Mission "Défense"

M. Dominique de LEGGE, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « DÉFENSE »
    
    • 1. Hors pensions, une hausse des crédits de paiement de la mission de 1,8 milliard d'euros en 2018
      
    • 2. Un montant de crédits prévu pour 2018 significativement supérieur au montant inscrit dans la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019
      
    • 3. Une hausse des moyens dont plus de la moitié sera consacrée au financement des mesures arrêtées en conseil de défense du 6 avril 2016
      
    • 4. Un effort réel de 600 millions d'euros, dont la portée dépend en partie de la fin de gestion 2017
      
    • 5. Une trajectoire inscrite dans la loi de programmation des finances publiques qui devra être accentuée à compter de 2023 pour atteindre l'objectif de porter les crédits des armées à 2 % du PIB d'ici 2025
      
  • II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
    
    • 1. Une budgétisation plus sincère mais qui n'éteint cependant pas complètement les critiques antérieures
      
      • a) Une provision Opex réévaluée mais dont le montant ne devrait permettre que de couvrir la moitié environ des surcoûts réels
        
      • b) Un montant de recettes exceptionnelles en diminution de 60 millions d'euros, mais qui demeure supérieur à celui prévu dans la loi de programmation militaire, et dont le principe même est contestable
        
    • 2. Une augmentation des effectifs d'active et de la réserve opérationnelle indispensable dans un contexte de maintien à un haut niveau de l'activité opérationnelle
      
      • a) La création de 500 postes en 2018, concentrés sur les domaines de la sécurité, de la protection, du renseignement et de la cyberdéfense
        
      • b) La montée en puissance de la Garde nationale
        
      • c) Une hausse des effectifs bienvenue dans un contexte de suractivité des personnels
        
    • 3. La poursuite des efforts en matière d'amélioration de la condition du personnel : une nécessité pour répondre à la problématique de la fidélisation
      
      • a) Des mesures catégorielles et générales dont le coût s'élèvera à 148 millions d'euros en 2018
        
      • b) Un volet « rémunération » complété par la mise en oeuvre d'un « Plan famille » en 2018
        
      • c) Des mesures indispensables pour faire face à l'enjeu de fidélisation du personnel
        
    • 4. Un projet de service national obligatoire dont les contours demeurent flous
      
    • 5. Un surcroît de crédits de 1,2 milliard d'euros en faveur des équipements indispensable pour faire face aux phénomènes de surintensité et de suractivité
      
      • a) Des prévisions de livraisons et de commandes de matériels qui répondent aux besoins des forces mais dont il conviendra de s'assurer de la réalisation effective
        
      • b) Une hausse de 450 millions d'euros des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels bienvenue dans un contexte d'usure accélérée des matériels
        
      • c) Un enjeu en matière de disponibilité opérationnelle
        
    • 6. Un effort en faveur de l'immobilier qui devra se poursuivre dans les années à venir
      
      • a) Des besoins en infrastructure liés à l'accueil des nouveaux équipements globalement satisfaits
        
      • b) Des crédits consacrés à l'entretien et à la maintenance en augmentation mais dont le niveau ne devrait pas permettre de répondre à l'ensemble des besoins
        
      • c) Des crédits complétés par des recettes exceptionnelles issues de cessions immobilières dont le montant apparaît incertain
        
    • 7. Un déploiement de Source Solde à compter de 2018 devant faire l'objet de la plus grande vigilance
      
• LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
  

---

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « DÉFENSE »

1. Hors pensions, une hausse des crédits de paiement de la mission de 1,8 milliard d'euros en 2018

Évolution des crédits de la mission « Défense »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances 2018

Contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » comprise, en 2018, les crédits de la mission « Défense » s'élèveront à 47,2 milliards d'euros en AE et 42,6 milliards d'euros en CP, soit une hausse de près de 5 milliards d'euros en AE (+ 11,7 %) et de plus de 2 milliards d'euros en CP (+ 5 %) à périmètre courant par rapport à 2017.

Hors pensions, les CP de la mission s'élèveront à 34,2 milliards d'euros, contre 32,4 milliards d'euros en 2017 (+ 1,8 milliard d'euros ).

L'effort de défense sera ainsi porté de 1,77 % du PIB en 2017 à 1,82 % du PIB en 2018 .

L'essentiel de la hausse prévue pour 2018 sera imputable à une augmentation des dépenses d'investissements (+ 4 milliards d'euros en AE et + 1,5 milliard d'euros en CP) et, dans une moindre mesure, par une progression des dépenses de personnel (+ 608 millions d'euros).

Évolution des crédits de la mission « Défense » par nature de dépense

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat

L'augmentation des dépenses d'investissement sera portée pour l'essentiel par les programmes 146 « Équipement des forces » (+ 3,6 milliards d'euros en AE et + 1 milliard d'euros en CP), pour la réalisation des équipements , et 212 « Soutien de la politique de défense » (+ 443 millions d'euros en AE et + 457 millions d'euros en CP), traduisant un effort en faveur des infrastructures (cf. infra ).

La hausse des dépenses de personnel, inscrites sur le seul programme 212, permettra d' accompagner la remontée des effectifs ainsi que le plan d'amélioration de la condition du personnel .

Évolution des dépenses par nature et par programme

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat

Au total, la part des CP de la mission « Défense » dans le budget de l'État devrait passer de 14,9 % en 2017 à 15,2 % en 2018.

Entre 2006 et 2018, à périmètre courant, les CP de la mission auront progressé dans une proportion plus grande que celle du budget de l'État (23 %, contre moins de 22 %) .

Évolution de la part des crédits de paiement de la mission « Défense »
dans le budget de l'État

(en % et en millions d'euros, à périmètre courant)

Note : l'évolution des crédits du budget de l'État intègre les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Elle comprend les attributions de produit et les fonds de concours. Elle est retraitée des crédits évaluatifs (remboursements et dégrèvements et charge de la dette), de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) et des dépenses exceptionnelles (plan de relance 2008-2009, programmes d'investissement d'avenir, dotation au MES et à la BEI, recapitalisation de Dexia).

Données d'exécution de 2006 à 2016, données LFI pour 2017, données PLF pour 2018

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Il convient enfin de noter que le montant de la « réserve parlementaire » ne s'élevait en 2017 qu'à 58 000 euros et bénéficiait principalement à des associations.

2. Un montant de crédits prévu pour 2018 significativement supérieur au montant inscrit dans la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019

La loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019 ^{1 ( * )} fixait le montant des ressources du ministère des armées, hors contribution au CAS « Pensions », à 31,8 milliards d'euros en 2018 , dont 31,5 milliards d'euros de crédits budgétaires et 280 millions d'euros de recettes issues de cessions.

La loi d'actualisation du 28 juillet 2015 ^{2 ( * )} a porté ce montant à 32,8 milliards d'euros , dont 32,6 milliards d'euros de crédits budgétaires et 150 millions d'euros de recettes issues de cessions.

Avec près de 34,4 milliards d'euros prévus pour 2018 (dont 150 millions d'euros de recettes issues de cession), l'écart au montant inscrit dans la LPM actualisée devrait atteindre près de 1,6 milliard d'euros, et 2,6 milliards d'euros par rapport à la LPM initiale .

Trajectoire d'évolution des crédits de paiement de la mission « Défense »

(en milliards d'euros)

Champ : hors contribution au CAS « Pensions »

* Montant inscrit en PLF 2017

** Montant inscrit dans la LPM actualisée

Source : commission des finances du Sénat

3. Une hausse des moyens dont plus de la moitié sera consacrée au financement des mesures arrêtées en conseil de défense du 6 avril 2016

Au lendemain des attentats de Paris du mois de novembre 2015, le Président de la République, François Hollande, a annoncé, devant le Parlement réuni en Congrès le 16 novembre 2015, différentes mesures en faveur de la défense.

Entérinées lors du conseil de défense du 6 avril 2016, celles-ci s'articulent autour de cinq axes principaux : l'arrêt des déflations de personnels, la mobilisation de 3 000 postes au profit de la chaîne opérationnelle, du renseignement et de la cyberdéfense, un effort en faveur du fonctionnement et des infrastructures nécessaire à l'accompagnement de ces mesures relatives aux effectifs, un effort financier sur le plan capacitaire, avec une priorité donnée aux munitions, à la mobilité des unités déployées sur le territoire national ainsi qu'à la protection des emprises de la défense et l'amélioration de la condition du personnel.

Le coût de ces mesures est estimé à près de trois milliards d'euros sur la période 2017-2019, dont 996 millions d'euros pour l'année 2018 .

Ce coût correspondra, par conséquent, à plus de la moitié de la hausse de crédits de la mission « Défense », hors contribution au CAS « Pensions » .

Coût des mesures nouvelles arrêtées
en conseil de défense du 6 avril 2016

(en CP et en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

4. Un effort réel de 600 millions d'euros, dont la portée dépend en partie de la fin de gestion 2017

Retraité de l'impact budgétaire des mesures décidées en conseil de défense du 6 avril 2016 et de l'augmentation de la provision destinée au financement des surcoûts liés aux Opex, qui passera de 450 millions d'euros à 650 millions d'euros, l'effort supplémentaire en faveur de la défense s'élèvera à 600 millions d'euros en 2018 , hors impact de l'annulation de 850 millions d'euros de CP intervenue à l'été 2017.

Or la portée de cet effort dépend des décisions qui seront prises en fin de gestion 2017 .

En effet, la mission « Défense » a fait l'objet d'importantes mesures de régulation budgétaire dans le courant de l'année 2017 :

- la réserve de précaution s'élevait, en début d'exercice, à 1,8 milliard d'euros en AE et à 1,6 milliard d'euros en CP ;

- un premier « dégel » est intervenu le 2 février 2017 sur les crédits des programmes 178 « « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de défense » à hauteur de 7,5 millions d'euros en AE et en CP (dont 5 millions d'euros sur le programme 178 et 2,5 millions d'euros sur le programme 212), afin de financer la montée en puissance de la Garde nationale ;

- un gel supplémentaire a cependant été appliqué 29 mars 2017, à hauteur de 233,9 millions d'euros en AE et de 715 millions d'euros en CP, concernant essentiellement les programmes 146 (194,8 millions d'euros en AE et 674,8 millions d'euros en CP) et 178 (38,6 millions d'euros en AE et en CP), des crédits reportés de la gestion 2016 sur 2017 ;

- un deuxième gel est intervenu le 20 avril 2017, dans le cadre du plan gouvernemental relatif aux mesures de redressement 2017 et au programme de stabilité, à hauteur de 350 millions d'euros en AE et en CP. Ce gel n'a concerné que les crédits du programme 146 ;

- le décret d'avance du 20 juillet 2017 ^{3 ( * )} a annulé 850 millions d'euros en CP sur la réserve de précaution du programme 146 ;

- parallèlement, un dégel des crédits bloqués est intervenu le 20 juillet 2017 à hauteur de 1,65 milliard d'euros en AE et 1,15 milliard d'euros en CP.

Au total, hors titre 2, le montant de la réserve de précaution s'élevait, à la date de présentation du présent rapport, à 700 millions d'euros en AE et en CP .

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère des armées rappelle que l'annulation de 850 millions d'euros en CP intervenue en 2017 le contraindra vraisemblablement « à réexaminer sa programmation des opérations d'armement, en vue de contenir le report de charges de la mission « Défense » dans un volume raisonnable, qui n'entache pas la soutenabilité budgétaire de la mission ». À titre d'exemple, la livraison d'un hélicoptère Caracal prévue en 2017 a été repoussée d'un an. De même, le report de la livraison de 45 kits de rénovation des Mirages 2000D se traduira par un report de six mois de cette opération .

L'équilibre financier de la mission « Défense » apparaît par conséquent fragilisé, tant par le niveau de crédits encore « gelés » que par l'annulation de CP intervenue en juillet dernier .

Une ouverture de crédits de 643 millions d'euros est certes intervenue sur le programme 178 dans le cadre du décret d'avance du 20 juillet 2017 précité, afin de couvrir les surcoûts des Opex et des missions intérieures (Missint). Ce montant sera cependant insuffisant pour couvrir l'intégralité de ces surcoûts, estimés à près de 1,5 milliard d'euros . En prenant en compte la provision inscrite à ce titre en loi de finances initiale (491 millions d'euros) et compte tenu de l'ouverture de 643 millions d'euros de crédits intervenue en cours d'exercice, le montant des surcoûts Opex et Missint restant à financer s'élève à 365 millions d'euros, dont 203,6 millions d'euros de dépenses de personnel et 161,7 millions d'euros de dépenses hors personnel.

Aussi, votre rapporteur spécial appelle à ce que la clause de sauvegarde prévue à l'article 4 de la loi de programmation militaire ^{4 ( * )} soit pleinement activée pour la prise en charge du montant des surcoûts liés aux Opex et aux Missint pour la partie non encore financée . Si la ministre des armées a indiqué à votre commission des finances être confiante sur l'obtention d'un financement interministériel ^{5 ( * )} , il convient que celui-ci soit effectivement mis en oeuvre et dans un délai suffisamment court pour permettre au ministère des armées de consommer les crédits ainsi ouverts.

Il estime en outre nécessaire que les 700 millions d'euros encore « bloqués » fassent l'objet d'un dégel, au moins partiel . Les crédits non consommés devront en outre être à nouveau reportés afin d'éviter une aggravation du report de charges.

Comme le note le ministère des armées dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, « à défaut de l'obtention de ces crédits, [le] report de charges serait dégradé à due concurrence toute chose égale par ailleurs. Il remettrait alors en cause la soutenabilité financière de la programmation 2017 ».

Au-delà du seul exercice 2017, la dégradation excessive du report de charges, dont le niveau se situe actuellement autour de 3 milliards d'euros, se traduirait par un passif qu'il conviendrait de prendre en compte dès 2018 et qui serait de nature à amoindrir, voire remettre en cause, la portée de l'effort prévu entre 2018 et 2025 .

5. Une trajectoire inscrite dans la loi de programmation des finances publiques qui devra être accentuée à compter de 2023 pour atteindre l'objectif de porter les crédits des armées à 2 % du PIB d'ici 2025

Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une augmentation des crédits de paiement de la mission « Défense » à hauteur de 1,7 milliard d'euros par an en 2019 et en 2020, hors contribution au CAS « Pensions ». Le rapport annexé prévoit que cet effort sera poursuivi jusqu'en 2022.

Ainsi, entre 2018 et 2022, les crédits de la mission devraient augmenter de 6,8 milliards d'euros, correspondant à une hausse de 20 %, à périmètre constant .

Évolution des crédits de paiement
de la mission « Défense » entre 2017 et 2020

(en % et en milliards d'euros)

Champ : hors contribution au CAS « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

L'objectif de porter les crédits de la mission « Défense » à 2 % du PIB d'ici 2025, supposera, d'après les chiffres du Gouvernement, d'atteindre un montant de crédits de paiement s'élevant à 50 milliards d'euros, hors contribution au CAS « Pensions » . En faisant l'hypothèse que le montant de recettes exceptionnelles sera fixé à 150 millions d'euros dans la prochaine loi de programmation militaire, l'atteinte de cet objectif nécessitera un effort annuel entre 2023 et 2025 de l'ordre de 3 milliards d'euros, soit près de 57 % supérieur à celui qui sera consenti entre 2019 et 2023 .

Il convient en outre de noter que ce périmètre inclut les surcoûts liés aux Opex, contrairement à ce qui avait été annoncé par Emmanuel Macron, alors candidat à l'élection présidentielle : « comme je l'ai déjà annoncé, aujourd'hui, nous devons augmenter notre effort de défense. Je propose donc de porter les ressources de la défense à 2 % de la richesse nationale, mesurée en termes de Produit Intérieur Brut, en 2025. C'est un objectif très ambitieux : si on tient compte des hypothèses actuelles de croissance du produit intérieur brut dans les prochaines années, ce budget atteindra, hors pensions et hors surcoûts Opex, plus de cinquante milliard d'euros en 2025 , contre trente-deux en 2017. Mais je juge que cet effort est indispensable, mieux, qu'il est urgent. Nous ne pouvons pas attendre, en raison de l'environnement que j'ai décrit et des besoins de nos armées. Le renouvellement des forces de dissuasion, la modernisation des moyens militaires conventionnels, le comblement de certains déficits criants dans nos capacités rendent absolument indispensable cet effort ».

En excluant les surcoûts liés aux Opex, fixés par hypothèse à 1,1 milliard d'euros par an, l'augmentation des crédits de la mission devrait atteindre 3,3 milliards d'euros par an entre 2022 et 2025 .

Hypothèses de trajectoire permettant d'atteindre l'objectif de porter à 2 % du PIB les crédits des armées

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Il conviendra par conséquent de veiller à ce que la trajectoire budgétaire pour les années 2021 à 2025 inscrite dans la future loi de programmation militaire, qui devrait être présentée au Parlement dans le courant de l'année 2018, prenne bien en compte cet effort supplémentaire qui devra être fourni à compter de 2023.

II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une budgétisation plus sincère mais qui n'éteint cependant pas complètement les critiques antérieures

a) Une provision Opex réévaluée mais dont le montant ne devrait permettre que de couvrir la moitié environ des surcoûts réels

La provision inscrite en loi de finances au titre des Opex n'a pas vocation à prendre en charge l'intégralité du coût supporté par le ministère de la défense mais uniquement les « surcoûts » liés à ces opérations.

Les dépenses relatives au « surcoût Opex sont retracées, au sein du budget général, sur le budget opérationnel de programme (BOP) Opex, ainsi que sur les BOP organiques pour ce qui concerne les dépenses dites ex post », c'est-à-dire celles qui ne peuvent être constatées qu' a posteriori .

Or la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 s'appuyait sur les contrats opérationnels inscrits dans le livre blanc sur la défense nationale de 2013, qui reposaient sur l'hypothèse d'un retour à deux voire trois théâtres d'opération, dont un pour lequel la France serait contributeur majeur, en lien avec le désengagement des troupes françaises d'Afghanistan.

L'article 4 de la loi de programmation militaire 2014-2019 dispose ainsi que « la dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros ».

Or ce montant a été systématiquement dépassé depuis 2014, première année de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, à hauteur de 668 millions d'euros en 2014, 666 millions d'euros en 2015 et 720 millions d'euros en 2016 .

Évolution des surcoûts et de la provision
destinée au financement des opérations extérieures

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère des armées

Le présent projet de loi de finances fixe un montant de provision au titre des surcoûts des Opex supérieur de 200 millions d'euros à celui prévu dans la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, soit 650 millions d'euros .

Cette évolution, qui tend à renforcer la sincérité du budget présenté, va dans le sens préconisé tant par votre rapporteur spécial que par la Cour des comptes ^{6 ( * )} .

Si elle en réduit la portée et permettra une plus grande visibilité en gestion, elle n'éteint cependant pas l'intégralité des critiques antérieures.

En premier lieu, les 200millions d'euros supplémentaires inscrits au titre du financement du surcoût des Opex seront insuffisants pour couvrir l'intégralité de ce montant, supérieur à un milliard d'euros chaque année .

En deuxième lieu, l'augmentation de la provision Opex ne règle pas la question des modalités de financement du dépassement de celle-ci : sera-t-il financé « sous enveloppe », c'est-à-dire à budget constant, ou le Gouvernement activera-t-il la « clause de sauvegarde » inscrite à l'article 4 de la loi de programmation militaire en cours de gestion 2018 ? À ce stade, cette question n'est pas tranchée, ainsi que l'a indiqué la ministre des armées devant votre commission des finances.

En troisième lieu, l'amélioration de la budgétisation du surcoût des Opex ne s'est pas accompagnée d'une augmentation de la provision au titre des surcoûts liés aux Missint, qui demeure fixée à 41 millions d'euros , soit un montant très significativement inférieur au montant réel (de l'ordre de 200 millions d'euros en 2017).

Il apparaît par conséquent indispensable que la prochaine loi de programmation militaire fixe une trajectoire financière sincère, prenant en compte les engagements réels de la France, tant à l'extérieur qu'à l'intérieur de ses frontières, en inscrivant une provision au titre des Opex et des Missint qui ne saurait être inférieure à un milliard d'euros chaque année . L'écart éventuellement constaté devra faire l'objet d'un financement interministériel, comme le prévoit l'article 4 de l'actuelle loi de programmation militaire.

b) Un montant de recettes exceptionnelles en diminution de 60 millions d'euros, mais qui demeure supérieur à celui prévu dans la loi de programmation militaire, et dont le principe même est contestable

La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 faisait reposer l'équilibre budgétaire du ministère de la défense sur des recettes exceptionnelles (REX) issues de cessions .

Trajectoire budgétaire du ministère des armées prévue par la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019*

(en milliards d'euros et en %)

* Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat

Sur des ressources totales s'élevant à près de 190 milliards d'euros sur la durée de la programmation, les REX devaient représenter un montant de 6 milliards d'euros, soit 3,2 % du total .

La majeure partie de ces ressources (près de 4 milliards d'euros) devait être issue du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre 694 MHz et 790 MHz.

Les cessions immobilières devaient, quant à elles, représenter un montant de 606 millions d'euros sur la période .

Enfin, 50 millions d'euros étaient prévus au titre des recettes issues de cessions de matériels .

La loi du 28 juillet 2015, actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019, a procédé à une rebudgétisation d'une partie des recettes exceptionnelles.

Les recettes exceptionnelles du ministère des armées
pour la période 2015-2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Sur la période 2015-2019 couverte par la loi d'actualisation, le montant des recettes exceptionnelles devait ainsi passer de 4,4 milliards d'euros à un peu moins d'un milliard d'euros .

Cette rebudgétisation n'a cependant concerné que les seules recettes devant être issues des cessions des fréquences hertziennes .

À l'inverse, le montant attendu des recettes issues de cessions immobilières a été réévalué à hauteur de + 330 millions d'euros, passant de 400 millions d'euros sur la période 2015-2019 à 730 millions d'euros.

De même, si aucune recette issue de cessions de matériels n'avait été prévue dans la loi de programmation initiale, l'actualisation a inscrit 200 millions d'euros à ce titre.

En 2018, le présent projet de loi de finances prévoit un niveau de recettes exceptionnelles en diminution, s'élevant à 190 millions d'euros (dont 140 millions d'euros au titre des cessions immobilières et 50 millions d'euros au titre des cessions de matériels), contre 250 millions d'euros en 2017 .

Si cette évolution va dans le sens préconisé par votre rapporteur spécial, ce montant demeure supérieur à celui inscrit dans la loi de programmation militaire actualisée (150 millions d'euros) .

Ainsi qu'il l'a indiqué à plusieurs reprises, en particulier dans son rapport sur le parc immobilier des armées ^{7 ( * )} , votre rapporteur spécial juge contestable la pratique tendant à faire reposer une part de l'équilibre financier d'un ministère, a fortiori régalien comme le ministère des armées, sur des recettes par nature incertaines .

Il estime par conséquent indispensable que la future loi de programmation militaire rompe avec cette pratique et procède à une rebudgétisation de l'ensemble des ressources affectées au ministère des armées .

2. Une augmentation des effectifs d'active et de la réserve opérationnelle indispensable dans un contexte de maintien à un haut niveau de l'activité opérationnelle

a) La création de 500 postes en 2018, concentrés sur les domaines de la sécurité, de la protection, du renseignement et de la cyberdéfense

À la suite des attentats de novembre 2015, dans le cadre du conseil de défense d'avril 2016, il a été décidé de mettre un terme aux déflations d'effectifs et d'inverser la trajectoire inscrite dans la loi de programmation militaire, qui avait déjà été modifiée lors de l'actualisation intervenue en juillet 2015.

Au total, il était prévu que 10 000 emplois soient maintenus ou créés , selon la répartition suivante :

- 6 000 créations/maintiens d'emplois au titre de la chaîne opérationnelle, de la cyberdéfense et du renseignement ;

- 1 500 créations/maintiens associés dans le soutien pour accompagner cette nouvelle trajectoire ;

- 2 500 allègements de déflations destinés à assurer la soutenabilité des plans de transformation.

Par rapport à la LPM actualisée, les décisions prises lors du conseil de défense d'avril 2016 et dans le cadre de lettre-plafond 2018-2022 devraient se traduire par la préservation et la création de 3 000 emplois en 2017, 3 300 en 2018 et 4 268 en 2019.

Évolution de la trajectoire des effectifs du ministère des armées

(en ETP)

Champ : hors service industriel de l'aéronautique (SIAé)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

En 2018, 500 postes (hors service industriel de l'aéronautique) devraient ainsi être créés sur le périmètre de la mission « Défense » , soit 200 de plus que la trajectoire prévue à la suite du conseil de défense d'avril 2016.

Le nombre total de suppressions de postes sur la période 2014-2019 devrait s'élever à 4 357, au lieu des 4 925 prévues à la suite du conseil de défense .

Ces renforts devraient être concentrés sur la sécurité du territoire national, la cyberdéfense, les services de renseignement et la protection des emprises militaires.

Postes et services prioritairement concernés par des suppressions
et des créations de postes en 2018

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Au total, le plafond d'emplois de la mission « Défense » devrait augmenter de 1 300 ETPT, passant de 273 280 ETPT en 2017 à 274 580 ETPT en 2018 .

Corrélativement, les dépenses de personnel augmenteront de près de 608 millions d'euros (+ 3 %), pensions incluses , passant de 19,8 milliards d'euros en 2017 à 20,4 milliards d'euros en 2018. Il convient cependant de noter qu'une part importante de cette hausse est imputable aux mesures générales et catégorielles mises en oeuvre en 2017 et 2018 (cf. infra ).

Évolution du plafond d'emplois
et des dépenses de personnel de la mission « Défense »

(en millions d'euros et en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat

b) La montée en puissance de la Garde nationale

L'augmentation des effectifs d'active devrait en outre s'accompagner de la poursuite de la montée en puissance de la réserve opérationnelle dans le cadre de la nouvelle Garde nationale.

La réserve opérationnelle des armées et services recensait, au 31 décembre 2016, 32 208 réservistes , pour un nombre de jours d'activité atteignant 1 025.

Évolution des effectifs de la réserve opérationnelle

(en ETP)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

40 000 engagements à servir dans la réserve sont ainsi attendus d'ici la fin de l'année 2018, permettant le déploiement permanent de 1 000 réservistes par jour sur le territoire national.

Il est en outre prévu que le nombre de jours d'activité par réserviste et par an soit porté à 36,5 jours (contre 30 jours prévus en LPM).

L'augmentation de l'activité de la réserve opérationnelle se traduira par un coût estimé à 154,5 millions d'euros hors cotisations sociales, contre 113,5 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2017 .

c) Une hausse des effectifs bienvenue dans un contexte de suractivité des personnels

L'augmentation des effectifs d'active et de la réserve opérationnelle prévue par le présent projet de loi de finances devrait contribuer à réduire la tension sur les personnels, qui demeurent soumis à une très forte activité opérationnelle .

Ainsi, en 2016, 18 700 militaires de l'armée de terre étaient déployés chaque mois en moyenne, avec des pics mensuels pouvant atteindre 20 500.

Au 31 décembre 2016, les effectifs de l'armée de terre sur les théâtres d'opération atteignaient 4 690 et ceux sur le territoire national s'élevaient à 6 590.

Le nombre de jours d'activité opérationnelle par soldat et par an au sein de la force opérationnelle terrestre (FOT) est ainsi passé de 123 jours à 130 jours entre 2015 et 2016, du fait notamment de l'augmentation du nombre de journées de préparation opérationnelle.

Certains métiers apparaissent en outre particulièrement sous tension (linguistes, maintenanciers spécifiques, etc.).

Évolution du nombre de jours d'activité opérationnelle par soldat et par an
au sein de la force opérationnelle terrestre

Source : réponse au questionnaire budgétaire

S'agissant de la marine nationale, onze déploiements en Opex en 2015 et douze en 2016 ont été recensés . Les personnels de la marine nationale sont en outre de plus en plus sollicités pour participer à des missions de renfort temporaire à l'étranger (RTE) pour des missions non Opex.

En 2015, le niveau d'engagement de la marine nationale était ainsi supérieur à celui prévu par le contrat opérationnel de 7 %. Un phénomène comparable a pu être constaté en 2016 (+ 5 %) .

Évolution du nombre de marins déployés en opération entre 2015 et 2016

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le nombre de marins en suractivité a été multiplié par deux entre 2014 et 2015 et est resté à un niveau élevé en 2016. En incluant le service au port de base, ce sont :

- 34 % des marins des forces qui sont absents plus de 150 jours de leur foyer ;

- 55 % des marins des forces qui sont absents plus de 120 jours de leur foyer .

S'agissant de l'armée de l'air, des tensions importantes peuvent être constatées sur certaines spécialités, en particulier le personnel navigant, de renseignement, mécanicien, de commandement, dans le domaine des systèmes de communication, des drones, de l'armement et les commandos.

Les pilotes de chasse font ainsi face à un très haut niveau d'engagement, qui touche plus particulièrement les équipages expérimentés, chargés de l'instruction des jeunes pilotes. Outre les problématiques en matière de rythme et de vie familiale, cette situation pénalise la progression de ces derniers qui ne peuvent pas progresser et assurer la relève.

S'agissant des officiers de renseignement, le ministère des armées note que « le nombre de découchés liés aux opérations extérieures, recensé sur 10 mois, s' [...] élève à 135 jours pour les officiers renseignement, soit 45 % d'absence pour le seul facteur Opex (51 % pour l'année précédente) [...]. Ce sur-engagement met en péril la pérennisation des compétences du personnel, induisant une perte d'expertise, et menace la résilience de l'ensemble de ses cadres. Cette surchauffe engendre également des renoncements illustrés par la non-participation à des exercices majeurs ».

Les mécaniciens de la flotte Rafale réalisent quant à eux entre trois et quatre mois d'Opex par an . Cette suractivité touche plus particulièrement les armuriers et les mécaniciens de piste.

Enfin, les personnels du service du commissariat des armées (SCA), du service de santé des armées, du service des essences des armées (SEA), de la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense (DIRISI), du service interarmées des munitions (SIMu), voire du service d'infrastructure de la défense (SID), sont également confrontés à une suractivité du fait de l'accompagnement des trois armées dont ils assurent le soutien.

S'il est prévu que dispositif « Sentinelle » fasse l'objet d'évolutions (cf. encadré ci-dessous), qui permettront un meilleur ciblage des zones couvertes, cette opération continuera cependant de peser sur l'activité ainsi que sur la préparation opérationnelles des armées, son format étant maintenu à 7 000 militaires, pouvant atteindre 10 000, en cas de besoin.

3. La poursuite des efforts en matière d'amélioration de la condition du personnel : une nécessité pour répondre à la problématique de la fidélisation

a) Des mesures catégorielles et générales dont le coût s'élèvera à 148 millions d'euros en 2018

Mis en oeuvre à partir de 2017, le plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) vise à compenser les sujétions pesant sur le personnel .

Son volet financier comprend diverses mesures, dont :

- la création de l'indemnité pour absence cumulée (IAC) ;

- la transformation de deux jours de permissions complémentaires planifiées (PCP) en indemnité pour temps d'activité et d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC) ;

- l'élargissement du champ de l'indemnité pour sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER) ;

- la revalorisation du taux journalier de l'AOPER ;

- la monétisation de deux jours supplémentaires de PCP, la revalorisation de l'indemnité de sujétion d'absence du port base (ISAPB) et l'augmentation du contingent ouvrant droit à la prime de haute technicité (PHT).

En 2018, ce plan sera poursuivi et amplifié. En particulier, il est prévu la revalorisation de l'indemnité pour connaissances spéciales en langues étrangères, l'augmentation de l'enveloppe indemnitaire de la DGSE et l'augmentation du nombre d'indemnités temporaires de mobilité versées aux personnels de la direction du renseignement militaire (DRM) et de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD).

Par ailleurs, 82,6 millions d'euros pour les personnels militaires et 5,2 millions d'euros pour les personnels sont inscrits dans le présent projet de loi de finances au titre de la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) .

L'annonce du report des mesures du PPCR prévues en 2018 par le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, lors du rendez-vous salarial du 16 octobre 2017, devrait se traduire par une diminution des crédits prévus à ce titre.

Lors de son audition par votre commission des finances, la ministre des armées a indiqué avoir demandé à ce que ce report n'aie pas pour conséquence un décalage d'une année supplémentaire de l'alignement des mesures concernant les personnels militaires sur les personnels civils . Une telle situation serait en effet incompréhensible pour les militaires ayant déjà dû patienter une année de plus pour bénéficier des revalorisations prévues par le protocole.

Au total, les mesures catégorielles devaient représenter un montant de près de 137 millions d'euros en 2018 , hors contribution au CAS « Pensions », soit près de 46 % de la hausse des dépenses de personnel , qui devait atteindre 298 millions d'euros.

Facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros et en %)

Champ : hors contribution au CAS « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat

L'impact budgétaire des mesures générales s'élèvera à 10,6 millions d'euros en 2018 , hors contribution au CAS « Pensions », dont :

- 0,6 million d'euros au titre de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) ^{10 ( * )} ;

- 9,7 millions d'euros au titre l'extension en année pleine de l'augmentation du point d'indice intervenue au 1 ^er février 2017 ;

- 0,3 million d'euros au titre des mesures bas salaires ^{11 ( * )} .

b) Un volet « rémunération » complété par la mise en oeuvre d'un « Plan famille » en 2018

Outre le volet concernant les rémunérations, le plan d'amélioration de la condition du personnel comprend différentes mesures d'action sociale . Sept millions d'euros sont ainsi prévus à ce titre dans le présent projet de loi de finances afin de financer des actions visant à :

- favoriser l'amélioration du cadre de vie en enceinte militaire ;

- développer des actions sociales communautaires et culturelles, destinées notamment à faciliter l'insertion des familles ;

- améliorer le soutien en cas d'absence prolongée du domicile afin de soutenir les familles des militaires absents.

Par ailleurs, à l'occasion de son déplacement sur la base aérienne d'Istres le 20 juillet 2017, le Président de la République a annoncé la mise en oeuvre de mesures en faveur de la condition du personnel « pour que la vie des familles soit davantage prise en compte dans les affectations, dans les décisions du quotidien, et pour que toutes celles et ceux qui peuvent être aidés dans leur quotidien le soient ».

22,5 millions d'euros sont ainsi prévus au sein du présent projet de loi finances afin de financer un « Plan famille » . Ce plan s'articulera autour des axes suivants :

- une meilleure prise en compte des absences opérationnelles ;

- l'amélioration de « l'intégration des familles dans la communauté de défense » ;

- l'amélioration des conditions de mobilité ;

- l'amélioration des conditions de logement familial ;

- la simplification des procédures ;

- l'amélioration des conditions d'hébergement pour les célibataires et les célibataires géographiques.

Au total, sur la durée du quinquennat, 300 millions d'euros devraient être consacrés à ce plan.

c) Des mesures indispensables pour faire face à l'enjeu de fidélisation du personnel

Dans un rapport de septembre 2017, le Haut comité d'évaluation de la condition militaire ^{12 ( * )} souligne les difficultés rencontrées par le ministère des armées pour fidéliser ses personnels .

Cette situation résulte de nombreux facteurs, parmi lesquels, une usure liée à la suractivité, des carrières qui peuvent apparaître moins attractives, notamment financièrement, que celles proposées dans le secteur privé, notamment pour certaines spécialités recherchées, une dégradation des conditions de travail (faible disponibilité de certains matériels hors Opex, enchaînement des opérations au détriment de l'entraînement) et de vie (vétusté de certaines infrastructures).

Par ailleurs, selon le Haut comité, « la lassitude vis-à-vis des réformes est largement partagée par les militaires. Ils savent qu'ils sont, parmi les agents publics, ceux qui ont contribué le plus, et de loin, aux réorganisations et aux mesures d'optimisation de la dépense publique . Ces éléments affectent le moral des militaires et sont des facteurs structurels de dé-fidélisation. Le manque de moyens pour remplir les missions est un frein à rester dans l'institution pour 53 % des militaires tandis que l'insuffisance des moyens humains est le premier motif d'insatisfaction selon l'indicateur de mesure du moral (I2M). Les effets positifs de la remontée en puissance commencent toutefois à se faire ressentir et devraient améliorer les cycles de préparation opérationnelle, notamment dans l'armée de terre, même si la FOT reconstituée ne sera pleinement opérationnelle qu'en 2018 ».

Évolution des taux de résiliation et de non-renouvellement des contrats

(en %)

* Taux de résiliation des contrats = nombre de résiliation/nombre de contrats

** Taux de non-renouvellement des contrats = nombre de non-renouvellement/nombre de contrats avec un terme en N.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Malgré un manque de recul lié à l'absence de données antérieures à 2014, rendant impossible une analyse sur longue période, entre 2014 et 2016, une diminution des taux de résiliation (0,94 % en 2016 contre 1,10 % en 2014) et de non-renouvellement des contrats (17,03 % en 2016 contre 18,21 % en 2014) peut être constatée . Ce phénomène devrait en outre s'amplifier en 2017.

Si, selon le ministère des armées, « dans un contexte caractérisé par un niveau d'engagement élevé à l'origine de tensions sur les armées, ces évolutions traduisent les effets de la politique de fidélisation menée par le ministère ces dernières années », un tel constat nécessite d'être vérifié dans les années à venir.

En particulier, ces données générales peuvent masquer des situations très hétérogènes . Les personnes entendues en audition ont ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que certains métiers sont plus particulièrement confrontés à ce problème de fidélisation (personnels navigants, mécaniciens aéronautiques, fusiliers-commandos, etc.).

En tout état de cause, les efforts menés ces dernières années par le ministère doivent être poursuivis dans la mesure où, d'une part, comme le relève le Haut comité, la fidélisation « est recherchée par les armées pour rentabiliser les dispositifs de recrutement tout en limitant l'ampleur des recrutements à effectuer » et, d'autre part, la formation de ces personnels à un coût qui ne peut être « rentabilisé » que sur plusieurs années .

4. Un projet de service national obligatoire dont les contours demeurent flous

Dans son discours sur la défense prononcé le 18 mars 2017, Emmanuel Macron, alors candidat à l'élection présidentielle, appelait à « renforcer le lien armées-nation, en permettant à l'ensemble de notre jeunesse de faire l'expérience de la vie militaire et d'être des acteurs à part entière de l'esprit de défense » sous la forme d'« un service national de durée courte, obligatoire et universel [...] encadré par les armées et la Gendarmerie nationale » et s'adressant « aux jeunes femmes et hommes aptes de toute une classe d'âge - soit environ 600 000 jeunes par an ». D'une durée d'un mois , « ce temps de service militaire universel devra intervenir dans les trois ans suivant le dix-huitième anniversaire de chacun ».

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère des armées indique que le service national obligatoire « reste un enjeu fort du gouvernement et a fait à ce jour l'objet de diverses réflexions tant sur le mode opératoire que sur les coûts associés, ces derniers ne préjugeant pas du programme LOLF porteur . Une mission inter inspections a été diligentée pour établir un bilan des dispositifs existants, proposer des orientations et étudier les problèmes de mise en oeuvre notamment juridiques. Une commission indépendante va être mise en place pour effectuer des propositions. C'est pourquoi, il n'est pas encore possible de communiquer des informations précises tant sur les modalités d'exécution que sur les éventuelles conséquences budgétaires pour la mission « Défense » ».

Les modalités de mise en place de ce service national restent donc pour le moins floues , comme l'a reconnu la ministre des armées lors de son audition par votre commission des finances.

Or le coût de ce dispositif, hors investissements initiaux, serait compris entre 1,4 milliard d'euros et 1,8 milliard d'euros par an, selon l'Institut Montaigne, et entre 1,5 milliard d'euros et 3 milliards d'euros selon le programme présidentiel .

Si cette dépense devait être financée sur le périmètre de la mission « Défense », un ajustement de la trajectoire prévue dans le projet de loi de programmation des finances publiques s'avèrerait indispensable et devrait être prise en compte dans la future loi de programmation militaire .

5. Un surcroît de crédits de 1,2 milliard d'euros en faveur des équipements indispensable pour faire face aux phénomènes de surintensité et de suractivité

L'agrégat « équipement » comprend les dépenses consacrées aux opérations d'armement hors dissuasion, à la dissuasion, à l'entretien programmé du matériel, aux petits équipements, aux infrastructures et aux études hors dissuasion.

En 2018, 18,5 milliards d'euros seront consacrés aux équipements, contre 17,3 milliards d'euros en 2017 (+ 7 %, soit une augmentation de 1,2 milliard d'euros). Les crédits consacrés à l'équipement représenteront ainsi 53,7 % des crédits de la mission hors pensions, contre un peu moins de 53 % en 2017 .

Évolution des crédits consacrés à l'équipement

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère des armées

a) Des prévisions de livraisons et de commandes de matériels qui répondent aux besoins des forces mais dont il conviendra de s'assurer de la réalisation effective

Les principales livraisons et commandes de matériels prévues en 2018 sont rappelées dans les tableaux ci-dessous.

Les principales livraisons et commandes en 2018 par systèmes de forces

Source : ministère des armées

Les personnes entendues en audition ont indiqué que cette programmation correspond globalement aux besoins exprimés par les armées , sous réserve que celle-ci soit effectivement respectée. Le taux de réalisation des principaux équipements atteignait ainsi en 2016 67,2 %, soit un niveau inférieur à l'objectif inscrit dans le projet annuel de performances pour 2016 (85 %) et aux niveaux atteints en 2013, 2014 et 2015 (respectivement 75,4 %, 81,3 % et 67,2 %) .

Taux de réalisation des principaux équipements

(en %)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le projet annuel de performances pour 2018 maintient un objectif ambitieux fixé à 85 %, bien que celui-ci n'ait jamais été atteint depuis 2009 .

Par ailleurs, il conviendra de mesurer l'impact de l'annulation de 850 millions d'euros en CP intervenue en juillet 2017 sur le programme 146 « Équipement des forces » sur les livraisons et les commandes en 2018 et au-delà .

Votre rapporteur spécial sera par conséquent particulièrement attentif à l'évolution de cet indicateur lors de l'examen des projets de loi de règlement 2017 et 2018.

b) Une hausse de 450 millions d'euros des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels bienvenue dans un contexte d'usure accélérée des matériels

Les matériels utilisés en opération sont soumis à deux phénomènes : la surintensité, liée aux conditions d'emploi plus difficiles qu'en métropole, et la suractivité, correspondant à une utilisation au-delà des prévisions des matériels . Ces deux phénomènes sont à l'origine d' une usure accélérée nécessitant un entretien plus fréquent .

Le présent projet de loi de finances prévoit une augmentation des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels, qui passeront de 3,43 milliards d'euros en 2017 à 3,88 milliards d'euros en 2018, soit une hausse de 450 millions d'euros (+ 13 %) .

Cette hausse , indispensable pour permettre aux forces de mener les opérations dans lesquelles elles sont engagées, tant à l'extérieur qu'à l'intérieur de nos frontières, et de s'entraîner, fait suite à une première enveloppe de 500 millions d'euros supplémentaires prévue lors de l'actualisation de la loi de programmation militaire intervenue en 2015 et répartie à hauteur de 250 millions d'euros en 2016 et 250 millions d'euros en 2017 .

Selon les informations transmises par le ministère des armées à votre rapporteur spécial, l'intégralité des 500 millions d'euros a été engagée entre 2016 et 2017 , selon la répartition figurant dans le tableau ci-après.

État des engagements des crédits supplémentaires consacrés
à l'entretien programmé des matériels en 2016 et 2017

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le présent projet de loi de finances comprend ainsi 100 millions d'euros en CP destinés au paiement des premières factures.

c) Un enjeu en matière de disponibilité opérationnelle

L'entretien et la régénération des matériels constituent des enjeux cruciaux dans un contexte où certains équipements affichent des taux de disponibilité très inférieurs aux besoins .

Disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels

(en %)

Source : projet annuel de performances pour 2018

S'agissant de l'armée de terre, le projet annuel de performances pour 2018 note que « dans ce contexte de suremploi des matériels, induisant une augmentation du coût d'entretien, malgré une hausse notable des ressources 2018 mais dont les effets sont différés, les objectifs de disponibilité technique opérationnelle (DTO) sont revus à la baisse pour tous les équipements sauf pour les VBCI (véhicules blindés de combat d'infanterie) qui restent stables ». La disponibilité des hélicoptères apparaît toujours inquiétante (58 % pour les hélicoptères de manoeuvre et 66 % pour les hélicoptères d'attaque et de reconnaissance).

Les matériels de la marine nationale affichent des taux globalement satisfaisants concernant les sous-marins nucléaires d'attaque (88 %) et les autres bâtiments (80 %). La disponibilité technique frégates est en revanche revue à la baisse (- 12 points par rapport à la prévision inscrite dans le projet annuel de performances pour 2017), « suite à des problèmes de lignes propulsives de bâtiments vieillissants (frégates anti-sous-marines, frégates antiaériennes). En 2018, la situation ne devrait pas évoluer, en raison d' un parc trop faible et vieillissant pour assurer la pleine disponibilité des moyens honorant les contrats opérationnels ». De même, le taux de disponibilité de la composante « hélicoptères » apparaît très faible du fait de « la mauvaise performance du parc Caïman, notamment due au manque de maturité de son système de soutien, par la vétusté des parcs Alouette et Lynx, ainsi que par les difficultés de soutien industriel sur le parc Panther. La prévision 2018 et la cible 2019 sont en légère baisse, du fait du non remplacement des Alouette 316 et de la réalisation de révisions générales sur Panther, et ce malgré une amélioration attendue sur Caïman ».

Les taux de disponibilité technique opérationnelle des matériels de l'armée de l'air apparaissent globalement satisfaisants. Certains matériels doivent cependant faire l'objet d'une vigilance accrue, en particulier les avions de transport tactique et les avions d'appui opérationnel (en particulier les avions ravitailleurs C135 dont la flotte est vieillissante).

Au total, la hausse des crédits consacrés aux équipements devrait permettre de redonner des marges de manoeuvre. Elle devra cependant aussi s'accompagner de la poursuite des efforts entrepris ces dernières années en matière d'amélioration du maintien en condition opérationnelle (MCO) .

6. Un effort en faveur de l'immobilier qui devra se poursuivre dans les années à venir

En 2018, les crédits consacrés à la politique immobilière du ministère des armées s'élèveront à 2,2 milliards d'euros en AE et 1,8 milliard d'euros en CP, soit une hausse de 414 millions d'euros en AE (+ 19 %) et de 421 millions d'euros en CP (+ 24 %).

Hors dissuasion, les dépenses immobilières atteindront 2 milliards d'euros en AE (+ 418 millions d'euros) et 1,7 milliard d'euros en CP (+ 393 millions d'euros en CP).

Évolution des crédits totaux de la politique immobilière
entre 2015 et 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

a) Des besoins en infrastructure liés à l'accueil des nouveaux équipements globalement satisfaits

Le lancement d'importants programmes d'équipements ces dernières années - acquisition de sous-marins nucléaires d'attaque de type Barracuda en remplacement des Rubis, de frégates multi-missions (FREMM), d'A400M, remplacement des VAB (véhicules de l'avant blindé) par 2 080 VBMR (véhicules blindé multi-rôles), montée en puissance de la flotte Rafale, etc. - s'est traduit par des besoins accrus en matière d'infrastructures d'accueil et de soutien.

La liste des principaux programmes d'infrastructure adossés à des programmes d'acquisition d'armements majeurs figure dans le tableau ci-après.

Principales opérations d'infrastructure
liées à l'accueil de nouveaux équipements

Source : réponse au questionnaire budgétaire

En 2018, 400 millions d'euros seront consacrés aux programmes majeurs d'infrastructure, soit une augmentation de 7 % par rapport à la loi de finances pour 2017 (373 millions d'euros).

Lors de son contrôle budgétaire sur le parc immobilier des armées, votre rapporteur spécial a pu constater que le niveau de crédits consacrés à ces opérations, considérées comme prioritaires par le ministère des armées, répond globalement aux besoins .

Hormis quelques retards, concernant par exemple la phase 1 des travaux destinés à préparer l'accueil du sous-marin nucléaire d'attaque « Suffren », le calendrier de réalisation de ces infrastructures est globalement respecté.

b) Des crédits consacrés à l'entretien et à la maintenance en augmentation mais dont le niveau ne devrait pas permettre de répondre à l'ensemble des besoins

Dans son rapport sur l'immobilier des armées précité, votre rapporteur spécial relevait que, hors programmes destinés à l'accueil et au soutien des programmes d'équipements, « le contexte budgétaire contraint auquel a été soumis le ministère des armées l'a conduit à reporter voire annuler certaines opérations concernant des infrastructures considérées comme moins stratégiques, telles que les équipements de la vie quotidienne (infrastructures sportives, hébergement, restauration, etc.), et à accepter d'en sacrifier la maintenance, les laissant se détériorer au fil du temps ».

Le présent projet de loi de finances prévoit un effort supplémentaire, s'inscrivant dans le cadre du « Plan famille », au profit de l'entretien et de la maintenance des infrastructures, en particulier celles de la vie courante.

Les crédits consacrés à l'entretien des infrastructures devraient ainsi atteindre 333 millions d'euros en 2018 (+ 162,5 millions d'euros par rapport à 2017).

Par ailleurs, 132 millions d'euros seront consacrés aux infrastructures de soutien commun et de casernement , soit un effort s'élevant à 70 millions d'euros.

Si la prise en compte des besoins en matière d'infrastructures du quotidien était nécessaire, ainsi que l'ont rappelé les personnes entendues par votre rapporteur spécial, il apparaît indispensable que la poursuite de cet effort soit inscrite dans la future loi de programmation militaire.

En effet, l'investissement nécessaire à la remise à un niveau de risque considéré comme acceptable de l'ensemble du patrimoine des armées est estimé à un montant compris entre 2,5 milliards d'euros et 3 milliards d'euros. En l'absence d'inflexion durable, ce montant serait doublé en dix ans.

c) Des crédits complétés par des recettes exceptionnelles issues de cessions immobilières dont le montant apparaît incertain

Ainsi que l'a déjà indiqué votre rapporteur spécial, le recours au ressources exceptionnelles pour équilibrer le budget de la défense lui semble par principe contestable.

En 2018, la part des REX (190 millions d'euros) dans le total des crédits de paiement du ministère des armées sera certes minime (0,6 % des CP hors pensions), mais celle-ci doit s'analyser au regard des seuls crédits consacrés à l'immobilier et non à l'ensemble des crédits de la mission « Défense ».

Ainsi, les recettes issues de cessions immobilières représenteront un montant de 140 millions d'euros sur un montant de CP consacrés à l'immobilier s'élevant à 1,9 milliard d'euros (recettes issues de cessions comprises), soit près de 7,5 % .

Par ailleurs, la réalisation de ces recettes n'est pas certaine. Ainsi que votre rapporteur spécial l'a relevé dans son rapport sur le parc immobilier de la défense précité, le montant effectif des ventes peut différer significativement de la valeur estimée. Cela a été le cas, dans un sens favorable, pour la vente en 2014 de l'abbaye de Penthemont située rue de Bellechasse , dont le montant s'est élevé à 137 millions d'euros, pour une estimation s'établissant à 81 millions d'euros, ou encore pour la vente du centre marine de la Pépinière intervenue en 2015 , dont le montant a atteint 131 millions d'euros, pour une estimation s'établissant à 80 millions d'euros. Cela a cependant aussi été le cas dans un sens défavorable pour le ministère des armées s'agissant de la cession de l'Hôtel de l'Artillerie à la Fondation nationale des Sciences politiques pour un montant de 87 millions d'euros, à la suite de l'arbitrage du Premier ministre Manuel Valls, dont le montant de la vente s'est avéré inférieur à l'évaluation (100 millions d'euros) .

Ces montants peuvent en outre être minorés par l'application du dispositif prévu par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi « Duflot », et le décret n° 2013-315 du 15 avril 2013, permettant une décote pouvant atteindre 100 % de la valeur d'un bien lorsque celui-ci a vocation à être transformé en logements sociaux ^{13 ( * )} .

Au total, le manque à gagner lié à l'application de la décote « Duflot » sur des cessions d'emprises du ministère des armées peut être estimé à 61 millions d'euros environ .

Ce montant devrait considérablement s'accroître de fait de la cession d'une partie de l'îlot Saint-Germain à la Ville de Paris, qui a été confirmée par le Premier ministre en septembre 2017, afin de construire 250 logements sociaux. L'application du dispositif de décote dit « Duflot » sur cette cession se traduira pour le ministère des armées par une moindre recette de l'ordre de 50 millions d'euros. En contrepartie, le ministère a cependant obtenu le bénéfice de 50 logements ainsi que l'assurance de la Ville de Paris que celle-ci ne s'opposerait pas à la vente du reste de l'immeuble.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'une nouvelle fois dénoncer l'existence d'un tel dispositif qui grève une partie des ressources du ministère des armées.

Enfin, s'agissant de la gestion même des crédits du CAS « Immobilier », votre rapporteur spécial avait relevé dans son rapport précité que les règles s'avéraient trop rigides . Or la situation ne semble pas s'être améliorée , le ministère des armées ayant indiqué à votre rapporteur spécial avoir des difficultés à obtenir des crédits pour financer des opérations sur des infrastructures opérationnelles alors que celles-ci ont été explicitement incluses dans le champ des dépenses couvertes par l'article 42 de la loi de finances pour 2017 ^{14 ( * )} . Votre rapporteur spécial réitère donc son souhait que la gestion du CAS « Immobilier » soit assouplie afin de permettre au ministère des armées de consommer les crédits dont il dispose sur le CAS pour le financement de ses opérations immobilières.

Comme le montre le tableau ci-dessous, en 2015, 2016 et très certainement en 2017, les crédits consommés sur le CAS « Immobilier » ont été inférieurs aux montants prévus en loi de finances, à hauteur de 14 millions d'euros en 2015, 76 millions d'euros en 2016 et de l'ordre de 50 millions d'euros en 2017.

Évolution des crédits du CAS « Immobilier » inscrits en loi de finances
et consommés par le ministère des armées

(en millions d'euros)

* Versements depuis le budget général, loyer d'avance versé par la société nationale immobilière, etc.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

7. Un déploiement de Source Solde à compter de 2018 devant faire l'objet de la plus grande vigilance

En juin 2017, le total des indus liés aux anomalies de Louvois s'élevait à 531 millions d'euros. Sur ce montant, près de 440 millions d'euros (83 %) avaient été notifiés et 340 millions d'euros recouvrés (64 %). Le montant des indus non recouvrés s'élevait quant à lui à plus de 78 millions d'euros (15 %).

Par ailleurs, les surcoûts liés aux dysfonctionnements de ce progiciel - résultant essentiellement des renforts de personnels destinés à fiabiliser le calculateur, assurer la production des soldes, procéder au recouvrement des indus, prolonger les calculateurs de soldes de l'armée de l'air et de la gendarmerie nationale et préparer le déploiement de Source Solde - sont estimés à près de 22 millions d'euros en 2013, 37,5 millions d'euros en 2014, 36 millions d'euros en 2015 et de l'ordre de 25 millions d'euros en 2016 et 2017, soit un total de l'ordre de 145,5 millions d'euros , hors indus de solde non recouvrés et déploiement du programme Source Solde.

Outre le coût non négligeable pour les finances publiques lié aux dysfonctionnements de Louvois, les erreurs de paye qui en ont résulté ont constitué un véritable traumatisme pour les militaires et leurs familles. Dans sa revue annuelle de la condition militaire de 2016, le Haut comité d'évaluation de la condition militaire relevait ainsi que « les dysfonctionnements du calculateur de solde Louvois continuent à constituer un facteur perturbant pour les militaires qui en subissent directement les conséquences mais aussi pour les autres militaires, chacun étant concerné ou susceptible de l'être ».

C'est pourquoi, le 3 décembre 2013, Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la défense, a pris la décision de remplacer Louvois par le programme Source Solde.

À terme, Source Solde doit permettre la détermination, le calcul et le suivi d'une solde pour le personnel militaires relevant du ministère des armées et de leurs ayants droit et ayants cause, soit environ 250 000 personnes.

En 2018, 17 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP seront consacrés au développement de ce progiciel. Au total, le coût de ce projet devrait s'élever à 126 millions d'euros (contre 122 millions d'euros initialement prévus). L'enveloppe initiale apparaît par conséquent globalement respectée .

L'année 2018 devrait voir le début du déploiement de Source Solde, en commençant par la marine nationale, suivie de l'armée de terre en 2019 puis du service de santé des armées et de l'armée de l'air en 2020.

Or il apparaît indispensable que la bascule de Louvois vers Source Solde n'intervienne que si l'ensemble des tests sont positifs, en particulier permettant de vérifier que le progiciel pourra effectivement supporter la mise en oeuvre du prélèvement à la source à compter du 1 ^er janvier 2019 .

Comme le note le Haut comité d'évaluation militaire dans son rapport de septembre 2017 précité, « toute nouvelle déficience du processus de paiement de la solde serait très durement ressentie par les militaires et leurs familles ».

Parallèlement à la mise en place de Source Solde, il conviendrait que soit lancé rapidement un chantier de simplification de la rémunération des militaires , qui comporte, comme le rappelait le Haut comité dans son rapport précité, près de 174 primes .

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

- Mme Florence PARLY, ministre des armées.

Secrétariat général pour l'administration du ministère des armées

- M. Jean-Paul BODIN, secrétaire général pour l'administration ;

- Colonel Franck BARRERA, chef du cabinet.

État-major des armées

- Général d'armée François LECOINTRE, chef d'état-major des armées ;

- Contre-amiral Xavier BAUDOUARD, chef de la division « Plans, programmation et évaluation » ;

- Capitaine de vaisseau Georges-Antoine FLORENTIN, conseiller.

État-major de l'armée de terre

- contribution écrite.

État-major de l'armée de l'air

- Général de corps d'armée aérienne Olivier TAPREST, major-général de l'armée de l'air ;

- Colonel Sébastien MICHEL, chef du bureau des finances ;

- Colonel Vincent CHUSSEAU, chef du bureau « Expertise organique et programmes » ;

- Colonel Hubert GRÉPIN, adjoint « Études et politique de ressources humaines » à la direction des ressources humaines de l'armée de l'air.

État-major de la marine

- Amiral Christophe PRAZUCK, chef d'état-major de la marine ;

- Capitaine de vaisseau Dominique CAILLÉ, conseiller chargé des relations parlementaires.

Direction du budget

- M. François DESMADRYL, sous-directeur de la 5 ^e sous-direction ;

- M. Quentin COMET, chef du bureau « Défense et mémoire ».

---

* ¹ Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* ² Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* ³ Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ⁴ « La dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros. En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ».

* ⁵ Audition du 31 octobre 2017.

* ⁶ Voir notamment, « Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées », rapport d'information n° 85 (2016-2017) de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 octobre 2016.

* ⁷ « Le parc immobilier des armées : quand l'intendance ne peut plus suivre », rapport d'information de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances n° 661 (2016-2017) - 19 juillet 2017.

* ⁸ Il s'agit d'une moyenne par homme de la force opérationnelle terrestre. En 2016, plus de 15 000 hommes ont passé plus de 150 jours en dehors de la garnison.

* ⁹ Le travail au quartier comprend les alertes de projection ou de protection, la préparation individuelle (stages, séances de sport) et le travail dans un emploi spécifique (maintenancier, logisticien, chauffeur, secrétaire, etc.).

* ¹⁰ « Un agent public peut bénéficier d'une indemnité de garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) si l'évolution de son traitement brut est inférieure, sur 4 ans, à celle de l'indice des prix à la consommation. Chaque année, cette mesure est donc appréciée en fonction de l'évolution prévisible des salaires ou soldes de chaque individu ».

* ¹¹ « La mesure dite « bas salaires » consiste soit à attribuer une indemnité différentielle non soumise à retenue pour pension aux militaires, fonctionnaires et agents publics lorsque la rémunération qui leur est allouée est inférieure au montant du SMIC, soit à attribuer des points d'indice majoré suite au relèvement du minimum de traitement (ou de solde) dans la fonction publique pour tenir compte de la revalorisation du SMIC ».

* ¹² Haut comité d'évaluation de la condition militaire, 11 ^ème rapport, « La fonction militaire dans la société française », septembre 2017.

* ¹³ Article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publique.

* ¹⁴ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.