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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 10 juin 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Constitution - Modernisation des institutions de la Ve République - Echange de vues

La commission a procédé à un échange de vues sur le projet de loi constitutionnelle n° 365 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, de modernisation des institutions de la Ve République.

M. Nicolas About, président, a précisé que le projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, puis actuellement examiné au fond par la commission des lois, ne justifiait pas que la commission des affaires sociales s'en saisisse pour avis. Ceci étant, celle-ci doit être tenue informée des dispositions qu'il contient, notamment celles qui peuvent directement influer le travail de commission. Le président Jean-Jacques Hyest, qui en est le rapporteur, a d'ailleurs auditionné tous les présidents de commissions permanentes pour apprécier les conséquences du texte sur les conditions futures d'examen des projets et propositions de loi.

Un certain nombre de dispositions n'emportent pas d'effet direct sur le travail en commission mais concernent les sénateurs, à titre personnel de citoyens et en tant que parlementaires. On peut signaler notamment la limitation à deux mandats présidentiels successifs, le plafonnement du recours à l'article 49-3 ou la reconnaissance constitutionnelle d'un médiateur rénové, devenu défenseur des droits des citoyens. Deux dispositions nouvelles du même ordre ont été adoptées par l'Assemblée nationale : la reconnaissance des langues régionales et la création d'un référendum d'initiative commune Parlement - électeurs.

En ce qui concerne les articles touchant cette fois directement le rôle du Parlement, on citera l'article 9 qui reconnaît formellement sa double mission : voter la loi et contrôler l'action du Gouvernement, à laquelle l'Assemblée nationale a ajouté qu'il apporte son concours à l'évaluation des politiques publiques. Au passage, l'Assemblée nationale a également fait inscrire dans cet article l'effectif maximal des députés : 577, soit son niveau actuel, mais pas celui des sénateurs. Cette précision n'est pas sans effet direct lorsqu'on la rapproche de celle qui dispose que les Français établis hors de France seront également représentés à l'Assemblée nationale. Il faudra donc supprimer des circonscriptions législatives actuelles pour permettre cette représentation à effectif constant. Les découpages seront d'ailleurs décidés désormais après avis d'une commission indépendante (article 10).

L'article 11 du texte procède à des ajustements de la définition du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution : c'est dans cet article que figure, à l'initiative de l'Assemblée nationale, la parité hommes-femmes « aux responsabilités professionnelles et sociales ».

Enfin, l'article 12, qui autorisait le vote de résolutions dans le texte initial, a été supprimé par l'Assemblée nationale, ce qui ne semble pas être une bonne idée.

Abordant ensuite les dispositions modifiant les conditions de travail des commissions, M. Nicolas About, président, a signalé :

- l'article 10 bis, ajouté par l'Assemblée nationale, qui propose que toutes les auditions soient désormais publiques, sauf avis contraire, ajout auquel il n'est pas favorable ;

- l'article 16 qui prévoit que désormais, le débat en séance publique se fera sur la base du texte adopté par la commission et non sur le texte du projet du Gouvernement en première lecture, exception faite des projets de loi de finances et de financement. Sur le plan pratique, cette mesure pose différents problèmes : conditions d'application de l'article 40, présence éventuelle du Gouvernement en réunion de commission, difficultés techniques liées au montage du texte, question des délais limites de dépôt des amendements... Elle donnerait en revanche plus de poids au travail effectué en commission puisqu'il appartiendra au Gouvernement de défendre des amendements s'il veut en revenir à son texte initial ;

- la fixation d'une sorte de « délai de prévenance » pour laisser au Parlement le temps de travailler : six semaines minimum entre le dépôt d'un texte et sa première lecture ; trois semaines après la transmission à la seconde assemblée saisie. Les délais initiaux qui s'établissaient respectivement à quatre et deux semaines ont donc été allongés par l'Assemblée nationale. Des exceptions sont toutefois prévues : l'urgence (qui s'appellera désormais procédure accélérée), les projets de loi de finances et de financement et l'état de crise. Si l'intention est louable, on peut se montrer plus dubitatif sur l'effectivité de cette mesure ;

- l'article 22 qui organise un ordre du jour réservé pour moitié au Gouvernement, pour moitié à chaque assemblée. Le calcul s'effectuerait sur la base de deux semaines d'ordre du jour réservé au Parlement sur quatre. Cette mesure appelle des précisions sur le calage technique de ce décompte, d'autant que l'Assemblée nationale a prévu de surcroît qu'une semaine sur quatre sera réservée au contrôle et à l'évaluation des politiques publiques ;

- enfin, les articles 17 et 32 qui prévoient respectivement de fixer à huit le nombre des commissions permanentes, au lieu de six, et de créer une commission des affaires européennes, mais qui ne s'impute pas sur les huit, semble-t-il. Si tel est bien le cas, il serait sans doute préférable d'en revenir à l'appellation d'origine de « comité » pour éviter l'ambiguïté.

Enfin, M. Nicolas About, président, a évoqué les propositions d'amendements envisagées susceptibles de concerner directement la commission des affaires sociales. Il a d'abord indiqué que le président de la commission des finances souhaite déposer deux amendements de ce type :

- dans l'article 11, qui précise le champ du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution, il pourrait être établi une sorte de monopole de la fixation des règles fiscales en loi de finances et des règles applicables aux contributions et cotisations sociales en loi de financement. Un sujet similaire a d'ailleurs fait l'objet d'une proposition de loi organique cosignée avec Alain Vasselle et précédemment adoptée en première lecture par le Sénat dont les intentions sont assez proches. Sous réserve d'une réécriture du texte de l'amendement, il serait peut-être judicieux de s'allier à la commission des finances pour faire valoir cette proposition auprès du Gouvernement ;

- en revanche, une seconde proposition qui consisterait à instaurer un « projet de loi de finances publiques » mêlant projet de loi de finances et projet de loi de financement inspire de profondes réserves. La commission, et notamment sa Mecss, a étudié l'an dernier les risques que présenterait cette suggestion et a conclu à son absence de bien-fondé. L'argument de ses défenseurs est qu'il ressortirait d'une intégration ou d'un rapprochement entre ces deux lois financières « un meilleur pilotage des finances publiques ». Or, c'est bien le contraire qui en résulterait, en ne permettant plus de savoir clairement quelles ressources financent quelles politiques. Que l'on puisse juxtaposer, matériellement, les tableaux présentant les ressources du budget de l'Etat et celles de la sécurité sociale, pour en avoir une idée d'ensemble, est une bonne chose : tel est d'ailleurs l'objectif du débat annuel d'orientation budgétaire et des finances sociales, ainsi que de celui consacré aux prélèvements obligatoires. En revanche, que l'on mélange les unes et les autres serait source d'opacité, de dilution des responsabilités et d'absence de rigueur financière.

M. Nicolas About, président, a ensuite évoqué les amendements qu'il serait susceptible de déposer, à titre personnel, pour susciter le débat.

Il s'est notamment déclaré favorable à ce que l'on impose un équilibre constitutionnel des comptes sociaux sur une période pluriannuelle de quatre ans. A l'Assemblée nationale, il avait été envisagé, un temps, d'inscrire dans la Constitution le principe de comptes équilibrés, pour l'Etat comme pour la sécurité sociale. Finalement, il n'en est resté qu'une formule assez approximative, à l'article 11, selon laquelle : « des lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

Certes, on peut estimer irréaliste, voire angélique, et partant dangereux, d'imposer l'équilibre annuel des comptes, mais il est peut-être possible de se montrer un peu plus ambitieux que ne l'est le texte actuel en prévoyant que cet équilibre sera constaté sur quatre ans. Cela autoriserait des déficits dès lors qu'ils sont compensés, lors des exercices suivants, par des excédents. Cette solution est d'ailleurs celle précédemment préconisée par la Mecss.

Dans un autre ordre d'idée, il serait souhaitable d'autoriser le Parlement à saisir le Conseil économique et social - qui s'appellerait désormais le Conseil économique, social et environnemental - pour avis sur des propositions de loi. La commission s'était heurtée à cette impossibilité lorsqu'elle avait voulu requérir l'avis du Conseil économique et social sur la proposition de loi « minima sociaux » présentée par Valérie Létard, car cette faculté n'est pour l'instant pas ouverte au Parlement. Puisque le texte prévoit de permettre au Parlement de saisir le Conseil d'Etat pour apprécier les propositions de loi, il semble qu'établir le même parallélisme des formes à l'égard du Conseil économique et social serait une règle de bon sens et de logique.

Par ailleurs, dès lors que la parité hommes-femmes dans le cadre professionnel et social serait affirmée dans le texte de la Constitution, il ne paraît pas illégitime de prévoir une obligation similaire d'accès à l'emploi au profit des personnes handicapées et des seniors.

Enfin, en ce qui concerne l'examen des textes en commission, il serait utile de préciser que cet examen se fera hors la présence du Gouvernement car des ambiguïtés existent sur ce point dans le texte actuel.

Mme Catherine Procaccia a estimé nécessaire de trouver une formule différente, pour l'accès des personnes handicapées et des seniors à l'emploi, de celle qui a été introduite à l'Assemblée nationale pour la parité hommes-femmes en matière professionnelle car ces questions ne se posent pas tout à fait dans les mêmes termes. Elle s'est interrogée sur le sort de l'inscription sur les listes électorales des Français résidant à l'étranger qui, aujourd'hui, peuvent voter dans leur commune d'origine, au moyen de procuration le cas échéant, et, demain, auront le droit de voter pour des députés qui leur seront propres.

Mme Annie David s'est déclarée très favorable à l'inscription de la parité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la Constitution. Si le principe est maintenu dans le texte du projet de loi constitutionnelle, il conviendra de revoir la formule qui pourra être adoptée pour transposer ce principe aux personnes handicapées et aux seniors.

M. Nicolas About, président, a indiqué que sa proposition vise simplement à montrer que l'accès à l'emploi ne doit pas être limité à une question de parité hommes-femmes.

M. Alain Gournac a souligné que plusieurs des propositions présentées par M. Nicolas About sont d'ores et déjà envisagées par le rapporteur de la commission des lois. Il a estimé qu'on ne peut pas aller trop loin dans l'inscription de nouvelles formules dans la Constitution, surtout lorsqu'il s'agit de questions relevant du niveau de la loi organique, ou même tout simplement de la loi. Il s'est déclaré opposé à la présence du Gouvernement dans les réunions de commission, à la disposition adoptée par l'Assemblée nationale pour plafonner le recours à l'article 49-3 de la Constitution, ainsi qu'à la suppression du vote de résolutions par le Parlement. Il s'est interrogé sur l'institution de députés représentant les Français de l'étranger. Enfin, il a souhaité que soit affirmé plus directement le rôle d'évaluation des politiques publiques du Parlement, au lieu de mentionner simplement le rôle annexe qu'il peut jouer en la matière.

M. Nicolas About, président, a rappelé qu'au cours des cinquante dernières années, l'article 49-3 a été appliqué à quatre-vingt-deux reprises seulement et d'une manière plus concentrée lors de périodes spécifiques. La proposition de l'Assemblée nationale reviendrait en quelque sorte, de façon paradoxale, à permettre l'augmentation du nombre d'applications de cet article.

Mme Gisèle Printz a regretté qu'aucune disposition ne concerne le cumul des mandats. Elle s'est déclarée très favorable à l'ajout effectué, à l'article 11, de la parité hommes-femmes en matière professionnelle.

M. Dominique Leclerc a jugé essentielle la question de l'accès à l'emploi des seniors et des personnes handicapées. Toutefois, celle-ci ne doit pas figurer dans la Constitution, mais dans la loi. Il a par ailleurs considéré inapplicable l'inscription de l'équilibre des comptes publics dans la Constitution.

M. Nicolas About, président, a rappelé qu'en Allemagne ou au Royaume-Uni, la « règle d'or » de l'équilibre des comptes publics s'impose et qu'elle s'apprécie sur une période pluriannuelle. Il est conscient que l'inscription d'une telle disposition dans la Constitution serait une contrainte forte mais, en même temps, elle permettrait de rendre de plus en plus difficile le report des déficits sur les générations futures, tel qu'il n'a cessé d'être pratiqué au cours des dernières années.

M. Guy Fischer s'est élevé contre l'objectif d'équilibre affirmé dans les termes retenus par l'Assemblée nationale à l'article 11 du projet de loi car en renvoyant, par ce biais, au pacte de stabilité européen, il impose des contraintes aux politiques publiques et conforte des décisions avec lesquelles le groupe CRC ne peut être en accord. Il a regretté la suppression du vote de résolutions par le Parlement. Il a rappelé l'opposition du groupe CRC à la pratique des ordonnances, qui empêche la tenue d'un véritable débat. Il a souhaité maintenir le terme actuel d'« urgence » à l'article 14, considérant que l'appellation « procédure accélérée » est une pure hypocrisie. Enfin, il a estimé que la nouvelle organisation de l'ordre du jour, comme la restriction envisagée au droit d'amendement et la priorité donnée au travail en commission sont autant d'évolutions qui vont à l'encontre du pluralisme et de la transparence nécessaires des débats. Il s'est également déclaré très réservé sur la présence systématique du public aux réunions de commission.

M. Nicolas About, président, a indiqué que le vote de résolutions serait, à son sens, un bon moyen d'exprimer la position du Parlement sur certains sujets. Cette procédure, qu'il avait déjà suggérée voici un an sous une forme intitulée « recommandations sénatoriales », existait sous les républiques précédentes et pourrait être un élément utile pour rééquilibrer les pouvoirs du Parlement. Il s'est interrogé sur la manière dont la procédure de l'article 40 se déroulera si on décide de se fonder sur le texte de la commission lors du débat en séance publique. Faudra-t-il prévoir la présence constante d'un représentant de la commission des finances pour toutes les réunions de commission ?

M. Guy Fischer s'est déclaré très dubitatif sur l'idée de la commission des finances de rapprocher la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. Il ne faudrait pas que cela entraîne une étatisation larvée de l'assurance maladie.

Mme Patricia Schillinger a rappelé l'importance de la reconnaissance des langues régionales, notamment en Alsace, et a estimé important qu'elles soient inscrites dans la Constitution. Elle s'est déclarée opposée à la publicité des séances de commission. Par ailleurs, l'instauration de la parité hommes-femmes dans le monde professionnel ne peut être mise en oeuvre que progressivement. Enfin, il serait souhaitable de remplacer la pratique actuelle du scrutin public du Sénat par un système de vote personnel.

M. Nicolas About, président, a fait valoir le risque qui pourrait résulter d'une reconnaissance totale des langues régionales si celle-ci va jusqu'à entraîner l'obligation de rédiger l'ensemble des actes officiels dans ces langues. Il ne faut pas oublier que le français est la langue qui unit et rassemble tous les Français.

Mme Esther Sittler a fait part de son attachement à l'inscription des langues régionales dans la Constitution mais peut-être plutôt dans son préambule que dans l'article 1er.

M. Louis Souvet a estimé nécessaire d'être plus précis dans la définition des langues régionales, afin de savoir si l'on inclut sous ce vocable les dialectes et les patois. Il a souhaité savoir si le Sénat envisage d'inscrire un nombre maximum de sénateurs dans la Constitution, comme l'a fait l'Assemblée nationale pour les députés. Par ailleurs, si des députés doivent représenter les Français établis hors de France, cela signifie-t-il qu'on supprimera les sénateurs qui les représentent actuellement ? Il s'est enfin déclaré défavorable à la publicité des réunions de commission car cela nécessiterait des salles plus adaptées et surtout gênerait la liberté d'expression des sénateurs.

M. Alain Milon a fait valoir que la langue officielle de notre pays reste le français et que les modifications actuellement envisagées de la Constitution visent seulement à y inscrire la « reconnaissance » des langues régionales. Il a souligné que la modification de l'article 11 du projet de loi constitutionnelle vise simplement à permettre un « égal accès » des hommes et des femmes aux responsabilités professionnelles et sociales, ce à quoi il est lui-même très favorable, et non à rendre obligatoire la parité, ce qu'il ne soutient pas. Il s'est déclaré en faveur de la consultation du conseil économique et social par le Parlement comme cela existe au niveau régional.

M. Alain Vasselle a rappelé sa demande récurrente pour que des études d'impact financier et réglementaire accompagnent l'ensemble des projets de loi. En effet, trop souvent, les dispositions adoptées par le Parlement se heurtent à des impasses financières ou à une non-application en raison de l'absence de décrets. On pourrait même imaginer d'instituer une sorte d'article 40 à rebours qui permettrait au Parlement d'opposer cette disposition lorsque les moyens financiers accompagnant une réforme ne sont pas explicitement et simultanément prévus par le Gouvernement.

Par ailleurs, il a souligné la grande difficulté d'exercer un mandat parlementaire dans sa globalité, c'est-à-dire d'effectuer correctement à la fois le travail législatif et la mission de contrôle. La nouvelle organisation proposée pour l'ordre du jour du Parlement devra tenir compte de cette difficulté, sachant qu'un accroissement des actions de contrôle nécessite à la fois du temps et des moyens, en particulier en personnel.

Il a émis une opposition très forte à l'idée de rapprocher les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale car une telle mesure va à l'encontre d'un meilleur pilotage des finances publiques et du souhait des citoyens d'une plus grande lisibilité et d'une plus grande transparence des comptes publics. Il a considéré indispensable d'organiser un passage obligé par les lois de finances et les lois de financement pour la création de nouvelles niches fiscales et sociales.

Il s'est enfin déclaré opposé à l'inscription de dispositions contraignantes sur la parité hommes-femmes en matière professionnelle en raison des difficultés techniques d'application d'une telle mesure.

M. Nicolas About, président, a souligné le rôle majeur du contrôle parlementaire et a insisté sur la nécessaire mise à niveau des moyens en personnel de la commission des affaires sociales pour remplir cette mission.

Mme Catherine Procaccia a suggéré que les séances de commission ne soient publiques qu'à la condition d'un vote à la majorité qualifiée de ses membres.

Mme Brigitte Bout a estimé qu'on pourrait préciser que les langues régionales appartiennent au patrimoine « culturel » de notre pays. Elle s'est interrogée sur la limitation à deux mandats successifs opposable au président de la République. Elle a souhaité que le défenseur des droits des citoyens soit plutôt dénommé « défenseur des droits de l'homme », afin de ne pas laisser croire qu'il ne serait dédié qu'aux Français.

A Mme Gisèle Printz qui demandait des précisions sur les futures huit commissions permanentes envisagées par la réforme constitutionnelle, M. Nicolas About, président, a répondu que des suggestions diverses sont actuellement évoquées et qu'en tout état de cause, elles conduiront à retirer certaines des compétences des commissions permanentes actuelles pour les attribuer aux futures instances.

Enfin, M. Alain Vasselle s'est déclaré hostile à l'inscription de l'équilibre des comptes publics dans la Constitution car l'absence de sanction réelle en cas de non-respect de cette obligation aurait un impact défavorable sur la crédibilité des hommes politiques.

Mercredi 11 juin 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Mecss - Enquête Cour des comptes - Examen du rapport d'information

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport, établi au nom de la Mecss, de M. Alain Vasselle, sur l'enquête de la Cour des comptes consacrée à la répartition du financement des dépenses de maladie depuis 1996 et aux transferts opérés entre assurance maladie obligatoire, assurances complémentaires et ménages..

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que le rapport de la Cour des comptes est le résultat d'une demande d'enquête commandée il y a dix-huit mois par la commission des affaires sociales. L'étude est présentée en deux parties : d'une part, l'analyse des principales évolutions constatées depuis dix ans, d'autre part, un travail plus approfondi sur la période récente afin de mesurer l'impact de la réforme de 2004 en matière de transferts de charges.

Elle établit trois constats principaux. Le premier souligne la très grande stabilité de la part de l'assurance maladie obligatoire dans le financement des dépenses de santé au cours de la période, soit environ 77 %. En deuxième lieu, cette stabilité générale résulte d'évolutions de sens opposés qui, certes, se neutralisent mais ne doivent pas être masquées : d'un côté, on observe une hausse de la part des dépenses liées à l'hôpital et une augmentation du nombre des prises en charge à 100 %, principalement les affections de longue durée (ALD) ; de l'autre côté, on constate une progression des dépenses moins bien remboursées, en particulier sous l'effet du déremboursement de certains médicaments et en matière de soins optiques et dentaires. Le troisième constat est que la réforme de l'assurance maladie de 2004 n'a pas produit les effets escomptés. Celle-ci avait pour objectif de laisser à la charge des ménages une plus grande partie de leurs dépenses de santé. Dans cet esprit, les contrats responsables ont rendu impossible, pour les assurances complémentaires, le remboursement d'un certain nombre de dépenses prévues pour rester à la charge des assurés. Selon la Cour des comptes, un peu plus de 3 milliards d'euros de dépenses devaient à ce titre être transférés de l'assurance maladie obligatoire vers les ménages. Or, l'examen des comptes nationaux de la santé montre que, sur la période 2004-2006, l'assurance maladie obligatoire a vu ses charges diminuer de seulement 500 millions d'euros avec un transfert quasi intégral vers les assurances complémentaires et pratiquement nul en direction des ménages.

Pour la Cour des comptes, deux séries de raisons expliquent cette évolution. D'une part, la montée en charge des ALD et la croissance du taux de remboursement des médicaments, d'autre part, le délai de mise en oeuvre des contrats responsables. Toutefois, elle interprète aussi et surtout ces résultats comme un échec de la prévision et comme une incapacité à simuler l'impact d'une réforme sur les différents acteurs concernés. La Cour des comptes estime indispensable de dépasser désormais le stade du chiffrage global et volontariste pour parvenir à une évaluation plus affinée des réformes proposées.

D'une manière générale, la Cour des comptes fait preuve d'une grande prudence dans son rapport et multiplie les précautions autour des hypothèses et chiffrages qu'elle retient, en raison des incertitudes liées aux statistiques très partielles et imparfaites qui existent dans ce domaine.

A partir de cette étude, M. Alain Vasselle, rapporteur, a ensuite présenté quatre séries d'observations, rappelant l'importance de la question des transferts de charges pour l'avenir de l'assurance maladie. La première tient au caractère extrêmement préoccupant des carences statistiques qui empêchent le Parlement, comme la Cour des comptes, d'appréhender correctement les évolutions. La présidente de la sixième chambre a fait valoir l'espoir que le nouvel institut des données de la santé, créé par la loi de 2004, permette de progresser. Toutefois, si lors du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale la commission ne constate pas de progrès effectifs dans la collecte des données et leur traitement en vue de l'évaluation des réformes, il faudra certainement adopter des mesures plus contraignantes. Ainsi, sur la question de l'assurance complémentaire, il apparaît indispensable de connaître le nombre précis des assurés couverts par une assurance complémentaire, leur répartition entre les différentes catégories d'assureurs, le nombre de personnes ayant un contrat individuel, un contrat collectif facultatif ou obligatoire, ainsi que le montant des dépenses remboursées en les ventilant par catégories de ménages. En effet, aucune de ces données n'est actuellement disponible ; seuls existent les résultats de quelques enquêtes et les éléments contenus dans le rapport annuel du fonds couverture maladie universelle-complémentaire (CMU-c). Cette insuffisance de données rend à l'évidence difficile l'appréciation correcte de l'effort des ménages, du montant qu'ils consacrent à leur protection sociale et des restes à charge.

Or, plus de 20 % des dépenses de soins et biens médicaux sont laissés à la charge des patients par la sécurité sociale et les assurances complémentaires financent un peu plus de la moitié de ces sommes. Cela montre à quel point la couverture santé complémentaire, bien que facultative, est un élément clé de l'accès aux soins, notamment pour ce qui est moins bien remboursé par l'assurance maladie obligatoire, à savoir l'optique, le dentaire et les dépassements d'honoraires.

Ce rôle essentiel des assurances complémentaires a d'ailleurs été confirmé tant par la mise en place au 1er janvier 2000 de la CMU-c que par la création d'une aide complémentaire santé à partir de 2005. L'absence de couverture complémentaire étant l'un des premiers facteurs de renoncement aux soins, il est impératif de connaître le détail de l'évolution de la couverture complémentaire de nos concitoyens. D'une manière générale, cela montre l'importance d'accompagner chaque réforme ou projet de loi d'une étude d'impact détaillée et complète afin de mesurer les conséquences des décisions qui peuvent être prises sur l'ensemble des acteurs concernés.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a ensuite insisté sur le constat fait par la Cour des comptes du montant élevé des fonds publics consacré à accroître le taux de couverture de la population par des assurances complémentaires, c'est-à-dire le coût pour la collectivité du transfert de charges de l'assurance maladie obligatoire vers les assurances complémentaires.

La Cour des comptes évalue ce coût à 7,6 milliards d'euros dont, en particulier, 1,7 milliard d'aides en faveur des personnes à bas revenus pour la CMU-c et l'aide complémentaire santé et 5,2 milliards pour les travailleurs indépendants et les salariés à travers les contrats Madelin et les contrats collectifs. Dans son rapport, la Cour des comptes rapproche ce montant du total des prestations versées par les assurances complémentaires santé, soit 21,8 milliards d'euros et en conclut que ces aides représentent un coût de 35 % par rapport aux prestations remboursées, ce coût étant réparti entre l'Etat pour près de 5 milliards, la sécurité sociale pour environ 2 milliards, au titre des exonérations de charges sur les contrats collectifs, et les assureurs complémentaires eux-mêmes pour 650 millions, au titre de leur contribution au fonds CMU. La Cour des comptes relie à cette question l'analyse du montant des frais de gestion des assureurs qui est de 5,4 % pour l'assurance maladie obligatoire et de 25,4 % en moyenne pour les assureurs complémentaires.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur, a exposé la question de la rapide montée en charge des ALD. Dans son rapport, la Cour des comptes rappelle que le stock des ALD a augmenté de plus de 4,3 % par an au cours des dix dernières années, le coût moyen d'une ALD progressant également. Cette question n'est pas neutre pour les finances sociales puisqu'on compte actuellement environ huit millions de personnes en ALD qui mobilisent 60 % des dépenses de l'assurance maladie. Néanmoins, il faut souligner que les patients en ALD ne sont pas exonérés de toute forme de responsabilisation puisqu'ils doivent s'acquitter du forfait de un euro, du forfait journalier hospitalier et respecter les règles du parcours de soins. En outre, pour faire face aux restes à charge qui leur reviennent, nombre d'entre eux bénéficient d'une couverture complémentaire.

Enfin, le rapporteur a développé le sujet de la place des assurances complémentaires dans les réformes à venir de l'assurance maladie, sujet évoqué à plusieurs reprises au cours des derniers mois par le Président de la République et la ministre de la santé. Cette question doit être envisagée en la replaçant dans son contexte. Ainsi, le secteur des assurances complémentaires est en bonne santé avec un chiffre d'affaires global de 27,4 milliards d'euros en 2007, en progression de plus de 5 % par rapport à 2006 et de 55,8 % par rapport à 2001. Au cours des quatre dernières années, la marge bénéficiaire de ces organismes est passée de 12 % à 23 %, soit un montant de 3 milliards à 4 milliards d'euros d'excédents. Or, dans le même temps, les cotisations ont augmenté de 13 % à 14 % plus vite que les prestations. La justification de cette hausse des cotisations par les nouvelles règles européennes en matière de fonds propres liées à l'entrée en vigueur de la directive Solvabilité 2 n'est pas suffisante puisque la plupart des organismes complémentaires sont d'ores et déjà en mesure de faire face à ces exigences. C'est pourquoi, dans un tel contexte, il peut apparaître légitime d'envisager de nouveaux transferts de charges en direction des assureurs complémentaires. Certains sont régulièrement évoqués, comme les soins optiques ou dentaires, ou une modification des règles de prise en charge de certains médicaments, de la kinésithérapie, de l'homéopathie ou des cures thermales. On ne doit pas exclure aussi la possibilité d'accroître la participation de ces organismes aux dépenses hospitalières ni, pourquoi pas, de réfléchir à une réforme du mode de financement du fonds CMU-c. Mais cette question doit être analysée dans sa globalité et ne pourra se faire qu'à deux conditions : d'une part, disposer d'une information fiable, consolidée et partagée, sur la situation des organismes complémentaires, d'autre part, améliorer le taux de couverture de la population par une assurance complémentaire. En effet, selon une récente étude, 7 % à 8 % de nos concitoyens n'ont pas de couverture complémentaire. En tout état de cause, comme le recommande le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie dans un avis récent, il faudra instituer une collaboration plus poussée entre l'union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) et l'union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (Unocam) en matière de gestion des risques. Cette question devra également être abordée dans le cadre de la création des futures agences régionales de santé.

M. Nicolas About, président, s'est montré très réservé sur l'opportunité de transférer la prise en charge des dépenses de soins optiques et dentaires du régime obligatoire vers les assureurs complémentaires. Une telle solution présente plusieurs inconvénients au regard de la régulation de ces secteurs qui est aujourd'hui assurée pour partie par l'intermédiaire de l'assurance maladie. En outre, cette évolution serait en contradiction avec les valeurs fondamentales de l'assurance maladie puisqu'elle signifierait que la solidarité nationale ne s'exercera plus pour la prise en charge de problèmes de santé qui concernent, à un moment ou un autre, l'ensemble de la population. Enfin, c'est une mesure dont l'intérêt financier demeure très limité.

M. Alain Gournac s'est également déclaré défavorable au transfert de la prise en charge des soins optiques et dentaires vers les organismes complémentaires d'assurance maladie. Il a fait part de son étonnement face aux carences d'informations statistiques évoquées par le rapporteur. Ce manque de transparence s'avère préjudiciable à la qualité des travaux législatifs puisque les parlementaires ne disposent pas des informations suffisantes pour éclairer le débat public. Il a dit partager l'idée que des études d'impact doivent accompagner la présentation de chaque texte législatif afin de renforcer la qualité du travail parlementaire.

Il a ensuite observé que la prise en charge des patients souffrant d'une ALD fait l'objet d'une réglementation précise qui n'est pas toujours respectée par les professionnels, notamment en matière de prescription par l'ordonnancier bizone.

Mme Bernadette Dupont s'est déclarée hostile à un arrêt de la prise en charge des soins optiques et dentaires par l'assurance maladie obligatoire. Elle a souhaité avoir des précisions sur le montant des aides publiques accordées aux assureurs complémentaires dans le secteur de la santé.

M. Guy Fischer a pris acte de la grande stabilité du niveau de prise en charge offert aux assurés par le régime obligatoire d'assurance maladie. Il a toutefois souligné le lien qui existe entre les problèmes d'accès aux soins et ceux révélés par les travaux menés dans le cadre de la mission commune d'information sur l'augmentation de la pauvreté et de la précarité, phénomènes qui conduisent une partie de la population à renoncer, pour des raisons financières, à l'acquisition d'une couverture complémentaire santé. Le bénéfice d'une couverture complémentaire ne supprime d'ailleurs pas la persistance d'un reste à charge, dont les montants sont particulièrement élevés notamment pour les personnes âgées.

Il s'est interrogé sur la proportion de la population couverte par l'intermédiaire des contrats complémentaires collectifs, afin notamment de déterminer si les évolutions récentes du marché de l'emploi se traduisent par une réduction du nombre de bénéficiaires de ce type de protection, liée à l'activité professionnelle.

Il a voulu savoir si les aides publiques versées aux assureurs, afin de favoriser l'accès aux contrats complémentaires dans le domaine de la santé, sont compatibles avec le droit européen de la concurrence et a fait observer qu'au-delà de la question de la prise en charge des soins optiques et dentaires, c'est la question de la prise en charge par les régimes obligatoires d'assurance maladie de l'ensemble des dispositifs médicaux, par exemple les fauteuils roulants, qui doit être réexaminée afin de renforcer la protection des assurés.

Mme Marie-Thérèse Hermange a voulu savoir si des données statistiques sociodémographiques existent en matière de cause des ALD. Certes, celles-ci proviennent souvent de l'avancée en âge des assurés mais il semble que des populations jeunes présentent désormais ce type d'affection en raison de comportements addictifs à différentes substances toxiques. Ces données seraient aussi utiles pour encourager au développement d'actions de prévention.

M. Alain Milon a rappelé que les pathologies ouvrant droit à la prise en charge au titre des ALD figurent sur une liste limitative. Il a par ailleurs estimé qu'il n'est pas forcément possible, sur le plan scientifique, d'établir un lien de causalité directe entre une addiction constatée chez un patient et la survenance d'une pathologie lourde. Il a souhaité obtenir des précisions sur les excédents accumulés par les organismes d'assurance maladie complémentaires au cours des dernières années.

M. Dominique Leclerc s'est étonné des carences de l'information statistique sur l'activité des assureurs complémentaires mais également de l'assurance maladie obligatoire. Une telle situation est intolérable car elle ne permet pas une information complète des pouvoirs publics et brouille la mise en oeuvre des politiques publiques. Il a rappelé que, dans un certain nombre de cas, les assureurs complémentaires interviennent pour le compte de l'assureur obligatoire en contrepartie d'une rémunération.

Mme Isabelle Debré a estimé nécessaire d'analyser la consommation de soins des personnes bénéficiant de la couverture maladie universelle (CMU) afin de les responsabiliser davantage dans leur parcours de soins.

Mme Gisèle Printz a souhaité disposer d'informations complémentaires sur la partie de la population qui ne dispose pas d'une assurance complémentaire santé.

M. Alain Vasselle a précisé qu'il n'a pas évoqué l'hypothèse d'un transfert complet de la prise en charge des soins optiques et dentaires, évolution qui pose à la fois des problèmes d'expression de la solidarité nationale et de régulation de ces secteurs.

Il a souligné que les personnes en ALD se trouvent également confrontées à des restes à charge élevés, parfois supérieur à 1 000 euros par an. La régulation des dépenses liées à cette catégorie d'assurés constitue une des priorités de la maîtrise médicalisée conventionnelle. Médecins et assurance maladie établissent chaque année des objectifs chiffrés visant à favoriser une meilleure utilisation de l'ordonnancier bizone. Cette action s'intègre dans une politique plus large de gestion du risque développée par l'assurance maladie depuis 2004, dont la dynamique ne doit pas être brisée par la mise en oeuvre prochaine des agences régionales de santé.

Il a souligné la nécessité de renforcer la fiabilité des données statistiques relatives aux acteurs du système de santé, tâche qui incombe à l'institut des données de santé, structure dont la création a été prévue par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Des éléments quantitatifs sont disponibles pour identifier la population ne disposant pas d'une couverture complémentaire en santé : il s'agit des personnes dont les revenus sont supérieurs à ceux admis pour bénéficier de la CMU-c mais insuffisants pour permettre l'acquisition d'un contrat complémentaire individuel auprès d'un assureur ou d'une mutuelle, par exemple les bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH) ou du minimum vieillesse.

M. Nicolas About, président a rappelé que le coût d'un contrat complémentaire santé augmente avec l'âge.

Mme Isabelle Debré a souligné que cette partie de la population est contrainte de se faire soigner à l'hôpital, ce qui a des conséquences sur le coût de fonctionnement des établissements de santé et sur leurs ressources. Elle a voulu savoir si des statistiques sont disponibles sur ce sujet.

Mme Marie-Thérèse Hermange a indiqué que lorsqu'elle a présidé le conseil d'administration de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), les services administratifs établissaient la somme des factures impayées.

M. Alain Vasselle a indiqué que les informations disponibles au niveau de chaque établissement ne font pas l'objet d'une consolidation au niveau national. Évoquant les questions liées à la réglementation européenne, il a indiqué que celle-ci impose des règles de prudence financière aux assureurs complémentaires.

Enfin, il a souligné que les modalités d'intervention des régimes complémentaires pour le compte du régime obligatoire ont été récemment analysées par la Cour des comptes.

La commission a alors approuvé le présent rapport et autorisé sa publication.

Handicap - Echange de vues

Mme Bernadette Dupont a souhaité, dans le prolongement de l'intervention du Président de la République devant la Conférence nationale du handicap, que la commission puisse évaluer les conditions de prise en charge des personnes handicapées par les établissements spécialisés et la qualité des soins et de la surveillance qui leur sont consacrées, notamment pour l'autisme. Ces personnes souffrent en effet de troubles du comportement rendant indispensable une formation spécifique des personnels qui les accompagnent, afin d'éviter des prises en charges inadéquates pouvant déboucher sur des situations de maltraitance. Le fait de créer des places d'accueil supplémentaires est un point très positif, mais il convient aussi de s'assurer que les personnes concernées bénéficieront des soins adaptés.

M. Nicolas About, président, a rappelé qu'une commission d'enquête avait été constituée en 2003, à la demande de la commission, sur le thème de la maltraitance des personnes handicapées. Il s'est déclaré favorable à une nouvelle évaluation de l'activité des établissements assurant l'accueil de ces personnes, car certains d'entre eux n'ont visiblement pas fait l'effort d'engager les dépenses nécessaires pour répondre aux obligations nouvelles assignées par la loi « handicap » de 2005. La pénurie de places d'accueil ne doit pas conduire à laisser en activité des établissements qui ne sont pas aux normes. Un travail d'analyse pourrait par exemple être organisé dans le cadre d'une commission d'enquête sur le dysfonctionnement de ces services.

Mme Marie-Thérèse Hermange a fait valoir que la mauvaise prise en charge de personnes souffrant d'un handicap mental s'apparente à de la maltraitance.

Mme Brigitte Bout a souligné que la question de la formation doit être élargie à celle des auxiliaires de vie scolaire (AVS).

M. Nicolas About, président, a estimé que la formation d'un AVS doit être complétée par un module spécifique consacré aux particularités du handicap de l'enfant dont il aura précisément la charge.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a rappelé que le cahier des charges encadrant la formation de ces professionnels a été établi dans les années soixante et qu'il est désormais indispensable de le mettre à jour afin d'adapter la formation des travailleurs sociaux aux nouvelles exigences de leurs fonctions. Cette évolution est d'autant plus nécessaire que, dans l'immense majorité des cas, la maltraitance résulte d'une mauvaise formation des personnels.

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite désigné M. Dominique Leclerc en qualité de rapporteur du projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi, sous réserve de son adoption en Conseil des ministres et de son dépôt.

Groupe de travail fin de vie - Désignation des membres

La commission a enfin procédé à la désignation des membres appelés à participer au groupe de travail consacré à la fin de vie. Elle a nommé : MM. Nicolas About, François Autain, Gilbert Barbier, Gérard Dériot, Mmes Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, Marie-Thérèse Hermange, M. Jean-Pierre Godefroy, Mme Patricia Schillinger et M. François Vendasi.

Travail - Droits et devoirs des demandeurs d'emploi - Audition de M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE)

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), sur le projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE, a tout d'abord souligné que la problématique des droits et des devoirs est au coeur de ce projet de loi qui s'inscrit dans la continuité des réformes récentes visant à moderniser le marché du travail, notamment la fusion de l'ANPE et des Assedic. Le nouvel opérateur qui résultera de cette fusion proposera une meilleure offre de services aux demandeurs d'emploi, avec un suivi plus personnalisé, chaque demandeur d'emploi devant disposer à terme d'un conseiller « référent », et d'une meilleure orientation, avec si nécessaire des actions de requalification.

Un nombre croissant d'entreprises font appel aux services de l'ANPE, qui a ainsi pu collecter 3,7 millions d'offres d'emploi en 2007. La qualité de ces offres d'emploi s'améliore puisque 44 % d'entre elles portaient sur des contrats à durée indéterminée (CDI) ou sur des contrats à durée déterminée (CDD) de plus de six mois. Ces offres ont suscité 19 millions de propositions faites à des demandeurs d'emploi. Il en est résulté 2,1 millions de placements, chiffre en hausse de 18 % par rapport à 2006. Une proposition d'emploi sur dix environ donne donc lieu à un recrutement.

M. Jean-Marie Marx a insisté sur l'importance des aides à la mobilité : il a rappelé qu'il existe aujourd'hui des aides dispensées par l'ANPE, financées par l'Etat, et des aides dispensées par l'Unedic et il a suggéré qu'elles soient refondues en un nouveau dispositif.

Il a ensuite abordé la question des devoirs des demandeurs d'emploi. Actuellement, le code du travail prévoit qu'un demandeur d'emploi doit être en recherche active d'emploi et qu'il doit répondre aux propositions d'emploi normalement rétribuées correspondant à sa qualification et à ses possibilités de mobilité géographique.

L'ANPE, qui gère la liste des demandeurs d'emploi, procède à des radiations, dont le nombre varie entre 40 000 et 45 000 chaque mois, ce qui représente 10 % à 12 % du nombre total de demandeurs d'emploi qui sortent de la liste. Cette proportion est en augmentation, puisqu'elle était seulement de 6 % à 8 % en 2000 et de 8 % à 10 % en 2002. La raison essentielle de cette augmentation réside dans la progression du nombre de radiations pour cause d'absence du demandeur d'emploi lors d'un entretien. Ce motif explique à lui seul 94 % des radiations. Dans le cadre de sa politique de suivi plus individualisé des demandeurs d'emploi, l'ANPE a beaucoup accru le nombre des convocations à entretien, ce qui multiplie en conséquence les occasions d'absence. Dans 35 % à 40 % des cas, il apparaît que la personne radiée n'a pas assisté à l'entretien simplement parce qu'elle a retrouvé un emploi et a omis de régulariser sa situation auprès de l'ANPE.

Les autres radiations sont justifiées par l'un des motifs suivants :

- dans 2 % des cas, ce qui représente environ un millier de personnes chaque mois, elles résultent d'un refus d'offre d'emploi ; la plupart de ces offres émanent de secteurs qui rencontrent des difficultés de recrutement, comme le bâtiment ou les transports ;

- dans 2 % des cas, du refus d'un contrat d'apprentissage ou d'une formation ;

- pour le reste, d'une absence de recherche active d'emploi.

Le projet de loi définit les critères de l'offre raisonnable d'emploi et précise le contenu du plan personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), qui tiendra compte de la qualification du demandeur d'emploi, de sa situation familiale, de son salaire antérieur, de sa zone géographique, autant d'éléments qui n'étaient pas toujours formalisés jusqu'ici de façon rigoureuse.

Il prévoit aussi que le champ de la recherche d'emploi s'élargit à mesure que le temps passé au chômage augmente. Est ainsi considérée comme raisonnable une offre d'emploi rémunérée à hauteur de 95 % du salaire antérieur après trois mois de chômage ; ce taux passe à 85 % après six mois de chômage ; au-delà d'un an, il suffit que l'emploi soit rémunéré à un niveau supérieur à celui du revenu de remplacement perçu par le demandeur d'emploi. Le deuxième critère est relatif à la distance entre le domicile du demandeur d'emploi et le lieu de travail : au-delà de six mois de chômage est considérée comme raisonnable une offre d'emploi située à trente kilomètres au plus ou occasionnant au maximum une heure de déplacement par les transports en commun. M. Jean-Marie Marx a fait observer que deux millions de salariés passent plus d'une heure dans les transports par trajet pour aller travailler et que ces critères de l'offre raisonnable d'emploi sont comparables à ceux en vigueur dans les autres pays européens. Il a insisté sur le rôle du conseiller de l'ANPE qui définira le PPAE avec le demandeur d'emploi, ce qui suppose qu'il connaisse bien sa situation personnelle.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a estimé que le projet de loi revêt, en dépit de sa brièveté, une grande importance politique. Il prolonge les réformes en cours en vue de la constitution d'un opérateur unique et traduit la volonté du Gouvernement d'aller plus loin en matière d'emploi. Le changement sémantique que traduit le passage de la notion « d'offre valable d'emploi » à celle « d'offre raisonnable d'emploi » exprime une véritable évolution conceptuelle, qui accompagne la mise en place du suivi personnalisé prévu par le dernier contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'ANPE. Il a ensuite demandé si d'autres critères pourraient venir compléter ceux retenus pour définir l'offre raisonnable d'emploi. Il a rappelé que le code du travail prévoit déjà de multiples motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi, que l'article 2 du projet de loi reprend pour l'essentiel. Il a fait observer que le suivi des demandeurs d'emploi est très individualisé en Grande-Bretagne et souhaité que l'ANPE poursuive ses efforts dans ce domaine. Soulignant que 200 000 à 300 000 offres d'emplois restent non pourvues, il a souhaité savoir si le projet de loi permettra de réduire ce nombre.

M. Jean-Marie Marx a fait observer que la notion d'offre valable d'emploi n'est pas codifiée et qu'elle figure seulement dans des conventions de reclassement ou des plans de sauvegarde de l'emploi, sans que sa définition soit nécessairement stabilisée. L'offre raisonnable d'emploi visée dans le projet de loi est donc bien un nouveau concept. Il a confirmé que la fusion a pour objectif d'offrir un service plus personnalisé aux demandeurs d'emploi, qui bénéficient, à l'heure actuelle, d'un référent unique seulement à partir du quatrième mois de chômage. La fusion, qui ne conduira à aucune suppression d'emplois, va permettre de redéployer les effectifs de l'ANPE et des Assedic.

Revenant sur l'exemple britannique, il a noté que le programme New Deal, qui fait bénéficier d'un accompagnement personnalisé les personnes au chômage depuis plus de dix-huit mois, délai ramené à six mois pour les jeunes demandeurs d'emploi, est en réalité relativement ciblé. Dans les pays d'Europe du Nord, c'est la diminution du nombre de chômeurs qui a conduit à une baisse du ratio du nombre de demandeurs d'emploi par conseiller, et non l'octroi de moyens supplémentaires au service public de l'emploi.

Il a souligné que les critères retenus par le projet de loi pour définir l'offre raisonnable d'emploi sont ceux en vigueur partout en Europe et qu'il serait donc difficile d'en prévoir d'autres. Dans beaucoup de pays, le temps de trajet peut aller jusqu'à deux heures. En Grande-Bretagne, un suivi des actes de recherche d'emploi est par ailleurs effectué, chaque demandeur d'emploi devant entreprendre dix démarches tous les quinze jours.

Les difficultés de recrutement rencontrées dans certains secteurs, qui devraient s'accentuer pour des raisons démographiques, ont des causes complexes. Il faut que les entreprises revoient leurs exigences en matière d'embauche, qui sont parfois excessives, et que les demandeurs d'emploi acceptent d'élargir le champ de leur recherche d'emploi. Les radiations pour refus d'une offre d'emploi existent déjà et sont concentrées dans ces secteurs ; le projet de loi va donc simplement clarifier les règles applicables.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a demandé quelles conséquences aurait le projet de loi sur la formation des agents et les raisons de l'hostilité générale des syndicats.

M. Jean-Marie Marx a répondu que l'ANPE s'appuie sur les compétences existantes mais qu'un effort de formation de ses agents, ainsi que de ceux des Assedic, est nécessaire, ces derniers disposant d'une meilleure connaissance des niveaux de rémunération pratiqués. Il a admis que la question de l'offre raisonnable d'emploi est un sujet très difficile pour les syndicats, surtout à l'approche des élections prud'homales.

M. Alain Gournac a souhaité obtenir des précisions au sujet de la procédure de radiation puis s'est inquiété des risques d'incertitude juridique liés à la notion d'offre raisonnable d'emploi, susceptibles d'entraîner des contentieux et des divergences de jurisprudence. Il a ensuite demandé quelles sont les réactions des agents de l'ANPE à ce projet et souligné que la baisse du chômage impose de revoir les modalités de suivi des demandeurs d'emploi, dans la mesure où ceux qui restent au chômage sont, dans une proportion grandissante, des personnes très éloignées de l'emploi. Enfin, il s'est enquis des conditions réelles du déroulement du processus de fusion de l'ANPE et des Assedic.

Mme Gisèle Printz s'est inquiétée des conditions de suivi des demandeurs d'emploi handicapés, dont le Président de la République a souhaité que l'on évalue la capacité à retrouver un emploi. Elle a également demandé si la condition posée en matière de temps de trajet s'entend uniquement pour un emploi à temps plein, sans quoi elle ferait peser une pression inacceptable sur les demandeurs d'emploi, ne serait-ce qu'en raison du coût actuel des transports.

Mme Annie David a souligné que le texte peut être sujet à interprétation sur certains points et qu'il conviendrait donc d'y apporter des précisions. Elle a ainsi demandé si le critère de temps de trajet s'appliquerait aussi aux demandeurs d'emploi inscrits au chômage depuis plus d'un an ou si seul le critère du niveau de rémunération s'appliquerait à eux. Puis elle a jugé illogique que ce texte entre en vigueur avant l'achèvement de la fusion de l'ANPE et des Assedic et avant qu'aient pu être menées à bien les négociations annoncées sur le renouvellement de la convention d'assurance chômage et sur la formation professionnelle.

Elle a ensuite critiqué la disposition qui prévoit qu'une offre d'emploi est considérée comme raisonnable si elle est « compatible » avec la qualification du demandeur d'emploi. Elle risque en effet de conduire au déclassement professionnel de demandeurs d'emploi diplômés, qui se verraient contraints d'accepter un emploi d'un faible niveau de qualification. Il serait donc préférable d'indiquer que l'offre d'emploi doit « correspondre » à la qualification du demandeur d'emploi. Puis elle a demandé pourquoi la référence à la situation familiale ne figure plus dans les dispositions proposées à l'article 2 pour définir les motifs de radiation, considérant qu'elle constitue une garantie importante, notamment pour les familles monoparentales. Elle s'est interrogée sur l'utilité du texte pour les demandeurs d'emploi non indemnisés et pour les seniors, à qui on ne propose que très peu d'offres d'emploi. Enfin, elle a fait valoir que le texte insiste sur les devoirs des demandeurs d'emploi mais est muet sur ceux du nouvel opérateur et sur ceux des employeurs, qui refusent parfois d'embaucher les personnes que leur adresse l'ANPE.

Mme Bernadette Dupont s'est également inquiétée du risque de dévalorisation des diplômes qui pourrait résulter de l'application du texte. Elle a ensuite fait état de deux situations individuelles dont elle a eu connaissance, l'une concernant une personne licenciée mais encore rémunérée par son entreprise, l'autre une personne en fin de contrat aidé, qui se sont toutes deux vu refuser l'accès à un conseiller ANPE, au motif qu'elles ne font pas partie des publics prioritaires puisqu'elles perçoivent encore un revenu. Cette réponse est choquante car une réinsertion professionnelle rapide ne peut être obtenue que si l'on s'emploie à la favoriser le plus en amont possible.

M. Guy Fischer a estimé que le projet de loi vise surtout à culpabiliser les demandeurs d'emploi, alors que la vraie solution réside dans un effort de qualification. Le Président de la République, qui s'est donné pour objectif un taux de chômage de 5 % de la population active en 2012, se félicite de la baisse du nombre de demandeurs d'emploi constatée ces derniers mois. Mais comment prend-il en compte l'aggravation de la précarité et de la pauvreté, qui résulte de l'explosion des contrats précaires et à temps partiel ? Alors que les salariés et les retraités voient déjà leur pouvoir d'achat rogné par l'inflation, ce sont désormais les demandeurs d'emploi qui vont subir une pression pour accepter une baisse de leur revenu.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a fait part de l'inquiétude des personnels de l'ANPE et des Assedic dans son département face à la perspective de la fusion. Elle a souhaité savoir si la fusion va permettre de diminuer le nombre de personnes suivies par chaque conseiller et si elle s'accompagnera d'un recours accru à la sous-traitance. Elle a demandé quelle est la durée maximum de l'accompagnement dispensé aux demandeurs d'emploi et quelles relations entretient l'ANPE avec les autres acteurs du service public de l'emploi que sont les maisons de l'emploi, les missions locales ou encore les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (Plie). Enfin, elle a suggéré que l'on définisse aussi les critères de l'offre raisonnable d'emploi pour les entreprises, certaines pratiques étant indécentes : il arrive que des offres d'emploi pour des postes d'ingénieur proposent une rémunération au Smic.

M. Jean-Marie Marx a décrit la procédure de radiation de la liste des demandeurs d'emploi, en précisant qu'elle n'est pas modifiée par le projet de loi. Un courrier est envoyé au demandeur d'emploi pour l'inviter à expliquer les raisons des manquements qui ont été constatés. Le demandeur d'emploi peut donc expliquer pourquoi il n'a pu, par exemple, assister à un rendez-vous ou pour quelles raisons il a refusé une offre d'emploi. La radiation ne peut lui être notifiée avant qu'il ait été en mesure de fournir ses explications. La radiation, dont la durée est généralement de deux mois, ne fait pas perdre au demandeur d'emploi son droit à indemnisation, celui-ci est simplement suspendu et décalé dans le temps, le versement des allocations reprenant à l'expiration de ce délai.

En ce qui concerne le passage de la notion d'offre valable d'emploi à celle d'offre raisonnable d'emploi, il convient de ne pas accorder une importance excessive à ce changement d'intitulé et de s'attarder plutôt sur les critères objectifs qu'il est proposé de définir.

Il est exact que la baisse du chômage fait évoluer le profil des demandeurs d'emploi et que l'ANPE doit donc veiller à mieux les accompagner. Cette question a d'ailleurs été abordée lors du Grenelle de l'insertion, au sujet des titulaires de minima sociaux. Un travail doit être accompli en partenariat avec les centres d'action sociale pour que l'ANPE s'adresse également à des personnes sans emploi qui ne sont pas inscrites comme demandeurs d'emploi.

La fusion ANPE-Assedic, qui devrait être achevée le 1er janvier 2009, se déroule dans de bonnes conditions. Le délégué général de l'instance de préfiguration du nouvel opérateur a été nommé voici un mois environ. Le rapprochement opérationnel qui a été mené, depuis une dizaine d'années, entre l'ANPE et les Assedic facilite la mise en oeuvre de la fusion, qui nécessitera cependant une évolution des métiers au sein du nouvel opérateur.

M. Louis Souvet a rappelé que la fusion pose aussi le problème de la dévolution des biens des Assedic.

M. Jean-Marie Marx a indiqué que 200 000 personnes bénéficient des dispositions prévues par le code du travail pour favoriser l'embauche des personnes handicapées. L'ANPE travaille en partenariat avec l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) et avec le réseau Cap Emploi.

M. Nicolas About, président, a demandé si l'ANPE travaille également en relation avec le fonds mis en place pour favoriser l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique.

M. Jean-Marie Marx a répondu que tel est bien le cas et a déploré le retard observé dans les trois fonctions publiques en matière d'embauche de personnes handicapées.

Il a ensuite affirmé qu'un demandeur d'emploi ne pourra pas se voir imposer un emploi à temps partiel s'il souhaite un emploi à temps plein, ni un CDD s'il souhaite un CDI ou l'inverse. En effet, le PPAE, élaboré conjointement par le demandeur d'emploi et le conseiller ANPE, déterminera la nature et les caractéristiques de l'emploi recherché et fixera ainsi, dès le départ, le périmètre de sa recherche. On ne peut cependant exclure qu'un conseiller ANPE conseille, par réalisme, à un jeune demandeur d'emploi d'accepter de contracter un CDD afin de faciliter son entrée sur le marché du travail.

Les deux critères de niveau de salaire et de distance entre le domicile et le lieu de travail sont cumulatifs, y compris pour les personnes inscrites au chômage depuis plus d'un an. Les services de l'ANPE pourront mettre en oeuvre ces critères avant que le processus de fusion ne soit achevé, dans la mesure où les personnels s'appuieront sur des procédures déjà en vigueur. La situation familiale du demandeur d'emploi est visée à l'article premier du projet de loi, qui fait référence également à sa situation personnelle, ces deux dimensions devant être prises en compte pour l'élaboration du PPAE.

Abordant la question de l'emploi des seniors, il a admis que la situation reste difficile, le taux d'emploi de cette catégorie de la population n'excédant pas 38 %. La France subit aujourd'hui les conséquences d'erreurs collectives commises pendant une vingtaine d'années, qui appellent aujourd'hui un important travail pour faire changer les mentalités.

En réponse à Mme Bernadette Dupont, il a indiqué que le nouvel opérateur qui résultera de la fusion aura vocation à s'occuper de tous les actifs et pas seulement des personnes privées d'emploi. Actuellement, un demandeur d'emploi qui suit une formation ou signe un contrat aidé cesse d'être pris en charge par l'ANPE. Il convient, à l'avenir, de faire évoluer les pratiques pour maintenir le contact avec ces personnes.

Répondant à M. Guy Fischer, il a souligné qu'il faut ajuster l'offre de services de l'opérateur aux publics les plus précaires. Les associations actives dans le domaine de l'insertion ne sont d'ailleurs pas opposées à une logique de droits et de devoirs, à condition que les obligations du demandeur d'emploi soient adaptées aux situations d'exclusion. Cette question devra à nouveau être examinée à l'occasion de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA).

Le nombre de demandeurs d'emploi suivis par chaque conseiller est aujourd'hui de 90, si l'on tient compte uniquement des personnes inscrites au chômage depuis plus de quatre mois, qui sont pour l'instant les seules à bénéficier du suivi personnalisé, et de l'ordre de 130 à 140 si l'on inclut l'ensemble des demandeurs d'emploi. Les conseillers de l'ANPE doivent par ailleurs assumer d'autres tâches que le suivi des demandeurs d'emploi, notamment entretenir des relations étroites avec les employeurs. Il est donc souhaitable de faire baisser ce ratio, en redéployant les effectifs du nouvel opérateur et en modernisant ses procédures. La convention tripartite qui doit être conclue entre l'Etat, l'Unedic et le nouvel opérateur, en application de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, poursuivra notamment cet objectif.

Le recours à la sous-traitance peut également s'avérer utile pour délivrer certaines prestations ou pour prendre en charge des publics spécifiques. Une étude est en cours pour comparer l'efficience des opérateurs privés et de l'ANPE. Le nouvel opérateur issu de la fusion maintiendra naturellement des liens avec les maisons de l'emploi, les Plie ou les missions locales en s'efforçant de mieux articuler les interventions des divers acteurs.