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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 6 avril 2011

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Mission outre-mer « Guyane, Martinique, Guadeloupe » - Examen du rapport d'information

La commission examine tout d'abord le rapport d'information de MM. Bernard Frimat et Christian Cointat sur la mission outre-mer « Guyane, Martinique, Guadeloupe ».

M. Jean-Jacques Hyest, président. - MM. Frimat et Cointat vont nous présenter les résultats de la mission qu'ils ont menée outre mer avant l'audition de Mme Penchard.

M. Bernard Frimat, rapporteur. - Je commencerai par rappeler le cadre de la mission, décidée en prévision de l'évolution institutionnelle dont nous débattrons bientôt. Nous avons également eu le souci de rencontrer les services de l'Etat qui relèvent de la compétence de notre commission (sécurité, justice, immigration, service militaire adapté).

Il faut d'emblée se défaire d'un concept Antilles-Guyane, qui n'a aucun sens, malgré son emploi par des administrations d'Etat. Regardons plutôt les choses telles qu'elles sont. La Guyane, c'est 84 000 kilomètres carrés, officiellement 220 000 habitants, en réalité 280 000, puisqu'il y a 30 % de clandestins ; la Martinique, elle, représente 1 100 kilomètres carrés pour 400 000 habitants. Celle-ci est une île, celle-là est bordée par l'Oyapock et le Maroni ; la population de l'une est répartie sur tout le territoire, celle de l'autre est majoritairement à Cayenne et sur la côte. Un détail révélateur sur la Guyane : la commune de Maripasoula a une superficie de 18 000 kilomètres carrés : difficile pour un maire, même enthousiaste, d'en faire le tour en bicyclette dans la journée. On aura une vision à peu près complète quand on aura signalé l'écart en Guyane entre le nombre d'habitants et celui des électeurs : 40 000 habitants à Saint-Laurent-du-Maroni, mais 7 500 électeurs ; à Mana, la commune de notre collègue Georges Patient, 8 000 habitants, mais 1 400 électeurs. Enfin, la population de la Guyane atteindra 580 000 habitants en 2040 ; moins jeune, voire vieillissante, celle de la Martinique restera stationnaire.

Comment traiter ensemble ces départements ? La Guyane appelle des solutions différentes.

Je me concentrerai sur les domaines de la compétence de notre commission. De l'avis de tous nos interlocuteurs, le premier problème est celui de la montée importante de la violence : la Guadeloupe arrive en deuxième position des départements les plus violents de France, la Martinique en cinquième et l'on compte trois fois plus d'infractions violentes en Guyane qu'en métropole. Lorsque le président de la chambre régionale des comptes de Pointe-à-Pitre nous a reçus, il nous a incités à la prudence et nous a proposé, à 18 heures et au coeur de la ville, de nous faire raccompagner... La violence est, bien sûr, intrafamiliale, mais il y a aussi une violence de masse, à quoi s'ajoute l'impact de Saint-Martin sur la Guadeloupe. Aussi les sessions d'assises sont-elles particulièrement longues.

Qu'en est-il de l'immigration clandestine en Guadeloupe et en Guyane ? Il suffit de traverser le Maroni et l'Oyapock pour être en France. Ajoutez-y l'orpaillage clandestin ; les saisies sont dérisoires, ce qui signifie que le système d'évacuation de l'or est remarquablement organisé. Les familles sont établies sur les deux rives des fleuves. On parle de culture du fleuve pour souligner que les cours d'eau ne sont pas des frontières mais des voies de communication. Les services chargés de l'immigration ont le sentiment de vider la mer avec une petite cuillère. Avec 4 000 reconduites à la frontière en 2002 et 9 000 en 2010, les bilans quantitatifs peuvent impressionner vus de métropole. Nous avons été au centre de rétention de Remire-Montjoly ; cinq Brésiliens devaient être reconduits sur l'autre rive de l'Oyapock. Nous y avons été et avons posé la question : ils avaient bien été reconduits mais étaient revenus le jour-même... Le côté ubuesque de tout cela peut faire douter de l'effet dissuasif de telles mesures. Pensez que les commerçants du Surinam viennent gratuitement chercher les habitants de Maripasoula pour faire leurs courses !

Le plus grave est l'état de la justice. Malgré le fort engagement de tout le personnel, la République rend une justice virtuelle. Le tribunal de grande instance de Cayenne compte cinq magistrats du parquet, 17 du siège et 48 personnes au greffe pour 30 000 affaires et 12 000 gardes à vue. La justice est rendue, puis la machine s'arrête car les jugements n'étant pas tapés, ils ne sont pas signifiés et encore moins exécutés. La cour d'appel qui sera installée le 1er janvier déshabillera Fort-de-France sans habiller Cayenne, car la situation n'est guère meilleure en Martinique qu'en Guyane.

Pour que la justice continue, on correctionnalise des affaires graves : un vol à main armée passera en comparution immédiate en correctionnelle. La cour d'assises de Fort-de-France a siégé 115 jours. La population, en outre, souhaite des juges antillais, mais ceux-ci sont peu nombreux, d'où une accusation de justice coloniale. Prenez un habitant de Saint-Martin, obligé de prendre l'avion jusqu'à Pointe-à-Pitre, et qui va ensuite à Basse-Terre pour apprendre que l'affaire est renvoyée à quinzaine, alors qu'il n'a pas les moyens de rentrer chez lui ! Il faut implanter une structure à Saint-Martin pour rendre la justice sur place.

Le tribunal administratif de Basse-Terre a pour ambition de terminer les affaires de 2006 : il a cinq ans de retard. Ce n'est pas parce qu'il n'est pas simple pour les magistrats d'outre-mer de venir manifester place Vendôme qu'il ne faut pas imaginer le climat dans leurs juridictions.

Tout cela rejaillit sur les prisons. Vous connaissez la situation à Ducos, en Martinique : 570 places, 914 détenus, un taux d'occupation de 250 % en maison d'arrêt. A la maison d'arrêt de Basse-Terre, des travaux sont prévus alors que l'on doit bientôt construire un nouvel établissement. Partout, on pratique la régulation par le canal d'arrivée : l'on ne met pas les condamnations à exécution et des condamnés rentrent chez eux. Il s'agit, dit un magistrat, « de ne pas faire exploser Ducos ». Les magistrats savent qu'ils sont à la merci du moindre incident.

En revanche, le service militaire adapté marche remarquablement bien.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Un mot, d'abord, de l'immigration en Guyane. La commune de Papaïchton est accessible depuis Maripasoula par le fleuve. Quand nous y sommes allés, nous avons découvert un trafic incessant de pirogues. Les Guyanais vont faire leurs courses au Surinam.

M. Jean-Pierre Sueur . - Comme entre la France et la Belgique...

M. Christian Cointat, rapporteur. - Il faut théoriquement un visa, mais, et nous en avons fait l'expérience, tout le monde circule en toute liberté. Le fleuve n'est pas une frontière, mais un lieu de partage. Quant aux gens qui viennent du Surinam vers Saint-Laurent, ils sont en réalité attirés par Cayenne. Il existe des postes fixes de contrôle, les Guyanais montrent patte blanche, mais les autres les contournent.

La justice, c'est les Shadocks chez le père Ubu : on pompe, on pompe, on rend des jugements qui ne sont pas exécutés. Malgré le dévouement des fonctionnaires, la réalité est pire que ce que Bernard Frimat en a dit en termes choisis.

Après nos entretiens avec les élus et les responsables locaux, nous éprouvons le sentiment d'un consensus sur le passage à la collectivité unique. Il y avait eu un malentendu, une divergence sur l'application des articles 73 ou 74 de la Constitution et l'on a l'impression que le programme prévu sous l'article 74 a été transféré sous l'article 73. Cependant, la Guyane a retenu pour exécutif une commission permanente, la Martinique préférant un conseil exécutif séparé de l'assemblée, comme en Corse.

Les propositions institutionnelles ne soulèvent pas d'opposition forte en Guyane, contrairement aux questions électorales. Le vaste territoire de la Guyane comprend une bande littorale et des forêts où l'on ne pénètre que par les fleuves et des sentiers accessibles en tout-terrain ou en quad. On ne peut donc faire l'impasse sur la représentation du territoire. Quasiment tous les élus ont sollicité la proportionnelle avec une liste unique comprenant huit sections. Il faut aussi laisser une place aux communautés traditionnelles : Amérindiens et Bushinengués ne veulent pas être marginalisés. Tout l'enjeu de la collectivité unique est de permettre cette représentation équitable de tout le territoire. Même si elle ne plaît pas trop au Gouvernement, la solution que nous vous présenterons y contribuera.

La population martiniquaise étant plus homogène, la complication réside plutôt dans l'exercice du pouvoir. La rationalisation administrative ne doit en effet pas favoriser l'émergence de potentats locaux. Il importe de trouver un équilibre, mais le Gouvernement est très attentif à éviter le « syndrome polynésien ». Une majorité des acteurs souhaitent une collectivité unique sur le modèle de la Corse...

M. Nicolas Alfonsi. - Ce n'est pas le meilleur système.

M. Christian Cointat, rapporteur. - ... avec un président de l'assemblée et un président du conseil exécutif. Nous avons été saisis de la nécessité de maintenir les deux conseils consultatifs locaux, mais, les élus voulant une fusion, nous proposerons un conseil unique, mais avec deux sections afin que le culturel et l'environnemental ne disparaisse pas derrière le socio-économique. Si ces milieux sont très différents, les documents qu'ils ont présentés méritent intérêt. Quant à la motion de défiance...

M. Nicolas Alfonsi. - Une absurdité !

M. Christian Cointat, rapporteur. -... nous avons fait remarquer que ce n'est pas pour rien que la prime majoritaire était passée en Corse, sur proposition de M. Alfonsi, de trois à neuf : cela ne marche pas avec trois sièges.

J'évoquerai tout à l'heure le pouvoir de substitution du préfet en cas de carence des collectivités, qui n'existe pas ailleurs sinon pour la sécurité publique. Nous avons été soumis à un tir de barrage des élus, mais le Gouvernement y est très attaché. Il est vrai que la France a été condamnée parce que la Guyane n'a pas pris les mesures nécessaires pour la gestion de ses déchets. Nous proposerons la suppression ou une rédaction plus équilibrée de cette disposition : partout, on y voit le retour du gouverneur.

La date des premières élections à la collectivité unique a fait débat. Doivent-elles intervenir en mars 2014, en même temps que celle des conseillers territoriaux, ce qui serait assez logique, ou, comme le souhaite le Président de la République, en 2012 ? Mais alors, comment traiter d'ici là les questions de nomenclature comptable, de budget, de patrimoine et de statut du personnel résultant de la fusion ? Cela demande réflexion.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est surtout une question de réorganisation des services.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Il y a aussi les régimes indemnitaires, car, à ma stupeur, les deux collectivités n'ont pas les mêmes pratiques. Comment rattraper le calendrier électoral républicain, dans le cadre de l'article 73, en cas d'élections en 2012 ? Je vous proposerai de botter en touche et de les prévoir « au plus tard le 31 mars 2014 ».

M. Bernard Frimat, rapporteur. - Si elle offre une opportunité, l'évolution institutionnelle n'est pas la solution miracle pour laquelle elle passe parfois : elle ne règlera pas les problèmes économiques.

M. Christian Cointat, rapporteur. - L'article 40 nous interdit de le proposer, mais, pour réussir l'opération, il faudrait créer un fonds de développement spécifique, comme pour Mayotte.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les Français croient souvent régler les problèmes par des changements de structure. Je vous remercie de ce rapport d'information sur la publication duquel je consulte la commission.

La commission autorise la publication du rapport d'information

Nomination de rapporteurs

M. Jean-Pierre Vial est nommé rapporteur du projet de loi n° 409 (2010-2011) relatif au maintien en fonctions au-delà de la limite d'âge de fonctionnaires nommés dans des emplois à la décision du Gouvernement.

M. Antoine Lefèvre est nommé rapporteur du projet de loi n° 408 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'élection des représentants au Parlement européen.

Collectivités de Guyane et de Martinique - Audition de Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je remercie Mme la ministre de nous avoir rejoints et lui indique avant de lui donner la parole que Christian Cointat et Bernard Frimat viennent de nous présenter leur rapport d'information sur les collectivités concernées par les projets de loi qu'elle va nous exposer.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales, chargée de l'outre-mer. - C'est de la conception même de l'avenir de nos départements et régions d'outre-mer que nous allons débattre. Les projets de loi organique et ordinaire relatifs aux collectivités de Guyane et de Martinique traduisent en effet une évolution institutionnelle majeure souhaitée par les électeurs : ils ont choisi à 70 % en Martinique et à 60 % en Guyane la création d'une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution.

Du caractère innovant de cette consultation, je veux pour preuve le fait que, pour la première fois depuis 2003, les populations de deux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ont opté pour fusionner les compétences du département et de la région. Facilitée par le caractère monodépartemental de ces deux territoires, la fusion rejoint la volonté de modernisation et de rationalisation qui a inspiré la réforme des collectivités territoriales par la loi du 16 décembre 2010.

Comment appeler les deux nouvelles collectivités ? Par crainte d'une confusion avec la notion juridique de collectivité d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, votre rapporteur propose celle de collectivité territoriale. Je me rallie à sa suggestion.

Afin de remédier aux éventuelles difficultés nées de la fusion, votre rapporteur préconise une commission paritaire consultative réunissant des représentants des conseils général et régional. Je suis très ouverte à une suggestion qui facilitera la transition. En revanche, s'il faut régler la question des nomenclatures comptables, pour le reste, il est légitime que l'Etat apporte son expertise, mais le travail doit être réalisé localement.

La Constitution n'impose aucun choix d'organisation institutionnelle : le modèle départemental a prévalu à Mayotte ; le droit commun des conseils régionaux régira, pour l'essentiel, la Martinique et la Guyane. Chacune de ces deux collectivités aura une assemblée, mais l'exécutif sera structuré différemment. La Guyane, optant pour un modèle proche de celui des régions, a conservé une commission permanente ; la Martinique a préféré un conseil exécutif collégial élu par l'assemblée et responsable devant elle.

Les compétences des deux collectivités résulteront logiquement de l'addition des attributions exercées aujourd'hui par les conseils régional et général : elles n'en auront ni plus ni moins que les autres collectivités de droit commun de l'article 73. Logiquement, leurs ressources seront celles des deux collectivités cumulées : la Martinique et la Guyane percevront donc les mêmes impôts et taxes et les mêmes dotations d'Etat qu'aujourd'hui.

S'agissant de la méthode, ces projets sont le produit d'une concertation poussée avec les élus. Après que mes services les ont rencontrés et interrogés, j'ai organisé des rendez-vous d'arbitrage, qui ont culminé en une rencontre avec le Président de la République, le 8 novembre dernier.

Cette réforme concrétise le choix des électeurs pour qui l'unité de la République ne signifie pas son uniformité.

Le projet de loi organique vise principalement à compléter la procédure d'habilitation pour permettre aux départements et régions d'outre-mer d'exercer la faculté d'adaptation et de définition des normes qui leur a été reconnue depuis 2003 par la Constitution. Votre rapporteur a suggéré que la prorogation de la procédure d'habilitation permettant aux départements et régions d'outre-mer d'exercer leur faculté d'adaptation et de définition des normes soit accordée de plein droit dans les six mois du renouvellement de l'assemblée et pour deux ans. Je suis favorable à ce que l'assemblée nouvellement élue puisse reprendre à son compte une demande votée tardivement par l'assemblée précédente. Il est néanmoins nécessaire de fixer des conditions : il ne peut y avoir de prorogation de plein droit. La nouvelle assemblée en formulera la demande expressément et dans les mêmes termes, par exemple dans le délai de six mois. Dès lors, rien ne s'oppose à ce que cette prolongation soit accordée pour la durée du mandat de la nouvelle assemblée, comme je l'avais souhaité pour les demandes dont elle a eu l'initiative.

En outre, les habilitations à adapter les règlements ne seront plus accordées par la loi mais par un décret, ce qui va dans le sens d'une meilleure adaptation des normes.

Le projet de loi ordinaire définit quant à lui l'organisation et le fonctionnement des deux nouvelles collectivités. La Guyane a choisi une assemblée délibérante de 51 membres, dont le président sera assisté d'une commission permanente dotée de compétences propres ; conformément au souhait des élus, la Martinique aura, outre une assemblée délibérante de 51 membres dont son président, un conseil exécutif et un président responsables devant l'assemblée ; les neuf membres du conseil exécutif seront élus parmi les 51 membres de l'Assemblée et remplacés par leurs suppléants. Le scrutin actuel des régionales a été retenu : scrutin proportionnel de liste à deux tours à la plus forte moyenne avec une prime majoritaire de 20 % des sièges à pourvoir.

La première élection aura lieu au plus tard le 31 décembre 2012, échéance que votre rapporteur propose de repousser au 31 mars 2014.

La création de la collectivité n'est pas liée à la fusion des patrimoines et des personnels : la décentralisation de 1982 n'a porté tous ses fruits qu'au fil des années, les derniers transferts de compétences n'intervenant qu'en 1987. La continuité juridique entre collectivités permet de distinguer la date de création de la nouvelle collectivité de la fusion des services des anciennes. Non seulement les nouvelles collectivités seront les plus à même de mener une fusion dont elles tireront une légitimité renforcée, mais encore le Conseil n'Etat n'a pas soulevé de difficulté constitutionnelle dans son avis du 20 janvier : il n'existe aucune obligation d'aligner les calendriers. Le calendrier de cette réforme correspond plus à un choix politique qu'à une préoccupation juridique. Les électeurs se sont exprimés en janvier 2010 : ils devront déjà attendre deux ans avant que se produisent les évolutions auxquelles ils aspirent. C'est pourquoi le Président de la République a souhaité que la création de la collectivité unique intervienne d'ici fin 2012.

Quant au mode de scrutin, autre sujet sensible, le projet de loi prévoit que chaque nouvelle collectivité constitue une circonscription unique, composée de plusieurs sections dont le nombre sera déterminé par décret en Conseil d'Etat. Selon vous, c'est la loi qui doit les fixer : mais l'évolution institutionnelle en cours s'inscrit dans le cadre de l'article 73 de la Constitution. Il ne s'agit pas de délimiter des circonscriptions législatives, ni celles de collectivités d'outre mer de l'article 74. Aucune circonscription électorale d'une collectivité de droit commun n'est fixée par la loi ! Il n'y a pas de précédent juridique, restons par conséquent dans le droit commun, comme l'a fait la loi du 16 décembre 2010. Je partage votre souci de dégager une majorité stable et d'assurer la représentation équitable de tous les territoires. Il me semble aussi que le nombre de sections et que le mode d'affectation des sièges et de la prime majoritaire peuvent faire consensus. Les limites des circonscriptions électorales sont généralement fixées par décret : je crois qu'une expertise complémentaire est nécessaire sur ce point.

La société civile bénéficiera toujours d'un pouvoir consultatif au sein de la collectivité ; les élus proposent de fusionner le conseil économique et social et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

L'article 9 du projet de loi, qui n'emporte pas la conviction du rapporteur, introduit une disposition nouvelle concernant la continuité de l'action territoriale dans les collectivités de l'article 73. Si une collectivité néglige de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde de la santé publique, de la sécurité publique, de l'environnement ou au respect des engagements internationaux de la France, le représentant de l'Etat pourra prendre à sa place toute mesure appelée par l'urgence. Le rapporteur est réservé sur une mesure qui peut porter atteinte, selon lui, à la libre administration des collectivités. Mais le gros retard pris par les départements d'outre-mer, par exemple dans le traitement des déchets et l'assainissement, fait peser un risque de contentieux européen. En outre, la crainte d'un déclenchement de cette substitution peut inciter les autorités locales à agir ! Enfin, le préfet ne prend que les mesures les plus urgentes. De telles procédures sont déjà prévues par le code général des collectivités territoriales et le code de la santé publique. L'intervention du représentant de l'Etat répond à un motif d'intérêt général, elle est limitée, ponctuelle et ne contredit pas le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle est une contrepartie indispensable à la plus grande concentration des pouvoirs au niveau local. Je suis prête à examiner avec vous l'idée d'une remontée de cette procédure au niveau du Gouvernement, à qui reviendrait la décision.

Nous devons nous affranchir de nos repères juridiques habituels puisque nous créons une catégorie nouvelle, innovante sur bien des points. J'espère que nous parviendrons ensemble à définir un cadre institutionnel opérationnel qui permettra un bon fonctionnement des collectivités, conformément à ce qu'ont souhaité les électeurs.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Je vous remercie d'avoir répondu favorablement à une grande partie de mes questions...

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Avec des nuances !

M. Christian Cointat, rapporteur. - J'ai noté...

Sur le projet de loi organique, vous êtes favorable à un assouplissement : je m'en félicite. Mais sur la demande d'habilitation, très importante pour le bon fonctionnement de l'assemblée unique, il y a eu un différend entre le Sénat et le Gouvernement. Estimez-vous toujours que le Gouvernement peut juger de son opportunité, ou reconnaissez-vous qu'il revient au seul Parlement de se prononcer sur la demande d'habilitation ? Le Gouvernement doit selon moi transmettre la demande, assortie de son avis ; il ne doit pas la bloquer parce qu'il pense qu'elle n'est pas recevable, comme cela s'est fait dans le passé. Le Gouvernement ne peut opérer de filtre lorsque la matière est législative.

Dans le projet de loi ordinaire, vous précisez que la nouvelle collectivité voit fixée son organisation. Mais l'article 10 prévoit aussi des ordonnances. Or, selon ma lecture de l'article, qui, j'ai pu le constater, est largement partagée en Martinique et en Guyane, les ordonnances doivent être publiées impérativement avant la mise en place de la collectivité pour qu'elle puisse fonctionner.

Vous acceptez à l'article 9 une rédaction plus souple. Tant mieux. Je comprends le souci du Gouvernement, car c'est lui qui paye les pénalités infligées par Bruxelles. Mais les actuelles collectivités d'outre-mer elles-mêmes n'ont pas de dispositions aussi contraignantes, à l'exception de la Polynésie et uniquement dans un champ limité. L'état de carence doit être prononcé par le Gouvernement et non par le préfet. Certains membres de la commission proposeront de supprimer l'article 9. Avec plus de diplomatie, je proposerai quant à moi une autre rédaction. Le Gouvernement ayant un pouvoir de dissolution de l'assemblée, il me paraît logique qu'il en ait un pour déclarer la carence selon une procédure similaire.

Je comprends que vous vouliez organiser les élections avant 2014. Mais le gaulliste en moi resurgit et je crois indispensable de respecter le calendrier républicain pour demeurer dans le cadre de l'article 73. Comment justifier que le décret de convocation de tous les électeurs ne s'appliquerait pas à la Martinique ni à la Guyane - pourquoi ne pas non plus exclure la Corrèze ou la Côte d'Or ? Il faut rattraper le calendrier normal afin de rester dans le droit commun.

Vous estimez que l'article 34 de la Constitution autorise le Gouvernement à fixer par décret le nombre de sièges et le découpage des sections électorales. J'ai quelques doutes. Le canton, circonscription électorale du département, est une subdivision administrative. Sa délimitation peut donc être opérée par voie réglementaire. Mais ici, nous avons une circonscription électorale unique, qui se décompose en sections électorales. Le tableau des sections, pour les élections régionales, figure dans la loi et celle-ci fixe aussi le nombre de candidats pour chaque section départementale.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pour les députés, cela a été défini par une ordonnance.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Et pour cause, puisqu'il s'agit d'une matière qui relève de la loi. Une ordonnance ne me gêne pas, un décret, oui.

M. Bernard Frimat. - Je rejoins les analyses du rapporteur sinon toutes ses conclusions. Lors de notre mission sur place, nous avons constaté les réalités et nous voulons en tenir compte. Madame la ministre, vous dites être prête à une ouverture, mais pour l'instant il ne s'agit que d'un entrebâillement. Il existe pourtant une possibilité d'arriver à une solution consensuelle au sein de la Haute Assemblée ; peut-être vaudrait-il mieux y réfléchir au lieu de provoquer des blocages, car alors la loi serait votée au Sénat avec une étroite majorité et transmise ainsi aux députés... Songez aux échos dans les territoires concernés.

Pour le scrutin régional, le nombre de candidats dans chaque section est déterminé par la loi. Les élections en Guyane suivront strictement le même modèle. Il est donc logique de procéder de façon parallèle. Le système prévu est inapplicable ! La situation démographique est particulière en Guyane : forte population étrangère, faible nombre d'électeurs, si bien que dans telle ou telle des huit sections - celles-ci font l'objet d'un accord de toutes les parties - il pourrait y avoir des candidats mais aucun élu, puisque la prime majoritaire et les sièges sont répartis en fonction du nombre de voix obtenues dans chaque section.

Ce serait une première internationale et l'on saluerait les concepteurs d'un tel système, qui appelle aux urnes les électeurs mais ne leur offre pas d'élu. Le Conseil constitutionnel a créé un précédent en validant des élections territoriales, par ailleurs détestables, pour lesquelles on avait défini par section un minimum de sièges et non de candidats. La prime de 20 % doit être répartie entre les sections et les sections, déterminées par la loi. Il existe à ce sujet un consensus, pourquoi négliger cet atout ? Le minimum ici serait de trois sièges. Pour les régions, les sections sont déterminées dans la loi ; certes, elles correspondent aux départements, mais ceux-ci figurent bien dans le texte en leur qualité de sections.

En Martinique, tout le monde est d'accord sur les quatre circonscriptions législatives, la question est réglée. Nous voulons tout de même les inscrire dans la loi. Le Parlement refusera-t-il d'utiliser ses pouvoirs ?

L'expression « avant décembre 2012 » traduit une contradiction. Le but est-il d'organiser la consultation après la séquence présidentielle et législative ? Non, avant ! Déjà on a organisé un référendum à la va-vite durant la période des fêtes, si propice à l'exercice des droits démocratiques... Des élections en janvier 2012 ne seraient pas raisonnables. Il faut réfléchir à une solution convenable, monsieur le rapporteur ; pour ma part j'ai le privilège d'appartenir à l'opposition. Si vous voulez permettre au Président de la République de se prévaloir de l'opération, il vous faudra passer en force. Si vous cherchez une solution consensuelle, mars 2013 me semblerait une solution raisonnable, avec un premier mandat de sept ans pour réintégrer le calendrier commun en 2020.

Nous proposerons de supprimer l'article 9 qui localement a été reçu comme une gifle, une mesure d'exception, le retour des gouverneurs. J'attends avec curiosité la réaction de notre collègue M. Virapoullé qui s'est battu pour obtenir un régime identique à celui de la métropole ! Pourquoi ne pas étendre la procédure pour état de carence à tous les départements français ?

Il existe aussi une attente de tous les élus concernant le délai de la réponse du Gouvernement aux demandes d'habilitation. Ils ne veulent pas que l'on considère ce délai comme le temps du refroidissement du fût de canon. Le Gouvernement, lorsqu'il a en mains une demande, doit à son tour saisir le Parlement dans un délai précis. Les Guyanais, les Guadeloupéens, les Martiniquais se demandent en effet quelle sera la durée avant une réponse - « peut-être cinq ans », disent-ils.

M. Cointat et moi, malgré nos différends, partageons le sentiment qu'il est possible de faire prévaloir une position qui a l'accord des ultramarins et de la grande majorité des sénateurs. Le message serait fort. Il n'en faut pas manquer l'occasion. Madame la ministre, vous avez entrebâillé la porte aux suggestions du rapporteur : ouvrez-la tout grand !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Je souhaite un texte consensuel, tant est important l'enjeu dans ces territoires et dans les autres d'outre-mer à qui le message ira aussi ; je songe à ceux qui ont engagé des discussions mais ne les ont pas poursuivies.

En ce qui concerne le découpage, je partage sur le fond votre analyse. En Guyane, nous devons effectivement veiller à une bonne représentation. Nous avons rencontré le problème dans le projet de loi sur la Polynésie française. En revanche, en Martinique, nous pouvons appliquer le régime régional en l'adaptant, par exemple en affectant la prime majoritaire par section, afin de donner une garantie de représentation. Le texte adopté en conseil des ministres en janvier ne faisait pas l'unanimité parmi les élus. Nous sommes parvenus aujourd'hui à un accord de tous sur huit sections. Reste la forme, sur laquelle nous divergeons : législative ou réglementaire. A mon sens, les éléments essentiels du régime électoral figurent dans le texte et les limites géographiques relèvent plutôt du pouvoir réglementaire. Mais sur ce point je souhaite une expertise supplémentaire. Nous verrons.

Sur 2014, je ne partage pas complètement votre analyse. Tout le monde est-il d'accord sur cette date ?

M. Bernard Frimat. - Je n'ai pas dit cela...

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Il n'y a pas de consensus. Quoi qu'il en soit, le souci n'est pas de mettre en place la collectivité avant l'élection présidentielle. La population a été très sollicitée avant 2010, une première consultation en 2003 n'avait pas abouti, les élus ont relancé le projet, défini la collectivité unique en 2008 et la consultation a été menée en 2010. Le Président de la République souhaite donc, sauf impossibilité juridique, fixer une échéance proche, car les électeurs ne comprendraient pas de devoir attendre 2014. Le Conseil d'Etat estime qu'il est possible de procéder avant le 31 décembre 2012. Certains élus demandaient plus de temps. Mais dans les nouveaux exécutifs, désignés en mars 2010, les partisans de la solution d'attente sont moins nombreux. Et le monde économique attend la stabilité et la collectivité unique pour confirmer ses investissements. Les avis, partagés il y a six mois, sont en train d'évoluer.

S'agissant de l'article 9, M. Frimat a parlé de « gifle », de « retour du gouverneur »...

M. Bernard Frimat. - J'ai entendu cela vingt fois au moins sur place !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Cette réaction se manifeste parmi les élus, mais la population, elle, souhaite l'intervention de l'Etat lorsque l'intérêt général le justifie. Depuis plus de dix ans, elle attend des solutions, qui ne sont jamais mises en oeuvre pour des raisons politiques. Or, dans une île, on ne peut avoir recours au département d'à côté, par exemple pour traiter les ordures ménagères, quand son propre département est défaillant. Le Conseil d'Etat a reconnu que la procédure était très encadrée, mais je suis ouverte à la discussion. Songez tout de même qu'il n'y aura bientôt plus deux mais une seule collectivité : naguère la plus dynamique pouvait entraîner l'autre, ce ne sera plus le cas.

Sur l'habilitation, c'est au Parlement de décider. La question du délai se pose effectivement ; mais chaque fois qu'une collectivité a formulé une demande, celle-ci a été acceptée. Quand aucune suite n'a été donnée, c'était parce qu'aucun consensus n'avait pu être trouvé parmi les élus locaux, dans un champ de compétences partagé entre la région et le département. Mais je suis d'accord pour encadrer la procédure, pour trouver le bon délai et la bonne approche juridique. L'objectif est que la collectivité fonctionne au mieux. C'est pourquoi nous mettons de l'ordre dans l'enchevêtrement de compétences de nos collectivités monodépartementales.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela suscitera peut-être des idées ailleurs...

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Il faut rationaliser le fonctionnement des collectivités locales, dans un cadre législatif qui préserve le droit commun.

M. Bernard Frimat. - A l'issue de notre mission, j'ai abouti à la conclusion que la collectivité unique était une opportunité, un moyen d'action à saisir, mais non une solution miracle. Or en Guyane et en Martinique, nous avons senti chez de nombreux interlocuteurs une attente immense. Mais la collectivité fonctionnera à ressources constantes, par addition ; aucun signe fort, aucune impulsion financière ne sont envisagés, comme à Mayotte, alors que la Guyane, en particulier, du fait de sa démographie, a de gros besoins d'équipements, en établissements scolaires notamment.

En 1974, pour régler les problèmes financiers de l'époque, on a ponctionné l'octroi de mer des communes au profit du département. Aujourd'hui, les 27 millions d'octroi de mer du département sont transférés à la collectivité unique. « Et nous ? » demande-t-on dans les communes.

La dotation superficiaire de trois euros l'hectare est plafonnée au triple du montant de la dotation de base. Y aurait-il moyen de rehausser le plafond ?

M. Christian Cointat, rapporteur. - La commune de Maripasoula, qui a beaucoup de charges du fait de sa position frontalière, a un territoire de 18 000 kilomètres carrés. Je ne dis pas qu'il faut lui accorder trois euros par hectare, mais elle a beaucoup de responsabilités à assumer ; elle ne comprend pas qu'elle ne puisse pas bénéficier des aides accordées par exemple aux communes de montagne.

M. Bernard Frimat. - Nous sommes donc très occupés actuellement, Madame la ministre, à essayer de contourner l'article 40...

M. Christian Cointat, rapporteur. - Nous gagerons sur l'orpaillage !

M. Bernard Frimat. - Quoi qu'il en soit cette interrogation reviendra dans le débat en séance publique, bien sûr. Les sénateurs de Guyane, plus encore que les représentants de la Martinique, en parleront, car chez eux le problème est aigu.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Lorsque l'on a opté pour la collectivité unique, il y avait un décalage entre la proposition des élus - plus de compétences et les dotations de l'article 74 - et la volonté des électeurs, une collectivité unique de l'article 73, qui permette des gains en coûts de fonctionnement. Mais je ne sous-estime pas le problème de la dotation. Le Président de la République l'a reconnu lui-même, lorsqu'il a reçu les élus de Guyane. Nous soutenons ce territoire par une dotation spéciale affectée à la construction scolaire, 10 millions d'euros, pour faire face à la poussée démographique qui résulte de l'immigration. Dans la réflexion nationale menée par M. Richert sur les besoins financiers des départements en raison de la montée de la précarité, j'ai veillé à intégrer la nécessité d'une aide ponctuelle à deux départements. Cela représente 2,6 millions d'euros pour la Guyane, à quoi s'ajoutent les 8,6 millions de la péréquation des droits de mutation. Ces 11 millions d'euros ne compensent pas les 27 de l'octroi de mer, mais c'est une première réponse.

L'an prochain les 2,6 millions d'euros disparaîtront, mais non les 8,6, ni la péréquation sur la contribution sur la valeur ajoutée. Nous poursuivons aussi la réflexion sur le déplafonnement. Auprès du comité des finances locales, les lobbies sont actifs !

Nous travaillons à la pérennisation de l'octroi de mer, en relation avec la Commission européenne. Arrivera un moment où les recettes de l'octroi de mer devront être reversées aux communes... Nous travaillons aussi sur les bases fiscales. La ville de Cayenne, qui l'a déjà fait, y a gagné 3 à 4 millions d'euros de recettes supplémentaires. Nous avons bien conscience des besoins particuliers de la Guyane, où le nombre d'habitants passera de 230 000 à 400 000 dans les vingt prochaines années.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pour les régions, l'article 337 du code électoral se réfère aux départements ; la loi y fixe le nombre de sièges affecté à chaque section, délimitée de facto puisque ce sont les départements. Il y a une difficulté, en revanche, s'il faut fixer le nombre de sièges dans la loi tout en renvoyant au décret la délimitation des circonscriptions.

L'assemblée de la collectivité de Martinique comprendra 51 membres. Parmi eux, neuf seront nommés au conseil exécutif, sans retour possible comme membre de l'assemblée. Par conséquent, il suffirait que trois motions de défiance soient votées en trois ans et il n'y aurait plus guère d'élus initiaux !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - C'est pour cela que la procédure est encadrée.

M. Christian Cointat. - Si une motion est votée, c'est qu'il y a un gros problème au sein de la majorité. En effet, les membres élus au conseil exécutif sont remplacés au sein de l'assemblée. Si le retour était prévu, en votant la motion de défiance, les remplaçants voteraient leur suicide politique, puisqu'ils devraient laisser la place au conseil exécutif : la procédure n'aurait donc qu'une portée théorique. Voila pourquoi je ne déposerai pas d'amendement pour introduire le retour.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Merci, Madame la ministre, de ces précisions.