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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 3 septembre

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Echange de vues sur la situation en Syrie

Cette réunion n'a pas donné lieu à un compte rendu.

Projet de loi de programmation militaire. Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous entendons M. le ministre de la défense nous présenter le projet de loi de programmation militaire.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Je ne vais pas revenir sur l'actualité, qui met en évidence, une fois de plus, la nécessité de disposer d'une défense forte et de moyens garantissant notre autonomie stratégique. Tel est l'enjeu du projet de loi de programmation militaire que j'ai présenté en Conseil des ministres le 2 août dernier et qui décline les orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, approuvées par le Président de la République le 29 avril dernier. Le Livre blanc fixait un cap sur quinze ans, la loi définit un cadre précis pour les six ans qui viennent. Comme le président de la République l'a rappelé lors de la conférence des ambassadeurs, le niveau des risques et des menaces qui pèsent sur la sécurité collective de la France et de l'Europe ne baisse pas et impose de maintenir à un bon niveau notre effort de défense.

Pendant trois ans le budget de la défense sera maintenu au niveau actuel, soit 31,4 milliards d'euros courants. Puis, entre 2016 et 2019, il augmentera progressivement, pour atteindre 32,5 milliards d'euros courants. Les crédits budgétaires progresseront en valeur dès 2016, puis en volume à compter de 2018. Les ressources programmées sur la période 2014- 2019 atteignent ainsi 190 milliards en euros courants. Cet arbitrage constitue une décision politique forte : les crédits de la défense, contrairement à ceux des autres ministères, seront préservés dans leur intégrité car il s'agit d'un effort que la nation fait, non pour les armées, mais pour sa propre sécurité. Un effort significatif n'en est pas moins consenti pour contribuer au redressement des comptes publics : les ressources programmées entre 2014 et 2016 sont stabilisées et les effectifs diminueront. Des ressources exceptionnelles compléteront les ressources budgétaires à hauteur de 3% du total, sur la période. L'engagement du président de la République a aussi porté sur la transparence de nos choix dans ce domaine délicat des ressources exceptionnelles. Le rapport annexé au projet de loi expose de façon précise, à la différence du précédent, les différentes origines de ces ressources. Il s'agit de l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense ; d'un nouveau programme d'investissement d'avenir (PIA), financé par le produit de cession de participations d'entreprises publiques, au profit de l'excellence technologique des industries de défense ; du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ; des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences antérieures ; et, enfin, du produit des cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques qui se révèleraient nécessaires pour compléter ces moyens.

L'évaluation des produits de cession étant par nature délicate, une clause de sauvegarde a été prévue, conformément au souhait émis par le Sénat. Elle permettra de mobiliser d'autres ressources exceptionnelles, si le produit ou le financement des ressources évoquées s'avère insuffisant. Et si le montant des ressources disponibles excédait les 6,1 milliards prévus, la défense en bénéficierait à hauteur de 0,9 milliard.

Concernant le financement des opérations extérieures, une dotation prévisionnelle annuelle, de 450 millions d'euros, figure désormais dans le budget de la mission « Défense ». Elle est un peu inférieure à la précédente, mais elle tient compte de la nouvelle définition de nos contrats opérationnels. Là encore, une clause de sauvegarde garantit la soutenabilité budgétaire d'éventuelles décisions d'engagement militaire de la France : les surcoûts résultant soit de nouvelles opérations, soit du renforcement des opérations existantes seront couverts par un financement interministériel ad hoc.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Très bien !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Ainsi, nous avons voulu garantir un niveau de ressources ambitieux mais réaliste. Ambitieux, en raison de la trajectoire arrêtée par le président de la République. Réaliste, grâce à la diversification des ressources et aux mécanismes de sauvegarde, gages in fine de la sincérité de cette programmation. Ce qui répond à un voeu formulé par votre commission.

Avec ce projet de loi de programmation, le Gouvernement entend maintenir le rang stratégique de la France ainsi que sa capacité à intervenir dans les situations où ses intérêts de sécurité ou ses responsabilités internationales sont en jeu. Nous resterons l'un des rares pays dans le monde à pouvoir assumer simultanément la protection du territoire et de la population, la dissuasion nucléaire, appuyée sur deux composantes distinctes, et l'intervention sur des théâtres extérieurs, pour des missions aussi bien de gestion de crise que de guerre.

La répartition des crédits traduit les priorités assignées par le président de la République, en particulier la préparation opérationnelle et l'équipement des forces. Sans préparation efficace, point de capacité militaire ni d'armée professionnelle crédible. Il s'agit de l'une de mes préoccupations majeures. Or, depuis 2011-2012, on observe un fléchissement des activités opérationnelles, dû à l'épuisement des stocks dans lesquels nos armées ont puisé ces dernières années, au vieillissement des parcs, mais aussi à l'arrivée de matériels de nouvelle génération au coût d'utilisation et d'entretien plus élevé. La conjoncture financière a pesé sur l'activité et l'entraînement. Cette évolution n'est pas acceptable. Aussi, en 2014-2015, l'activité sera stabilisée à un niveau comparable à celui de 2013, pour augmenter ensuite. L'effort financier est conséquent : les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels progresseront en moyenne de 4,3 % par an en valeur, soit 3,4 milliards d'euros courants par an sur la période, contre 2,9 en loi de finances initiale pour 2013. Bref, nous résistons à la facilité, car on a toujours la tentation de rogner sur ces postes, peu visibles bien qu'essentiels.

En outre, un effort conséquent sera accompli pour l'équipement : les crédits augmenteront de manière constante au cours de la période 2014-2019, passant de 16 milliards d'euros en 2013 à 18,2 milliards en 2019. Ainsi le renouvellement de nos équipements sera assuré et notre base industrielle préservée. Quatre principes déterminent les choix. D'abord, nous voulons préserver la dissuasion, gage de notre autonomie stratégique. La livraison du missile M51.2, la mise en service du laser Mégajoule, le lancement des travaux d'élaboration du futur sous-marin nucléaire lanceur d'engins (SNLE) de 3e génération, ou encore, dans le domaine du renseignement, le développement du satellite Ceres, en vue d'un lancement en 2019, y contribueront directement. Nous renforcerons également les capacités destinées à prendre l'initiative dans les opérations, qu'il s'agisse du renseignement (avec la livraison de deux satellites Musis, de drone Male et de drones tactiques), de nos forces spéciales, ou encore des capacités qui sont engagées au contact de l'ennemi (les programmes Rafale, Fremm, missiles MMP et Scorpion). Enfin, nous consoliderons notre capacité à intervenir au sein d'une coalition, en développant nos moyens de frappes précises dans la profondeur, avec la livraison de 250 missiles de croisière ou la révision du missile Scalp à mi-parcours.

Deuxièmement, il s'agit de veiller à la cohérence du modèle par rapport aux situations dans lesquelles la France est susceptible d'engager ses armées. Pour répondre aux menaces d'emploi de la force par des Etats, outre la dissuasion, nous nous appuyons sur les frégates multimissions Fremm, les sous-marins nucléaires d'attaque, les avions Rafale, le lancement de la rénovation du char Leclerc, l'hélicoptère NH90 et l'adaptation des Tigre. Pour conduire les opérations de gestion de crise dans la durée, ce projet de loi prévoit la prolongation des Mirage 2000, la rénovation des frégates légères furtives et le remplacement de nos véhicules de l'avant blindés (VAB) comme de nos AMX 10 RC. De plus, les programmes Sccoa, plusieurs programmes de moyens navals de surveillance et d'intervention, ainsi que des investissements dans le domaine nucléaire, biologique et chimique (NBC), renforceront nos capacités, pour la protection du pays et de ses intérêts de sécurité.

Troisièmement, le principe de différenciation conduit à distinguer les forces et leur entraînement en fonction des missions qu'elles sont appelées à remplir : dissuasion, protection, gestion de crise, coercition. Les forces terrestres compteront deux brigades lourdes adaptées à l'entrée en premier, équipées notamment de chars Leclerc et de VBCI, trois brigades multi-rôles destinées à la gestion de crise avec des VAB et les premiers VBMR, et deux brigades légères adaptées à l'action d'urgence. Dans le domaine naval, les six premières Fremm, le premier SNA de type Barracuda, ainsi que la rénovation des frégates légères furtives renforceront les capacités de combat dans les opérations de haute intensité. L'armement de nouveaux patrouilleurs et la transformation des avions de surveillance conforteront le contrôle et l'intervention dans de vastes espaces maritimes, sur nos côtes comme outre-mer. Enfin les forces aériennes recevront 26 Rafale supplémentaires, à quoi s'ajoute l'arrivée des A400M et MRTT. Ces forces conserveront un nombre d'aéronefs suffisants, grâce au prolongement d'avions plus anciens, à l'instar des Mirage 2000.

Enfin, la mutualisation, dernier principe, consiste à affecter un noyau de capacités polyvalentes et rares à plusieurs missions. Elle a aussi contribué aux choix d'équipements en permettant de définir des cibles pour les Rafale, les MRTT, les SNA, les Fremm dotées de capacités anti-sous-marines ou encore les Missiles de croisière navals : ces armements sont en effet multimissions. Mais, dans le cadre d'une relance pragmatique de l'Europe de la défense, ce principe nous incite aussi à envisager ensemble certaines capacités critiques. Le projet de loi préserve ainsi tous les grands programmes conduits en coopération et prévoit le lancement de plusieurs autres, comme l'Antinavire léger (ANL) ou le système de lutte anti-mines futur (Slamf). Dans le domaine du renseignement enfin, la mutualisation de certaines capacités techniques s'impose. L'ajustement du calendrier des programmes répond aux contraintes financières, mais l'effort, 17,1 milliards d'euros par an sur la période contre 16 en 2013, est significatif et bénéficie aussi à nos industries de défense.

L'exigence de sincérité m'incite à tenir, comme sur le Livre blanc, un discours de vérité. Cette programmation est ambitieuse mais difficile. Les efforts qui figurent dans le projet de loi s'entendent dans un double sens : effort de la nation pour sa propre sécurité, l'effort du ministère pour le redressement des comptes publics. Des mesures d'économies sont aussi prévues, qui rendent crédible la programmation dans la conjoncture financière actuelle. Sur un plan budgétaire d'abord, la reconduite du budget en valeur jusqu'en 2016 constitue un effort conséquent. La progression prévue par mes prédécesseurs était devenue irréaliste depuis la crise de 2008. Concernant les ressources humaines, la déflation des effectifs se poursuivra, en cohérence avec les contraintes financières et le nouveau modèle d'armées inscrit dans le Livre blanc ; 10 175 emplois seront supprimés au titre de la précédente programmation, et 23 500 au titre de la présente loi. Les forces opérationnelles et le soutien opérationnel seront préservés. Les forces de combat ne supporteront qu'environ un tiers des déflations nouvelles envisagées. Autre priorité, maîtriser la masse salariale : le taux d'encadrement diminuera après cinq années de hausse significative. Ce dé-pyramidage se traduira par une baisse du nombre d'officiers. Enfin, dernière priorité, amorcer un certain rééquilibrage des effectifs globaux du ministère au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels.

Je mesure le prix de ces nouvelles réductions, après les précédentes. J'entends donc procéder selon une analyse attentive et proche. La valeur que les hommes et les femmes de la défense montrent au quotidien les honore et nous oblige. Parce que leur engagement peut aller jusqu'au sacrifice ultime, nous leur devons le plus grand respect. Lequel doit inspirer toute notre politique de ressources humaines. C'est pour moi une préoccupation profonde. Concrètement, le projet de loi de programmation militaire prévoit un large plan de mesures d'accompagnement : renforcement de la politique de reconversion pour le personnel militaire, reclassement dans les fonctions publiques, aide à la mobilité externe pour les agents du ministère, incitations au départ et à la mobilité. A cet effet 933 millions d'euros sont prévus sur la durée de la programmation. Quatre mesures seront proposées : la « promotion fonctionnelle », la pension afférente au grade supérieur, le pécule d'incitation au départ et la « disponibilité rénovée ». Il n'y aura donc ni dégagement des cadres ni mesures brutales. La déflation des effectifs sera obtenue par les départs naturels, les départs incités et un ajustement des recrutements, pour tenir compte des impératifs opérationnels qui réclament un personnel jeune et physiquement apte.

Le ministère a connu trop de réformes appliquées de manière brutale. Une période de concertation, d'écoute et d'analyse fonctionnelle précèdera donc les réductions. J'en ai confié la responsabilité au secrétaire général pour l'administration et au directeur des ressources humaines, en lien avec les états-majors. L'objectif n'est pas de rechercher des coupes purement arithmétiques mais d'aboutir à un modèle simplifié, davantage cohérent. De même, le dialogue et la concertation permettront d'améliorer la condition du personnel et des militaires en particulier. C'est un élément important de la capacité opérationnelle de nos armées. Un plan ministériel est inscrit dans la loi de programmation, concernant le logement, l'aide sociale, le soutien familial.

La même méthode s'appliquera aux restructurations. Là encore, nous prendrons le temps nécessaire. Nous annoncerons à la fin de ce mois les sites concernés par les restructurations en 2014, liées pour la plupart à la précédente programmation. Je connais toute l'importance du dialogue avec les élus. Je n'oublie pas ma vie antérieure ni mon expérience d'élu local dans un territoire qui a connu deux restructurations. Il importe de préserver les liens entre les armées et les territoires. Notre objectif est aussi, pour les sites amenés à fermer, d'organiser une transition dans les meilleures conditions. Nous tirons les enseignements des précédentes restructurations : désormais, pour éviter l'éparpillement des fonds publics, l'intervention de l'Etat sera recentrée sur un nombre limité d'actions, les plus efficaces pour la redynamisation des bassins d'emploi. Au total, 150 millions d'euros y seront consacrés.

Ce projet de loi de programmation militaire prépare l'avenir en adaptant l'armée d'aujourd'hui aux guerres de demain. Notre politique industrielle de défense s'appuie sur 4 000 entreprises, dont une majorité de PME et d'ETI, 165 000 emplois directs hautement qualifiés et donc peu délocalisables. Elle réalise un chiffre d'affaires de 15 milliards d'euros, dont 30 à 40 % à l'exportation. C'est un outil exceptionnel de notre autonomie stratégique. Derrière chaque succès des armes, comme tout récemment au Mali, se trouvent des réussites technologiques et industrielles. Préparer nos futurs engagements, c'est donc aussi s'assurer de disposer des équipements au meilleur niveau. Notre industrie de défense contribue aussi au dynamisme de notre économie. Elle est l'une des premières du monde, comme en témoignent les grands contrats obtenus aux Emirats. Elle doit le demeurer. Elle est donc au coeur du projet de loi de programmation. Les crédits consacrés à l'investissement et à l'équipement de nos forces concernent chacun des neufs secteurs industriels majeurs. Afin de maintenir un effort substantiel de recherche et de progrès technologique, plus de 730 millions d'euros en moyenne annuelle seront consacrés aux études amont, en hausse par rapport à la période précédente, en privilégiant à la fois le renouvellement des deux composantes de la dissuasion, l'aéronautique de combat, la lutte sous-marine, la protection des véhicules, des équipages et des hommes, le renseignement, la cyberdéfense et l'espace. La coopération avec la recherche civile sera poursuivie, notamment par l'augmentation du soutien aux entreprises innovantes par le pacte défense PME. Dans la même perspective, le régime d'appui aux PME pour l'innovation duale, Rapid, sera pérennisé et renforcé avec 50 millions d'euros par an, contre 40 en 2013.

La préparation de l'avenir, c'est aussi l'évolution du cadre juridique de notre défense. Ce projet de loi de programmation contient plusieurs novations normatives importantes. Dans le domaine du renseignement il renforce, autant que l'autorise la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la séparation des pouvoirs, le rôle et les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement. Ce contrôle accru permettra d'ouvrir ou de sécuriser certains dispositifs de collecte de données et de consultation de fichiers existants. Les services de renseignement ont en effet besoin d'avoir accès à une information riche et diversifiée pour repérer les signaux faibles et détecter suffisamment tôt les risques d'atteinte à nos intérêts fondamentaux. Le projet de loi innove aussi dans le domaine de la cyberdéfense en précisant, pour la première fois, les obligations que l'Etat peut imposer aux opérateurs d'importance vitale pour la France en matière de sécurisation de leurs systèmes d'information. Pour la première fois, le droit prend en compte le besoin pour l'Etat de défendre ses systèmes d'information sensibles contre les attaques informatiques, y compris par des procédés qui, s'ils ne visaient pas la protection de la sécurité nationale, seraient pénalement répréhensibles.

Enfin, comme le président de la République l'a expressément demandé, le projet de loi met en place divers outils juridiques destinés à prévenir une judiciarisation inutile de l'action des militaires engagés en opération extérieure : il ne s'agit pas d'instaurer une immunité pénale au profit des militaires mais de prendre en compte la réalité des conflits armés, de trouver un compromis entre un droit pénal d'exception, celui du temps de guerre, qui n'a heureusement plus servi en France depuis le dernier conflit mondial, et le droit commun du temps de paix, parfois inadapté aux réalités des conflits dans lesquels nos militaires sont prêts à donner leur vie... comme à donner la mort. Je veillerai à ce que les mécanismes d'information, d'accompagnement et d'indemnisation des familles des militaires blessés ou tués au combat soient encore améliorés.

La préparation de l'avenir implique également la réforme de la gouvernance au ministère et le regroupement des états-majors, directions et services centraux sur le site de Balard. Cela facilitera aussi la modernisation des conditions de travail, pour les agents civils et militaires.

Concernant le renseignement et la cyberdéfense, la loi de programmation comporte une nouvelle donne stratégique : adaptation du droit, renforcement des capacités, mise en place d'une chaîne opérationnelle centralisée, études amont renforcées. Des moyens nouveaux y sont consacrés et le contrôle parlementaire, je l'ai dit, est renforcé.

La préparation de l'avenir, c'est enfin le renforcement du lien armée-nation, avec comme enjeu la cohésion nationale, l'adhésion de la nation à la politique de défense, mais également la reconnaissance du métier des armes, le recrutement et la résilience des populations face aux crises. La réserve militaire, dans ses deux composantes opérationnelle et citoyenne, sera rénovée, tout comme le parcours de citoyenneté, avec notamment une réflexion sur la journée défense et citoyenneté. Je souhaite aussi renforcer l'information des parlementaires - suivi des dotations financières, des opérations extérieures ou encore des exportations d'armement. Je présenterai du reste dans les prochains jours le rapport annuel au Parlement sur les exportations d'armement.

En conclusion, l'exécution, quelque peu heurtée, de la précédente loi de programmation militaire a démontré la nécessité de prévoir suivi et actualisation. Un suivi annuel sera désormais effectué, au niveau du Conseil de défense.

M. Jean-Louis Carrère. - Très bien !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Un rapport annuel d'exécution sera transmis aux commissions compétentes du Parlement. Une première actualisation aura lieu fin 2015, occasion de faire le point sur l'activité opérationnelle, les équipements majeurs, les déflations d'effectifs et la mise en oeuvre des réformes. Dans quatre ans, la présente loi sera révisée pour conduire à l'élaboration de la suivante.

Ce projet de loi de programmation fixe un cadre équilibré. Nous avons eu le souci constant d'une répartition équitable de l'effort entre les trois armes et entre les différentes entités du ministère. Il nous faut adapter nos armées aux menaces de demain, dans une conjoncture difficile. Nous sommes fiers de ce texte, aboutissement d'un travail de plusieurs mois des états-majors, de la direction générale à l'armement, du secrétariat général pour l'administration et de l'ensemble des services du ministère. Nous avions constamment à l'esprit l'opération Serval, qui se déroulait dans le même temps, ainsi que le désengagement progressif d'Afghanistan. Nous n'avons donc à aucun moment oublié la raison d'être de notre défense ni l'engagement de ceux qui la servent.

M. Jean-Louis Carrère, président. - En raison de contraintes d'agenda, le débat précédent ayant été particulièrement dense, une autre séance sera consacrée aux questions sur ce texte.

Monsieur le ministre, je note avec satisfaction que vous avez pris en compte les travaux de notre commission. Des points restent à améliorer mais nous retrouvons l'esprit, voire la lettre, de nos propositions.

M. Daniel Reiner. - Compte tenu des lacunes capacitaires apparues lors des derniers conflits, quels sont les points de fragilité, ceux appelant une particulière vigilance dans l'exécution de la loi de programmation ?

M. Jacques Gautier. - Ce texte soulève plusieurs questions. Trois points sont à mes yeux essentiels : d'abord la garantie de l'affectation des ressources exceptionnelles, qu'il convient d'inscrire dans le marbre, ensuite la clause de rendez-vous, et la clause de retour à meilleure fortune pour le budget de la défense, que nous souhaitons voir garantie. Nous serons nous-mêmes vigilants...

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Ce texte est conforme à tout ce que j'ai annoncé cette année. C'est le cas avec la clause de sauvegarde - dont je n'imaginais pas, je l'avoue, qu'elle pût être inscrite dans une loi de programmation. La vigilance s'imposera. En particulier en 2016, pour passer la première étape d'une augmentation des crédits, puis les suivantes.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Notre obsession est que le budget de la défense atteigne deux points de PIB !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Beaucoup d'interrogations se sont exprimées sur les ressources exceptionnelles. Néanmoins, cette année, comme l'an dernier, celles qui étaient prévues ont été effectivement engrangées - ce qui ne doit pas diminuer notre vigilance, j'en conviens.

Monsieur Reiner, ma première préoccupation concerne la préparation opérationnelle des troupes : celle-ci ne doit pas constituer pas une variable d'ajustement budgétaire. En matière capacitaire, le Sénat a identifié des pistes d'action. Il fallait prendre une décision sur les drones. J'ai tranché !

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous vous avons soutenu !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Les deux premiers drones auront été livrés et seront opérationnels à Niamey avant la fin de l'année. La cyberdéfense est une autre priorité et sur ce sujet les travaux du Sénat sont essentiels. La fourniture d'avions ravitailleurs constitue un autre chantier majeur. Tous ces dossiers présentent des aspects non seulement financiers, mais aussi techniques, industriels ou politiques, auxquels il faut veiller.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je vous remercie.