Jeudi 8 juin 2000

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Affaires sociales - Institution d'un congé et d'une allocation favorisant l'exercice de la solidarité familiale en cas de maladie d'un enfant ou de fin de vie d'un proche - Examen du rapport

La commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Lucien Neuwirth sur la proposition de loi n° 348 (1999-2000) instituant un congé et une allocation favorisant l'exercice de la solidarité familiale en cas de maladie d'un enfant ou defin de vie d'un proche.

M. Lucien Neuwirth, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi soumise à l'examen de la commission visait à apporter une aide significative et concrète aux parents contraints de cesser leur activité professionnelle afin de soigner un enfant malade ou accidenté et à ceux qui voulaient accompagner un proche en fin de vie : ce faisant, elle comblait une importante lacune du droit du travail, du statut de la fonction publique et de notre système de protection sociale, qui n'encourageaient pas, en l'état, l'exercice de la solidarité familiale en ces circonstances.

M. Lucien Neuwirth, rapporteur, a estimé que cette lacune était d'autant plus regrettable qu'existait fort heureusement, sur cette question, un total consensus politique.

Il a rappelé que la proposition de loi instituait d'abord un droit à congé au profit des parents salariés ou fonctionnaires lorsque l'état de santé de leur enfant justifiait des soins d'une durée d'au moins trois mois, et précisé que les parents auraient ainsi le choix entre la réduction d'activité à temps partiel prévue par le droit en vigueur, et un congé d'une durée maximale de six mois renouvelable.

Il a observé que la proposition de loi instituait ensuite une allocation de présence familiale, servie à taux plein ou partiel pendant la période d'interruption ou de réduction d'activité. Il a indiqué que cette allocation bénéficierait à tous les parents, qu'ils soient salariés, fonctionnaires ou indépendants, ainsi qu'aux personnes qui avaient demandé à prendre un congé d'accompagnement d'une personne en fin de vie.

M. Lucien Neuwirth, rapporteur, a estimé que l'adoption de cette proposition de loi était urgente.

Il a également affirmé ne pas vouloir croire que le Gouvernement oppose au Sénat sa volonté de parvenir, plus tard, à la rédaction d'un projet de loi aux ambitions plus vastes concernant l'ensemble de la politique familiale.

Il a en effet constaté que le calendrier parlementaire, en matière sociale, apparaissait très chargé pour l'automne prochain, et que l'on voyait mal comment le congé pour enfants malades et l'allocation de solidarité familiale pourraient être institués rapidement, compte tenu du nombre de textes intervenant dans le domaine social qui avaient été annoncés par le Gouvernement.

C'est pourquoi M. Lucien Neuwirth, rapporteur, a estimé que la commission devrait être très attentive à toutes les propositions gouvernementales d'amélioration de ses conclusions, et accepter par avance aussi qu'un texte plus ambitieux vienne, plus tard, améliorer si nécessaire, les dispositions législatives issues de la présente proposition de loi.

Il a affirmé qu'une telle attitude était indispensable pour que le consensus évident en faveur de l'aide aux familles d'enfants malades puisse s'exprimer rapidement, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale.

Après avoir exposé plus en détail le contenu des articles de la proposition de loi, il a proposé à la commission de retenir, dans ses conclusions, ses articles 1 à 8 sans en modifier la rédaction.

Il a en revanche proposé de ne pas retenir l'article 9, qui prévoyait une compensation financière des dépenses supplémentaires occasionnées par la proposition de loi pour la Caisse nationale d'allocations familiales. Il a en effet estimé que cet article ne se justifiait que pour des raisons de procédure liées au dépôt de la proposition de loi.

A cet égard, il a rappelé que, même si le coût de l'institution d'une allocation de présence familiale était difficile à estimer, il serait en tout état de cause modeste : on estime en effet, chaque année, à 1.200 le nombre d'enfants atteints du cancer et à seulement quelques milliers le nombre de personnes en fin de vie recevant des soins palliatifs.

M. Guy Fisher a rappelé la qualité du travail entrepris par la commission, tant en ce qui concerne la prise en charge de la douleur que le développement des soins palliatifs, et observé qu'il avait été conduit par la commission unanime. Il a observé qu'avec cette proposition de loi, M. Lucien Neuwirth, rapporteur, proposait de franchir une nouvelle étape en aidant des familles en détresse.

A une semaine de la tenue de la Conférence de la famille, M. Guy Fisher a souhaité mettre à profit le délai séparant l'examen de la proposition de loi en commission et son inscription en séance publique pour approfondir sa réflexion. Il a jugé souhaitable d'entendre aussi le Gouvernement, qui semblait travailler à la conception d'un projet de congé familial plus global.

Après avoir affirmé qu'il lui semblait hors de question de s'opposer à une telle proposition, il s'est déclaré être tout à fait conscient du prochain " encombrement " de l'ordre du jour législatif en matière sociale, compte tenu des nombreuses initiatives gouvernementales jusqu'ici annoncées.

M. Jean Delaneau, président, a fait siennes les observations de MM. Lucien Neuwirth, rapporteur, et Guy Fisher, concernant l'ordre du jour du Parlement, à l'automne, voire en début d'année prochaine, qui s'annonçait très chargé dans le domaine social.

M. Lucien Neuwirth, rapporteur, a déclaré partager en tous points la position exprimée par M. Guy Ficher. Il a indiqué que la proposition de loi pourrait être rapidement adoptée par le Parlement dans la cadre de l'ordre du jour réservé à l'initiative parlementaire, et que cette adoption pourrait être faite à titre " conservatoire ", afin d'aider dans les meilleurs délais des familles en grande difficulté.

M. Jean Delaneau, président, a affirmé que la concordance des dates d'examen, par le Sénat, de la proposition de loi et de la tenue de la Conférence de la famille, intervenant le 15 juin prochain, était le fruit d'une simple coïncidence. Il a rappelé que les dates prévisionnelle des séances consacrées à l'ordre du jour réservé à l'initiative sénatoriale avaient été fixées par une Conférence des présidents du début du mois d'octobre 1999, et que l'inscription de la proposition de loi à la séance du 15 juin avait été décidée par la Conférence des présidents dès le 23 mai 2000.

Mme Nelly Olin a félicité le rapporteur pour son initiative, et estimé qu'il convenait de faire un geste immédiat en faveur de familles en situation de détresse. Elle a affirmé qu'il convenait de voter en faveur de cette proposition de loi, quitte à ce que son contenu soit, plus tard, éventuellement élargi.

M. Jean Chérioux, sans vouloir anticiper sur la position qu'exprimerait le Gouvernement en séance publique, a toutefois observé qu'il serait difficilement acceptable qu'un Gouvernement, qui prétendait vouloir favoriser l'initiative parlementaire, s'y oppose systématiquement pour faire prévaloir de futurs et aléatoires projets d'origine gouvernementale.

La commission a adopté les conclusions présentées par M. Lucien Neuwirth, rapporteur.

Outre-mer - Loi d'orientation pour l'outre-mer - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 342 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation pour l'outre-mer.

Après avoir rappelé que, dans sa réunion du 9 mai 2000, la commission avait demandé à être saisie pour avis du projet de loi d'orientation, celui-ci comportant un important volet social, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a indiqué que ce texte avait suscité outre-mer beaucoup d'attentes, mais aussi beaucoup d'inquiétudes, comme avait pu le constater la commission lors de sa mission d'information en Guyane en juillet 1999.

Observant que ce projet de loi annoncé en octobre 1998 par M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, avait été l'occasion pour les acteurs locaux de formuler des propositions en matière de développement économique et de lutte contre le chômage, il a souligné que tous insistaient sur l'urgence à mieux prendre en compte les spécificités des départements d'outre-mer (DOM) pour relancer la création d'emplois.

A cet égard, il a insisté sur la profonde dégradation de la situation sociale des DOM, indiquant que le chômage atteignait 210.000 personnes, soit plus de 30 % de la population active, et que l'inquiétante détérioration du climat social ne permettait pas aux partenaires sociaux d'établir un dialogue social constructif. Il s'est également préoccupé de la montée de l'exclusion, constatant que 127.000 foyers étaient bénéficiaires du RMI au 31 décembre 1999, en progression de 7 % en un an.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a alors considéré que, face à cette urgence sociale, le projet de loi ne pouvait que susciter des attentes fortes de la part de la population des DOM. Il a toutefois regretté que, malgré le souci de concertation affiché par le Gouvernement, le texte soumis au Parlement soit en définitive relativement décevant.

Il a alors insisté sur les trois principales insuffisances de ce texte.

Il a précisé que la première insuffisance tenait à la contradiction entre la volonté d'affichage du Gouvernement et le contenu réel du projet. Il a ainsi observé que l'intitulé " loi d'orientation " était sans doute trop ambitieux pour un texte relevant souvent bien plus du règlement, voire de la circulaire, que de la loi. Il a également souligné les incertitudes entourant l'effort financier entraîné par ce texte, constatant que le Gouvernement annonçait un coût budgétaire de 3,5 milliards de francs pour le seul article 2 du projet de loi, alors que l'étude d'impact n'évaluait le coût net total du volet social qu'à 2,7 milliards de francs. Il a alors observé que cela ne représentait que 6 % des crédits budgétaires pour 2000 en faveur des DOM.

Il a considéré que la seconde insuffisance était liée au périmètre trop réduit du projet de loi. Considérant qu'un véritable pacte en faveur du développement des DOM devait se fonder sur trois politiques complémentaires (un plan de rattrapage pour remettre à niveau les équipements et services collectifs, la mise en place d'un dispositif de soutien aux investissements, et l'institution d'aides à l'emploi adaptées au contexte particulier de chaque DOM), il a regretté que le présent projet de loi ne retienne que l'un de ces trois aspects.

Il a enfin considéré que le projet de loi était inabouti. Constatant avec satisfaction que le Gouvernement semblait reprendre à son compte des orientations déjà suggérées au Sénat (abaissement du coût du travail, incitation à la reprise d'activités, soutien à la création d'entreprises et recherche de l'égalité sociale) et choisi de pérenniser les principaux dispositifs de la loi dite " Perben " du 25 juillet 1994, il a regretté que le Gouvernement n'en ait pas tiré toutes les conséquences pour bâtir un projet plus ambitieux. Il a alors exprimé la crainte que l'impact de ce texte ne soit trop faible pour pouvoir répondre avec efficacité aux défis de l'emploi d'outre-mer.

Abordant plus en détail les principales dispositions du texte en matière sociale, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a regretté que l'article 2 concernant les exonérations des cotisations sociales patronales ne comporte pas un dispositif de plus grande ampleur s'agissant du montant de l'exonération, du seuil d'effectifs et des secteurs concernés.

Estimant que le dispositif d'exonération de cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants prévu à l'article 3 allait dans le bon sens, il a regretté que l'aide spécifique à la création d'emplois dans les entreprises exportatrices prévue à l'article 7 ne soit, en définitive, que la reprise, certes légèrement améliorée, d'un dispositif existant. Il a également fait part de ses très fortes réserves sur la possibilité d'un abandon des dettes fiscales et sociales prévu aux articles 5 et 6, considérant qu'une telle disposition soulevait de graves questions de principe et des incertitudes sur sa constitutionnalité.

Soulignant le risque de la faible portée du système de " parrainage " proposé par l'article 8, il a estimé qu'il aurait mieux valu chercher à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes par le développement d'une formation en alternance. Après avoir exprimé son intérêt pour le projet " initiative-jeune " de l'article 9, le mécanisme de congé solidarité de l'article 9 quater, et la création de l'allocation de retour à l'activité de l'article 13, il a souligné que son intention était d'en améliorer la portée.

S'agissant de l'égalité sociale, il a estimé que le compromis adopté à l'Assemblée nationale sur un alignement en trois ans du revenu minimum d'insertion (RMI) lui semblait être un bon compromis, même s'il était nécessaire d'intégrer dans la loi ses conséquences en termes d'augmentation des crédits d'insertion départementaux. Il a également considéré qu'un alignement dans un délai inférieur à 7 années de l'allocation de parent isolé était sans doute pour l'instant prématuré, dans la mesure où cet alignement ne s'inscrivait pas dans le cadre d'une réelle politique familiale.

Il a alors conclu son propos en estimant que le projet de loi, dans sa rédaction actuelle, allait certes dans le bon sens, mais n'était sans doute pas à la hauteur des enjeux pour l'outre-mer.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Guy Fischer, jugeant la situation économique des DOM très préoccupante, a insisté sur la nécessité d'être attentif aux propositions des acteurs locaux. Il a également observé un décalage entre le texte proposé et ce qu'aurait pu être une réelle loi d'orientation.

M. Lilian Payet, après avoir déclaré avoir apprécié l'évolution de la position du rapporteur sur le RMI, a rappelé qu'un alignement immédiat de cette allocation était indispensable.

M. Paul Vergès a exprimé sa crainte que le projet de loi ne soit pas en adéquation avec l'ampleur des problèmes que rencontre aujourd'hui l'outre-mer. Il a notamment insisté sur le poids des facteurs démographiques, sur les conséquences du coût du travail et de l'impact des sur-rénumérations dans la fonction publique, sur les difficultés rencontrées pour l'intégration économique régionale et sur la nécessité d'assurer une amélioration des qualifications. Après s'être également prononcé en faveur d'un alignement immédiat du RMI, il a considéré que le projet de loi, tout en comportant de nombreux aspects positifs, ne correspondait pas à la gravité de la situation. Il a toutefois déclaré qu'il était favorable à son adoption.

M. Dominique Larifla a à son tour insisté sur la dégradation de la situation économique des DOM en dépit du soutien de la métropole avec, par exemple, la loi " Pons " ou la loi " Perben ". Il a considéré que le projet de loi ne serait pas la panacée, et qu'un développement durable passait nécessairement par la poursuite du dialogue avec les forces vives des DOM et par une meilleure intégration de ceux-ci dans leur environnement régional. Il a toutefois déclaré qu'il était favorable à ce texte malgré ses insuffisances.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a rappelé que ses propositions faisaient suite à une consultation très large des élus et des différents acteurs locaux des DOM. S'agissant de l'alignement du RMI, il a indiqué qu'il ne proposait pas d'amendement à l'article 11, mais qu'il allait présenter un amendement portant article additionnel après l'article 11 visant à assurer la compensation par l'Etat des dépenses d'insertion supplémentaires pour les départements. Il a enfin précisé que ses propositions tendaient à favoriser avant tout le retour à l'emploi des allocataires du RMI.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.

A l'article 2 (exonération de cotisations sociales patronales), la commission a adopté un premier amendement prévoyant la majoration du plafond ouvrant droit à exonération à 1,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), un second amendement visant à étendre le seuil d'effectifs ouvrant droit au bénéfice de l'exonération aux dix premières rémunérations pour toutes les entreprises jusqu'à 20 salariés, et un troisième amendement étendant le champ des secteurs exonérés. Elle a également adopté cinq amendements rédactionnels.

A l'article 3 (cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants), elle a adopté un amendement prévoyant la mise en place d'un dispositif de recouvrement coordonné des cotisations sociales. Elle a également adopté un amendement visant à suspendre temporairement les poursuites engagées contre les médecins installés dans un DOM avant 1968 et n'ayant jamais répondu à l'appel à cotisations, et un amendement de suppression du paragraphe IV de cet article concernant l'état de catastrophe naturelle, le rapporteur pour avis précisant qu'un amendement reprendrait ultérieurement la notion de force majeure.

A l'article 5 (plan d'apurement des dettes sociales) après un échange de vues où sont intervenus M. Jean Delaneau, président, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis et M. Paul Vergès, la commission a adopté, outre plusieurs amendements rédactionnels, un amendement étendant de six à douze mois la durée d'élaboration du plan d'apurement ainsi qu'un amendement supprimant la possibilité d'un abandon des dettes sociales.

A l'article 6 (plan d'apurement des dettes fiscales), elle a adopté plusieurs amendements de cohérence avec les amendements adoptés à l'article 5.

A l'article 7 (soutien et désenclavement des DOM), elle a adopté un amendement majorant le plafond ouvrant droit à l'exonération prévue à l'article 2 dans la limite du plafond de la sécurité sociale pour les entreprises agréées au titre de cet article. Elle a également adopté un amendement permettant à l'Etat de participer au financement des actions tendant à favoriser la diversification des débouchés commerciaux.

A l'article 8 (mise en place d'un système de " parrainage "), elle a adopté trois amendements visant à ouvrir le dispositif aux jeunes en contrat d'accès à l'emploi, en contrat d'adaptation ou en contrat d'orientation ainsi que deux amendements rédactionnels.

A l'article 9 (projet initiative-jeune), la commission a adopté un amendement visant à étendre le bénéfice de l'aide à la formation professionnelle pour tout organisme de formation agréé à ce titre par l'Etat après avis du président du conseil régional, et un amendement permettant aux jeunes d'être éligibles aux aides à la création d'entreprises.

Après l'article 9, la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels, le premier visant à étendre dans les DOM le champ des activités ouvertes aux emplois-jeunes à la coopération internationale régionale et à l'aide humanitaire, et le second visant à recentrer le contrat d'accès à l'emploi vers les jeunes les plus en difficulté.

A l'article 9 quater (création du congé solidarité), elle a adopté plusieurs amendements rédactionnels, mais aussi un amendement reportant au 31 décembre 2001 la date-limite de conclusion de la convention cadre, un amendement ramenant à un an la condition d'ancienneté nécessaire pour bénéficier du congé solidarité, un amendement ramenant à cinq ans la durée d'affiliation à l'assurance vieillesse nécessaire pour bénéficier du congé solidarité, et un amendement supprimant l'obligation pour l'entreprise d'avoir réduit la durée du travail à 35 heures hebdomadaires pour bénéficier du congé solidarité.

A l'article 10 (titre de travail simplifié), la commission a adopté un amendement étendant le champ d'utilisation du titre de travail simplifié aux associations. Constatant que les entreprises du secteur agricole bénéficiaient déjà du titre emploi simplifié agricole, elle a adopté, par coordination, un amendement les excluant du bénéfice du titre de travail simplifié.

Elle a également adopté un amendement précisant que le titre du travail simplifié était réputé satisfaire l'obligation de déclaration préalable d'embauche, un amendement précisant que le calcul forfaitaire des cotisations sociales s'appliquait même pour les professions bénéficiant d'une caisse de congés payés, et un amendement prévoyant que les salariés bénéficiant de ce titre n'étaient pas pris en compte pour le calcul des effectifs.

Après l'article 11 (alignement du RMI), la commission a adopté un amendement portant article additionnel visant à compenser la charge supplémentaire résultant pour les finances départementales, au titre des crédits d'insertion, de l'alignement du RMI.

A l'article 12 (renforcement de l'insertion et du contrôle), la commission a adopté un amendement précisant les partenaires pouvant être associés à l'élaboration du programme local d'insertion.

A l'article 13 (allocation de retour à l'activité), elle a adopté un amendement visant à permettre aux titulaires de l'allocation veuvage de bénéficier de l'allocation de retour à l'activité (ARA), un amendement permettant aux associations d'embaucher un titulaire de l'ARA, un amendement prévoyant que l'ARA est gérée par la caisse d'allocations familiales ainsi qu'un amendement rédactionnel.

Enfin, après l'article 13, elle a adopté un amendement visant à insérer un article additionnel prévoyant la mise en place de conventions de retour à l'activité ouvertes aux personnes allocataires du RMI depuis plus d'un an et concluant un contrat d'accès à l'emploi à mi-temps.

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