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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 22 octobre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Revenus du travail - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 502 (2007-2008) en faveur des revenus du travail (urgence déclarée).

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que ces propositions relevaient du cadre fixé par le président de la République, dans son discours de Toulon du 25 septembre 2008 : selon le chef de l'Etat, « la loi à venir sur la participation et l'intéressement s'inscrit exactement dans cette perspective de rééquilibrage entre le capital et le travail ».

Il a estimé que devait s'imposer une volonté de refondation du capitalisme, dans un contexte marqué par la crise financière internationale. A cet égard, il a plaidé pour une modification de la règle de calcul de la réserve spéciale de participation, afin de redistribuer aux salariés un tiers du bénéfice sous forme de participation, soit une part équivalente à celle du bénéfice redistribué aux actionnaires sous forme de dividendes. Il a estimé qu'il serait ainsi mis fin au conflit entre les salaires et les profits, qui alimentait un esprit de « lutte des classes ».

Après avoir évoqué sa propre expérience professionnelle, il a présenté les dispositions dont s'est saisie pour avis la commission des finances :

- s'agissant de l'épargne salariale, l'article 1er tend à instituer un crédit d'impôt en faveur de l'intéressement, et l'article 2 institue un droit pour le salarié à disposer immédiatement des sommes acquises au titre de la participation, mais sans avantage fiscal dans ce cas ; enfin, l'article 2 quater, adopté par l'Assemblée nationale, a pour objet de conforter les mécanismes de participation et d'intéressement dans les entreprises publiques à caractère commercial.

- par ailleurs, les articles 4 et 5 conditionnent les exonérations générales de cotisations sociales au respect de l'obligation de négociation annuelle obligatoire (NAO).

Il a observé que ces dispositions s'inscrivaient dans le programme législatif du président de la République de revalorisation du travail et d'amélioration du pouvoir d'achat des Français.

Il a cependant exprimé ses inquiétudes sur l'impact financier de ce texte, alors que le crédit d'impôt en faveur de l'intéressement, prévu à l'article 1er du projet de loi, représentait une perte de recettes pour l'Etat évaluée entre 800 millions et 1,2 milliard d'euros. Il a appelé au rejet de cette mesure, en soulignant que l'épargne salariale ne devait pas répondre à des incitations financières, mais à la volonté d'encourager la motivation des salariés et d'améliorer le climat dans l'entreprise. A l'appui de sa position, il a mis en exergue l'aggravation du déficit du budget de l'Etat, qui pourrait dépasser 60 milliards d'euros en 2009, et le creusement de la dette publique, sur le point de franchir le seuil de 1.300 milliards d'euros en 2009, soit plus de 65 % du produit intérieur brut (PIB). A cet égard, il a précisé que la charge de la dette avoisinerait les 50 milliards d'euros, soit un montant équivalent aux recettes provenant de l'impôt sur le revenu. Enfin, il a regretté la progression constante, depuis 1993, des allègements de charges, dont le montant actuel est actuellement évalué à 23 milliards d'euros.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a ensuite exprimé plusieurs observations à titre personnel.

S'agissant de l'épargne salariale, il a souligné que le calcul de la réserve spéciale de participation suivant la règle des « trois tiers » visait à satisfaire les besoins universels des salariés :

- le besoin de savoir, par une meilleure information ;

- le besoin de pouvoir, en confiant davantage de responsabilités aux salariés et en recherchant une plus grande considération personnelle de ces derniers ;

- le besoin d'avoir, qui se traduisait par la recherche de revenus plus élevés.

Il a ensuite abordé la question du SMIC : s'il n'est pas opposé à son augmentation systématique, celle-ci peut entraîner une aggravation du chômage, du fait de la hausse induite des charges payées par les entreprises, dans un contexte où la réduction du temps de travail est une contrainte supplémentaire pour les employeurs. A cet égard, il a déploré que ne soient pas mis en application les propos du président de la République, selon lesquels il « n'accepterait pas d'augmenter les charges qui pèsent sur les entreprises, parce que ce serait affaiblir notre compétitivité quand au contraire il faudrait la renforcer ».

Sous le bénéfice de ces observations, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a appelé à adopter le projet de loi tel que modifié par les amendements qu'il allait proposer.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur pour avis pour l'expression de ses fortes convictions sur la participation et l'intéressement, ainsi que pour son rappel au devoir de vigilance afin d'empêcher toute dégradation supplémentaire du niveau des déficits publics.

Partageant cette position, M. Jean-Jacques Jégou s'est prononcé pour la suppression de l'article 1er du projet de loi, qui crée une nouvelle « niche fiscale ».

M. Marc Massion s'est ému de ce que M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, se soit également exprimé comme chef d'entreprise, en estimant que les revenus du travail concernaient d'abord les salariés.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a précisé qu'il avait pleinement conscience des difficultés liées au pouvoir d'achat des salariés, y compris comme chef d'entreprise. Il a rappelé qu'il était, à titre personnel, favorable à une révision du système de financement de la sécurité sociale qui permette d'augmenter les salaires.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur l'opportunité d'examiner ce projet de loi dans un contexte de crise économique et financière. Après avoir estimé que les déblocages ponctuels des droits acquis au titre de la participation n'avaient jusqu'à présent, selon elle, pas produit tous les effets attendus, elle a souligné qu'il restait à résoudre la question de l'épargne longue, investie dans le circuit productif.

Enfin, elle a déploré la faible portée de ce projet de loi, en regrettant vivement que le Parlement soit tenu à l'écart du circuit des décisions prises pour résoudre la crise en cours.

A une question de M. François Marc sur les conséquences du non-respect par un employeur de l'obligation de mener la négociation annuelle, M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a observé qu'il était seulement dressé un constat de désaccord et plus largement, qu'il était favorable à une remise en cause des multiples avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les entreprises.

M. Pierre Bernard-Reymond s'est demandé s'il n'aurait pas fallu mener une négociation sociale préalablement à l'examen de ce texte, dans la mesure où il concerne les relations du travail. Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'opportunité d'une augmentation du SMIC parallèlement à la révision de l'assiette des cotisations de sécurité sociale.

M. Serge Dassault, rapporteur pour avis, a répondu qu'il n'était pas favorable, à titre personnel, aux incitations fiscales à l'embauche des salariés disposant de bas salaires.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis.

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président et Philippe Marini, rapporteur général, elle a adopté, à l'unanimité, un amendement de suppression de l'article 1er (création d'un crédit d'impôt en faveur de l'intéressement).

Puis elle a adopté trois amendements à l'article 2 (non-blocage de la participation) :

- après l'intervention de M. Philippe Adnot, un premier amendement tendant à encourager la conclusion d'accords de participation, en rétablissant la durée d'indisponibilité pendant huit ans des sommes relevant d'un régime mis en place d'autorité, en cas d'échec des négociations tendant à la conclusion d'un accord dans les entreprises où la participation est obligatoire ;

- deux amendements, le premier de précision, et le second tendant à prévoir des dispositions spécifiques d'entrée en vigueur pour les entreprises dont la comptabilité ne correspond pas à l'année civile.

La commission a ensuite adopté trois amendements portant articles additionnels après l'article 2 :

- après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général, Marc Massion, François Marc et Mme Michèle André, elle a adopté, à l'unanimité, un premier amendement tendant à modifier le calcul de la réserve de participation sur la base de la règle des « trois tiers » : un tiers pour les salariés au titre de la participation, un tiers pour les actionnaires sous forme de dividendes et un tiers pour les investissements ;

- un deuxième amendement précisant que, dans le cadre de la formation professionnelle continue, les salariés peuvent être formés à la gestion de l'entreprise ;

- un troisième amendement établissant que la participation concourt à la mise en oeuvre de la gestion participative dans l'entreprise.

Enfin, la commission a ensuite adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 2 nonies :

- d'une part, après une demande de précision de Mme Nicole Bricq, afin que les gestionnaires de plans d'épargne collectifs puissent prendre en charge les comptes d'épargne pour la retraite, signés par un salarié dans un autre pays européen, lorsque ce dernier effectue une mobilité professionnelle en France ;

- d'autre part, afin de préciser la date de négociation obligatoire d'un plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO) dans les entreprises disposant déjà d'un plan d'épargne d'entreprise (PEE), en réduisant par ailleurs le délai dans lequel doit alors être négocié un PERCO.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.

Financement de la sécurité sociale - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

Puis la commission a décidé de se saisir pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, en cours d'examen par l'Assemblée nationale, et a désigné M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de ce projet de loi.

PJLF pour 2009 - Budget des « Affaires européennes » (article 33) - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné le rapport spécial de M. Denis Badré, rapporteur spécial, sur le budget des affaires européennes (article 33).

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a tout d'abord évoqué les principaux aspects de la négociation budgétaire communautaire en 2009. L'avant-projet de budget 2009 de la Commission consacre une augmentation de 3,1 % des crédits d'engagement, qui sont portés à 134,4 milliards d'euros. Les principales augmentations de crédits traduisent la volonté de la Commission d'affecter la part la plus significative du budget communautaire à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. Les crédits de paiement affichent, en revanche, une baisse significative de 3,3 %, et atteignent 116,7 milliards d'euros. Les années 2007 et 2008 ont, en effet, concentré les derniers paiements au titre des programmes 2000-2006 de la politique de cohésion et du développement rural, ainsi que la majeure partie des avances de paiement pour la nouvelle programmation.

Il a précisé que le projet de budget, proposé par la Présidence française et adopté à l'unanimité par le Conseil, se voulait « réaliste ». Les coupes réalisées en crédits d'engagement et en crédits de paiement ont principalement pour origine la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes ou ont une vocation « tactique », en vue de la négociation à venir avec le Parlement européen. La Commission des budgets du Parlement européen a jugé le projet de budget du Conseil insuffisant et a adopté une stratégie de « saturation » systématique des plafonds en crédits d'engagement et crédits de paiement. En 2009, la rubrique relative aux actions extérieures fera à nouveau l'objet de négociations âpres, car le Parlement européen estime qu'elle est chroniquement sous-dotée.

S'agissant de la contribution française, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que le prélèvement sur recettes de 18,9 milliards d'euros est, à hauteur de 70 %, assis sur le revenu national brut, ce qui rend de plus en plus contestable l'appellation de « ressources propres des Communautés ». Ce prélèvement avait été sous-estimé de 314 millions d'euros en 2008, en raison d'un report d'excédents budgétaires de 2006 à 2007, minorant la contribution française de 244 millions d'euros, ainsi que par la rétrocession de 5,976 milliards d'euros aux Etats membres en application du dernier budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la France.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a rappelé que la France demeurait le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni. Sa contribution représente 17,4 % du total et connaît une croissance régulière ; depuis 2006, la France a remplacé l'Espagne au rang de premier pays bénéficiaire des dépenses du budget communautaire et 12 % des dépenses réparties ont été opérées sur le sol français en 2007, soit 13,9 milliards d'euros. Ce statut tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 74,5 % du total des dépenses réparties. En 2007 la France est donc le deuxième contributeur net en valeur au budget communautaire, le troisième contributeur net en volume et le huitième contributeur net en pourcentage du produit national brut.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, s'est félicité de la révision des modalités de calcul de la correction britannique : à compter de 2009, les dépenses, hors agriculture, effectuées dans les Etats ayant adhéré à l'Union européenne après le 30 avril 2004, seront exclues du total des dépenses réparties aux fins de calcul de la correction. Cela met fin au paradoxe qui veut que le Royaume-Uni, par ailleurs fervent promoteur de l'élargissement, soit l'un des Etats membres qui y contribue le moins financièrement.

La nouvelle décision « ressources propres » prévoit également une diminution de 0,50 % à 0,30 % du taux d'appel de TVA pour l'ensemble des Etats membres et la mise en place de nouvelles dispositions dérogatoires prévues en faveur des Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire. Ces dérogations ont servi, peu ou prou, de « monnaie d'échange » pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la correction britannique.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a précisé que l'impact de la nouvelle décision « ressources propres » (DRP) sur la contribution nette de la France devrait se produire en deux phases. Au cours des premières années de mises en oeuvre, apparaîtrait un surcoût temporaire lié pour l'essentiel à l'effet des taux réduits de TVA et des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource revenu national brut (RNB). Sur les exercices 2010 et 2011, elle se traduirait en revanche, et toutes choses étant égales par ailleurs, par une diminution relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, rappelant que le budget communautaire n'avait pas la taille critique pour jouer un rôle de stabilisation conjoncturelle, a toutefois estimé important, dans un contexte de crise, que les citoyens européens prennent la mesure des efforts consentis par l'Union européenne pour préserver et dynamiser l'activité économique en Europe. Il a souhaité que la négociation budgétaire communautaire se solde par des initiatives, même symboliques, en faveur de l'économie de la connaissance ou des grandes infrastructures, témoignant de la participation de l'Union à l'effort de relance des économies du continent.

Il a conclu en recommandant à la commission d'adopter sans modification l'article 33 du projet de loi de finances pour 2009.

M. Jean Arthuis, président, a salué la conviction européenne qui animait le rapporteur spécial.

Mme Nicole Bricq est revenue sur l'exécution 2008 du budget communautaire et s'est inquiétée des conditions d'exécution en 2009. Elle a également souligné que les crédits de la rubrique « Compétitivité » étaient insuffisants pour participer réellement à une relance de l'économie européenne. Après s'être interrogée sur la traduction budgétaire du futur paquet « énergie-climat », elle a regretté que la Présidence française n'ait pas pu faire davantage progresser le débat sur le rééxamen des ressources et des dépenses de l'Union, débat rendu d'autant plus nécessaire par l'actuelle crise financière.

M. Jean-Pierre Fourcade a souligné les soldes nets positifs importants qui caractérisaient encore l'Espagne et la Grèce.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné du maintien d'un siège « dédoublé » pour le Parlement européen. Il a contesté la réelle utilité du fonds européen d'ajustement à la mondialisation et s'est prononcé en faveur d'une réelle politique européenne de compétitivité. Il a enfin souligné que le Luxembourg bénéficiait d'un solde net très significatif et a critiqué les pratiques de cet Etat membre en matière de TVA sur le « e-business ».

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a souscrit à la nécessité de consentir un effort budgétaire accru pour la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne. Il a précisé que le solde net du Luxembourg résultait partiellement de la localisation sur son territoire d'institutions européennes telles que la Cour de justice des Communautés européennes. Il a admis que la double implantation du Parlement européen était coûteuse et que rien n'interdisait une localisation unique à Strasbourg, qui permettrait de rendre plus fréquents les contacts nécessaires entre parlementaires français et européens.

M. Jean Arthuis, président, a vu dans cette collaboration un réel défi, tant les préoccupations du Parlement européen et des Parlements nationaux pouvaient paraître éloignées.

Mme Fabienne Keller a souligné l'importance symbolique et historique de la localisation du Parlement européen à Strasbourg, qui résultait des traités mêmes. Elle a par ailleurs jugé que la représentation démocratique de l'Europe n'avait aucun intérêt à accoler son image à celle d'une « technostructure » bruxelloise largement rejetée par les citoyens européens. Elle a enfin remarqué que les comparaisons entre Parlement européen et parlements nationaux trouvaient rapidement leurs limites compte tenu de la différence des équilibres politiques qui les caractérisait, et souhaité que les parlementaires nationaux s'approprient davantage les enjeux européens.

La commission a alors adopté l'article 33 du projet de loi de finances pour 2009 sans modification.