Mission "Recherche et Enseignement supérieur"

MM. Philippe Adnot et Jean-François Rapin, rapporteurs spéciaux

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : PHILIPPE ADNOT)

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » qui relèvent du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche bénéficient globalement d'un budget préservé en 2018.

Le projet de loi de finances retient, en effet, une prévision de 16,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit une hausse de 1,02 % par rapport à 2017 pour les AE, et de 1,29 % pour les CP.

En proportion, cette hausse bénéficie davantage au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » du fait d'un ajustement réalisé sur les crédits du programme 231 « Vie étudiante » relatifs à l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) ^{6 ( * )} dont la prévision avait été surestimée en 2017.

Évolution des crédits consacrés à l'enseignement supérieur (programmes 150 et 231)

(en millions d'euros)

Nb : hors fonds de concours. En outre, les chiffres pour 2018 ne tiennent pas compte des amendements adoptés par l'Assemblée nationale.

Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances pour 2016 et le projet annuel de performances pour 2018

L'enseignement supérieur agricole , dont les crédits sont inscrits au sein du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », bénéficie de 309,75 millions d'euros en autorisations d'engagement et 310,61 millions d'euros en crédits de paiement .

Rattachés au programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », les organismes de formation supérieure et de recherche en matière économique et industrielle disposent quant à eux de 317,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement .

Ainsi, hors recherche universitaire et en prenant en compte les crédits relevant de ces autres programmes, l'enseignement supérieur disposerait pour 2018 de 12,82 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement , correspondant respectivement à une hausse de 1,16 % et 1,42 % par rapport à 2017.

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE PRÈS DE 1,5 %

1. Les principaux chiffres

Le présent programme regroupe 13,4 milliards d'euros de crédits de paiement répartis sur 9 actions de la façon suivante :

Présentation par action de l'évolution des crédits

demandés entre 2016 et 2018

(en euros)

Source : projet annuel de performances pour 2018

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une hausse de 159 millions d'euros des autorisations d'engagement (+ 1,2 %) , et de 194 millions d'euros des crédits de paiement (+ 1,47 %) par rapport à 2017.

Évolution des crédits du programme 150 (2012-2018)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Plus de 70 % des crédits supplémentaires se concentrent sur trois actions, avec un total de 137 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2017 : l'action 14 - Immobilier (+ 62,5 millions d'euros), l'action 01 - Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence (+ 46,5 millions d'euros), et l'action 17 - Recherche universitaire (+ 28 millions d'euros).

Les crédits inscrits au titre des dépenses de fonctionnement représentent plus de 93 % des crédits du programme 150 et près de 78 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur . Ils ont en hausse de 1 % en 2018 par rapport à 2017 , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Les subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux opérateurs de la mission représentent en 2018 12,52 milliards d'euros soit la quasi-totalité de ces dépenses de fonctionnement. 204 établissements (dont 121 universités, chancelleries et COMUE et 71 grands établissements et écoles) reçoivent ainsi directement près de 99 % des crédits de fonctionnement du programme . Les universités et les établissements assimilés bénéficient à eux seuls de 10,92 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre de leurs SCSP.

La répartition de ces crédits par nature est retracée dans le tableau suivant.

Répartition des crédits du programme 150 par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

2. 194 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires qui tiennent compte des mesure prises par l'État en faveur des personnels

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit au total l'inscription de 29,9 millions d'euros au titre du schéma d'emplois tendant à créer 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur entre 2013 et 2017, au rythme de 1 000 emplois annuels. 28,4 millions d'euros sont prévus pour le financement en année pleine des 950 emplois créés en 2017 dans des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) dans ce cadre. Une provision de 1,5 million d'euros correspondant à 50 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) est reconduite au titre des emplois de titre 2 qui pourraient être attribués à des établissements n'ayant pas encore accédé aux RCE, notamment des communautés d'universités et d'établissements (COMUE).

La réalité de la création de ces emplois n'est cependant pas assurée. Le ministère a procédé, sur la période 2013-2016, à une enquête déclarative auprès des établissements de laquelle il ressort que seuls 76 % des emplois notifiés aux établissements ont été mis au recrutement sur la période d'étude ^{7 ( * )} . La même enquête fait ressortir que 52 % des recrutements s'inscrivent directement dans l'objectif prioritaire d'amélioration de la réussite étudiante en premier cycle .

La masse salariale représentant plus de 11,6 milliards d'euros au sein du programme 150, les diverses mesures en faveur des personnels impactent fortement l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur. Le projet de loi de finances prend notamment en compte la participation de l'État pour le financement de :

- la revalorisation du point d'indice : la hausse de 0,6 % prévue par le décret du 25 mai 2016 ^{8 ( * )} appliquée au 1 ^er février 2017 entraîne l'inscription de 5,6 millions d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Le Gouvernement a annoncé que le point d'indice ne connaîtrait pas d'augmentation en 2018 ;

- la poursuite de la mise en place du dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), qui conduit à une révision échelonnée d es grilles indiciaires applicables aux fonctionnaires, a conduit à prévoir 63,5 millions d'euros supplémentaires. Cependant le Gouvernement a annoncé le 17 octobre 2017 le report d'un an des mesures devant intervenir dans ce cadre à partir du 1 ^er janvier 2018. Lors de son audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication dans le cadre de la préparation du présent projet de loi de finances ^{9 ( * )} , la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation a indiqué que les marges financières dégagées devraient permettre de financer la mesure compensatoire pour les fonctionnaires mise en oeuvre dans le cadre de la hausse de 1,7 % de la contribution sociale généralisée (CSG) ;

- le développement de l'apprentissage, dans le cadre du « plan de relance de l'apprentissage », l'État compensant partiellement les coûts rattachés aux recrutements d'apprentis : 2,7 millions d'euros supplémentaires sont prévus à ce titre ;

- la compensation de décharge attribuée aux maîtres de conférences stagiaires au titre de l'obligation de formation instaurée par le décret du 9 mai 2017 ^{10 ( * )} qui conduit à prévoir 2 millions d'euros à ce titre ;

- l'application du décret du 29 août 2016 ^{11 ( * )} réformant le contrat doctoral qui justifie l'inscription de 7 millions d'euros supplémentaires.

Enfin, 10 millions d'euros de crédits supplémentaires ont été prévus pour financer les besoins de couverture du glissement-vieillesse-technicité (GVT) des établissements n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE). Votre rapporteur spécial évoquait cette question dans son rapport de l'an passé, et il convient de noter que la Conférence des présidents d'universités, entendue dans le cadre de la préparation du présent rapport, a exprimé sa satisfaction sur ce point. Toutefois il convient de souligner qu'au regard de la charge non compensée accumulée depuis le 1 ^er janvier 2012 pour les établissements, estimée à 222 millions d'euros au 1 ^er janvier 2017 dans les réponses au questionnaire budgétaire, et du montant annuel nécessaire à la couverture de cette dépense contrainte, de l'ordre de 60 millions d'euros , cette réponse paraît notoirement insuffisante. Dans les faits le Gouvernement indique un montant de 50 millions d'euros prévus à ce titre en intégrant une diminution de la mise en réserve à hauteur de 40 millions d'euros .

Le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de moyens supplémentaires dans le cadre de la prolongation des dispositions de la loi « Sauvadet » jusqu'au 12 mars 2018 par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ^{12 ( * )} .

C'est au total pour l'année 2018 un montant total de 124,2 millions d'euros qui est prévu pour couvrir ces dépenses nouvelles, à rapporter à l'augmentation de 194 millions d'euros des crédits de du programme 150.

Les crédits du programme 150 prévoient un montant de 7,6 millions d'euros supplémentaires pour financer la compensation de l'exonération des droits d'inscription des étudiants boursiers dans les universités et les écoles d'ingénieurs . La réforme vise à compenser à l'euro près l'exonération, et non plus à compenser un montant théorique. Les flux de nouveaux boursiers ont été intégralement pris en charge depuis 2014. En 2017, conformément au calendrier de la réforme, la totalité des exonérations de droit constatés a été remboursée aux universités et écoles d'ingénieurs. Les crédits prévus pour 2018 prennent en compte le flux d'étudiants boursiers entre les rentrées 2017 et 2018, l'augmentation des effectifs, et un rattrapage budgétaire en raison de l'écart de budgétisation constaté en 2017 (511 014 boursiers ont été constatés en 2017 contre 494 094 prévus).

Diverses mesures de transferts de personnels sont opérées, avec un impact négatif de 2,1 millions d'euros pour les subventions pour charges de service public, tandis qu'une mesure de périmètre prise dans le cadre du plan Santé transfère 1,9 million d'euros du budget de la sécurité sociale vers celui de l'État.

Consolidation de différents transferts prévus par le projet de loi de finances
pour 2018 au titre des subventions pour charges de service public

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

Enfin, le montant consacré à l'enseignement supérieur privé (action 04 du programme) est en progression de 998 000 euros (+ 1,26 % par rapport à 2017). Il atteint ainsi 79,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement . Si votre rapporteur spécial prend acte de cette augmentation, il la considère comme tout à fait insuffisante et y reviendra dans la suite du présent rapport.

3. La stabilité de l'évolution des plafonds d'emplois du programme à l'issue de la création des 5 000 emplois 2013-2017

Compte tenu du passage à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur, les emplois et les dépenses de masse salariale afférentes ont, pour la plupart d'entre eux, été transférés du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années. Les dépenses sont dorénavant couvertes par les subventions pour charges de service public qui sont versées aux opérateurs. En effet, toutes les universités ont désormais accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), au plus tard le 1 ^er janvier 2013 conformément aux dispositions de la loi du 10 août 2007 ^{13 ( * )} . Par ailleurs, quelques autres établissements disposent également de ce statut et des COMUE qui commencent, à leur tour, à passer aux RCE.

Les opérateurs autonomes sont libres de procéder, sous réserve du respect de leur plafond d'emplois et de masse salariale, aux créations, transformations et suppressions qu'ils estiment nécessaires . Le contrôle budgétaire est par ailleurs assuré au premier niveau par les rectorats, et piloté par le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Les lois de finances initiales sur la période 2013-2017 ont intégré des créations d'emplois à raison de 1 000 emplois annuels, soit 5 000 postes sur le dernier quinquennat.

Répartition par catégories d'établissement des notifications des 5 000 emplois
du plan 2013-2017

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire pour 2018

Le cadre de répartition de ces emplois a été arrêté en concertation entre la Conférence des présidents d'université (CPU) et la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs (CDEFI) en 2013 :

- 65 % des emplois créés ont été répartis au titre du rééquilibrage des dotations entre établissements (convergence en faveur des établissements les moins bien dotés eu égard aux résultats des modèles d'allocation des moyens) ;

- 35 % des emplois créés ont été attribués au titre de la politique de site.

La mise en oeuvre des créations d'emplois notifiées pour les établissements non autonomes est effectuée par le ministère sur demande des établissements, dans le respect des crédits prévus en loi de finances (60 000 euros par création en 2017). Sur la période 2013-2017, sur 778 autorisations d'emplois notifiées aux établissements non RCE au 1 ^er janvier 2017, 713 emplois ont effectivement été créés . La sous-consommation constatée s'explique l'absence dans ce chiffre d'une partie des créations d'emplois pour 2017, et par des recrutements dans des corps au coût budgétaire élevé, la création de deux emplois de cette nature pouvant mobiliser l'équivalent de trois créations d'emplois notifiées afin de respecter les crédits budgétaires alloués.

Concernant les établissements RCE , la décision de mettre en oeuvre les créations d'emplois s'inscrit dans le contexte de la construction générale de leur budget et des impératifs de soutenabilité. Sur la période 2013-2017 , 4 009 créations d'emplois ont été notifiées aux opérateurs RCE relevant du programme 150, dont 3 660 à destination des universités. D'après l'enquête réalisée par la direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche auprès des établissements (cf infra) , 76 % des emplois notifiés auraient été effectivement créés entre 2013 et 2016.

Le plafond des emplois « opérateurs » du programme 150 reste quasiment stable par rapport à 2017 : il s'établit pour 2018 à 164 776 ETPT (+ 70 par rapport à 2017) . S'y ajoutent 27 397 ETPT (+ 94 par rapport à 2017) décomptés hors plafond (dont 551 contrats aidés), compte tenu de l'augmentation d'emplois contractuels financés sur ressources propres. Au total, les opérateurs bénéficient ainsi de 192 173 emplois , en quasi-stabilité par rapport à 2017 (190 009).

Par ailleurs, le plafond d'emplois de l'État du programme 150, inscrit au titre 2, est fixé pour 2018 à 8 016 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) , en baisse de 7 emplois par rapport à 2017. Cette évolution est due à deux transferts :

- 127 ETPT au titre de l'accession aux RCE de 3 établissements en 2017 (les COMUE « Lille Nord de France » et « Université de Lyon » et l'École nationale de céramique industrielle de Limoges qui fusionne avec l'École nationale supérieure d'ingénieurs de Limoges) ;

+ 120 ETPT qui traduisent la répartition effective du schéma d'emploi à des opérateurs non RCE au titre des 1 000 créations d'emplois de 2017. Les dépenses de personnel (y compris CAS pensions) restant inscrites sur le titre 2 au projet de loi de finances pour 2018 ne sont donc plus que de 513 millions d'euros soit 3,8 % des crédits de paiement du programme 150.

Les dépenses de personnel associées aux emplois relevant du titre 2 s'élèvent à 513,29 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (dont 164,63 millions d'euros au titre du CAS « Pensions »), soit une hausse de 1,37 % par rapport à 2017.

4. Des dépenses immobilières en baisse sous l'effet du Plan Campus

Les crédits prévus en 2018 au titre de l'action 14 « Immobilier » atteignent 1,22 milliard d'euros en autorisations d'engagement (27,6 millions d'euros supplémentaires soit + 2,32 %) et 1,21 milliard d'euros en crédits de paiement (62,5 millions d'euros supplémentaires soit + 5,42 %).

Au sein de l'action 14 « Immobilier », les autorisations d'engagement diminuent de 8,2 % par rapport à 2016, pour atteindre 1,19 milliard d'euros. Cette évolution s'explique principalement par « la baisse des financements consacrés à la réhabilitation du campus de Jussieu et aux moyens destinés aux opérations Campus » (- 171,3 millions d'euros). En effet, en 2017, aucun nouveau contrat de partenariat public-privé (PPP) n'est prévu, contrairement à l'année 2016 au cours de laquelle trois PPP financés sur des crédits budgétaires devaient être signés.

Les crédits de paiement connaissent parallèlement une baisse plus limitée de 2,5 %, avec 1,15 milliard d'euros.

Le plan Campus bénéficie de 23,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 54,5 millions d'euros en crédits de paiement, hors éventuels reports, dans le programme 150. Selon les réponses aux questionnaires budgétaires, ils seront essentiellement consacrés « aux redevances dues pour les partenariats publics-privés signés et dont les locaux ont été mis à disposition (Toulouse le Mirail, Dijon, Bretagne, LMV Clermont, Lille "formation-innovation") ainsi qu'au financement d'opérations réalisées en maîtrise d'ouvrage publique (Nantes, Valenciennes, Lorraine Gestion Management) ».

Les CPER 2007-2014 étaient initialement dotés, du côté de l'État, de 1,952 milliard d'euros sur l'immobilier. Au 31 décembre 2017, 1,512 milliard d'euros d'AE devraient avoir été engagées et 1,465 milliard d'euros de CP réalisés. Au présent projet de loi de finances est donc inscrit le reliquat nécessaire pour solder les AE engagées soit 46,48 millions d'euros .

Deux objectifs étaient assignés aux opérations financées par ces CPER :

- mettre au standard international l'immobilier universitaire ;

- développer l'offre de logements en faveur des étudiants.

À la clôture de ces CPER, leur taux d'exécution en AE était de 78 %. Ces CPER ont financé 900 opérations immobilières, dont près de 30 % pour la seule région Île-de-France, qui se répartissent à part presque égale entre constructions nouvelles et réhabilitations.

Les CPER 2015-2020 étaient initialement dotés par l'État de 933,73 millions d'euros sur l'immobilier. Au 31 décembre 2017, 417,95 millions d'euros d'AE devraient avoir été engagées et 90 millions d'euros de CP réalisées. Dans le présent projet de loi de finances, 156 millions d'euros sont inscrits en AE et 120 millions d'euros en CP .

Les priorités de cette deuxième génération de CPER sont les suivantes :

- des campus fonctionnels et attractifs (logement étudiant, aménagement des campus, performance énergétique, numérique) ;

- une « politique de sites dynamique, cohérente et économiquement soutenable ».

Fin 2017, le taux d'exécution de ces CPER en AE devrait être de 45 % . Les opérations de réhabilitation sans création de surfaces supplémentaires sont majoritaires sur les 520 projets et représentent 80 % des financements.

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un budget globalement satisfaisant dans le contexte budgétaire actuel

Il convient tout d'abord d'apprécier la hausse des crédits du présent programme, de 1,5 % en AE et de 1,2 % en CP pour 2018, à sa juste mesure dans le contexte budgétaire actuel :

- en premier lieu parce qu'une telle augmentation de crédits ne va pas de soi au sein d'une programmation des finances publiques exigeante en termes de dépenses ;

- en second lieu parce que si, de manière optique, l'évolution est moindre qu'en 2017 (+ 2 % en AE et + 2,6 % en CP), elle ne sera pas grevée par des contraintes telles que l'augmentation du point d'indice des fonctionnaires. Votre rapporteur spécial sera néanmoins vigilant quant aux effets de la compensation de la hausse de la CSG et à son financement, qui devra être éclairci par le Gouvernement en séance publique ;

- en troisième lieu parce qu'à cette évolution, il convient d' ajouter les effets du « Grand plan d'investissement » annoncé en juillet par le Premier ministre et détaillé en septembre dernier. Concrètement, les crédits (non pérennes) en faveur de l'enseignement supérieur inscrits au sein du programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » de la mission « Investissement d'avenir » (rapportée par notre collègue Christine Lavarde) s'élèvent à 142,5 millions d'euros et permettront de financer des actions inscrites dans la troisième vagues des plans d'investissements d'avenir (PIA 3).

Il y a lieu de se féliciter que le financement du PIA 3 soit ainsi assuré au sein du présent projet de loi de finances, alors seules les AE avaient été précédemment budgétées.

Les actions du PIA 3 concernant l'enseignement supérieur et la recherche

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

2. Un « Plan étudiants » ambitieux qui reste à concrétiser

À la suite de déboires liés à la procédure Admission Post-Bac (APB) au début de l'été ^{14 ( * )} , puis d'une concertation menée pendant trois mois sous l'égide du MESRI, le Premier ministre a présenté, le 30 octobre dernier, le « Plan étudiants », une réforme ambitieuse et peut-être majeure dans la politique relative à l'enseignement supérieur.

Ce plan vise à répondre à plusieurs défis auxquels est confronté notre système d'enseignement supérieur et que votre rapporteur spécial a soulignés à plusieurs reprises par le passé :

- l'afflux massif d'étudiants dans l'enseignement supérieur constaté depuis plusieurs années et qui devrait se poursuivre jusqu'en 2025 (de 2,4 millions d'étudiants en 2014, nous devrions passer à plus de 2,9 millions en 2025) ;

- l'utilisation contestée du tirage au sort dans certaines filières dites « en tension » (cette année, 169 licences publiques ont été concernées) ;

- l'échec massif des étudiants en licence (seulement 27 % des étudiants ont leur licence en 3 ans et moins de 40 % en 4 ans).

Les principaux axes et mesures annoncés à ce stade par le Gouvernement sont les suivants :

- la mise en place d'un deuxième professeur principal en classe de terminale et l'examen par le conseil de classe du projet d'orientation de chaque élève afin de mieux accompagner l'orientation au lycée ;

- afin de garantir un accès plus juste et plus transparent dans le supérieur, sont prévus la suppression du tirage au sort, la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière ainsi que l'octroi de la possibilité, pour les établissements d'enseignement supérieur, de n'inscrire un candidat qu'à condition qu'il accepte de bénéficier de dispositifs d'accompagnement ;

- une offre de formation post-baccalauréat sur mesure et rénovée avec notamment la personnalisation du 1 ^er cycle, le renforcement du tutorat, la mise en place de dispositifs d'accompagnement pédagogiques, etc. ;

- « des conditions de vie étudiante au service de la réussite » selon les termes du Gouvernement, avec notamment le rattachement des nouveaux étudiants au régime général de la Sécurité sociale dès 2018 et un Plan « 60 000 logements » sur le quinquennat , évoqué infra dans le cadre de l'analyse du programme 231.

Votre rapporteur spécial salue l'ambition de cette réforme et la rapidité avec laquelle elle a été préparée ; la nouvelle plateforme devrait ainsi ouvrir dès le 15 janvier 2018 pour recueillir les voeux des élèves de terminale.

Il relève en outre que des moyens financiers conséquents devraient accompagner la mise en place de plan , le Premier ministre ayant annoncé l'affectation d'environ un milliard d'euros dont :

- 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement (pour la mise en place de nouveaux cursus ^{15 ( * )} , la modularisation, l'accompagnement personnalisé, etc.) ;

- et 500 millions d'euros de crédits budgétaires sur le quinquennat , portés pour l'essentiel par la présente mission, à raison de 20 millions d'euros en 2018, 69 millions d'euros en 2019, 124 millions d'euros en 2020, 141 millions d'euros en 2021 et 146 millions d'euros en 2022. Ces crédits devraient notamment permettre d'ouvrir des places et de créer des postes dans les filières en tension. De fait, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement de majoration de 15,5 millions

d'euros (en AE et en CP) des crédits du présent programme afin de s'inscrire dans ce plan ^{16 ( * )} . En défendant cet amendement, le Gouvernement a indiqué que les créations d'emplois correspondantes s'élèveraient à 446 ETPT.

Votre rapporteur soutient donc la démarche initiée par le Gouvernement susceptible de remettre en cause un modèle qui a fait la preuve, jusqu'à l'absurde l'été dernier, de son inefficacité, mais restera particulièrement vigilant quant à sa mise en oeuvre effective .

3. Un soutien toujours insuffisant pour l'enseignement privé

La dotation consacrée à l'enseignement supérieur privé connaît une progression de 1 million d'euros (+ 1,26 %) et s'établit à 79,9 millions d'euros (AE = CP). Votre rapporteur ne peut que souligner positivement cette évolution alors que les établissements avaient connu plusieurs années de baisse consécutives (- 13 % en 2013, - 7,6 % en 2014 et - 1 % en 2015 en exécution). Néanmoins, alors que les crédits du programme 150 ont augmenté de plus de 7 % entre 2012 et 2018 , ceux consacrés à l'enseignement privé auront perdu plus de 10 % du montant total de leur dotation durant la même période.

Évolution des crédits du programme 150
et de l'action 04 « Établissements d'enseignement privé »

(en millions d'euros)

NB : il s'agit des crédits inscrits en loi de finances initiale ou en projet de loi de finances pour 2018.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le ministère de l'enseignement supérieur indique que les subventions de l'État ne représentent en moyenne que 6,7 % du total de leurs ressources. Toutefois, comme l'ont confirmé les représentants de l'enseignement privé à votre rapporteur spécial, pour certains établissements qui sont souvent les plus fragiles financièrement, cette part peut dépasser 15 %.

La part de 0,6 % des crédits du programme 150 que représente l'action 04 est à mettre en rapport avec les 91 127 étudiants accueillis par les établissements d'enseignement privé à la rentrée 2017 , qui représentent environ 3,5 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur.

Sur la période 2008-2017, l'effet de la hausse de 73 % du nombre d'étudiants conjugué à la diminution des crédits de l'État a fait passer le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant de 1 130 euros par étudiant en 2008 à 707 euros en 2017, soit une baisse de de 37 % .

Par ailleurs, cette situation entre en contradiction avec la logique contractuelle qui réserve les crédits prévus aux établissements ayant obtenu la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG). Cette qualification prévue par l'article L. 732-1 du code de l'éducation créé par la loi du 22 juillet 2013 ^{17 ( * )} qui réserve l'aide de l'État aux établissements qui répondent aux missions de service public de l'enseignement supérieur et obéissent à la fois aux règles de « non lucrativité » et d'indépendance de gestion. Les relations entre l'État et ces établissements sont encadrées par des contrats pluriannuels. À défaut de se voir attribuer la qualité d'EESPIG, le soutien financier de l'État diminue progressivement de 25 % chaque année. Au 1 ^er août 2017, 56 établissements d'enseignement supérieur privé se sont vus accorder par arrêté la qualification d'EESPIG (dont 8 en 2017). Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation indique que cinq établissements se sont vus refuser cette qualification, ne répondant pas aux critères requis.

Une fois obtenue la qualification d'EESPIG, les établissements justifient pleinement leur concours aux missions de service public de l'enseignement supérieur. Votre rapporteur spécial déplore donc le manque de soutien financier du Gouvernement à ces établissements .

Les représentants des fédérations de l'enseignement privé ont alerté votre rapporteur spécial sur le contexte financier difficile que connaissent par ailleurs les établissements, qui connaissent une diminution des aides de certaines collectivités territoriales qui rencontrent elles-mêmes des difficultés budgétaires compte tenu de la baisse de leurs dotations, mais aussi une réduction de la source de financement que représente la taxe d'apprentissage dont la réforme entraîne une baisse estimée à plus de 30 % des recettes antérieures par les fédérations représentant ces établissements.

Votre rapporteur spécial a déjà évoqué la baisse des moyens d'intervention des chambres de commerce et d'industrie qui financent des établissements consulaires. Il s'agit d'un grave sujet d'inquiétude pour ces établissements.

En conséquence, les budgets s'avèrent parfois très difficiles à boucler pour des établissements qui assurent une formation de qualité et un taux d'insertion professionnelle élevé à leurs étudiants (jusqu'à 80 % dès l'obtention du diplôme), avec un montant de subvention de l'État très limité. Selon les chiffres des fédérations représentant ces établissements, en 2014 la formation de 70 000 étudiants a ainsi globalement couté 822 millions d'euros, dont seulement 65 millions d'euros issus du soutien de l'État.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le Gouvernement prévoirait de faire bénéficier les établissements d'enseignement supérieur privé d'un million d'euros supplémentaire sur les 100 millions d'euros prévus en compensation de la hausse du nombre d'étudiants sur l'ensemble du programme 150. C'est bien insuffisant pour pallier le manque de crédits inscrits chaque année depuis 2012 et, en tout état de cause, ce million d'euros n'est, pour le moment, pas inscrit sur cette action.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments et comme l'an dernier, votre rapporteur spécial souhaite que l'enseignement supérieur privé ne soit pas sacrifié et propose, en conséquence, un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements de 6 millions d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement. Avec le million d'euro supplémentaire prévu par le Gouvernement, cela permettrait de maintenir un montant moyen par étudiant à plus de 870 euros, en progression de 9 % par rapport à la prévision initiale.

4. Une nouvelle expérimentation de dévolution du patrimoine immobilier

Les universités représentent plus de 20 millions de mètres carrés , soit près des deux tiers du patrimoine immobilier des opérateurs.

À la suite de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) ^{18 ( * )} , trois universités ont bénéficié à titre expérimental de la dévolution de leur patrimoine en 2011 et 2012 ^{19 ( * )} .

Elles se sont engagées par une convention de dévolution à entretenir et renouveler leur patrimoine en programmant sur vingt-cinq à trente ans les opérations de gros entretien et renouvellement nécessaires. En contrepartie, un accompagnement budgétaire durable a été mis en place , conjuguant une dotation initiale de 26,9 millions d'euros et une dotation annuelle récurrente de 21,9 millions d'euros sur vingt-cinq ans.

Votre rapporteur spécial soutient le transfert de la propriété du patrimoine immobilier aux universités , considérant qu'il participe de l'acquisition de l'autonomie des universités.

Toutefois, en 2015, votre rapporteur spécial avait souligné l'impossible généralisation de ce mode de transfert de propriété ^{20 ( * )} . Selon une étude de 2011, la généralisation à l'ensemble des universités, dans les mêmes conditions que pour l'expérimentation dans les trois universités précitées, coûterait pour l'État 850 millions d'euros par an , soit 6 % des crédits de paiement proposés en 2018 pour le programme 150 « Formations supérieure et recherche universitaire » et 70 % des crédits de l'action 15 « Immobilier » (voir graphique ci-après).

Comparaison du coût estimé de la généralisation de la dévolution immobilière sur le modèle de la première expérimentation et des crédits de paiement proposés pour l'action 15 « Immobilier » du programme 150

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat.

C'est dans ce cadre qu'en mars 2016, l'ancien secrétaire d'État de l'enseignement supérieur a commandé aux inspections générales des finances et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche un rapport sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités.

Dans le rapport rendu en septembre 2016 ^{21 ( * )} , la mission dresse un bilan globalement positif de l'expérimentation de la dévolution conduite en 2011-2012 en matière d'entretien et de gestion du parc, et plaide pour une relance du processus de dévolution , tout en soulignant qu'elle doit s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier.

À l'appui de ces recommandations, le précédent secrétaire d'État de l'enseignement supérieur avait annoncé vouloir engager une nouvelle expérimentation de dévolution .

Toutefois, il convient de souligner les limites évoquées par le rapport des inspections. Il est en particulier indiqué que la première dévolution n'a pas permis de réduire les dépenses de fluides ni d'améliorer le taux d'utilisation des locaux et le produit de cessions et de valorisation des biens, alors que la dévolution vise notamment à contribuer à une meilleure gestion et à une rationalisation des surfaces.

La nouvelle phase de dévolution ne prévoit pas de dotation financière exceptionnelle. La direction de l'immobilier de l'État accompagnera les universités dans ce processus.

Votre rapporteur spécial soulignait déjà dans son rapport spécial annexé au projet de loi de finances pour 2017 que « si l'objectif de relance la dévolution du patrimoine ne peut qu'être partagé et soutenu, il est permis de douter de l'aboutissement du processus pour un nombre important d'universités, compte tenu de l'absence concrète de financement supplémentaire par l'État » ^{22 ( * )} .

De fait, le 15 décembre 2016, quatre universités candidates - Bordeaux, Aix-Marseille, Tours et Caen - ont été retenues.

Le plan d'action devant conduire à la signature des actes de transfert de patrimoine en 2018 a été engagé dès le début de l'année 2017. Les protocoles d'impulsion entre le précédent ministre du domaine, le précédent ministre de l'enseignement supérieur et les présidents des universités ont été signés le 24 mars 2017.

Selon les informations transmises, l'objectif est de parvenir, pour les universités techniquement et financièrement prêtes, à une dévolution totale du patrimoine avant la fin de l'année 2018.

Tout en soutenant le lancement d'une nouvelle expérimentation, votre rapporteur spécial souligne que les conditions proposées ne s'adressent pas à toutes les universités , compte tenu des différences de patrimoine valorisable.

Surtout, l'absence de dotation initiale constitue un risque dès lors que les universités ayant participé à la première expérimentation avaient été sélectionnées pour leur bonne santé financière et ont bénéficié d'un accompagnement budgétaire initial et récurrent. À ce titre, le graphique ci-après montre que leur niveau de fonds de roulement est supérieur à la moyenne constatée pour l'ensemble des universités, contrairement à celles retenues pour la nouvelle expérimentation.

Comparaison du fonds de roulement des universités ayant participé à la
première expérimentation de la dévolution immobilière
et des universités retenues pour la seconde expérimentation

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performances.

Une vigilance est donc requise , d'autant plus que la nouvelle étape interviendrait dans un contexte de baisse générale des dotations aux collectivités territoriales, alors que l'investissement immobilier dans l'enseignement supérieur est lié aux capacités des collectivités territoriales à y participer .

5. La nécessité de mieux valoriser les résultats de la recherche universitaire, en particulier par les SATT

Les crédits de l'action 17-Recherche s'élèvent à 3,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour 2018 (+ 0,72 % par rapport à 2017).

Cette action recouvre en particulier les subventions pour charges de service public allouées aux opérateurs afin de contribuer au développement de la recherche universitaire.

Au-delà du nécessaire soutien à la recherche universitaire, il importe de favoriser le transfert des résultats de la recherche . Dans ce cadre, les PIA 1 et 2 ont créé des outils de valorisation de la recherche publique, que le PIA 3 prolonge.

Tel est le cas des sociétés d'accélération du transfert de technologies ( SATT ), créées en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), afin de répondre à certaines des lacunes du système de valorisation français : le manque de financement de la maturation et de la « preuve de concept », d'une part, des services de valorisation insuffisamment développés voire inexistants au sein des différents établissements de recherche, en particulier au sein des universités, d'autre part.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial a entendu conduire un rapport de contrôle sur ces sociétés, dont l'encadré ci-après reproduit les principales recommandations ^{23 ( * )} .

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* ⁶ Cf. le II de la présente partie.

* ⁷ Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2016, page 96.

* ⁸ Décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.

* ⁹ Audition du mardi 7 novembre 2017.

* ¹⁰ Décret n° 2017-854 du 9 mai 2017 modifiant le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 modifié fixant les dispositions statutaires communes applicables aux enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences.

* ¹¹ Décret n° 2016-1173 du 29 août 2016 modifiant le décret n° 2009-464 du 23 avril 2009 relatif aux doctorants contractuels des établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche.

* ¹² Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.

* ¹³ Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités

* ¹⁴ À la mi-juillet 2017, 87 000 candidats étaient encore sans affectation et, dans 169 licences publiques, les affectations avaient été réalisées par tirage au sort.

* ¹⁵ Reprise d'un dispositif du PIA3.

* ¹⁶ Les autres programmes majorés en 2018 dans le cadre de ce plan sont les programmes 141 « Enseignement public du second degré » à hauteur de 1,9 million d'euros, 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés » pour 0,4 million d'euros et 219 « Sport » pour 2,2 millions d'euros.

* ¹⁷ Article 70 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* ¹⁸ Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

* ¹⁹ Il s'agit de l'université d'Auvergne-Clermont-Ferrand 1, de l'université de Poitiers et de l'université Toulouse 1.

* ²⁰ « Le bilan de l'autonomie financière des universités », Rapport d'information n° 715 (2014-2015) de Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 septembre 2015.

* ²¹ « La dévolution du patrimoine aux universités », rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, septembre 2016.

* ²² « Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur », Rapport général n° 140 (2016-2017) de Philippe Adnot et Michel Berson, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2016.

* ²³ Rapport d'information n° 683 (2016-2017) de Philippe Adnot fait au nom de la commission des finances sur les sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), 26 juillet 2017.