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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE A LA PROSPECTIVE


Mercredi 24 février 2010

- Présidence de M. Joël Bourdin, président -

Economie française et finances publiques à l'horizon 2030 - Examen du rapport

La délégation a d'abord procédé à l'examen du rapport de prospective sur l'économie française et les finances publiques à l'horizon 2030.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a rappelé que l'exercice de prospective de l'économie française présenté dans le rapport connaissait un point de départ particulièrement sombre et incertain.

Si les politiques économiques ont limité l'ampleur de la récession, il n'est pas sûr que la reprise sera forte ni durable. Une fois finie la période de déstockage, la consommation pourrait pâtir de l'essoufflement des mesures de relance interne, de l'affaiblissement de la demande extérieure et de l'augmentation du chômage.

Ainsi, une reprise conjoncturelle forte et rapide qui limiterait les effets durables de la crise est loin d'être acquise et l'incertitude est renforcée par les déséquilibres structurels que la crise a projetés en plein jour.

Sur ce dernier point, la crise a d'abord montré les dangers des excès de liquidités, toujours d'actualité, après plusieurs mois de politiques monétaires accommodantes, aujourd'hui à la recherche de « stratégies de sortie ».

Par ailleurs, l'inadéquation entre régimes d'offre et de demande pourrait perdurer si une réflexion sur le partage de la valeur ajoutée et la dispersion croissante des salaires n'était pas engagée.

Enfin, les principaux déséquilibres internationaux demeurent. Il apparait notamment que, au niveau mondial, le risque d'un ajustement violent des taux de change ne peut pas être écarté tandis que, au niveau régional, la coexistence de modèles de croissance nationaux antagonistes crée des lignes de faille dont les conséquences continuent d'être sous-estimées. Ainsi, la coexistence d'une croissance française reposant sur la consommation des ménages et d'une croissance allemande dépendante de gains de compétitivité externe, stimulés par une politique salariale de désinflation compétitive, peut sembler gagnante pour l'Allemagne à court terme, mais, à long terme c'est une stratégie « perdants-perdants » pour la croissance européenne.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a indiqué qu'une des questions abordées dans le rapport était celle de savoir si la crise aurait un impact durable sur le rythme de croissance de l'économie. Le concept de croissance potentielle est au coeur de cette problématique. Or, le calcul de la croissance potentielle est particulièrement incertain, surtout dans le contexte d'un ralentissement brutal de l'activité.

Sur ce point, plusieurs études estiment que la crise actuelle aura un impact négatif durable sur la croissance potentielle dans la plupart des grands pays industrialisés en raison de la chute de l'investissement et d'une hausse du chômage structurel essentiellement liée à la perte d'employabilité qu'engendre une inoccupation prolongée. Ces études appellent l'attention sur les enjeux d'une sortie de crise rapide.

Mais, en l'absence de certitude sur leur validité, il serait dangereux d'adopter sur ce seul fondement des politiques économiques qui pourraient, par trop d'austérité, précipiter les enchaînements économiques redoutés et finalement retarder la sortie de crise. Ainsi, les leçons de telles études sont à la fois incertaines et contradictoires quant aux orientations de politique économique à privilégier.

En revanche, la croissance potentielle se prête à une scénarisation de la croissance de l'économie française à long terme.

Ainsi, dans les cinq scénarios à l'horizon de 2030 présentés dans le rapport, les trois premiers retiennent une hypothèse de croissance potentielle de 2 % l'an, et les deux derniers une baisse plus ou moins forte de celle-ci.

Les résultats macroéconomiques associés à ces scénarios sont nettement contrastés ; ils montrent qu'une augmentation de la croissance potentielle est un enjeu majeur. Elle est seule de nature à permettre des gains de pouvoir d'achat par ménage, une amélioration du niveau de vie et de limiter les tensions liées à la répartition des revenus notamment entre actifs et retraités qui devraient augmenter à l'avenir.

Dans ces conditions, il n'y a pas vraiment d'autre alternative que d'améliorer l'efficacité économique en recherchant à maximiser les gains de productivité, ce qui passe par des politiques de croissance privilégiant la formation, la recherche et l'innovation.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a alors exposé les principales conclusions que l'exercice de prospective permet de tirer quant aux finances publiques.

Les différents scénarios éclairent les choix de court terme en testant les effets sur la dette publique de cinq configurations économiques bien différenciées.

Pour que cet exercice conserve tout son sens, la politique budgétaire dont on évalue les effets est, dans tous les scénarios, la même.

C'est, jusqu'en 2013, celle que décrivait la programmation à moyen terme des finances publiques de la loi de finances pour 2010 et, au-delà, une politique neutre, soit, au total, une politique budgétaire d'ajustement des positions budgétaires.

Ainsi, le jeu de scénarios permet de mesurer la sensibilité des finances publiques aux conditions du court terme - quelle reprise ? - et à des perspectives différentes de croissance potentielle.

Le premier enseignement de cet exercice est que, sauf dans le scénario noir, la politique budgétaire ici évaluée aboutit à une évolution maîtrisée de la dette publique.

En particulier, dans le scénario central, la dette connaît un pic en 2015 puis reflue vers 81 points de PIB en 2030 tandis que dans le scénario de rebond conjoncturel, l'horizon de 60 points de dette se profile en 2030.

Les résultats de ces deux scénarios conduisent à constater l'importance des effets d'une reprise économique rapide et forte. Elle est confirmée par le seul scénario d'explosion de la dette où la reprise économique ne permet pas de rejoindre le potentiel de production dont la crise a éloigné l'économie française.

Quant aux deux derniers scénarios, ils viennent modérer les inquiétudes qu'une croissance potentielle durablement plus faible fait naître quant au devenir des finances publiques.

Sans doute faut-il observer que si une baisse structurelle du rythme de croissance potentielle ne perturbe pas trop les effets longs de la politique budgétaire, c'est largement parce qu'on a posé comme hypothèse que les dépenses publiques évoluent après 2013 en ligne avec la croissance potentielle, les simulations comportant ainsi un effet de cliquet.

Mais les résultats de ces deux derniers scénarios montrent aussi que moyennant une adaptabilité de la politique budgétaire aux conditions de la croissance potentielle, une surestimation de celle-ci n'a pas d'effets trop importants sur les comptes publics.

On pourrait souhaiter prévenir les effets marginaux que comporterait, malgré tout, une telle surestimation en adoptant une politique économique calée sur des perspectives pessimistes. Mais une politique trop prudente présenterait des inconvénients beaucoup plus nets qu'une politique reposant sur des perspectives plus optimistes.

En effet, compte tenu du lien qui pourrait exister entre la politique budgétaire du moment et la croissance à long terme, le risque d'une politique budgétaire trop restrictive est d'affaiblir les perspectives de croissance de long terme.

En outre, à plus court terme, il faut se rappeler que plus la reprise sera forte et rapide plus facilement les finances publiques se normaliseront alors que l'adoption d'une politique budgétaire très restrictive d'emblée risque de « casser » la reprise.

Ainsi, la question n'est pas de savoir si les déclarations internationales, du
G-20 notamment, préconisant le maintien de politiques économiques accommodantes sont pertinentes mais bien si elles seront mises en oeuvre.

A ce propos, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a mentionné deux motifs d'inquiétude : celui de voir les politiques économiques se désunir et celui d'une vague spéculative sur les marchés des dettes souveraines.

Sur ce second sujet, il a estimé que l'exemple de la Grèce montrait que les opérateurs de marché commençaient à discriminer les États de la zone euro. Ayant jugé cette situation choquante puisqu'une partie de l'insoutenabilité des positions budgétaires vient des effets d'une crise déclenchée par les déséquilibres résultant des comportements de ces mêmes opérateurs de marché, et s'étant interrogé sur la reproductibilité de l'épisode grec, il a souhaité que les États européens mettent en place des dispositifs préservant les chances d'un retour en bon ordre à une soutenabilité budgétaire plus solide, ce qui suppose de lutter contre des spéculations aujourd'hui sans vrais risques pour ceux qui s'y livrent.

Puis il a regretté que l'Union européenne ne dispose pas d'un programme coordonné de sortie de crise.

Si, à ce jour, la politique monétaire est accommodante, elle gagnerait à ce que les banques centrales stabilisent sur longue période les anticipations des agents en annonçant la poursuite de cette politique.

Surtout, il faudrait qu'un G-27 européen se constitue et entreprenne une coordination des politiques économiques en Europe sans laquelle les antagonismes européens risquent de se déchaîner à nouveau, entraînant des effets désastreux face auxquels les Etats se trouveraient particulièrement démunis.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Alain Chatillon s'est demandé quels risques courait la France en termes de notation de sa dette publique et si les scénarios présentés excluaient pour certains le retour à des positions budgétaires compatibles avec nos engagements européens.

Mme Évelyne Didier s'est interrogée sur les problèmes d'employabilité rencontrés en France. Elle s'est préoccupée des tensions que le coût de la dette publique pourrait subir du fait des positions prises par les opérateurs des marchés financiers. Enfin, elle a souhaité qu'une réflexion approfondie intervienne sur les dynamiques salariales et sur les conditions de répartition de la valeur ajoutée.

M. Philippe Leroy a observé qu'une partie importante de l'avenir se jouait autour de la politique de change de l'euro. Il s'est inquiété de la capacité de l'Union européenne à adopter une politique de change favorable à une croissance économique dynamique.

M. Jean-François Mayet, ayant estimé que la dette souveraine française était de bonne qualité, a insisté sur l'importance, tant pour la croissance à venir que pour la perpétuation de cette situation, de régler les déséquilibres des régimes de retraite et d'améliorer la situation de l'emploi, notamment pour les seniors.

M. Jean-Pierre Chevènement a souligné les problèmes posés par la torpeur des Etats de la zone euro dans la gestion du taux de change. Il a estimé que si l'Allemagne avait intérêt à un euro fort, ce n'était pas le cas du reste de la zone et que celle-ci n'avait pas à renoncer aux pouvoirs donnés par les traités au Conseil d'orienter la politique de change de l'euro qui n'est pas l'apanage de la Banque centrale européenne. Citant l'exemple du Royaume-Uni, il a mis en évidence l'existence de pratiques protectionnistes à quoi les dévaluations compétitives réalisées par plusieurs pays peuvent être assimilées.

M. Bernard Angels a souligné que la crise amplifiait encore les dangers des politiques budgétaires d'austérité. Il a mis en évidence l'insoutenabilité des régimes de croissance déséquilibrés, aux dépens du travail et des salariés et estimé qu'on pouvait conclure du rapport que l'Union européenne dans son fonctionnement actuel n'apportait pas les assurances d'une croissance forte et durable.

M. Jean-Claude Etienne, ayant remarqué qu'un seul des cinq scénarios se révélait préoccupant quant aux évolutions de la dette publique, a souhaité obtenir quelques précisions sur les politiques économiques susceptibles d'y conduire.

En réponse, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a d'abord précisé que la crise menacerait d'autant plus l'employabilité d'une fraction de la main-d'oeuvre que le chômage qu'elle suscite serait fort et durable.

S'agissant de la dette publique, il a mentionné les résultats d'une variante au compte central présenté dans le rapport, qui montre sa sensibilité aux conditions de taux d'intérêt, pour souligner à quel point la stabilité des marchés de la dette souveraine est importante.

Ayant relevé le nombre élevé des interventions relatives à la question du taux de change de l'euro, il a estimé que celle-ci appelait une forte mobilisation des autorités politiques et que le Sénat pourrait utilement contribuer à clarifier les termes d'un débat aussi récurrent qu'important.

S'agissant du partage de la valeur ajoutée, il a rappelé que cette question serait au coeur des réflexions entamées par la délégation au sujet du pacte social dans les entreprises.

Il a enfin estimé que seul le scénario noir d'une faible croissance posait de réels problèmes d'adéquation de la politique budgétaire telle qu'elle est envisagée avec les obligations européennes de la France. Sans en exclure le déroulement, il a insisté sur l'importance de privilégier un choix de politique budgétaire insusceptible de hâter la survenance de ce scénario.

La délégation a alors donné un avis favorable unanime à la publication du rapport d'information sur l'économie française et les finances publiques à l'horizon 2030, de M. Joël Bourdin, président, rapporteur.

Audition de M. Pierre Dartout, Délégué à l'Aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR)

La délégation a ensuite procédé à l'audition de M. Pierre Dartout, Délégué à l'Aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR).

S'aidant de la projection de transparents, M. Pierre Dartout a présenté la démarche de prospective stratégique de la DATAR intitulée « Territoires 2040, aménager le changement ».

Il a rappelé que, en France, l'aménagement du territoire est constitutivement lié à la prospective, que l'on peut définir comme une forme stratégique d'exploration du futur, permettant aux décideurs d'effectuer leurs choix en toute connaissance de cause.

Il a souligné que l'exercice « Territoires 2040 » s'inscrivait dans la continuité de précédents cycles prospectifs de la DATAR ayant pour horizon les années 2000 (« scénario de l'inacceptable » datant de 1971), puis 2015, 2020 (avec la présentation, en 2002, de quatre scénarios : « l'archipel éclaté », « centralisme rénové », « le local différencié », « le polycentrisme maillé ») et 2030.

Il a précisé que, après une réflexion préalable sur la définition et l'analyse des systèmes spatiaux et l'identification de grands facteurs de changement, sept groupes de travail avaient été mis en place pour analyser l'évolution :

- du réseau des métropoles françaises dans l'économie mondiale ;

- des systèmes métropolitains intégrés comme leviers de développement territorial ;

- des portes d'entrée en France et des systèmes territoriaux de flux (de biens, de personnes, d'information...) ;

- de la dynamique des territoires industriels ;

- des villes intermédiaires et de leurs espaces de proximité ;

- des territoires à base économique résidentielle et touristique ;

- enfin, des espaces de faible densité et des territoires multifonctionnels.

Il a indiqué que des séminaires locaux destinés à tester les hypothèses émises dans les groupes de travail seraient organisés au cours d'une phase de définition des alternatives stratégiques et des politiques d'aménagement qui fera suite à la première phase d'exploration des futurs possibles.

Enfin, il a souligné qu'un conseil scientifique pluridisciplinaire de haut niveau avait été mis en place dans le cadre de cette démarche.

Mme Évelyne Didier s'est alors interrogée sur le bilan des précédents exercices de prospective de la DATAR et a estimé qu'il y avait souvent une compétition plutôt qu'une complémentarité d'actions entre les territoires.

M. Pierre Dartout a estimé que les réflexions prospectives menées dans les années 70-80 avaient influencé de façon importante et positive les politiques publiques d'aménagement du territoire, s'agissant notamment du développement de la façade atlantique.

M. Jean-Pierre Chevènement, pour sa part, a estimé que la mondialisation, dont la logique s'opposait à celle de tout volontarisme national, semblait être le facteur dominant pris en compte dans la démarche prospective qui venait d'être présentée.

M. Bernard Angels a demandé au délégué si la DATAR avait étudié les avantages et les inconvénients (notamment en termes de coût des services publics) des spécificités du territoire de la France, à la fois vaste et occupé, en grande partie, de façon peu dense.

Il l'a également interrogé au sujet des inégalités de développement entre différentes régions.

M. Joseph Kergueris a fait valoir que le choix des thématiques retenues dans l'exercice « Territoires 2040 » illustrait les principales contraintes auxquelles la France allait être soumise. Il a observé que notre pays devrait y faire face à l'aide d'une stratégie globale mise au point avec la participation de collectivités territoriales, aux compétences redéfinies. Il a estimé que le littoral méritait de faire l'objet d'analyses plus fines, tenant compte des disparités entre ses différentes parties.

En réponse, M. Pierre Dartout a souligné que l'importance accordée à la mondialisation par « Territoires 2040 » s'appuyait sur des analyses du passé récent et des hypothèses vraisemblables montrant son impact notamment sur le développement des métropoles. Il a jugé cependant qu'il ne fallait pas pour autant renoncer à corriger les évolutions inacceptables ni se résigner à ce que la France devienne un territoire de plus en plus résidentiel et touristique. Il a déclaré que notre pays devait continuer à disposer d'une base économique productive toujours solide et diversifiée et que c'est à cette fin qu'avaient été créés les pôles de compétitivité, facteurs de dynamisation des tissus régionaux d'activité et de créations d'emplois. Puis il a indiqué à M. Bernard Angels qu'il n'y avait pas eu d'étude effectuée par la DATAR sur le sujet qu'il avait évoqué. Il a fait valoir que les attentes de nos concitoyens en matière de services publics avaient profondément évolué et que les technologies nouvelles, avec la généralisation du très haut débit, allaient modifier leur situation. Il a observé que la population de nombreuses zones rurales tendait à augmenter et qu'il n'y avait pas de corrélation entre la richesse d'un territoire et sa densité.

Enfin, il a souligné que c'était l'équilibre plus que l'égalité entre les différentes régions qui importait, notant, en ce qui concerne les zones littorales, que leur développement démographique et économique, constaté dans le Sud et dans l'Ouest, gagnait le Nord de la France et, souvent aussi, l'arrière pays côtier.

M. Alain Chatillon a alors évoqué les problèmes posés par :

- la concurrence des grandes métropoles voisines, telles que Barcelone ou Marseille, s'agissant du développement du littoral du Languedoc-Roussillon ;

- la consommation d'espace rural, que l'Allemagne avait réussi à limiter et qui semblait excessive en France ;

- le financement du fonctionnement des pôles de compétitivité.

En réponse, M. Pierre Dartout a noté que les inégalités de richesses entre régions étaient plus importantes en Espagne qu'en France où elles avaient été limitées grâce aux politiques d'aménagement du territoire, la crise ayant toutefois plus durement frappé, dans notre pays les zones de conversion du Nord et de l'Est que les territoires résidentiels bénéficiant de la redistribution des revenus résultant notamment du système des retraites. Il a observé que les écarts entre les départements au sein des régions pouvaient être, en revanche, plus importants citant les cas de la Haute-Saône et de la Creuse. Le Sud et le Grand-Ouest, a-t-il noté, tendent à connaître des accroissements de population et d'activité économique plus forts que le Nord, l'Est et le Centre.

A propos du financement des pôles de compétitivité, il a estimé qu'il fallait distinguer ce qui concernait d'une part les dépenses de fonctionnement, auxquelles l'Etat réduisait sa participation, et d'autre part les activités de recherche vers lesquelles il convenait d'orienter davantage de crédits européens. Il a évoqué le problème spécifique des pôles portés par des structures associatives tenant à la fiscalisation de leurs subventions.

Concernant les collectivités territoriales, il a reconnu leur influence sur le niveau d'ambition des politiques d'aménagement du territoire et a souhaité une meilleure organisation de la coopération intercommunale.

S'agissant, enfin du littoral, il a rappelé que ces zones étaient sensibles au changement climatique et affectées par des problèmes de saturation du foncier et de surcoût de l'immobilier. Il a estimé que les lois protectrices, votées à partir des années 80, s'étaient révélées justifiées et a appelé de ses voeux des SCOT (schémas de cohérence territoriale) plus pertinents et ambitieux.