Travaux de la commission des affaires sociales

Table des matières



Mardi 6 novembre 2001

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PJLF pour 2002 - Travail emploi - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Souvet sur le projet de loi de finances pour 2002 (crédits consacrés au travail et à l'emploi).

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a estimé que l'examen du projet de budget du ministère de l'emploi revêtait cette année une importance particulière, puisqu'il s'agissait du dernier budget de la présente législature et qu'il permettait d'effectuer un bilan de la politique de l'emploi conduite depuis plus de quatre ans.

Après avoir rappelé que l'emploi dépendait de l'ensemble de la politique du Gouvernement, et notamment du cadre fiscal et juridique, il a estimé que la priorité donnée depuis 1997 à deux dispositifs phares -les 35 heures et les emplois-jeunes- permettait néanmoins de se prononcer sur les effets des politiques publiques de l'emploi.

Afin de procéder à ce bilan, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a précisé qu'il avait rencontré les représentants des syndicats de salariés -Confédération française démocratique du travail (CFDT), Force ouvrière (FO), Confédération générale des cadres (CGC), Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)-, ceux des employeurs -Mouvement des entreprises de France (MEDEF), Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et Union professionnelle artisanale (UPA)- ainsi que la Chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP), l'Institut Français des experts-comptables (IFEC), l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC). Il a regretté que la Confédération générale du travail (CGT) n'ait pas donné suite à l'invitation qui lui avait été faite de venir s'exprimer.

Il a estimé que, si le bilan sur le front du chômage pouvait apparaître satisfaisant, puisque le taux de chômage était revenu de 12,3 % en juin 1997 à 9,1 % en septembre 2001 (- 3,2 points), rien n'était aujourd'hui moins sûr, compte tenu de la remontée de ce taux.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a précisé, en effet, qu'après avoir atteint un plancher au printemps (8,7 % en mars 2001), le taux de chômage n'avait cessé depuis lors d'augmenter : et que l'on avait enregistré 5.500 demandeurs supplémentaires d'emploi en mai, 8.500 en juin, 39.600 en juillet, 11.100 en août, et 13.100 en septembre.

Avec 2.140.900 chômeurs, il a estimé que notre pays était encore loin du « plein emploi » imprudemment évoqué au printemps comme une perspective réaliste dans un horizon rapproché. Il a même considéré que le chômage de masse restait dans notre pays une réalité qu'il fallait combattre.

Il a contesté l'idée même selon laquelle nous aurions eu des résultats remarquables en matière de lutte contre le chômage, observant qu'après quatre années de forte croissance, le taux de chômage français demeurait supérieur à celui de l'Union européenne (7,6 %) et à celui de la zone euro (8,3 %). Il a précisé que la France se situait à l'antépénultième place -derrière l'Espagne (13 %) et la Finlande (9 %)- dans l'Union européenne. Il a remarqué que tous les autres pays avaient eu de meilleurs résultats : Allemagne (7,9 %), Belgique (6,8 %), Pays-Bas (2,2 %).

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a considéré que la forte sensibilité du taux de chômage à la conjoncture signifiait que le taux de chômage structurel français demeurait aux alentours de 9 %, ce qui illustrait une absence de réforme du marché du travail depuis 1997.

Il a expliqué que les partenaires sociaux qu'il avait auditionnés partageaient ce point de vue, la CCIP considérant par exemple que « les performances françaises ne sont pas si extraordinaires comparées au reste de l'Europe ». Il a cité l'UPA pour qui « les 250.000 emplois créés dans l'artisanat depuis 1998 n'ont rien à voir avec les 35 heures » et la CFTC qui estime « qu'une entreprise n'embauche pas si elle n'a pas besoin d'un salarié ».

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a observé que si FO reconnaissait une place importante aux dispositifs mis en place par le Gouvernement, elle ajoutait qu'ils s'étaient traduits par le développement de l'emploi précaire.

Il a remarqué que, pour les partenaires sociaux, le bilan des 35 heures en termes de créations d'emplois apparaissait difficile, voire impossible, à évaluer compte tenu des effets d'aubaine et de la comptabilisation des « emplois préservés ». Il a indiqué que le nombre de 265.000 créations d'emplois avancé par le Commissariat général du plan leur semblait, en particulier, assez invérifiable.

A contrario, il a précisé que les partenaires sociaux s'accordaient à déplorer le recours à des dispositions législatives autoritaires ainsi que le caractère insuffisant des aménagements apportés récemment par voie réglementaire.

Il a souligné que le MEDEF constatait que, seule, la moitié des entreprises de plus de 20 salariés était passée aux 35 heures et que 93 % de l'ensemble des entreprises n'y étaient toujours pas. Il a fait référence à la CGPME qui estime que les trois quarts des entreprises de moins de 20 salariés étaient incapables de mettre en place les 35 heures et, à l'IFEC, pour qui 45 % des chefs d'entreprise n'avaient pas même envisagé de passer à 35 heures.

Il a également évoqué la CCIP, qui considère que le bilan des 35 heures est globalement négatif, seules les entreprises qui pouvaient les adopter l'ayant fait, et FO qui déplore un « triste bilan » et s'interroge sur le coût très élevé -100 milliards de francs par an- compte tenu du nombre d'emplois « créés ou préservés ».

Il a remarqué que si la CGC estimait que les 35 heures avaient permis aux cadres d'obtenir des jours de congés supplémentaires, elle constatait que cet acquis avait été obtenu au prix d'une dégradation de leurs conditions de travail. De même, il a observé que si la CFDT et la CFTC faisaient un bilan un peu moins sévère, elles n'en étaient pas moins soucieuses des conséquences du recours à la loi et de l'évolution du coût du dispositif.

Concernant le décret du 15 octobre dernier qui fixe de nouvelles règles pour les contingents d'heures supplémentaires -180 heures en 2002, 170 heures en 2003 et 130 heures à compter de 2004- des entreprises de moins de 20 salariés et pour les cadres au forfait hebdomadaire ou mensuel en heures, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a noté qu'il faisait l'unanimité contre lui. Ce décret illustre l'échec de la démarche des 35 heures selon le MEDEF ; selon la CGPME, l'UPA, la CGC, la CCIP et l'IFEC, le caractère transitoire et limité des aménagements, comme la discrimination selon la taille des entreprises, renforce les inégalités entre salariés et entre entreprises. Aussi, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a-t-il estimé que ces aménagements n'apportaient pas de réponse au problème de l'application des 35 heures au-delà de la phase transitoire.

Il a rappelé, à cet égard, que la commission avait, elle-même, fait des propositions pour assouplir les 35 heures sous la forme d'une proposition de loi déposée et rapportée par M. Alain Gournac et adoptée par le Sénat endécembre dernier, qui ne présentait pas les défauts du décret du 15 octobre. Il a souligné que cette proposition de loi concernait, en effet, l'ensemble des entreprises et prévoyait des assouplissements plus substantiels relatifs, en particulier, au prix des heures supplémentaires.

Compte tenu du retournement de conjoncture, il a observé que les partenaires sociaux -à l'exception de la CFTC- n'étaient pas opposés à des assouplissements de la loi qui seraient décidés par la voie de la négociation collective de branche.

Il a considéré que la persistance de pénuries de main-d'oeuvre signifiait que les politiques publiques n'avaient pas permis de réduire le décalage entre la demande de travail des entreprises et l'offre de travail des candidats à un emploi. Il a estimé que les partenaires sociaux n'avaient pas fait d'autre constat lors de la renégociation de la convention d'assurance chômage et que le nouveau dispositif du PARE constituait la seule réforme d'envergure du marché du travail mise en oeuvre depuis quatre ans et demi.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déploré la préférence marquée du Gouvernement pour le secteur non marchand et le traitement social du chômage. Il a observé que, tant la CGC, que le MEDEF et l'IFEC dénonçaient la hausse de l'emploi public, notamment à travers les emplois-jeunes et le recours abondant aux contrats emploi-solidarité (CES).

Il a estimé que l'ensemble de la politique de l'emploi menée depuis 1997 devrait être réexaminée afin de favoriser la création de vrais emplois pérennes.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé les principales caractéristiques du budget de l'emploi pour 2002, globalement en baisse de 1,6 % par rapport à 2001, et a analysé l'évolution respective des crédits relatifs à la gestion de la politique de l'emploi, des crédits concernant l'action de l'Etat en faveur des publics prioritaires, c'est-à-dire les jeunes, les publics en difficulté et les travailleurs handicapés.

Il a déploré, à cet égard, que les propositions de la commission pour favoriser la professionnalisation des emplois-jeunes n'aient pas reçu d'écho de la part du Gouvernement et a estimé que la modification du régime des exonérations de charges sociales attaché au contrat initiative emploi, opérée par l'article 68 du présent projet de loi était inopportune dans le présent contexte économique ; il a indiqué qu'il proposerait en conséquence à la commission d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Il a précisé que les crédits relatifs à l'accompagnement des restructurations baissaient de 54 % pour revenir à 67,8 millions d'euros en 2002 du fait, notamment, de la suppression des conventions de conversion décidée par la nouvelle convention d'assurance chômage.

Enfin, il a observé que ce projet de budget se caractérisait enfin par la baisse de 17,2 %, à 1,6 milliard d'euros, des crédits alloués jusqu'alors au financement du retrait d'activité et à la participation de l'Etat aux dépenses de chômage.

A l'issue de cet examen des crédits du travail et de l'emploi, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a fait part de ses interrogations sur la construction de ce budget. Il a estimé que la nature des baisses de crédits prévues laissait penser que le Gouvernement n'avait pas suffisamment pris la mesure des conséquences du retournement de conjoncture. Il a déploré par ailleurs que l'essentiel du budget soit consacré au traitement social du chômage.

Il a estimé que la débudgétisation des allégements de charges au profit du FOREC enlevait une grande partie de sa cohérence au budget de l'emploi sans pour autant clarifier le financement des 35 heures.

Evoquant les réactions des partenaires sociaux sur ce budget de l'emploi pour 2002, il a observé que la CGPME et l'UPA considéraient que les dépenses étaient sous-estimées et que la CFTC s'inquiétait de la « bombe à retardement » que constituaient les 35 heures. Il a remarqué que le MEDEF estimait que ce budget « retombait dans les errements des encouragements au secteur non marchand ». Puis il a cité la CGC, selon laquelle « le budget est adapté si l'objectif est de limiter la hausse du chômage grâce au traitement social, mais qu'il ne répond pas à un objectif de baisse du chômage structurel ».

Il a estimé que d'autres choix auraient néanmoins été possibles, comme en témoignaient les propositions faites par les partenaires sociaux tendant, par exemple, à promouvoir le maintien dans l'emploi des salariés de plus de 50 ans et à lutter contre les pénuries de main-d'oeuvre. Il a fait part des souhaits concernant un renforcement de l'attractivité du territoire et de la fluidité du marché du travail à travers, par exemple, des actions favorisant la mobilité géographique et les nouvelles formes de travail comme le multisalariat.

Il a insisté sur la nécessité qu'il y aura à remettre à plat le financement des 35 heures et à réviser les lois Aubry afin de reconstruire un budget de l'emploi digne de ce nom et de donner des marges de manoeuvre aux entreprises. Dans cette attente, il a déclaré qu'il portait un jugement défavorable sur les crédits relatifs au travail et à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 2002.

Enfin, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a estimé que l'article 69 relatif aux bourses pour les bénéficiaires du dispositif TRACE semblait aller dans le bon sens, mais a rappelé qu'en revanche l'article 68 appelait les plus grandes réserves, les modifications apportées au régime des exonérations du CIE apparaissant comme inopportunes dans le contexte actuel de hausse du chômage.

M. Gilbert Chabroux a tenu à souligner qu'en dehors des données chiffrées citées par le rapporteur, il en existait d'autres qui avaient plutôt tendance à illustrer les bons résultats de la politique en faveur de l'emploi menée par le Gouvernement et qui auraient mérité d'être également mentionnées. Il a considéré que l'examen de ce rapport arrivait assez tôt dans la discussion du projet de loi de finances et qu'il serait sans doute utile d'attendre l'audition de la ministre de l'emploi et de la solidarité, Mme Elisabeth Guigou, afin de se faire une idée plus précise. Il a rappelé que le taux de chômage avait fortement baissé depuis 1997, même si l'on assistait à une légère remontée depuis quelques mois. Il a souligné qu'il n'en demeurait pas moins que l'on constatait aujourd'hui une baisse de la durée du chômage pour les demandeurs d'emploi ainsi qu'une baisse du chômage de longue durée.

Concernant les comparaisons internationales, M. Gilbert Chabroux a remarqué que le rythme de la baisse du chômage était plus important en France que dans les autres pays européens. Il a souligné que les 35 heures avaient permis la création de près de 360.000 emplois auxquels il convenait d'ajouter l'annonce de la création de 45.000 postes dans les hôpitaux.

M. Alain Gournac a déclaré partager entièrement les conclusions du rapporteur pour avis. Il a estimé que la mise en place des 35 heures dans les petites entreprises occasionnait des difficultés insurmontables. Il s'est inquiété de la persistance de pénuries de main-d'oeuvre dans de nombreux secteurs d'activité.

Evoquant la nécessité de préparer l'avenir des emplois-jeunes, M. Alain Gournac a rappelé l'important travail réalisé par la commission et ses propositions relatives au tutorat et à la migration des activités vers le secteur marchand. Enfin, il a estimé que les hypothèses sur lesquelles était fondé le budget étaient particulièrement irréalistes.

M. Roland Muzeau s'est associé aux réserves exprimées par M. Gilbert Chabroux sur le choix des statistiques relatives à la situation de l'emploi présentées par le rapporteur. Il a considéré que l'amélioration de la situation depuis 1997 était indéniable. Evoquant le coût des 35 heures, il a remarqué que le montant total des dépenses, estimé à près de 100 milliards de francs, reprenait pour une part le coût des allégements de charges sociales instauré avant 1997.

M. Jean Chérioux a fait part de son inquiétude devant la remontée du chômage. Il a observé que les années de croissance que nous venons de connaître n'avaient pas donné lieu à une remise en cause du traitement social du chômage, alors même que ces dispositifs doivent être réservés aux périodes difficiles. Il a estimé justifiées les craintes manifestées par la CFTC concernant le coût des 35 heures dans les années à venir. Il s'est interrogé sur le caractère transitoire des assouplissements adoptés concernant le régime des heures supplémentaires dans les petites et moyennes entreprises (PME).

M. Jean Chérioux, après avoir observé que les salariés avaient dû concéder des sacrifices en termes d'évolution de salaires lors des négociations sur la réduction du temps de travail, a considéré qu'il fallait s'attendre à de légitimes revendications à l'avenir. Il a remarqué que ces demandes pourraient renforcer les difficultés que rencontrent déjà les entreprises dans l'application des 35 heures.

En réponse aux intervenants, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a tenu à rappeler que le bilan qu'il avait présenté de la politique de l'emploi reposait pour une large part sur les analyses qu'en faisaient les partenaires sociaux. Il a fait part de son pessimisme concernant l'évolution du chômage dans les mois à venir, eu égard à la situation que rencontraient les entreprises industrielles de son département. Il a indiqué que le grand constructeur automobile de sa région avait déjà décidé de ne pas reconduire les contrats de plus de 3.000 salariés intérimaires.

Evoquant la hausse prévisible des dépenses en faveur des salariés qui pourraient perdre leur emploi dans les mois à venir, M. Louis Souvet a renouvelé ses doutes quant à la pertinence des hypothèses sur lesquelles le budget était construit.

Concernant le coût des 35 heures, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a tenu à rappeler le changement intervenu depuis 1998. Alors que les exonérations de charges sociales prévues par la ristourne Juppé avaient pour objet de réduire le coût du travail, les 100 milliards de francs prévus pour financer les 35 heures sont destinés à compenser le surcoût qu'engendre, pour les entreprises, la réduction du temps de travail.

A l'issue de ce débat, sur proposition de M. Nicolas About, président, la commission a décidé de réserver le vote sur les crédits du travail et de l'emploi ainsi que sur les articles rattachés au terme de l'audition de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, prévue pour le 20 novembre prochain.

PJLF pour 2002- Formation professionnelle - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Annick Bocandé sur le projet de loi de finances pour 2002 (crédits consacrés à la formation professionnelle).

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé, à titre liminaire, que l'environnement de la formation professionnelle apparaissait fragile : l'effort global de la Nation en faveur de la formation a diminué depuis 1996, le nombre d'emplois non qualifiés s'est fortement accru entre 1997 et 2001, le taux d'accès à la formation a tendance à stagner, les organismes de formation prévoient un ralentissement sensible de leur activité en 2001.

Elle a alors considéré que le projet de budget de la formation professionnelle pour 2002, en diminution de 2,5 % par rapport à 2001, n'était pas de nature à pallier les difficultés constatées.

S'agissant des formations en alternance qui constituent 41 % des crédits, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de budget allait entraîner leur fragilisation.

Elle a certes souligné la poursuite du développement de l'apprentissage, mais a exprimé la crainte que les crédits inscrits se révèlent insuffisants en gestion en 2002, comme ce fut le cas en 2000.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a en revanche exprimé ses plus vives préoccupations sur le financement des contrats de qualification-jeunes.

Observant que la dégradation de la situation de trésorerie de l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) ne lui permettrait pas de maintenir ses engagements en 2001 et 2002, elle a estimé que celle-ci tenait aux prélèvements opérés par l'Etat à hauteur de 2,4 milliards de francs depuis 1997.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a alors estimé qu'il importait de rétablir au plus vite la situation financière de l'AGEFAL et a proposé, dans cette perspective, d'autoriser le Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF) à verser 100 millions de francs à l'AGEFAL, en lieu et place du nouveau prélèvement de 150 millions de francs prévu par l'Etat sur le COPACIF.

Elle a aussi jugé nécessaire de réfléchir à la mise en place d'une nouvelle mutualisation des fonds de la formation, afin de permettre d'éventuels transferts financiers d'un fonds national à un autre, en fonction des besoins et des disponibilités.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, s'est ensuite inquiétée des conditions de financement du contrat de qualification-adultes.

Jugeant très positif l'accord paritaire du 6 juin 2001, qu'elle a estimé être de nature à relancer ce dispositif, elle a néanmoins regretté les restrictions apportées par le présent budget au régime d'aide financière de l'Etat. Elle a ainsi considéré que le report du versement de la prime et la suppression de l'exonération de charges sociales patronales au profit du dispositif d'allègement de droit commun lié aux 35 heures allait réduire très significativement l'attractivité du dispositif et en définitive entraver la volonté de relance exprimée par les partenaires sociaux.

Abordant les actions de formation à la charge de l'Etat qui constituent 20 % des crédits, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a considéré que la diminution de 17 % des crédits témoignait notamment du désengagement financier de l'Etat de la formation des demandeurs d'emploi.

Rappelant que la suppression de l'allocation formation reclassement (AFR) par la nouvelle convention d'assurance-chômage permettait à l'Etat d'économiser environ 2,5 milliards de francs en année pleine, elle a regretté que ces marges de manoeuvre budgétaires n'aient pas été suffisamment recyclées.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a ainsi indiqué que le projet de budget ne prévoyait que l'inscription de crédits à hauteur de 23 millions d'euros pour le financement de l'allocation de fin de formation (AFF).

A cet égard, elle s'est inquiétée des retards dans la publication du décret relatif à l'AFF, retards qui ont pour conséquence d'entraver l'accès des demandeurs d'emploi à l'AFF. Elle a également fait part de ses craintes sur le futur régime de l'AFF, indiquant que celui-ci risquait d'être beaucoup plus restrictif que celui de l'actuelle allocation de formation de fin de stage (AFFS).

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a en outre regretté l'opacité et la cohérence parfois incertaine des actions de formation à la charge de l'Etat au travers de l'exemple du programme ingénieurs et cadres supérieurs (PICS).

Elle s'est en revanche félicitée de la revalorisation des barèmes forfaitaires de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. Elle a estimé qu'elle était de nature à prévenir les ruptures toujours préjudiciables des parcours de formation, tout en soulignant qu'elle aurait mécaniquement des répercussions financières sur les régions, car celles-ci alignent leurs propres barèmes de rémunération sur ceux de l'Etat.

S'agissant des dotations de décentralisation, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a considéré que le dynamisme des crédits, en hausse de 4 %, était mécaniquement le résultat de leur indexation sur la dotation globale de décentralisation.

Elle a alors regretté que la répartition de ces crédits entre les régions soit largement figée depuis 1983 et ne corresponde plus forcément ni aux besoins, ni aux initiatives de chaque région.

Elle a également rappelé que ces dotations ne permettaient de couvrir qu'une partie seulement des dépenses des régions en matière de formation, précisant que celles-ci avaient financé leur action de formation à 40 % sur leurs ressources propres.

S'agissant de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui devrait bénéficier de 14 % des crédits budgétaires en 2002, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé que la nouvelle convention d'assurance-chômage modifiait profondément le cadre d'intervention de l'AFPA.

Elle a ainsi considéré que l'AFPA allait devoir poursuivre la réorientation de son action de formation, en privilégiant les formations courtes et sur mesure et en développant sa réactivité face à l'émergence de nouveaux besoins de formation.

Elle a alors jugé nécessaire de réviser le contrat de progrès afin de prendre en compte ces évolutions et de favoriser le recentrage de l'AFPA sur une action territorialisée.

Elle a estimé que le projet de budget pour 2002 se caractérisait en définitive principalement par deux évolutions très préoccupantes -la fragilisation des formations en alternance et le désengagement budgétaire de l'Etat de la formation des demandeurs d'emploi.

Puis Mme Annick Bocandé, rapporteur, a présenté deux amendements rattachés à l'examen des crédits. Le premier, modifiant l'article 70 du projet de loi de finances, vise à maintenir le régime actuel d'exonération de charges sociales patronales pour le contrat de qualification-adultes. Le second, qui tend à insérer un article additionnel après l'article 70, autorise le COPACIF à verser 100 millions de francs à l'AGEFAL en 2002, ce versement étant destiné à se substituer au prélèvement de 150 millions par l'Etat sur les disponibilités du COPACIF.

M. Louis Souvet a souligné la complexité croissante des règles régissant la formation professionnelle. Il s'est également inquiété de la progression des ruptures de formation, précisant que celles-ci concernaient non seulement la formation continue, mais aussi la formation initiale, comme en témoignent, par exemple, les nombreux abandons d'études dans des lycées professionnels.

M. Gilbert Chabroux a relevé que le rapporteur pour avis avait insisté sur le désengagement financier de l'Etat de la formation professionnelle. Il a considéré qu'une telle appréciation apparaissait excessive. Il a alors tenu à rappeler l'importance du travail législatif accompli en ce domaine, à l'initiative du Gouvernement, dans le projet de loi de modernisation sociale qui ne suscite d'ailleurs pas de divergence de fond entre les deux assemblées. Il a également insisté sur le récent échec des négociations interprofessionnelles sur la formation lancées par le MEDEF, soulignant ainsi que l'Etat n'était pas seul à mettre en cause.

En réponse à M. Louis Souvet, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a reconnu que la complexité du système de formation professionnelle était extrême. Elle a estimé, à ce propos, que chaque tentative d'adaptation ou de simplification conduisait paradoxalement à une complexité accrue du fait de la multiplication des partenaires et des financeurs. Elle a regretté cette opacité, estimant qu'elle soulevait de graves difficultés pour les entreprises et les salariés souhaitant développer ou accéder à la formation.

Elle a également considéré que les ruptures des parcours de formation, qu'elle soit initiale ou continue, pour occuper un emploi non qualifié étaient à « courte-vue », la qualification apparaissant aujourd'hui comme une exigence fondamentale, aussi bien pour l'entreprise que pour le salarié.

En réponse à M. Gilbert Chabroux, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé que la formation des demandeurs d'emploi dans le cadre du régime de solidarité relève à l'évidence de la responsabilité de l'Etat et a regretté la forte diminution des crédits budgétaires lui étant consacrés. Elle a précisé que l'effort financier des entreprises en faveur de la formation était devenu supérieur à celui de l'Etat depuis 1999. Revenant sur la négociation interprofessionnelle, elle s'est félicitée que les partenaires sociaux aient pris une telle initiative et a considéré que l'échec était un échec des partenaires sociaux dans leur ensemble et non de tel ou tel. Elle a alors espéré une reprise à venir des négociations.

Sur proposition de M. Nicolas About, président, la commission a alors décidé de réserver son vote sur les crédits du budget de la formation professionnelle et sur l'article 70 qui lui est rattaché jusqu'à l'audition de la ministre de l'emploi et de la solidarité.

Mercredi 7 novembre 2001

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Examen du rapport

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport sur le projet de loi n° 53 (2001-2002) de financement de la sécurité sociale pour 2002, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture : M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, M. Dominique Leclerc, rapporteur, pour l'assurance vieillesse.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a indiqué que la vigoureuse progression des recettes de la sécurité sociale, due à la croissance économique de ces dernières années, ne s'était pas traduite par une amélioration comparable de ses soldes comptables. Il a ainsi contesté l'annonce du Gouvernement selon laquelle l'excédent cumulé du régime général pour les années 1999 à 2002 s'élèverait à 23 milliards de francs. Il a alors exposé à la commission les comptes du régime général pour les années 1998 à 2002, tels qu'ils résultent, notamment, de l'application des mesures prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Il a ainsi établi que ces comptes, qui mettent en évidence un déficit cumulé de 6,7 milliards de francs, reflétaient l'ampleur du prélèvement opéré sur la sécurité sociale pour financer le fonds de financement de la réforme des cotisations sociales patronales (FOREC). A cet égard, il a évalué à 88 % la proportion des « allégements 35 heures » imputée au FOREC qui est prise en charge par la sécurité sociale.

Compte tenu des prélèvements opérés par le projet de loi sur les excédents passés de la branche famille, il a souligné que la situation nette du régime général était négative de 30 milliards de francs de sorte que la sécurité sociale, à l'issue pourtant d'une période de croissance exceptionnelle, était dépourvue de toutes réserves financières pour affronter une conjoncture dégradée et faire face aux réformes qui n'ont pas été entreprises.

Ayant illustré et dénoncé la complexité et l'opacité des circuits de financement mis en place, au profit du FOREC, au cours de ces dernières années, M. Alain Vasselle, rapporteur, a proposéà la commission de procéder à une « opération-vérité » des comptes sociaux qui consisterait à restituer à la sécurité sociale et au fonds de solidarité vieillesse, en 2002, l'ensemble des recettes dont ils ont été privés au profit du FOREC.

En conclusion, M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a indiqué que les comptes ainsi retraités du régime général faisaient apparaître un excédent de 35 milliards de francs contre 5 prévus actuellement, et que le fonds de solidarité vieillesse serait, quant à lui, excédentaire de 18 milliards de francs. En revanche, le FOREC accuserait un déficit de 30 milliards de francs qu'il appartiendrait à l'Etat, conformément à la loi, de combler.

A l'issue de cet exposé, M. Gilbert Chabroux a estimé que cette présentation, négligeant l'importance des déficits cumulés de la sécurité sociale pendant la période 1993-1997, était pour le moins manichéenne, sinon excessive. Il a souligné le rétablissement de la situation financière de la sécurité sociale au cours de ces dernières années. Il s'est interrogé sur l'apparente contradiction pour les dépenses du FOREC entre, d'une part, l'évaluation des dépenses dues aux « allégements 35 heures » fournie par Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité lors de son audition et, d'autre part, les chiffres mentionnés dans le compte rendu de l'audition du président de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Il s'est, à nouveau, félicité des remarquables résultats enregistrés par la politique du Gouvernement dans le domaine social et s'agissant, plus particulièrement, des comptes de la sécurité sociale.

M. Guy Fischer a estimé que l'analyse de M. Alain Vasselle s'inscrivait dans le droit fil de la réflexion de son prédécesseur. Il a regretté que cette analyse minimise, d'une part, le bilan défavorable de la précédente majorité et, d'autre part, les progrès accomplis depuis 1997. Il a toutefois indiqué que le bilan de l'action du Gouvernement devait être minoré sur certains points, qu'il s'agisse, notamment, de la récente aide financière accordée aux cliniques privées ou de l'évolution, défavorable aux revenus du travail, du partage de la valeur ajoutée. Par ailleurs, M. Guy Fischer a souhaité connaître le détail exact des dépenses du Fonds de réforme du financement des cotisations sociales patronales (FOREC), dont le total atteint 102 milliards de francs. Il a, en outre, regretté que la contribution sociale généralisée touche indistinctement tous les revenus de placement, y compris les plus modestes, ainsi que le faible rendement de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés. Il s'est également interrogé sur la forte progression, au cours des années 1997-2002, du montant des exonérations de cotisations sociales patronales, dont le total est passé de 40 à 102 milliards de francs. Au total, il a fait part de son désaccord avec l'analyse et les projets d'amendements du rapporteur pour les équilibre financiers.

M. Nicolas About, président, a précisé que les allégements de cotisations sociales patronales n'étaient nullement une faveur accordée aux chefs d'entreprise, mais la juste compensation des contraintes qui leur sont imposées en matière de réduction de la durée légale du travail. Il a, par ailleurs, rappelé que la sécurité sociale contribuait, à hauteur de 88 %, au financement des allégements de cotisations liés à la seule réduction du temps de travail.

M. Alain Gournac a félicité le rapporteur de son analyse dont il a déclaré partager les conclusions en tout point. Il a plus particulièrement insisté sur l'absence de transparence des circuits de financement de la sécurité sociale et a relevé, à cet égard, tout l'intérêt de la proposition du rapporteur de réaliser une « opération-vérité » sur les comptes sociaux pour l'année 2002.

M. Jean-Pierre Fourcade a suggéré au rapporteur de compléter son rapport sur trois points à ses yeux essentiels, à savoir :

- l'effet bénéfique, en termes de recettes supplémentaires pour la sécurité sociale, de la substitution de la cotisation sociale généralisée aux cotisations d'assurance maladie qui avait été en partie gâché par la manie bien française des exonérations fiscales et des abattements ;

- les difficultés financières de la sécurité sociale qui ne pouvaient se réduire au seul problème de financement des 35 heures, mais résultaient également du dérapage des dépenses de l'assurance maladie, reflété par la dérive de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ;

- les conséquences de « l'opération-vérité » sur les comptes sociaux proposée par le rapporteur qui conduirait, en définitive, l'Etat à assumer la charge du déficit correspondant du FOREC.

M. André Lardeux a rappelé que les Français se préoccupaient de leur quotidien immédiat, et non de vaines polémiques sur les comptes de la sécurité sociale au cours des années 1993-1997. Il a, par ailleurs, estimé que les griefs formulés à l'encontre des réformes engagées dans les années 1995-1996 étaient quelque peu dérisoires, dans la mesure où l'actuelle majorité en avait conservé les grands principes. Il a fait, en outre, part de ses doutes quant à la réalité des comptes présentés par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, au regard, notamment, de l'évolution préoccupante de l'activité économique. Il a déclaré nécessaire de dépasser les débats stériles opposant les cotisations salariales et patronales de sécurité sociale dans la mesure où il s'agit, dans les deux cas, de prélèvements effectués sur le travail. Il a indiqué qu'il partageait les critiques formulées à l'encontre du fonctionnement peu transparent et peu démocratique des agences régionales de l'hospitalisation. Enfin, il a estimé indispensable d'aboutir à une véritable gestion séparée des différents risques de la sécurité sociale avant de considérer que l'ONDAM était, désormais, une notion dépassée.

M. Jean Chérioux, après avoir félicité le rapporteur de son analyse et de sa présentation, a estimé que les Français étaient avant tout préoccupés de savoir ce que l'on faisait des cotisations et contributions de plus en plus importantes qu'ils versaient à la sécurité sociale, et qu'ils s'interrogeaient sur l'aggravation continue des déficits, notamment celui de l'assurance maladie, en dépit d'un effort contributif toujours plus important des assurés sociaux. Il a donc estimé salutaire de faire oeuvre de transparence en ce domaine.

M. Serge Franchis a déclaré partager ce point de vue et a estimé indispensable de clarifier les circuits de financement de la sécurité sociale avant de se féliciter de la démarche proposée, en ce sens, par le rapporteur. Il s'est, par ailleurs, interrogé sur la situation financière de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

M. Bernard Cazeau a jugé nécessaire de dépasser les débats manichéens en ce qui concerne le financement de la protection sociale. Il a constaté que les comptes sociaux connaissaient une amélioration significative depuis 1997 et que cette amélioration résultait, notamment, de différentes initiatives positives prises en matière d'emploi, dont le mérite ne revenait pas, exclusivement, à l'actuelle majorité. Il a souligné que les dépenses du FOREC qui étaient des allégements de charges sociales bénéficiaient aux entreprises et, ainsi, à l'ensemble de l'économie. Il a également observé que la progression de l'ONDAM avait eu pour résultat concret de fournir 120 milliards de francs supplémentaires sur quatre ans aux professions de santé. Enfin, il a déclaré regretter que les comptes sociaux ne puissent pas faire l'objet d'une approche plus sereine, et moins étroitement comptable, tout en convenant que la proximité des campagnes électorales ne favorisait guère cette sérénité.

M. Dominique Leclerc a dénoncé la complexité et l'opacité des circuits de financement de la sécurité sociale, tout en se félicitant de l'éclairage pertinent fourni, à ce propos, par M. Jean-Pierre Fourcade. Il a, en outre, estimé que le mécanisme de l'ONDAM était désormais devenu totalement incompréhensible. Il a rappelé, à ce sujet, que tous les pays développés étaient désormais confrontés à une vigoureuse progression des dépenses de santé due, pour l'essentiel, aux progrès de la médecine. Dans ce contexte, il lui est apparu nécessaire de définir une véritable politique de santé agissant, à égalité, sur l'offre et la demande de soins, et cherchant, notamment, à responsabiliser davantage les assurés sociaux.

M. Louis Souvet a estimé que la préoccupation essentielle des Français était de savoir s'ils disposaient d'une bonne couverture sociale. Il a, par ailleurs, jugé nécessaire de clarifier le financement de la sécurité sociale avant de souligner que la maîtrise des dépenses de santé était de plus en plus difficile à réaliser, compte tenu des progrès continus de la médecine.

M. Jean-Claude Etienne a dénoncé deux lacunes particulièrement préoccupantes, selon lui, du système français de santé, à savoir, d'une part, l'absence d'une véritable politique de prévention et, d'autre part, le retard de notre pays en équipements dans le domaine de l'imagerie médicale, qui contraint certains de nos compatriotes à aller se faire soigner à l'étranger.

Répondant aux différentes intervenants, M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a, notamment, fourni les informations suivantes :

- son analyse s'est nécessairement centrée sur les comptes de l'exercice 2002, qui font l'objet du projet de loi de financement soumis à l'examen du Parlement ;

- les prélèvements ou les transferts réalisés au détriment de certaines branches de la sécurité sociale remettent en cause la gestion séparée de chacune d'entre elles, initialement voulue par le législateur ;

- les comptes du régime général qui ont été présentés à la commission résultent de l'application stricte des mesures nouvelles prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- la clarification proposée des comptes 2002 vise, en restituant à la sécurité sociale l'ensemble des recettes qui lui ont été confisquées au profit du FOREC, à mettre le Gouvernement face à ses responsabilités et à établir toute la transparence souhaitable en ce domaine ;

- si l'on s'en tient aux chiffres communiqués par Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité lors de son audition devant la commission quant au total des « allégements 35 heures » au sein des dépenses du FOREC, soit 34,6 milliards de francs, il apparaît que la santé sociale finance ces allégements à hauteur de 88 % ;

- il convient de distinguer les exonérations de cotisations sociales mises en oeuvre dans les années 1995-1996, qui visaient à diminuer le coût du travail, des « allégements 35 heures », dont le but est de compenser le coût pour les entreprises de la réduction du temps de travail ;

- la dégradation des comptes sociaux observée au début des années 1990 est largement due au contexte économique de l'époque, caractérisé par l'une des plus grandes récessions de l'après-guerre et il est, à cet égard, regrettable que la récente période de croissance n'ait pas été mise à profit pour engager les réformes nécessaires ;

- les efforts entrepris par le Gouvernement en 1993 pour réformer la branche vieillesse ont été compromis par l'inaction de son successeur ;

- les comptes de la sécurité sociale pourraient être, en 2002, victimes d'un redoutable « effet de ciseaux » entre, d'une part, la dérive incontrôlée de l'ONDAM et, d'autre part, le ralentissement de l'activité économique ;

- la situation de trésorerie de la CADES, telle qu'établie au 31 juillet 2001, fait apparaître un solde positif de trésorerie d'un milliard de francs, mais l'augmentation du montant du versement annuel de la CADES à l'Etat, prévue par le projet de loi de finances pour 2002, va faire disparaître ce solde positif et met la caisse dans l'impossibilité de rembourser la dette sociale ;

- les 100 milliards d'exonération ou d'allégements de cotisations pris en charge par le FOREC bénéficient aux entreprises, mais il convient également de conserver à l'esprit que ces 100 milliards sont financés par des impôts et des taxes prélevés sur l'économie française ;

- l'opposition traditionnelle entre l'hospitalisation publique et l'hospitalisation privée doit être nécessairement dépassée.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a présenté ses analyses et ses propositions dans le domaine de l'assurance maladie. Il a souligné que l'examen de ce sixième projet de loi de financement de la sécurité sociale -cinquième et dernier de la législature- était aussi l'occasion de dresser un premier bilan de la politique menée depuis juin 1997 en matière d'assurance maladie. Il a indiqué que l'année 2001 avait vu la confirmation -et parfois l'accélération- des tendances inquiétantes que la commission avait déjà relevées les années précédentes.

Faisant observer que les années 1998 à 2001 avaient été quatre années de dérive de l'assurance maladie, il a souligné que l'ONDAM avait une nouvelle fois été dépassé en 2001, ce qui témoignait du caractère peu réaliste des objectifs définis par le Gouvernement. Ainsi, seul le premier ONDAM de l'histoire parlementaire, celui de 1997, avait été respecté. Sur quatre années, de 1998 à 2001, le dérapage entre l'objectif voté et l'ONDAM réalisé avait d'ailleurs nettement tendance à s'accroître : 9,8 milliards de francs en 1998, 10,2 milliards en 1999, 17,4 milliards en 2000 et 17 milliards en 2001. Au total, sur quatre années, de 1998 à 2001, et malgré les rebasages successifs, l'ONDAM avait dérapé de 54 milliards de francs par rapport aux objectifs votés par le Parlement.

Constatant que les dépenses dans le champ de l'ONDAM avaient continué à fortement progresser, augmentant de + 5,6 % en 2000 et de + 5 % en 2001, M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a expliqué que cette dérive trouvait essentiellement son origine dans la forte croissance des soins de ville, qui représentaient environ 45 % de l'ONDAM, au sein desquels les dépenses de médicaments connaissaient la croissance la plus vive (11 % en 2000, 7,7 % en 2001).

Il a estimé que l'ONDAM 2002 ne serait pas plus respecté que les précédents puisqu'il apparaissait bâti sur des hypothèses de croissance des dépenses irréalistes. Il a constaté que le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale partageait d'ailleurs cette analyse en soulignant que « l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurance maladie est particulièrement ambitieuse. L'objectif de 3,8 % fixé pour 2002, qui inclut le financement de la réduction du temps de travail dans les hôpitaux, correspond à un objectif inférieur pour les autres dépenses. Sa réalisation supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne des deux dernières années, supérieure à 5 %. ».

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a jugé qu'une simple prolongation de la tendance enregistrée ces deux dernières années en matière de dépenses de soins de ville amènerait à un nouveau dérapage d'au moins 15 milliards de francs. Il a proposé, dans ces conditions, d'opposer, comme l'année précédente, une sorte de « question préalable » à l'ONDAM 2002, c'est-à-dire un rejet solennel. Il a déclaré qu'il se refusait en effet à engager l'autorité du Sénat en lui demandant d'approuver un objectif dont le Gouvernement s'empresserait de s'affranchir quelques mois plus tard.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a relevé que, malgré une croissance exceptionnellement forte des recettes, l'absence de maîtrise des dépenses conduisait très logiquement la branche maladie du régime général à enregistrer des déficits répétés : 14,7 milliards de francs en 1998 en droits constatés, 4,8 milliards en 1999, 17,2 milliards en 2000 et 11,5 milliards en 2001. Le Gouvernement prévoyait pour 2002 un déficit de 13 milliards de francs, ce qui porterait le déficit cumulé des années 1998-2002 à 61,2 milliards de francs. La prévision pour l'exercice 2002 supposait naturellement que l'ONDAM soit respecté et que les recettes continuent à progresser fortement, ce qui représentait un double pari. Le simple prolongement des tendances enregistrées ces deux dernières années en matière de dépenses de soins de ville amènerait le déficit de la caisse nationale d'assurance maladie à près de 30 milliards de francs à la fin de l'année 2002, soit un déficit cumulé sur cinq ans approchant les 80 milliards de francs. Naturellement, si les recettes venaient à fléchir sous l'effet d'une conjoncture moins favorable, ce déficit serait majoré d'autant.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a considéré qu'on mesurait à cette aune l'effectivité du « redressement de la sécurité sociale » dont se targuait régulièrement la ministre de l'emploi et de la solidarité... Il a jugé dès lors stupéfiant que l'assurance maladie, qui constituait la branche déficitaire par excellence, se voie néanmoins ponctionnée à un double titre pour assurer le financement des « 35 heures » : par les 8 milliards de francs de recettes qu'elle abandonnait au FOREC et par la charge financière -10 milliards de francs en année pleine- qu'elle allait supporter au titre des emplois créés dans les hôpitaux.

Il a indiqué que la progression des dépenses d'assurance maladie intervenait de surcroît dans un contexte de fortes tensions entre les pouvoirs publics et les professionnels de santé. S'agissant des soins de ville, l'application du mécanisme pernicieux des lettres-clés flottantes, dont l'échec était désormais patent, avait mis en péril le fonctionnement du système conventionnel et fait disparaître toute véritable possibilité de régulation.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a rappelé qu'après une année de concertation, la ministre de l'emploi et de la solidarité avait certes dévoilé le 4 octobre dernier treize propositions pour « la réforme des soins de ville et l'avenir de l'assurance maladie ». Ce texte, d'une portée très générale, était censé servir de base à une nouvelle concertation avec les professionnels. Dès le 25 octobre pourtant, le Gouvernement faisait adopter par l'Assemblée nationale un article additionnel pour le moins ambitieux puisqu'il visait ni plus ni moins « à la rénovation du cadre conventionnel et du dispositif de régulation » des soins de ville. De l'aveu même du Gouvernement qui avait qualifié le texte d'« amendement esquisse », le dispositif proposé restait encore à l'état d'ébauche. Si le Gouvernement semblait retenir l'idée d'une architecture conventionnelle à trois niveaux, il ne tranchait ni la question du mode de régulation des dépenses, ni celle des responsabilités respectives de l'Etat et de l'assurance maladie dans cette régulation. Le mécanisme des lettres-clés flottantes était maintenu, même si, selon le Gouvernement, il ne s'appliquerait plus aux professionnels ayant signé une convention.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a considéréqu'après une année de concertation, le Gouvernement esquissait donc, dans l'improvisation la plus totale, un dispositif inachevé et incomplet, mais auquel s'opposait déjà une partie des professionnels de santé. Il a proposé pour sa part la suppression du dispositif de régulation par les lettres-clés flottantes, suppression qui constituait à ses yeux un préalable à la reprise du dialogue avec les professionnels de santé.

Evoquant la politique en matière de médicament, il a estimé que le Gouvernement semblait une nouvelle fois préférer l'augmentation des prélèvements pesant sur l'industrie pharmaceutique à des actions plus structurelles visant à promouvoir le bon usage du médicament. Il a fait valoir que la forte croissance de dépenses de médicaments montrait à l'évidence que la seule régulation financière, par le biais des reversements acquittés par les laboratoires pharmaceutiques et des prélèvements de toute nature sur l'industrie du médicament, avait une efficacité limitée. Comme le relevait la Cour des comptes dans son rapport, il était regrettable que le Gouvernement consacrât des efforts encore insuffisants pour promouvoir le générique et le bon usage du médicament. Ainsi le développement du générique restait encore balbutiant, les médicaments génériques ne représentant aujourd'hui que 3 % du marché des médicaments, soit une économie de seulement 600 millions de francs en 2000 pour l'assurance maladie. La Cour des comptes relevait en outre qu'aucune mesure significative en faveur du bon usage du médicament n'avait en réalité été prise depuis 1998.

M. Alain Vasselle a jugé qu'une illustration assez significative de cette inaction pouvait être trouvée dans le Fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique, créé par l'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Ce fonds devait être chargé, selon le Gouvernement, de « l'information à destination des professionnels de santé, indépendante de l'industrie pharmaceutique, sur l'utilisation des médicaments ». A ce jour, prêt d'un an après sa création, ce fonds ne fonctionnait toujours pas, faute du décret d'application nécessaire.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a enfin souligné que la situation des établissements de santé, qu'ils soient publics ou privés, était aujourd'hui préoccupante : l'hôpital public devait passer le 1er janvier 2002 aux « 35 heures » sans que les moyens nécessaires à cette mutation aient été dégagés. Les cliniques privées connaissaient pour leur part des difficultés croissantes dont le Gouvernement ne semblait pas avoir véritablement pris la mesure.

S'agissant de l'hôpital, M. Alain Vasselle a rappelé que le Gouvernement avait choisi de créer 45.000 emplois spécifiques pour la réduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalière, qui comprend 757.000 agents. Il a fait observer que cette décision était sans équivalent dans le reste de la fonction publique : dans la fonction publique d'Etat, la réduction du temps de travail devrait se mettre en place à moyens humains constants. Il a estimé que cette « générosité » du Gouvernement s'expliquait peut-être par le fait que les 45.000 emplois créés seront en réalité financés par l'assurance maladie et non par l'Etat.

Il a indiqué que lors des nombreuses auditions auxquelles il avait procédé, il avait pu constater que tous les acteurs du monde hospitalier s'accordaient à souligner les difficultés considérables qu'allait entraîner la mise en place de la réduction du temps de travail dans les établissements hospitaliers. Chacun se demandait en effet comment pourraient s'effectuer ces recrutements massifs, alors même qu'un grand nombre de postes étaient aujourd'hui vacants.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a jugé en outre que les moyens financiers qui avaient été dégagés n'apparaissaient pas à la hauteur des enjeux. En 2002, la part de l'ONDAM attribuée aux hôpitaux progresserait de 4,8 %, dont 1,2 %, soit 3,3 milliards de francs, serait consacré au financement des créations d'emplois. La Fédération hospitalière de France (FHF) avait demandé pour sa part que l'on compense aux établissements hospitaliers la charge supplémentaire que représentait le passage aux « 35 heures » par la suppression de la taxe sur les salaires que ceux-ci acquittent.

M. Alain Vasselle a relevé que cette solution n'avait naturellement pas été retenue par le Gouvernement puisqu'elle aurait privé l'Etat d'une recette. Le choix qui avait été effectué visait au contraire à augmenter les dépenses des hôpitaux, lesquelles étaient financées par l'assurance maladie...

Il a rappelé que, dans ce contexte, confronté à la « grogne » d'une partie de sa majorité plurielle, qui menaçait de ne pas voter le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement avait été contraint de mobiliser en urgence des moyens supplémentaires pour les établissements hospitaliers. Se refusant à augmenter la dotation hospitalière incluse dans l'ONDAM 2002, le Gouvernement avait été obligé de recourir à des expédients peu glorieux, mobilisant les différents fonds hospitaliers existants. Ainsi, le plan de soutien aux établissements hospitaliers sous dotation globale serait composé, selon le Gouvernement, de 3 milliards de francs de crédits supplémentaires et de 900 millions de francs « d'accélération de crédits déjà existants ».

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a souligné que la présentation choisie par le Gouvernement était naturellement très avantageuse et avait pour objectif de « gonfler » au maximum les enveloppes ainsi dégagées. Il a expliqué que l'effort nouveau effectif et certain en faveur des hôpitaux était en réalité beaucoup plus réduit puisqu'il reposait uniquement sur l'assurance maladie et ne représentait à ce titre que 2 milliard de francs.

Il a précisé qu'il faudrait en effet attendre l'examen des crédits de la santé par l'Assemblée nationale, le 12 novembre, pour avoir une idée plus précise des crédits budgétaires effectivement dégagés au titre du fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO) : ce fonds avait en effet la particularité d'être toujours richement doté en autorisations de programme (AP) et très chichement en crédits de paiement (CP). Dès lors, on pouvait légitimement se demander si le milliard promis au titre du FIMHO figurerait en crédits de paiement ou en autorisations de programme.

M. Alain Vasselle a fait valoir que l'effort total n'atteindrait donc, dans le meilleur des cas, c'est-à-dire si le FIMHO bénéficiait d'un milliard de francs en crédits de paiement, que 2,8 milliards de francs. Il s'est dit admiratif de l'habileté politique de la ministre qui avait su convaincre le groupe communiste de l'Assemblée nationale que près de 4 milliards de francs supplémentaires avaient été dégagés... Il a jugé que la multiplication des fonds, qui parcellisait le financement de la sécurité sociale, permettait assez aisément de telles opérations qui reviennent in fine à comptabiliser deux fois les mêmes sommes : Mme Elisabeth Guigou avait ainsi pu annoncer qu'elle débloquait de nouveaux moyens, lesquels avaient parfois déjà été votés par le Parlement lors de la précédente loi de financement !

M. Alain Vasselle a relevé que, dès le lundi 29 octobre à 9 heures 30, Mme Elisabeth Guigou réunissait les directeurs d'agences régionales de l'hospitalisation (ARH) afin de décider de l'affectation dans les hôpitaux publics des dotations supplémentaires votées par l'Assemblée nationale le vendredi 26 octobre, et ce alors même que le Sénat ne s'était pas prononcé sur les dispositions en question et que l'Assemblée nationale n'avait pas encore adopté l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a considéré que la répartition impromptue de ces dotations par la ministre relevait d'une précipitation et d'une fébrilité qui faisaient peu de cas du respect des droits du Parlement et des principes qui régissaient nos finances publiques.

Il a estimé que, si l'hospitalisation publique bénéficiait ainsi des faveurs du Gouvernement, l'hospitalisation privée semblait pour sa part quelque peu oubliée. La conjugaison d'une enveloppe moins généreuse que celle de l'hôpital public et du passage effectif aux « trente-cinq heures » avait profondément fragilisé les cliniques privées. L'avenir de beaucoup d'entre elles paraissait pour le moins incertain. Les cliniques redoutaient que l'annonce, par le Gouvernement, de la création de 45.000 emplois à l'hôpital sur trois ans à compter du 1er janvier 2002 ne se traduise par le départ de leurs infirmières les plus expérimentées vers les établissements publics, le niveau de rémunération que les cliniques proposent au personnel soignant étant en effet inférieur de 15 à 30 % à celui du public.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a indiqué quela fédération de l'hospitalisation privée venait d'ailleurs de demander au Gouvernement une enveloppe de 6,35 milliards de francs pour lui permettre d'assurer le développement de ce secteur d'activité et de mieux rémunérer les personnels soignants, notamment les infirmières, qui pourraient être attirés par des emplois dans la fonction publique hospitalière. Il a proposé que la commission fasse un effort significatif en faveur des cliniques privées, sous la forme d'une dotation d'un milliard de francs en faveur du fonds de modernisation des cliniques privées.

Enfin, il a souligné pour conclure que bon nombre des articles votés en matière d'assurance maladie dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 n'étaient, de l'aveu même du Gouvernement, toujours pas appliqués, ce qui incitait à examiner avec un certain détachement les mesures nouvelles proposées à l'occasion de ce projet de loi.

Présentant les grandes lignes de son rapport, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, a indiqué qu'il avait souhaité dresser un bilan de la politique familiale du Gouvernement pour la période 1998-2002.

En premier lieu, il a souligné l'évolution satisfaisante des ressources de la CNAF qui ont augmenté plus fortement que la croissance, jusqu'à représenter 0,5 point de produit intérieur brut (PIB) supplémentaire en 2002. Il a rappelé que les cotisations sociales dont bénéficiait la branche famille avaient constitué un surcroît de recettes cumulées sur la période de 15 milliards de francs par rapport à une stricte indexation sur le PIB. Il a noté également que les impositions et taxes affectées à la CNAF présentaient une apparente stabilité, mais que celle-ci n'était en réalité due qu'à la perte de la part de la taxe de 2 % sur les revenus du capital dont bénéficiait la branche jusqu'en 2001.

M. Jean-Louis Lorrain a rappelé, en conséquence, que cette stabilité apparente n'avait pour seule cause qu'une perte pour la branche famille d'environ 10 % de ses recettes fiscales.

Parallèlement à l'augmentation des recettes, il a constaté la forte décélération des prestations familiales sur la période. Il a discerné trois postes essentiels de politique familiale : les prestations familiales légales, les aides au logement et l'action sociale.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, a fait part à la commission de l'évolution préoccupante des prestations familiales légales, nettes des reclassements financiers, qui représentent, en 2002, 0,1 point de PIB de moins qu'en 1998. Il a précisé que cette situation, due à une revalorisation des prestations calées sur l'inflation, générait une économie de dépenses s'élevant à 31 milliards de francs sur la période.

Observant dans le même temps la tenue satisfaisante des allocations logement et la progression des dépenses d'action sociale de la CNAF, il a néanmoins constaté que leur poids comparé à celui des prestations familiales légales était trop modeste pour freiner cette tendance générale à la décélération.

M. Jean-Louis Lorrain a indiqué que, tout au plus, ces deux derniers postes ramenaient, par le biais de dépenses nouvelles, le montant global de l'économie sur prestations de 31 à 24 milliards de francs.

Confrontant le surcroît de recettes et les économies sur dépenses, il a constaté que l'activité de la branche famille avait ainsi formé un excédent naturel de 40 milliards de francs sur la période 1998-2002.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, a en outre précisé que le poste des transferts existant avant 1998 était également en décélération du fait d'une croissance des dépenses allocation vieillesse parents foyer (AVPF) moins rapide que le PIB et de la reprise par l'Etat sur son budget de la charge représentée par certaines cotisations d'assurance personnelle.

Rappelant qu'en début de législature, le Gouvernement avait reporté la dette initiale de la CNAF sur la CADES et avait consenti à la branche un report à nouveau positif de 11 milliards de francs, il a chiffré à 64 milliards de francs le montant théorique d'excédent cumulé dont devrait disposer la CNAF à la fin de l'année 2002. Or, il a mentionné qu'en partant de la situation du compte de report à nouveau actuel et en y ajoutant les excédents prévisionnels pour 2001 et 2002, le chiffre des excédents atteints ne s'élèverait qu'à 29 milliards de francs.

M. Jean-Louis Lorrain a précisé que cette différence s'expliquait par les « reclassements financiers » qui avaient affecté la branche et la dépense de 3 milliards de francs en faveur des fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (FIPE 1 et 2).

Il a établi que sur les 64 milliards de francs d'excédent qu'a générés la CNAF, 38 % provenaient d'économies sur prestations, 25 % de recettes supplémentaires, 20 % d'économies sur transferts et que, fin 2002, seuls 43,5 % de cet excédent, soit environ 29 milliards de francs, demeureraient disponibles car 4,5 % auront financé les fonds d'investissement pour les crèches, 8 % le fonds de réserve des retraites et 41 % des ponctions diverses qualifiées par la Cour des comptes, dans son rapport, de « reclassements financiers ».

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, a précisé que ces reclassements financiers étaient constitués de l'effet négatif pour les comptes de la CNAF de la reprise en charge de la majoration d'allocation de rentrée scolaire (MARS), dont le montant s'élève à plus de 15 milliards sur trois ans, et 9 milliards pour les majorations de pension pour enfants.

Il a en outre souligné que le chiffre d'un excédent cumulé de 29 milliards de francs supposait que se réalise le cadrage macro-économique du Gouvernement, sur lequel le présent projet de loi est bâti. Il a observé que, dans le cas contraire, le niveau des excédents s'abaisserait d'autant que les dépenses, certaines, demeureront stables, provoquant un effet de ciseaux fortement déstabilisateur sur les finances de la CNAF.

Concernant le présent projet de loi, M. Jean-Louis Lorrain a rappelé que M. Hubert Brin, président de l'UNAF, avait évoqué une « agression » contre les familles en prenant connaissance de l'article 29 relatif au transfert des excédents de la branche au fonds de réserve des retraites.

M. Jean-Louis Lorrain a ainsi observé que les dépenses prévues en faveur des familles ne sauraient, ni par leur nature, ni surtout par leur montant, masquer l'ampleur des prélèvements dont la CNAF serait en 2002 victime.

Il a souligné que le congé de paternité, mesure fortement emblématique, ne pouvait être rapproché des dispositifs en vigueur dans les pays scandinaves sur lesquels, pourtant, le Gouvernement avait calé ses prévisions de dépenses.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, a regretté la complexité de l'architecture de cette nouvelle prestation qui relève juridiquement de la branche maladie maternité, mais qui est financée par un transfert provenant de la branche famille.

A côté du congé de paternité, il a indiqué que le projet prévoyait l'inscription d'une nouvelle tranche de 1,5 milliard de francs en faveur du fonds d'investissement pour les structures d'accueil petite enfance, rappelant que cette somme était déjà fortement engagée du fait des insuffisances de l'enveloppe prévue en loi de financement de la sécurité sociale 2001.

M. Jean-Louis Lorrain a par ailleurs déploré que, financé par une reprise sur les excédents 2000, ce dispositif ne se traduise pas par une inscription dans l'objectif de dépenses de la branche famille, rendant par là-même ce dernier peu lisible.

Il a, en outre, noté un abondement en faveur du fonds national d'action sociale (FNAS) de 1,6 milliard de francs.

Face aux mesures annoncées en faveur des familles, il a regretté que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 soit à nouveau l'occasion de prélever 14 milliards de francs sur les ressources destinées à la politique familiale, à savoir 5 milliards de francs pour le fonds de réserve des retraites, 6 milliards de francs pour les majorations de pension pour enfant et 3 milliards de francs au titre des créances FOREC.

M. Jean-Louis Lorrain a rappelé à cet égard l'absence totale de concertation dans laquelle ces prélèvements ont été décidés par le Gouvernement et les vives protestations des associations familiales que ces mesures avaient suscitées.

Il a considéré que le renouveau démographique amorcé depuis 1995 et qui a connu un pic en 2000 appelait une aide accrue en faveur des familles et que les chantiers laissés en suspens, notamment l'aide aux jeunes adultes, devraient tôt ou tard être abordés, autrement que par le biais de commissions de réflexion.

Concluant son propos, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, a précisé que le dispositif d'amendements qui sera présenté par les rapporteurs proposerait que soit rendue la parole aux partenaires familiaux.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a souhaité en préambule rendre hommage aux travaux précédemment réalisés par M. Alain Vasselle, qui l'avait précédé dans les fonctions de rapporteur pour l'assurance vieillesse.

Il a insisté tout d'abord sur le caractère fragile de l'équilibre financier de la branche vieillesse.

L'objectif de dépenses de la branche vieillesse-veuvage pour 2002 prévu à l'article 31 du projet de loi, s'élève en droits constatés à 892,7 milliards de francs, en progression de 3,99 % par rapport à l'année 2001, de sorte que la branche vieillesse parvient tout juste à l'équilibre : après un déficit de 4,5 milliards de francs en 2000, elle devrait bénéficier d'un excédent de 7,2 milliards de francs en 2001 et de 2,7 milliards de francs en 2002.

En ce qui concerne la seule Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), l'excédent prévu pour 2000 se transforme en déficit du fait de la « dette FOREC ». L'article 5 a ainsi pour conséquence d'annuler le versement de cet excédent au fonds de réserve des retraites. Le solde serait en 2001 de + 6,4 milliards de francs. Quant à 2002, l'excédent s'établirait, en prévision, à 6,8 milliards de francs.

Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) a connu depuis 2000 un bouleversement de son financement et de ses missions. Désormais, le FSV est structurellement déficitaire, compte tenu de l'affectation au FOREC des droits sur les boissons, de la diminution du taux de contribution sociale généralisée (CSG) qui lui est affecté et de la prise en charge de la dette de l'Etat à l'égard des régimes complémentaires AGIRC-ARRCO. Son compte est aujourd'hui maintenu à flot en raison des versements de la branche famille (6 milliards de francs en 2002), des ponctions sur le compte de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), dont le solde avait été initialement affecté au FSV pour alimenter le fonds de réserve des retraites (F2R) (12 milliards de francs sur les exercices 2000 à 2002 cumulés) et des ponctions sur son fonds de roulement, qui était censé également alimenter ce fonds de réserve.

En définitive, alors qu'elle bénéficie aujourd'hui d'une situation démographique exceptionnelle, compte tenu de l'arrivée à la retraite des « classes creuses » nées lors de la seconde guerre mondiale, et d'une progression dynamique de ses recettes, en raison de la croissance économique, la branche vieillesse n'a pas pu préparer l'avenir. Le montant total des sommes qu'elle a « mis de côté », par l'intermédiaire du F2R, est de 6,9 milliards de francs, soit un peu plus d'1 milliard d'euros.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a ensuite abordé le dossier de la réforme des retraites. Il a estimé que la méthode « diagnostic, dialogue, décision » avait connu en l'espèce un échec cuisant. Après avoir annoncé, à l'automne 1999, des « décisions » du Premier ministre, et parce que ces « décisions » se sont transformées en « orientations », une commission a été créée, le conseil d'orientation des retraites (COR). Dès lors, « le discours tourne en boucle » : la concertation des années 2000-2001 succède à la concertation des années 1998-1999.

Certes, chacun s'accorde sur la qualité des travaux réalisés par le COR. Il convient de rappeler toutefois que le MEDEF n'a pas souhaité désigner de représentants.

Le COR a fait connaître, le 17 mai dernier, de nouvelles projections qui confirment largement le constat établi par le rapport Charpin. Le déficit de la seule CNAVTS, pour la seule année 2020, est ainsi de 71,6 milliards de francs. Toujours pour la seule année 2020, le déficit des régimes de base s'élève à plus de 380 milliards de francs, soit plus du tiers des encours annoncés du Fonds de réserve.

Le Gouvernement avait annoncé l'an dernier qu'il prendrait des décisions sur la base des propositions du COR. Mais la réforme des retraites est désormais renvoyée au lendemain des élections législatives.

Faute de présenter une « réforme », le Gouvernement explique désormais qu'il a « préparé la réforme ». Un véritable calendrier a été annoncé par Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, devant l'Assemblée nationale : remise du premier rapport du COR en décembre, travaux complémentaires effectués « dans la concertation » sur les avantages familiaux dans la retraite et sur la prise en compte du handicap et choix à faire « tout de suite après les échéances électorales ».

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a estimé alors que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 était marqué par « le vide » et « la gesticulation ».

L'article 26 procède, une nouvelle fois, à une revalorisation des pensions par le biais d'un « coup de pouce ». Cette politique nuit profondément à la lisibilité de l'action publique : il est temps d'assurer, par un mécanisme pérenne, une garantie aux retraités qui se voient chaque année soumis, pour leur revalorisation de pension, à l'arbitraire des décisions gouvernementales. La revalorisation est sans nul doute économiquement possible aujourd'hui. D'aucuns trouveront d'ailleurs cette revalorisation insuffisante. Il convient toutefois d'observer que tout « coup de pouce » aux retraites d'aujourd'hui réduit d'autant les sommes mises en réserve pour « garantir l'avenir des retraites », puisque les excédents de la CNAV sont censés alimenter le fonds de réserve. Le coût cumulé des revalorisations de 2000, 2001 et 2002 sur les comptes du seul régime général serait de 41 milliards de francs en 2010 : en conséquence, l'effet des revalorisations, à cette même date, est bien de priver le F2R de cette somme.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a considéré que le principe de la création du F2R avait fait l'objet d'un relatif consensus, et qu'il avait suscité un réel espoir chez les Français, mais que les vicissitudes de son financement risquaient d'avoir une conséquence dommageable : une perte supplémentaire de crédibilité de l'action publique.

Il a rappelé que M. Alain Vasselle avait effectué, le 8 mars 2001, une mission de contrôle « sur pièces et sur place », dont le résultat avait été riche d'enseignements. Il a estimé que ce diagnostic avait été depuis confirmé.

Les recettes provenant des excédents du FSV et de la C3S, censées constituer la principale recette du fonds, se résument aujourd'hui à 3,88 milliards de francs, ce qui apparaît bien mince au regard du montant annoncé le 2 mai dernier au Conseil d'orientation des retraites (650 milliards de francs à horizon 2020). Il faudra attendre 2005, et la montée en charge des versements de la branche famille, pour que le FSV soit à nouveau dans une situation structurellement excédentaire et en situation de verser ses excédents au Fonds de réserve. Les Gouvernements des années 2005-2020 devront ainsi verser un montant de 646 milliards de francs (soit une moyenne annuelle de 43 milliards de francs) pour « tenir » le plan de financement annoncé par le Gouvernement de M. Lionel Jospin.

La loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel a certes donné, à défaut d'un financement, un « statut » au fonds de réserve. Ces dispositions, votées en urgence, ne font toujours pas l'objet d'un début d'application.

Dès sa première année d'existence (2000), le F2R connaît un retard d'abondement de l'ordre de 2,5 sur les 23,2 milliards de francs espérés.

Devant la défaillance du Fonds de solidarité vieillesse, sollicité pour financer les trente-cinq heures, le Gouvernement avait décidé de compenser cette « perte » par l'affectation du produit d'une fraction des licences UMTS : après avoir espéré 18,5 milliards de francs, puis 9,25 milliards de francs, le F2R ne bénéficiera plus que de 8,1 milliards de francs en 2001.

Au total, le F2R devrait disposer pour 2001 de 42 milliards de francs, alors que 55 milliards de francs étaient prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Les versements s'effectuant, pour la grande majorité d'entre eux, en fin d'année, voire au début de l'année suivante, il en résulte qu'au 30 octobre 2001, le F2R ne compte « en caisse » que 25,4 milliards de francs.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a considéré que, pour 2002, le Gouvernement recourait à quelques artifices pour gonfler les recettes de ce fonds. L'article 28 du projet de loi prévoit d'augmenter ses ressources structurelles : la part du prélèvement social de 2 % est portée de 50 à 65 %. Cette disposition relève de l'affichage, puisque ce pourcentage supplémentaire (15 %) faisait partie des recettes de la CNAVTS déjà affectées, par la voie de ses excédents, au F2R. L'article 29 du projet de loi affecte au Fonds 5 milliards de francs d'excédents de la branche famille. C'est dire le respect porté par le Gouvernement au principe de la séparation des branches de la sécurité sociale.

L'article 17 du projet de loi de finances pour 2002 affecte intégralement au F2R les recettes de redevances domaniales liées à l'exploitation des réseaux de téléphonie mobile. 16,24 milliards de francs (2,476 milliards d'euros) étaient initialement prévus : le résultat serait désormais d'un peu plus de 8 milliards de francs. Cet article a dû être complété par l'article 17 ter nouveau qui prévoit de nouvelles ventes par l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés, dont un montant plafonné à 8,13 milliards de francs (1,24 milliard d'euros) serait affecté au F2R.

Le montant annoncé de 85 milliards de francs pour le 31 décembre 2002 n'apparaissait pas crédible, compte tenu de la triple condition sur laquelle il repose : l'existence d'un excédent de la CNAV en 2001 de 6,4 milliards de francs, la participation de deux nouveaux candidats au processus d'attribution des licences UMTS et l'effectivité d'une recette de privatisation de 8 milliards de francs.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a observé qu'une « réforme des retraites » pourrait s'inspirer de l'expérience allemande. Cet exemple montre qu'à côté d'une réforme du régime de base, permettant d'assurer une lisibilité aux retraités et une viabilité financière du système, des fonds de pension seront mis en place à l'initiative des entreprises, tandis qu'est encouragé le développement de retraites individuelles par capitalisation.

Il a estimé que la France disposait d'un « socle » pour mener à bien une réforme des retraites, qui n'est pas défini par le Conseil d'orientation des retraites, mais par les partenaires sociaux, le 10 février 2001. L'accord portant sur les régimes de retraite complémentaire comprend un important premier volet consacré à la réforme des régimes de base, dont le texte peut faire l'objet d'un consensus.

La conduite de la réforme des retraites en Allemagne, comme la déclaration des partenaires sociaux, montrent que la question du taux de remplacement, et de sa garantie dans les années à venir, est particulièrement fondamentale.

La deuxième question fondamentale est celle de l'équité entre les régimes. Les régimes publics sont concernés au premier chef, le régime général ayant fait l'objet d'une réforme courageuse en 1993. Les projections financières ne font que confirmer ce constat. En 2020, les deux tiers du besoin de financement global du régime de base (hors régimes complémentaires) seraient imputables aux régimes du secteur public.

Enfin, toutes les réformes menées à l'étranger montrent l'importance de prévoir la possibilité de compléter sa pension issue du mécanisme de répartition par une rente ou un capital représentant ses efforts d'épargne.

En conclusion, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a observé que le Gouvernement portait une lourde responsabilité, du fait de son inaction pour sauvegarder les régimes de retraite par répartition et de l'abrogation de la loi du 25 mars 1997 relative aux plans d'épargne retraite, dite « loi Thomas ».

M. Claude Domeizel a relevé une discordance entre les graphiques projetés, faisant apparaître des déficits, et la « petite musique » des rapporteurs, évoquant constamment des excédents.

Il a indiqué que le COR n'était pas une « commission », mais un conseil. Il a précisé que le COR, dont les travaux étaient remarquables, rendrait son premier rapport début décembre. Il a considéré que la démarche retenue par le Gouvernement s'opposait de manière heureuse à celle qui avait conduit aux mouvements sociaux de décembre 1995.

Il s'est étonné de l'opposition de M. Dominique Leclerc à la mesure tendant à revaloriser les pensions de retraite de 2,2 %.

M. Jean Chérioux a estimé qu'un système de retraite devait se bâtir selon un horizon de trente ans et qu'il était nécessaire d'assurer son mode de financement. Il a considéré que les excédents de la branche famille appartenaient aux familles. Il a ajouté qu'il appartenait à la puissance publique de déterminer ses choix pour la politique familiale et qu'il était tout à fait possible de diminuer les prélèvements affectés à cette branche, « l'intangibilité » n'étant pas opposable au Parlement dès lors que les décisions étaient prises dans la clarté et la transparence.

Il a demandé dans quelle catégorie étaient classés les établissements privés à but non lucratif. Il s'est interrogé sur le rôle que joue la publicité sur l'évolution des dépenses de médicaments.

M. Nicolas About, président, s'est interrogé sur le risque éventuel que les pharmaciens, munis d'une prescription sous dénomination commune internationale (DCI), soient conduits à devoir arbitrer entre des médicaments remboursables ou non remboursables et s'est inquiété que la faculté ouverte par le projet de loi puisse devenir une obligation.

M. Gilbert Chabroux a constaté que les rapporteurs faisaient preuve de détermination et qu'ils étaient prêts à « engager un combat », mais il a estimé que leurs analyses n'étaient pas « objectives » et passaient systématiquement sous silence les effets positifs de la politique menée par le Gouvernement. Il a souhaité que le débat en séance publique soit à la hauteur de l'avenir de la sécurité sociale.

S'agissant de la famille, il s'est élevé contre le recours à des raisons anecdotiques, pour expliquer le renouveau de la natalité dans notre pays. Il a évoqué les propos de Mme Nicole Prud'homme, présidente de la CNAF, rappelant que la France permettait -grâce notamment à l'allocation parentale d'éducation (APE)- une conciliation satisfaisante entre la vie familiale et la vie professionnelle. Il a considéré que le regain de la natalité s'expliquait bien par la politique du Gouvernement, dont l'effort se chiffrait à 12 milliards de francs en deux ans. Il a estimé qu'à l'inverse la « loi famille » de 1994 n'avait pas été financée.

Abordant la question des retraites, il a déclaré être hostile aux fonds de pension et a observé que les cours actuels de la bourse le confortaient dans cette opposition. Reconnaissant que le fonds de réserve faisait preuve d'une « lisibilité insuffisante », il a déclaré ne pas faire « la fine bouche » sur la revalorisation des pensions de retraite.

S'intéressant à l'assurance maladie, il a rappelé que le classement de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) avait placé la France au premier rang et que cette précision « méritait d'être dite ». Evoquant les dépassements de l'ONDAM, il a estimé que l'évolution des dépenses hospitalières reposait sur l'application des différents protocoles, que personne ne s'avisait de remettre en cause. Il a observé que la délégation donnée pour les soins de ville à la CNAMTS était un échec. S'agissant du médicament, il a considéré que l'évolution des dépenses, de l'ordre de 7,7 %, n'était pas acceptable.

M. Serge Franchis a considéré qu'il était nécessaire de relativiser la dérive de l'ONDAM et que les dépenses de santé, reposant sur des droits fondamentaux, avaient une « fonction économique ». Il a estimé qu'il convenait de responsabiliser tous les acteurs et que l'application d'un ticket modérateur était utile.

M. André Lardeux a indiqué qu'il fallait éviter de considérer les professionnels de santé comme des « suspects permanents ». Il a évoqué des propos tenus à Saumur par M. Bernard Kouchner, ministre délégué à la santé, qui avaient été très mal ressentis par les chirurgiens-dentistes. Il a estimé qu'il était nécessaire de responsabiliser non seulement les professionnels de santé mais également les assurés et les agents de la sécurité sociale. Il s'est en outre interrogé sur les transferts entre les dépenses de ville et les dépenses hospitalières.

Se faisant l'écho des propos tenus par M. Gilbert Chabroux, et après avoir précisé qu'il avait enseigné pendant des années la démographie, il a estimé qu'il était trop tôt pour déterminer si l'augmentation du taux de fécondité, qui reste insuffisante pour assurer le remplacement des générations, était due à l'action du Gouvernement. Il a considéré qu'il fallait se garder de prendre en considération les cours de bourse au jour le jour, le placement en actions étant considéré à long terme comme le plus rentable.

M. Dominique Leclerc, évoquant le cas des ordonnances « bizone », a déclaré que le ticket modérateur était un « sujet tabou ». Il a estimé que son existence, contrairement à ce qui est souvent affirmé, contribuait à limiter la demande de soins.

Il a considéré qu'il était temps de mettre fin aux « clichés » de la séparation public/privé et a confirmé que la sortie des médicaments de la réserve hospitalière représentait un transfert annuel de 1 milliard de francs. Il a évoqué la situation différente des pharmaciens hospitaliers, bénéficiant grâce à des appels d'offre d'un taux de marge de 15 %, et des pharmaciens du secteur privé, dont le taux de marge est plus réduit, alors qu'ils doivent s'efforcer de rendre un « service » aux personnes.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité apporter quelques précisions aux différents intervenants.

Répondant à M. Jean Chérioux, il a indiqué que les établissements privés à but non lucratif étaient régis par la dotation hospitalière. Il a précisé que la publicité pour les médicaments remboursables était interdite à destination du grand public, et réservée à la presse professionnelle.

Répondant à M. Gilbert Chabroux, il a rappelé que la délégation en matière de soins de ville avait été donnée à la CNAMTS par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, et que l'échec était imputable au Gouvernement. Il a indiqué que la CNAMTS avait, en effet, proposé des mesures de régulation, qui avaient été refusées par le Gouvernement. Il a estimé que le lancement des médicaments génériques n'avait pas eu les résultats escomptés.

Répondant à M. Serge Franchis, il a confirmé que l'évolution des dépenses maladie reposait sur des causes objectives : apparition de nouvelles molécules et de nouveaux systèmes de diagnostics, vieillissement de la population, etc. Il a toutefois ajouté qu'il n'était pas opportun de laisser dériver l'ONDAM sans autres conséquences. Il a estimé que la régulation des dépenses de santé ne pouvait pas être une « gestion comptable », mais devait reposer sur d'autres méthodes et procédures. Il a évoqué le sous-équipement des établissements de santé. Il a confirmé que la responsabilisation des acteurs devait s'effectuer sur l'offre et la demande et estimé que la question du ticket modérateur devait être discutée.

Répondant à M. André Lardeux, il a indiqué que la question des transferts entre la médecine de ville et les dépenses hospitalières était un sujet sensible. Il a rappelé qu'il existait deux enveloppes différentes au sein de l'ONDAM et s'est interrogé sur une forme de « fongibilité » de ces enveloppes.

En réponse à MM. Claude Domeizel et Gilbert Chabroux, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a déclaré qu'il ne s'opposait pas à la revalorisation de 2,2 % des pensions d'assurance vieillesse, mais qu'il avait observé qu'une telle mesure ne s'inscrivait pas dans le cadre d'un « mécanisme pérenne » et que ses effets cumulatifs, à l'horizon 2010, devaient être précisés et analysés. Il a considéré que la réforme des retraites devait se faire « dans la générosité » et que rien n'avait été fait au cours de la période historique d'aisance financière que venait de vivre la France. Il a estimé qu'en conséquence la responsabilité du Gouvernement était gravement engagée, car la réforme devrait finalement se faire dans des conditions plus difficiles.

Il a observé que le tiers des encours financiers du Fonds de réserve en 2020 devait provenir des produits financiers et s'est interrogé sur le paradoxe de la politique gouvernementale, consistant à compter sur la capitalisation dans le cadre du Fonds de réserve, tout en refusant aux salariés du secteur privé la simple possibilité de bénéficier d'un mécanisme de capitalisation privée.

En réponse à M. Gilbert Chabroux, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la branche famille, a considéré que les ponctions sur la branche famille étaient « objectives » et incontestables.

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, après avoir réservé l'article premier (approbation du rapport annexé), la commission a adopté sans modification les articles premier bis (questionnaires parlementaires sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale), premier ter (contrôle parlementaire des organismes privés de sécurité sociale), premier quater (codification), 2 (exonération de cotisations et de contributions sociales des indemnités complémentaires de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante) et 2 bis (exonération de cotisations sociales pour les services prestataires d'aide à domicile).

Elle a également adopté sans modification l'article 3 (affiliation au régime général de certains dirigeants d'associations et de sociétés par actions simplifiées), M. Alain Vasselle, rapporteur, ayant précisé que cet article suscitait un large débat et qu'il serait particulièrement attentif aux amendements extérieurs qui ne manqueraient pas d'être déposés.

Elle a adopté l'article 3 bis (création d'un contrat vendanges) sans modification.

Après l'article 3 bis, sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à étendre le principe du « contrat vendanges » à toute autre activité agricole à caractère saisonnier.

Elle a adopté l'article 3 ter (statut social des élus mutualistes) sans modification.

A l'article 4 (allégement de cotisations sociales patronales en faveur de l'embauche d'un premier salarié), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement comportant une nouvelle rédaction de cet article et tendant à pérenniser l'exonération de cotisations en faveur de l'embauche d'un premier salarié et à la maintenir en dehors du champ des allégements compensés par le FOREC.

Elle a adopté l'article 4 bis (frais d'assiette et de recouvrement de la CSG et de la CRDS) sans modification.

A l'article 5 (organisation et comptabilité du FOREC), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement supprimant l'annulation de la dette du FOREC à l'égard du régime général pour l'exercice 2000.

A l'article 6 (produits du FOREC), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement procédant à une nouvelle rédaction de cet article et tendant à rétablir les recettes de la sécurité sociale ayant été transférées au FOREC.

A l'article 6 bis (augmentation des minima de perception sur les tabacs), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement visant à fixer à 60 euros le minimum de perception du droit de consommation applicable aux tabacs de fine coupe destinés à rouler des cigarettes.

Elle a adopté l'article 7 (charges du FOREC) sans modification.

Elle a adopté les articles 8 (fixation des prévisions de recettes pour 2002) et 9 (fixation des prévisions de recettes révisées pour 2001), sans modification, sous réserve des coordinations qui résulteront des votes du Sénat.

A l'article 10 A (conventionnement des professions de santé), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à remplacer le dispositif prévu par la suppression du mécanisme de régulation par les lettres-clés flottantes.

A l'article 10 (prescription en dénomination commune internationale), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement visant à faire référence au groupe générique.

A l'article 11 (fixation du taux de la contribution applicable aux dépenses de promotion et d'information des laboratoires pharmaceutiques à l'intention des prescripteurs), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement supprimant l'augmentation de la taxe sur la publicité pharmaceutique et un amendement tendant à supprimer un gage.

A l'article 11 bis (taux de la taxe sur les ventes directes de spécialités pharmaceutiques), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté l'article 11 ter (rapport d'activité du comité économique des produits de santé) sans modification.

A l'article 12 (fixation du taux de la contribution versée au titre de la clause de sauvegarde applicable à la progression du chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté l'article 12 bis (sanctions applicables aux fournisseurs de dispositifs médicaux) sans modification.

A l'article 13 (dotation du fonds pour la modernisation des cliniques privées), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement visant à doter d'un milliard de francs le fonds de modernisation des cliniques privées et un amendement tendant à permettre à ce fonds de financer des actions de modernisation sociale en faveur des personnels des cliniques privées.

A l'article 14 (dotation du fonds pour la modernisation des établissements de santé), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement supprimant l'élargissement des missions du fonds pour la modernisation sociale des établissements de santé et un amendement de coordination.

A l'article 15 (dotation du fonds d'aide à la qualité de soins de ville), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement visant à fixer à 2003 et non 2005, la date de l'évaluation de l'impact des financements attribués par le fonds d'aide à la qualité des soins de ville.

Elle a adopté l'article 15 bis (informatisation des centres de santé et formation professionnelle conventionnelle des professionnels de santé y travaillant) sans modification.

A l'article 15 ter (entente préalable), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement visant à supprimer la référence au coût pour l'assurance maladie parmi les critères du contrôle médical et un amendement de coordination.

A l'article 16 (mesures de tarification liées à la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement visant à supprimer une disposition dépourvue de lien avec le champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Elle a adopté l'article 17 (réduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalière) sans modification.

A l'article 18 (fonds pour l'emploi hospitalier), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à réduire à 1,2 % le taux plafond de la contribution des établissements hospitaliers au fonds pour l'emploi hospitalier.

Elle a adopté les articles 18 bis (examen bucco-dentaire obligatoire pour les enfants), 18 ter (participation des professionnels de santé libéraux aux urgences) et 18 quater (dotation nationale de développement des réseaux) sans modification.

A l'article 18 quinquies (bénéfice de la couverture maladie universelle pour les enfants mineurs des personnes ne remplissant pas les conditions de résidence stable et régulière), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté sans modification les articles 18 sexies (bénéfice du tiers payant pour les personnes sortant du dispositif CMU), 18 septies (prime à l'installation pour les professionnels de santé), 19 (dotation du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante), 19 bis (extension de la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante aux personnels portuaires assurant la manutention), 19 ter (extension de la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante aux dockers ayant manipulé de l'amiante), 19 quater (cumul de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante avec un avantage de vieillesse), 19 quinquies (contrôle du Parlement sur le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante), 20 (levée de la prescription pour les maladies professionnelles liées à l'amiante et revalorisation des indemnités en capital), 20 bis (accidents de trajet survenus dans le cadre d'un groupement d'employeurs) et 20 ter (majoration de la rente pour tierce personne).

A l'article 20 quater (bénéficiaires des rentes viagères pour les ayants droit), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté l'article 21 (reversement forfaitaire à l'assurance maladie au titre des sous-déclarations des accidents du travail) sans modification.

Sur proposition de MM. Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté les articles 22 (création d'un congé de paternité), 23 (financement du congé de paternité) et 23 bis (suppression du délai de carence pour le bénéfice de l'allocation de présence parentale) sans modification.

A l'article 24 (abondement du fonds d'investissement pour la petite enfance), sur proposition de MM. Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement tendant à réintégrer dans l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2002 les crédits prévus pour la seconde tranche du FIPE.

Après l'article 24, sur proposition de MM. Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet de donner au conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) la faculté de se prononcer sur l'utilisation d'excédents éventuels de la branche famille.

A l'article 25 (poursuite de la prise en charge par la CNAF des majorations de pensions pour enfant), sur proposition de MM. Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement tendant à supprimer la prise en charge par la CNAF de 30 % des majorations de pension de vieillesse pour les personnes ayant élevé trois enfants et plus jusque-là prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse.

Après l'article 25 bis (instauration d'une allocation différentielle de rentrée scolaire), sur proposition de MM. Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet d'assurer une modulation de l'allocation de rentrée scolaire selon le cycle d'études de l'enfant ouvrant droit à cette prestation.

A l'article 26 A (instauration d'une garantie de ressources aux chômeurs de moins de 60 ans totalisant 40 années de cotisations vieillesse), sur proposition de MM. Dominique Leclerc et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté les articles 26 (revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés sur l'évolution prévisionnelle des prix), 26 bis (prise en compte des périodes de service national pour l'ouverture et le calcul des droits en matière d'assurance vieillesse), 26 ter (majoration de la durée d'assurance pour enfant) et 26 quater (rapport sur l'accueil et l'hébergement des personnes handicapées de plus de 60 ans) sans modification.

A l'article 26 quinquies (rapport sur la politique en matière de pension de réversion), sur proposition de MM. Dominique Leclerc et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté l'article 27 (achèvement de l'intégration financière du régime des cultes au régime général de sécurité sociale) sans modification.

Après l'article 27, sur proposition de MM. Dominique Leclerc et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à supprimer le mécanisme de la compensation spécifique entre les régimes spéciaux de salariés.

A l'article 28 (alimentation du fonds de réserve pour les retraites), sur proposition de MM. Dominique Leclerc et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 29 (transfert d'une part des excédents de la CNAF vers le fonds de réserve pour les retraites), sur proposition de MM. Dominique Leclerc et Alain Vasselle, rapporteurs, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté les articles 30 (fixation des objectifs de dépenses pour 2002) et 31 (fixation des objectifs de dépenses révisés pour 2001) sans modification, sous réserve des coordinations qui résulteront des votes du Sénat.

A l'article 32 (fixation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2002), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Elle a adopté l'article 32 bis (majoration de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2001) sans modification.

A l'article 33 (modernisation et simplification du recouvrement des cotisations sociales), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à supprimer le caractère « conjoint » du recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

A l'article 33 bis (date du versement d'un acompte sur la CSG à l'ACOSS), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement procédant à une nouvelle rédaction de cet article afin de ne pas reporter sur les banques les conséquences des lenteurs des services du Trésor.

A l'article 34 (fixation des plafonds d'avances de trésorerie pour 2002), sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à diminuer les plafonds d'avances de trésorerie consenties au régime général et au régime agricole et à supprimer la possibilité d'emprunt accordée à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOIE) et au régime minier.

Enfin, à l'article premier, précédemment réservé, elle a adopté, sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, le rapport annexé dans une nouvelle rédaction développant les orientations et les propositions de la commission des affaires sociales pour le projet de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Enfin, la commission a approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

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