV. DES CRÉDITS NE REPRÉSENTANT QU'UNE PARTIE DE L'EFFORT DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES OUTRE-MER

A. LA DÉFISCALISATION, PRINCIPAL OUTIL DE LA POLITIQUE ULTRAMARINE DE L'ÉTAT

1. Une année 2017 marquée par un effort fiscal de plus de 4 milliards d'euros et une volonté de simplification des procédures

Dispositif	Base légale	Impôt concerné	Chiffrage pour 2015	Chiffrage actualisé pour 2016	Chiffrage pour 2017
Taux de TVA minoré	Art. 296 du code général des impôts (CGI)	TVA	1 300	1 300	1 300
Défiscalisation des investissements productifs	Art. 199 undecies B du CGI	IR	297	285	285
Défiscalisation des investissements en matière de logement	Art. 199 undecies A et 199 undecies D du CGI	IR	180	140	110
Défiscalisation dans le logement social	Art. 199 undecies C	IR	202	225	nc
Réduction du barème de l'impôt sur le revenu	Art. 197-I-3 du CGI	IR	384	384	384
Défiscalisation des investissements productifs	Art. 217 undecies et 217 duodecies du CGI	IS	140	100	nc
Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers	Art. 295 du CGI	TVA	158	158	158
TVA dite « non perçue récupérable »	Art. 295 A du CGI	TVA	100	100	100
Exclusion du champ d'application de la TICPE	Art. 267 du code des douanes	TICPE	940	1 050	1 160
Crédit d'impôt pour les investissements productifs	Art. 244 quater W du CGI	IR et IS	-	-	-
Crédit d'impôt pour les investissements dans le logement social	Art. 244 quater X du CGI	IS	-	-	100
Autres dépenses fiscales rattachées à la mission (hors dépenses fiscales sur impôts locaux)			152	176	491
Total (en estimant constants, en 2017 le coût des dispositifs non chiffrés)			3 853	3 918	4 088

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Le montant de la défense fiscale en faveur de l'outre-mer devrait dépasser les 4 milliards d'euros en 2017.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent tout particulièrement des assouplissements prévus par le projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer ^{5

(
*
)} , tel qu'il résulte de son adoption en première lecture par l'Assemblée nationale. Il prévoit notamment des mesures en vue de limiter le nombre de dispositifs de défiscalisation soumis à une procédure d'agrément préalable , que vos rapporteurs spéciaux avaient d'ores et déjà estimée trop lourde à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances 2016.

Les dispositions fiscales du projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer » telles qu'elles résultent de son adoption
en première lecture à l'Assemblée nationale

Le texte égalité réelle dans les outre-mer actuellement en discussion comprend de nombreuses dispositions relatives aux dispositifs de défiscalisation outre-mer :

L'article 36 bis vise ainsi à prolonger de deux ans le dispositif des zones franches outre-mer ;

L'article 37 ajoute le secteur du BTP dans la liste des secteurs prioritaires bénéficiant de l'abattement d'IS prévu à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts ;

L'article 38 inclut les départements d'outre-mer dans la réduction d'IR, prévue au titre de l'article 199 undecies A du code général des impôts, à l'occasion de travaux de réhabilitation de logements achevés depuis plus de vingt ans ;

L'article 39 supprime la notion d'« investissement initial » aux articles 199 undecies B, 217 undecies et 244 quater W du code général des impôts afin d'assouplir l'éligibilité aux dispositifs fiscaux d'aide à l'investissement outre-mer ;

L'article 40 supprime la procédure d'agrément fiscal préalable obligatoire pour bénéficier des exonérations d'IR prévues par l'article 199 undecies C du code général des impôts pour les opérations de logement social à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et dans les îles Wallis et Futuna ;

L'article 42 étend les acteurs éligibles à l'exonération d'IR et d'IS prévue à l'article 244 quater W du code général des impôts, relatif au crédit d'impôt finançant les opérations dans le logement intermédiaire outre-mer ;

L'article 43 supprime l'agrément fiscal préalable pour les exonérations d'IR et d'IS auxquels donnent droit les programmes d'accession sociale prévus à l'article 244 quater W ;

L'article 45 vise à revaloriser le montant du crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater X relatif à la construction de logements sociaux neufs, par une augmentation de son assiette (de 20 000 euros à 50 000 euros).

2. Un gel bienvenu des ZFA en projet de loi de finances 2017

Le dispositif des zones franches d'activités dans les départements d'outre-mer a été mis en place en 2009 par la loi pour le développement économique des outre-mer ^{6

(

*
)} , et est aujourd'hui codifié aux articles 44 quaterdecies , 1388 quinquies , 1395 H et 1466 F du code général des impôts.

Il est composé d'abattements sur les bénéfices des petites et moyennes entreprises soumises à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés, sur leur base d'imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE), à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et d'une exonération partielle sur la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB). Il s'applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et en partie à Mayotte ^{7

(

*
)} .

Plusieurs conditions cumulatives sont prévues qu'un établissement puisse bénéficier du dispositif :

- employer moins de 250 salariés et avoir un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros , ce qui vise à exclure les grandes entreprises ;

- être soumis de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition ;

- exercer une activité relevant d'un des secteurs éligibles au dispositif de défiscalisation des investissements productifs prévu par l'article 199 undecies B ^{8

(

*
)} du code général ou à l'une des activités suivantes : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises. En pratique, la grande majorité des secteurs économiques sont éligibles à la défiscalisation des investissements productifs et le sont donc également au dispositif des zones franches d'activités .

La réforme proposée par l'article 12 du présent projet de loi de finances entraîne un gel de la dégressivité des taux des abattements entre 2016 et 2017.

Le tableau suivant en synthétise l'effet.

		Droit actuel (taux en %)			Réforme proposée (taux en %)
		2016	2017	2018	2016	2017	2018
44 quaterdecies ^{9 ( * )}	Normal	35	30		35	35
44 quaterdecies ^{9 ( * )}	Préférentiel	60	50		60	60
1388 quinquies	Normal	40	35	30	40	40	30
1388 quinquies	Préférentiel	70	60	50	70	70	50
1395 H	Normal	70	60	50	70	70	50
1466 F	Normal	70	65	60	70	70	60
1466 F	Préférentiel	90	80	70	90	90	70

Source : commission des finances du Sénat

Une récente revue de dépenses portant sur les abattements sur les bénéfices imposables a mis en évidence leur impact positif sur l'activité et sur l'emploi. Ainsi, sur la période 2009-2014 et pour les quatre départements d'outre-mer concernés par ce dispositif, l'emploi a augmenté de 12,7 % pour les entreprises bénéficiant du dispositif contre 1,3 % pour les entreprises éligibles n'ayant pas bénéficié du dispositif. De même, leur chiffre d'affaire a augmenté de respectivement 20 % et 8,3 %, soit de près de 12 points de plus pour les entreprises ayant bénéficié du dispositif ZFA. Cette étude relève en outre que ce dispositif est particulièrement utile en tant qu'aide « ciblée pour le développement économique des petites et moyennes entreprises de moins de 250 salariés » ^{10

(

*
)} .

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette mesure qui, combinée à la prolongation de deux ans du dispositif prévue par l'article 36 bis du projet de loi « égalité réelle outre-mer », est également de nature à favoriser la confiance de ses bénéficiaires.

Il convient, enfin, de relever que l'article 51 du projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement dressant un bilan des zones franches d'activité et présentant également « les conditions de mise en oeuvre d'une zone franche globale à compter du 1 ^er janvier 2019 pour une durée de dix ans renouvelable ».

B. UN EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER GLOBAL DE L'ÉTAT DÉPASSANT LES 20 MILLIARDS D'EUROS

La politique transversale de l'État outre-mer est portée par 88 programmes, auxquels s'ajoutent les prélèvements sur recettes.

Elle se décline en six axes :

- développer l'emploi, la production et l'investissement outre-mer ;

- offrir une véritable égalité des chances à la jeunesse outre-mer ;

- garantir la sécurité des citoyens outre-mer ;

- améliorer les conditions de vie des citoyens outre-mer ;

- favoriser le développement durable des territoires en partenariat avec les collectivités ;

- valoriser les atouts des outre-mer.

Le montant total des AE (dépenses de personnel, de fonctionnement, d'investissement et d'intervention) consacré par l'État (toutes missions confondues) aux territoires d'outre-mer s'élève à 16,6 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017. Ce montant est en hausse de 4,96 % par rapport à la loi de finances initiale 2016. Cette hausse provient notamment de la prise en compte de deux nouveaux programmes, les programmes 345 « Service public de l'énergie » et 764 « Soutien à la transition énergétique » (respectivement 1,15 milliard d'euros et 230,2 milliards d'euros).

Évolution des AE de la politique transversale « Outre-mer » par territoire

(en euros)

	Autorisations d'engagement			Évolution
Tous les départements et territoires d'outre-mer	2015	2016	2017	2016/2015	2017/2016
Mission Action extérieure de l'État	3 776 486	3 929 819	3 905 021	4,10%	- 0,60 %
Mission Administration générale et territoriale de l'État	194 957 553	169 301 609	182 631 215	- 13,20 %	7,90 %
Mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	195 962 295	184 915 188	218 998 105	- 5,60 %	18,40 %
Mission Développement agricole et rural	1 914 605	1 597 168	2 055 124	- 16,60 %	28,70 %
Mission Aide publique au développement	1 380 000	17 874 878	1 500 000	1 195,30 %	- 91,60 %
Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	3 526 782	3 406 550	3 439 794	- 3,40 %	1,00 %
Mission Conseil et contrôle de l'État	25 378 976	26 661 907	25 905 931	5,10 %	- 2,80 %
Budget annexe Contrôle et exploitation aériens	132 681 812	130 948 587	133 833 665	- 1,30 %	2,20 %
Mission Culture	34 115 039	35 125 267	34 315 666	3,00 %	- 2,30 %
Mission Médias, livre et industries culturelles	709 426	834 036	904 036	17,60 %	8,40 %
Mission Défense	807 575 677	749 319 137	881 240 355	- 7,20 %	17,60 %
Mission Écologie, développement et mobilité durables	199 704 515	1 330 908 256	1 589 190 350	566,40 %	19,40 %
Mission Économie	46 264 214	41 670 062	42 938 761	- 9,90 %	3,00 %
Mission Enseignement scolaire	4 804 766 074	4 769 853 008	4 970 094 561	- 0,70 %	4,20 %
Mission Gestion des finances publiques et des ressources	380 825 760	371 013 426	378 014 746	- 2,60 %	1,90 %
Mission Immigration, asile et intégration	7 839 913	9 593 827	8 785 577	22,40 %	- 8,40 %
Mission Justice	524 855 898	506 524 835	557 244 956	- 3,50 %	10,00 %
Mission Outre-mer	2 016 068 386	2 077 744 075	2 136 653 331	3,10 %	2,80 %
Mission Politique des territoires	24 295 857	22 303 099	31 057 942	- 8,20 %	39,30 %
Mission Recherche et enseignement supérieur	561 739 102	564 645 192	575 809 013	0,50 %	2,00 %
Mission Relations avec les Collectivités territoriales	2 026 310 076	1 928 928 149	1 894 109 239	- 4,80 %	- 1,80 %
Mission Santé	146 871 128	115 633 797	122 992 851	- 21,30 %	6,40 %
Mission Sécurités	1 030 162 794	1 027 915 858	1 046 049 898	- 0,20 %	1,80 %
Mission Solidarité, insertion et égalité des chances	631 145 688	488 769 709	488 769 709	- 22,60 %	0,00 %
Mission Sport, jeunesse et vie associative	10 172 340	8 798 188	8 984 639	- 13,50 %	2,10 %
Mission Travail et emploi	511 349 251	424 923 904	451 224 161	- 16,90 %	6,20 %
Mission Égalité des territoires, logement et ville	249 604 116	783 968 075	789 641 457	214,10 %	0,70 %
Mission Engagement financier de l'État	1 285 550	1 070 000	783 000	- 16,80 %	- 26,80 %
Totaux (ensemble des programmes)	14 575 239 312	15 798 177 605	16 581 073 103	8,40 %	5,00 %

Source : document de politique transversale 2017, annexé au projet de loi de finances pour 2017

Les missions « Enseignement scolaire » (30 %), « Outre-mer » (12,9 %), « Relations avec les collectivités territoriales » (11,4 %), « Écologie, développement et mobilités durables » (9,6 %) et « Sécurités » (6,3 %) représentent à elles seules plus des deux tiers de l'effort de l'État en outre-mer.

La mission qui a enregistré la plus forte variation dans le projet de loi de finances pour 2017 (en variation et en absolu) est la mission « Politique des territoires » (+ 39,3 %).

En CP, l'effort financier s'établit à 16,4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017 (contre respectivement 15,8 milliards en AE/CP en loi de finances initiale 2015 et 14,4 milliards en exécution 2014).

Les dépenses fiscales étant estimées à 4,1 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017, l'effort total de l'État devrait s'élever à 20,7 milliards d'euros en AE et 20,5 milliards d'euros en CP en 2017, contre 18,4 milliards d'euros en AE et 1,6 milliard d'euros en CP. Néanmoins, les différents changements de périmètres opérés d'année en année rendent difficile la réalisation d'une évaluation fine de l'ensemble des dépenses publiques réellement destinée aux outre-mer.

Dans le cadre des travaux parlementaires relatifs à l'examen du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 11 octobre 2016, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'une analyse plus approfondie de ces dépenses publiques semble nécessaire.

Évolution des AE de la politique transversale « Outre-mer » par territoire

(en euros)

	Autorisations d'engagement			Évolution
*par territoire*	2015	2016	2017	2016/2015	2017/2016
Guadeloupe	2 357 067 214	2 728 108 368	2 717 434 183	15,70 %	- 0,40 %
Guyane	1 676 721 940	1 849 901 504	1 977 514 204	10,30 %	6,90 %
Martinique	2 168 833 486	2 420 897 805	2 559 042 744	11,60 %	5,70 %
Saint-Martin	54 790 891	65 271 164	66 962 044	19,10 %	2,60 %
Saint-Barthélemy	2 507 190	2 457 682	2 475 818	- 2,00 %	0,70 %
Total Antilles Guyane	6 259 920 721	7 066 636 523	7 323 428 992	12,90 %	3,60 %
La Réunion	4 525 477 450	4 937 468 864	5 128 489 253	9,10 %	3,90 %
Mayotte	849 534 583	923 521 892	1 038 752 080	8,70 %	12,50 %
Nouvelle Calédonie	1 237 441 856	1 196 254 963	1 280 965 566	- 3,30 %	7,10 %
Polynésie Française	1 291 708 821	1 235 680 776	1 356 433 777	- 4,30 %	9,80 %
Wallis et Futuna	140 782 060	110 192 827	126 907 185	- 21,70 %	15,20 %
Saint-Pierre-et-Miquelon	80 149 839	111 822 642	121 372 185	39,50 %	8,50 %
TAAF	21 978 147	26 028 379	21 717 062	18,40 %	- 16,60 %
Non réparti	166 695 102	173 012 001	181 345 188	3,80 %	4,80 %
Total (ensemble des territoires)	14 573 688 579	15 780 618 868	16 579 411 288	8,30 %	5,10 %

Source : document de politique transversale, annexé au projet de loi de finances pour 2017

La répartition des AE de la politique transversale outre-mer par territoires met en évidence des taux d'évolution variables. Le total des crédits d'un territoire résulte de l'agrégation des crédits de différents programmes qui mettent en oeuvre des actions récurrentes mais aussi des programmes d'investissement avec une périodicité moins régulière, ce qui explique les fortes variations et leurs écarts entre territoires (+ 9,80 % en Guyane, contre - 0,40 % en Guadeloupe entre 2017 et 2016). La combinaison de ces opérations réalisées par les différents programmes, sans concertation suffisante entre les ministères, peut entraîner des variations brutales et des inégalités entre les territoires. Vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient à cet égard que la concertation, aussi bien entre les ministères qu'entre ces derniers et les différentes collectivités concernées soit améliorée et surtout, qu'une équité de traitement budgétaire prévale entre toutes les collectivités.

* ⁵ Projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, adopté en 1ère lecture par l'Assemblée nationale le 11 octobre 2016.

* ⁶ Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* ⁷ Cette dernière collectivité ne bénéficie pas du dispositif prévu à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts.

* ⁸ Cet article se contente de fixer les secteurs non-éligibles (activités associatives, activités postales, etc.) à la défiscalisation, assortie de certaines exceptions, de telle sorte que le principe général est donc l'éligibilité.

* ⁹ Ce dispositif arrive à expiration en 2017, ce qui explique l'absence de taux en 2018.

* ¹⁰ Contrôle général économique et financier, revue des dépenses sur les zones franches d'activité outre-mer, juin 2016.