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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION SUR LES RYTHMES SCOLAIRES


Mercredi 14 mai 2014

- Présidence de Mme Catherine Troendlé, présidente -

La réunion est ouverte à 15 h 05.

Examen du rapport

La mission procède à l'examen du rapport d'information sur la réforme des rythmes scolaires.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Créée en octobre 2013 à l'initiative du groupe UMP, la mission commune d'information (MCI) sur la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires a procédé à treize séances d'auditions, de novembre 2013 à avril 2014. Elle a ainsi entendu de cinquante à soixante personnes...

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - environ quatre-vingt personnes...

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Elle a reçu tous les acteurs de la réforme : les scientifiques spécialistes des rythmes scolaires, les responsables de l'Éducation nationale, les associations d'élus, au premier rang desquels les maires, les syndicats d'enseignants, les syndicats d'animateurs, les associations de parents d'élèves, les mouvements d'éducation populaire, ainsi que l'enseignement catholique, le ministère de l'outre-mer, celui de la jeunesse et des sports, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Nous n'avons voulu oublier aucune des dimensions de la réforme, en particulier son application outre-mer. Cette phase s'est achevée avec l'audition du ministre Benoît Hamon le 30 avril.

Notre collègue Françoise Cartron et moi-même avons ensuite effectué quatre déplacements en France, en avril et mai 2014, pour approfondir sur le terrain les problématiques détectées en audition, parfois accompagnées d'un autre collègue. Nous nous sommes donc rendues en Ile-de-France, en Meurthe-et-Moselle, en Gironde et en Haute-Savoie. La mission a envoyé, fin 2013, un questionnaire aux sénateurs. Vous trouverez les principaux enseignements en annexe du rapport qui vous est distribué.

Le bureau de la mission a, de plus, souhaité faire une comparaison avec l'Allemagne et la Finlande. Une annexe du rapport leur est consacrée. Enfin, la direction de la communication a élaboré une vidéo qui illustre nos travaux.

Vous avez pu consulter le projet de rapport à partir d'hier, mardi 13 mai, à 14 heures. Après avoir écouté Françoise Cartron, rapporteure, nous aurons un débat de fond et vous pourrez présenter des propositions de modification. Les sénateurs qui le souhaitent pourront, au nom de leur groupe politique, apporter une contribution de quelques pages qui sera publiée avec le rapport. Les éventuelles contributions devront être transmises au secrétariat de la mission d'ici mercredi prochain, soit le 21 mai.

Françoise Cartron et moi-même avons effectué, lundi dernier 12 mai, un déplacement très instructif en Haute-Savoie : le rapport en fait brièvement état, mais je propose que nous donnions mandat à Françoise Cartron de compléter les informations tirées de ce déplacement dans la version publiée du rapport, si nous l'adoptons aujourd'hui.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Un large consensus existe sur la nécessité d'une réforme des rythmes scolaires : pour une nouvelle répartition du temps d'enseignement, sur le bienfait d'augmenter le nombre de matinées de cours (les enfants y étant plus réceptifs) et enfin, sur l'ouverture des activités périscolaires au plus grand nombre.

Les nombreuses personnalités rencontrées au cours de nos travaux nous ont donné une vision diversifiée de la mise en oeuvre de cette réforme ambitieuse. Que celle-ci soit légitime ne nous dispense pas de nous intéresser à son application et à son accompagnement par l'État. L'essentiel de notre travail a consisté à repérer les difficultés, à identifier les bonnes pratiques, à comprendre les raisons des blocages et des inquiétudes pour dégager des solutions opérationnelles.

La grande diversité des contextes locaux interdit de prôner un modèle uniforme d'organisation du temps scolaire et des activités périscolaires. Pour apprécier les choix opérés sur chaque territoire, il faut tenir compte des contraintes géographiques particulières et de l'existence, préalable ou non, d'une tradition de collaboration entre la commune, les associations et l'Éducation nationale, mais aussi des souhaits exprimés par les conseils d'école et des contraintes externes imposées par les conseils généraux en matière de transport ou par l'Éducation nationale en matière de gestion des remplacements. Ce sont ces dernières qui ont souvent empêché le choix du samedi matin, même là où les parents y étaient favorables.

Parce que la construction de partenariats éducatifs locaux pour une prise en charge globale des temps scolaire et périscolaire de l'enfant est un processus complexe, la rentrée de septembre 2014 doit être appréciée comme une première étape. Il est illusoire de croire qu'un schéma abstrait, aussi parfait soit-il sur le papier, sera conservé intact à l'épreuve du terrain. Une approche modeste et empirique doit être adoptée. C'est pourquoi les maires doivent concevoir la réforme sur le moyen terme en organisant une montée en puissance progressive sur plusieurs rentrées.

En outre, il ne faut pas qu'une inflation d'activités périscolaires alimente les inquiétudes sur l'accroissement des inégalités et alourdisse le coût de la réforme sans bénéfice éducatif global.

En matière de régulation des activités périscolaires, certaines bonnes pratiques peuvent être retenues comme la mise en place d'instruments simples d'inscription - valant engagement pour l'année - aux temps d'activités périscolaires (TAP) afin de garantir la prévisibilité des flux d'enfants ou le développement d'instruments d'information et de retour d'expérience en direction des parents, lorsque la taille de la commune s'y prête. On peut ainsi leur présenter les activités et les animateurs avant la rentrée et dresser avec eux un bilan à intervalles réguliers.

Le décret du 7 mai 2014 pris par Benoît Hamon ouvre des possibilités d'expérimentation intéressantes, tout en maintenant le socle des cinq matinées au moins de classe. Pour tirer parti de ces dispositifs expérimentaux, sans désorganiser les communes qui sont en ordre de marche, je préconise de faciliter l'écriture des projets des communes en situation particulière en utilisant les opportunités ouvertes par le nouveau décret, sans pour autant obliger les communes aux organisations arrêtées et validées d'accéder aux demandes de renégociation. Il faut alléger la pression qui pourrait s'exercer sur les maires. Je préconise également de faciliter le recours au samedi matin, surtout en cas de concentration des activités périscolaires le vendredi après-midi, car la pire solution pour les enfants serait un grand week-end de deux jours et demi sans classe.

Il est aussi nécessaire de procéder à l'évaluation des expérimentations autorisées dans le cadre du décret par un groupe mixte constitué paritairement de représentants de l'Éducation nationale et des collectivités territoriales.

Il convient de traiter point par point les différents sujets d'achoppement pour parvenir à une généralisation apaisée des nouveaux rythmes. L'application des nouveaux rythmes en maternelle constitue un des points de crispation majeurs. Sans nier la complexité de la mise en oeuvre en maternelle, mais en s'inspirant des bonnes pratiques déjà repérées, je propose de différencier l'application de la réforme en maternelle en préservant sa spécificité, sans alignement systématique sur l'école élémentaire.

Outre son efficacité pédagogique, une organisation différenciée, qui respecte le stade de développement des très jeunes enfants, a le mérite de privilégier des propositions simples telles que des temps d'activités calmes et de repos sur la pause méridienne. Afin d'accompagner au mieux ces projets, il faut développer les formations conjointes entre acteurs de la maternelle (enseignants, agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles - ATSEM - et animateurs) en encourageant la mise en place de formations par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ouvrant droit à des qualifications qui pourraient être reconnues équivalentes aux brevets d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) et de directeur (BAFD). En effet nous avons constaté tout au long de nos travaux une pénurie d'intervenants disposant des qualifications actuellement reconnues.

Pour que les communes bénéficient des aides des caisses d'allocations familiales (CAF), au moins 50 % des intervenants doivent être titulaires du BAFA ou du BAFD ou d'un diplôme équivalent, 30 % des personnels pouvant être en cours de formation. Compte tenu des délais restreints pour mettre en place les nouvelles activités périscolaires, ainsi que de la pénurie d'animateurs qualifiés, il est indispensable de reconnaître comme équivalents au BAFA et au BAFD, pour l'encadrement d'activités périscolaires, les titres, diplômes, qualifications et fonctions conduisant à l'encadrement d'enfants mineurs lors d'actions de formation ou d'animation : non seulement les professeurs des écoles (actuellement seuls les professeurs de la ville de Paris sont dans ce cas, ce qui crée une inégalité de traitement avec les professeurs des écoles), mais aussi les enseignants d'écoles de musique, musicothérapeutes, psychomotriciens, ou encore comédiens professionnels ayant déjà une expérience de formation de publics scolaires.

Enfin, les activités périscolaires conduites dans le cadre des trois heures libérées par la réforme bénéficient d'un taux d'encadrement allégé par rapport au régime antérieur d'accueil de loisirs sans hébergement (ALSH), à raison d'un animateur pour 14 enfants de moins de 6 ans et d'un animateur pour 18 enfants âgés d'au moins 6 ans (au lieu d'un animateur pour 10 mineurs de moins de 6 ans et d'un animateur pour 14 mineurs d'au moins 6 ans). Cette démarche expérimentale est limitée à trois ans, et subordonnée à la conclusion d'un projet éducatif territorial (PEDT). Pour des facilités de gestion et d'adaptation, les nouveaux taux d'encadrement dérogatoires ont été étendus à l'ensemble des activités d'ALSH. Les mêmes arguments justifient, au regard des expérimentations en cours, d'aligner et de stabiliser les taux d'encadrement de l'ensemble des activités d'ALSH sur l'actuel régime dérogatoire des TAP.

En outre, il convient d'éviter de creuser un fossé entre l'enseignement public et l'enseignement privé, qui participe au service public de l'éducation, mais il ne saurait être question de coercition : un travail de persuasion doit être mené. Je compte sur l'effet d'entraînement de la réforme dans l'enseignement public et sur la capacité de conviction des instances nationales de l'enseignement privé. Le secrétaire général de l'enseignement catholique, le syndicat majoritaire chez les enseignants du privé, les associations de parents ne sont pas hostiles à la réforme. Appuyons-nous sur eux. Il appartient au ministre de l'Éducation nationale de promouvoir par un dialogue avec les instances nationales de l'enseignement catholique la participation à la réforme des établissements privés. Les difficultés d'accès aux financements devront également être réglées afin de sécuriser les écoles privées pionnières et de rassurer l'ensemble du réseau.

De l'avis de nombreux élus rencontrés par la mission, l'engagement des directions académiques des services de l'Éducation nationale (DASEN) et des corps d'inspection n'a pas toujours été à la hauteur. Afin d'y remédier, il convient de mobiliser tous les services académiques pour un accompagnement souple et attentif des maires, notamment pour ceux nouvellement élus.

Il conviendrait aussi de diffuser les contours de la refonte des programmes du primaire, au-delà de la charte publiée par le Conseil supérieur des programmes en avril et de veiller à ce que les TAP sensibilisent les élèves à l'art, à la culture, aux langues, au sport et à l'environnement, sans se substituer à l'enseignement de ces disciplines par l'Éducation nationale. Je propose également d'aider les enseignants à repenser leur pédagogie dans le cadre de ces nouveaux temps scolaires grâce à la formation continue et de rénover la formation des corps d'inspection de l'Éducation nationale...

Mme Françoise Laborde. - Merci !

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - ...en réformant l'École supérieure de l'Éducation nationale (ESEN).

Des difficultés logistiques sont apparues dans certaines grandes villes mais aussi dans des communes rurales isolées. Le décret du 7 mai 2014 et sa circulaire d'application ouvrent de nouvelles marges de manoeuvre : la possibilité de regrouper toutes les activités périscolaires sur un après-midi allègera la contrainte pesant sur les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) dispersés. Il favorisera une certaine mutualisation et un meilleur cadre de travail pour les intervenants.

Il serait également souhaitable de reprendre les discussions avec les conseils généraux afin de ne pas contraindre trop fortement les PEDT et de ne pas alourdir les charges des communes qui doivent assumer la mise en place du périscolaire. À plus long terme, la poursuite de la refonte des rythmes en aval sur le collège devrait alléger la pression sur les conseils généraux en favorisant une mutualisation des transports scolaires sur les premier et second degrés.

Parce qu'il est bien souvent nécessaire d'utiliser des salles de classe pour des activités périscolaires, surtout dans les communes qui ont peu d'équipements collectifs, il convient de favoriser la mutualisation des locaux comme des équipements - évitons les doublons de matériel... Pour apaiser les relations en s'inspirant de bonnes pratiques repérées lors des auditions et des déplacements de la mission, il pourra être utile de formaliser des procédures de gestion des temps de transition entre le scolaire et les TAP ainsi que d'adopter des chartes de bonne conduite entre enseignants et animateurs.

J'en viens, enfin, au financement des activités périscolaires. Il est impératif de lever les incertitudes : le financement par l'État et les CAF doit se poursuivre. Afin de favoriser la mise en place des activités périscolaires, les communes et intercommunalités bénéficient de deux types d'aides : les aides du fonds d'amorçage créé par l'article 67 de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, et celles des caisses d'allocations familiales.

Le fonds d'amorçage prévoit une aide forfaitaire de 50 euros par élève et une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et pour les communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine « cible » ou de la dotation de solidarité rurale « cible ». La prestation de service spécifique (PSS) versée par les CAF s'élève à 0,5 euro par heure et par enfant présent, dans la limite de 3 heures par semaine et de 36 semaines par an, soit au maximum 54 euros par enfant et par an.

Au total, une commune disposant de l'aide forfaitaire du fonds d'amorçage (soit 50 euros) peut bénéficier de 104 euros par enfant et par an, et de 144 euros si elle est éligible à la part majorée du fonds d'amorçage. Ce montant est assez proche du surcoût médian de la réforme, soit 150 euros, tel qu'il est apparu dans les 1 100 réponses à l'enquête conduite par l'Association des maires de France auprès de 3 852 communes ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires en septembre 2013, ou dans les exemples que nous avons recueillis.

Si l'échantillon constitué par les soixante-deux collègues qui ont répondu à notre questionnaire ne prétend pas à la représentativité, il a le mérite d'inclure des communes envisageant l'extension de la réforme à la rentrée prochaine : le coût moyen s'y établit à 186 euros et le coût médian à 168 euros - plus élevé, le coût moyen traduit la priorité accordée par certaines communes aux activités périscolaires.

En partant des normes d'encadrement et avec un coût horaire des animateurs légèrement inférieur à 17 euros par enfant et par an, nous arrivons à un chiffrage de 110 euros, auquel il faut ajouter des dépenses en matériel et d'équipement, qui n'ont toutefois pas vocation à être reconduites. Avec les transports ou la cantine du mercredi midi, les coûts peuvent globalement s'élever à 250 ou 300 euros par enfant et par an, en particulier quand il n'y a pas d'antériorité des activités périscolaires.

La mission commune d'information a relevé les nombreux obstacles pratiques dans le versement des aides par les CAF, dont la complexité des procédures a dissuadé bien des communes petites ou moyennes de déposer des dossiers : comme pour les activités en ALSH, il convient de souscrire une déclaration « jeunesse et sports » dès lors que l'activité a lieu dans un centre de loisirs. En outre, le financement se base sur les effectifs présents, suivant un relevé mensuel, ce qui implique un lourd dispositif de suivi tout au long de l'année et un dossier doit être établi dans chaque école. Enfin, certaines caisses ont pris prétexte du nouveau décret pour reporter leurs financements. Leurs règles sont tellement complexes que nous avons dû auditionner la CNAF à deux reprises pour nous y retrouver...

Les aides devraient être versées en fonction des besoins des communes, et non de leur capacité à se retrouver dans le dédale des conditions posées par les CAF. Le choc de simplification des procédures, qu'a appelé de ses voeux le chef de l'État, doit s'étendre à la CNAF : un guichet unique et un dossier unique doivent être mis en oeuvre pour les aides financières de l'État et des CAF. Il faudra également prendre en compte le seul critère du nombre d'enfants inscrits, et non plus présents, pour l'éligibilité aux aides de l'État et des CAF. En outre, il est nécessaire de pérenniser le montant et les conditions de versement de l'aide servie par les CAF pour les TAP, afin d'offrir aux communes la visibilité nécessaire à la conduite de leurs activités sur le long terme.

Ce même besoin de lisibilité et d'inscription dans la durée s'étend aux aides de l'État, aujourd'hui servies par le fonds d'amorçage, reconduites pour les deux prochaines années scolaires. Les coûts de l'organisation nouvelle nécessitent un accompagnement financier pérenne, qui prenne en compte la situation et les spécificités des différentes communes. C'est pourquoi je propose de créer, dès la loi de finances pour 2015, une dotation de compensation de la réforme des rythmes scolaires (DCRS) prenant le relais du fonds d'amorçage. Comme pour le pacte de confiance et de responsabilité, son montant serait établi par la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, qui représente les différentes catégories de collectivités territoriales.

Telles sont les observations que je vous propose d'adopter dans le cadre du rapport de notre mission commune d'information, afin d'exprimer, au nom du Sénat, les propositions visant à améliorer la mise en oeuvre de la réforme et à accompagner financièrement les communes, confrontées à des dépenses nouvelles dans un cadre budgétaire contraint.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je me félicite de cette mission commune d'information, tant la réforme des rythmes scolaires pose des problèmes, notamment aux maires nouvellement élus. Les propositions du rapport sont pertinentes.

En 2011, j'ai beaucoup réfléchi à cette problématique avec deux autres collègues au sein de la Conférence nationale sur les rythmes scolaires, créée à l'initiative de Luc Chatel, et qui s'est réunie chaque semaine pour auditionner tous les professionnels. Je n'en regrette que plus les conditions de mise en oeuvre d'une réforme très attendue.

Nous étions tous d'accord pour revenir à la semaine de quatre jours et demi en refondant le calendrier annuel, hebdomadaire et quotidien. Or, des erreurs de méthode ont dénaturé le projet. Pourquoi avoir publié deux décrets successifs alors qu'une loi aurait donné à la représentation nationale l'occasion de délibérer sereinement ? Ce faisant, on a reproduit l'erreur que l'on avait reprochée à M. Darcos qui avait supprimé le samedi matin sans débats ou analyses préalables.

Dans le cadre de la refondation de l'école de la République, il aurait fallu mener une réflexion sur les programmes et sur la formation des enseignants. En outre, je suis très déçue par le deuxième décret qui autorise à concentrer les TAP sur une seule demi-journée. Si, comme cela est probable, le vendredi après-midi est retenu, nous nous dirigeons tout droit vers des week-ends de deux jours et demi, ce qui est contraire aux préconisations des chronobiologistes et de la Conférence nationale sur les rythmes scolaires qui insistent sur l'étalement des temps d'apprentissage. Ce décret est donc une fausse bonne idée, une véritable inversion de la réforme de M. Peillon.

D'autre part, la Conférence nationale sur les rythmes scolaires avait mis en garde contre deux écueils : la précipitation et le coût d'une telle réforme. Je trouve que le rapport de la mission n'insiste pas assez sur le premier point. En outre, les conditions nécessaires à la réussite de cette réforme ont été sous-évaluées, notamment tout ce qui touche aux locaux, aux transports scolaires et à la formation des intervenants. Je suis atterrée de voir des inspections académiques conseiller de recruter des emplois d'avenir pour encadrer les activités périscolaires. Quel bricolage !

Les enseignants n'ont pas eu le temps de repenser leur pédagogie en fonction de la nouvelle organisation. D'ailleurs, nous avons constaté que la réussite des nouveaux rythmes scolaires était fonction du travail effectué très en amont sur l'aménagement du temps de l'enfant. Si l'on avait laissé du temps au temps, cette réforme ne serait pas source d'inégalités entre les territoires et une école à deux vitesses ne se mettrait pas en place.

Avec Mme Férat, nous avions proposé, lors de l'examen de la loi sur la refondation de l'école, de tirer les enseignements d'une phase expérimentale avant toute généralisation à la rentrée 2014. Pensez aux nouveaux maires qui se demandent comment ils vont bien pouvoir mettre en oeuvre cette réforme. Il aurait fallu se donner trois ans pour en mesurer les bénéfices pour les enfants. Il est indispensable de repasser par la loi pour qu'un débat parlementaire ait lieu sur cet ambitieux projet : nous pourrions ainsi préciser les responsabilités de chacun et les aides accordées aux communes pour éviter des inégalités criantes. Nous aurions aussi pu prévoir une péréquation pour venir en aide aux communes les plus démunies.

De plus, cette réforme met à mal la libre administration des communes en leur imposant l'organisation d'activités périscolaires : c'est troublant. Elle aurait surtout dû être globale et toucher aussi bien au temps de l'année que de la semaine et de la journée et établir une distinction entre les élémentaires et les maternelles pour tenir compte de l'âge des enfants.

Mme Dominique Gillot. - Grâce à l'énergie et à la disponibilité des membres de cette mission les plus présents, l'analyse du rapport est fine et concrète. Il ne cache pas les difficultés de compréhension et d'organisation rencontrées par la réforme ; j'en ai eu ma part en septembre 2013 dans ma commune, mais elles ont été surmontées par la concertation : en janvier, tout était apaisé. Le nouveau maire, qui s'était pourtant engagé dans sa campagne à tout changer, ne trouve pas d'appui : parents d'élèves, enseignants pour 70 % d'entre eux, ATSEM veulent continuer. J'attends donc avec impatience le 6 juin, date où il doit préciser ce qu'il fera.

Des réponses ont été apportées ; les assouplissements prévus par le nouveau ministre résoudront les cas les plus compliqués. Un point mériterait cependant une explication : le regroupement du temps périscolaire le vendredi après-midi est à proscrire totalement. Il est de la responsabilité de l'éducation nationale de ne pas valider des projets d'organisation déséquilibrés. N'exagérons pas les erreurs de méthode, comme le fait Catherine Morin-Desailly, sinon, nous n'avancerions jamais.

Cette réforme est un des chantiers à entreprendre pour remettre l'intérêt supérieur de l'enfant au coeur du projet. Entre 2007 et 2008, le nombre d'heures de classe est passé de 27 à 24 ; ce chiffre est identique en 2014. C'est la seule faille que je vois dans cette loi : ne pas revenir aux 27 heures. Pourquoi avoir réduit ce temps ? D'abord pour tenir la promesse du précédent président de la République de « rendre les enfants à leur famille »... Cette malheureuse formule reste dans les esprits et l'on voit des parents considérer une demi-journée de travail scolaire supplémentaire comme un désavantage. Ensuite, il a fallu faire des économies ; Vincent Peillon n'a pas eu tous les moyens nécessaires, en ayant déjà engagé la création de 60 000 postes et le rétablissement d'une formation initiale des maîtres.

Le mécontentement a germé, encouragé par toutes les personnes hostiles à la politique du Gouvernement - devenues par là même hostiles à l'intérêt supérieur de l'enfant - qui ont monté en épingle des difficultés pratiques, que d'ordinaire les maires auraient mis un point d'honneur à régler.

Les propositions de notre rapporteure sont équilibrées, efficaces et précises. Les nouveaux maires seront accompagnés. La loi doit être appliquée à tous les enfants ; sinon, c'est la mort de l'école publique, c'est l'école à la carte, facteur de fracture sociale, d'inégalités et de discriminations.

M. Gilbert Roger. - Ce qui manque, c'est l'affirmation que la réforme doit apporter un « plus » éducatif, pour apprendre à lire, à écrire et à compter, à connaître l'histoire et la géographie du monde et de notre pays. Nous avons besoin d'évaluer ces progrès s'ils ont lieu. Quant au fameux BAFA, demander à un professeur de musique de se former pour cela au CNFPT est inadapté ! N'ennuyons pas avec ce genre de choses les maires et les professionnels !

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - L'objectif de la réforme est que les enfants apprennent mieux ; or ils le font mieux le matin qu'en fin de journée. Il faut que les enseignants modifient leurs pratiques, et ils ne sont pas suffisamment accompagnés. La proposition 13 répond à votre inquiétude sur le BAFA en prévoyant un système d'équivalences. Encore à midi, j'ai pu dire à la nouvelle ministre combien l'administration de la jeunesse et des sports avait été absente de la réforme. Je partage les propos de Mme Gillot ; ce qu'elle dit de son expérience personnelle à Éragny est confirmé par nos auditions : les parents d'élèves et les enseignants se sont déclarés enchantés et inquiets pour l'avenir. Je suis sûre que le dispositif résistera à l'alternance municipale. Il est parfois difficile d'avoir raison trop tôt.

La concertation lancée par Luc Chatel, arrivée après vingt ans de constat partagé, avait buté sur les modalités de mise en place. Vincent Peillon a initié une opération difficile, mais avec foi. Vous le savez, ces questions ne relèvent pas du domaine législatif - la réforme de Xavier Darcos n'était d'ailleurs pas passée par la loi. Néanmoins, les rythmes scolaires ont été évoqués lors des débats parlementaires sur la refondation de l'école de la République.

Mme Catherine Morin-Desailly. - D'une part tout était déjà décidé, de l'autre, cela n'apparaît que dans l'annexe de la loi !

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Le deuxième décret d'application, s'il vous a beaucoup déçue, a satisfait les acteurs de terrain en prenant en compte certaines spécificités, notamment géographiques. Le regroupement du temps périscolaire autour d'un après-midi par semaine se justifie pour recruter des intervenants de qualité dans les cas de mutualisation en zone rurale, ou dans une grande ville, avec un roulement de manière que seule une école sur quatre aura ses activités le vendredi après-midi. Ce décret ne dénaturera pas la réforme, puisque le recteur, donc l'État, devra donner son accord pour mettre en place des regroupements le vendredi après-midi, en fonction du projet éducatif. La proposition 5 du rapport vise également à réserver le choix du vendredi après-midi aux communes qui auront aussi fait le choix du samedi matin.

Vous voulez favoriser l'expérimentation et redoutez dans le même temps une école à deux vitesses. La différence entre les volontaires pour l'expérimentation et ceux qui ne le sont pas est pourtant une source d'inégalités. Nous souhaitons tous une réforme globale, qui concerne aussi les vacances. Mais le changement resterait un voeu pieux si l'on attendait de pouvoir tout faire d'un coup.

Mme Françoise Laborde. - Ce rapport repère les difficultés et les bonnes pratiques. En rencontrant la présidente et la rapporteure hier matin, j'ai été ravie d'apprendre ce matin que leur caractère fort avait ouvert la voie à un rapport fort et consensuel.

La proposition 10 de favoriser la mutualisation des locaux comme des équipements me paraît un voeu pieux ; s'agit-il des gros ou des petits équipements ? Les trois premières propositions sont en revanche très importantes : les trois quarts d'heures chaque jour ne suffisent pas pour que les enfants s'installent dans l'activité. Je préconise des activités de deux fois une heure et demie. La demi-journée est pratique pour les écoles rurales ou pour développer de grands projets.

J'ai entendu la remarque sur l'encadrement par des emplois d'avenir ; cependant, pour le service minimum en cas de grève, confier les enfants au cantonnier ne semblait pas poser de problème... Plaisanterie à part, il ne serait pas inintéressant de les confier à un pâtissier, à un plombier pour leur donner une idée des métiers manuels. Ils ont des capacités ; ont-ils besoin d'un BAFA ? Ce rapport a le mérite d'exister et d'aider à avancer. Continuons à aller de l'avant !

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je n'ai pas parlé de consensus : j'ai dit que les propositions prenaient en compte toutes les auditions.

Mme Françoise Laborde. - Dernière remarque : la proposition 11 préconise que les écoles catholiques se penchent sur la question : toutes les écoles privées ne sont pas catholiques ! En outre, je suis choquée que certaines écoles sous contrat avec l'État n'appliquent pas les lois et décrets de la République.

Mme Colette Mélot. - Nous en sommes tous d'accord, une réforme des rythmes scolaires s'impose. La France a le plus petit nombre de jours de travail scolaire et le plus grand nombre d'heures hebdomadaires.

Pourquoi arrive-t-on à cette situation confuse ? Le ministre a certes fait preuve de précipitation ; mais il a surtout voulu associer à cette réforme la mise en place d'activités périscolaires. Je comprends pourquoi : il ne pouvait pas laisser les enfants dans la rue à trois heures et demie. Les communes se sont trouvées en difficulté, notamment en milieu rural. Les maires ne savent pas comment s'y prendre ni ce que cela va leur coûter. Ils sont affolés, et n'ont pas encore tout vu !

Il faudrait se donner du temps, au lieu d'imposer une mise en place à la hussarde. Pourquoi cette mission commune d'information, qui éclaire la situation, ne le recommanderait-elle pas ? La réforme des rythmes peut être mise en place, mais les activités peuvent attendre. C'est indispensable si nous ne voulons pas perdre de vue l'intérêt de l'enfant.

Mme Sophie Primas. - La loi de refondation de l'école comprenait deux volets majeurs : les rythmes scolaires et l'école numérique. Certes, le retour des cinq matinées de travail scolaire a de l'intérêt, mais le potentiel d'enrichissement des méthodes éducatives que représente le numérique est plus important que celui des activités périscolaires. Leur qualité variable est un facteur d'inégalité sociale et territoriale : dans les Yvelines, les enfants de tel village doté d'un club hippique pourront faire du poney, ce que ne feront pas les enfants des Mureaux... Plutôt que d'abonder un fonds d'amorçage, l'argent public, si rare, ne pourrait-il pas plutôt financer les équipements et la formation pour l'école numérique ? Cela ne risquerait pas au moins d'augmenter les inégalités. En tant que maire, j'ai choisi de ne pas déployer d'activités périscolaires, mais plutôt d'investir dans l'école numérique, et je ne bénéficierai pas du fonds d'amorçage ; c'est injuste ! Je regrette que cette question n'ait pas été assez abordée. Nous aurions pu ouvrir le fonds d'amorçage à des communes qui donnent la priorité au deuxième volet de la loi.

M. Jacques Legendre. - J'ai mal vécu les critiques de Mme Gillot pour qui les opposants à cette réforme se désintéresseraient des enfants. Nous voulons tous que nos enfants réussissent ; les comparaisons internationales montrent que ce n'est pas toujours le cas. La diminution de trois heures du temps scolaire y a sans doute contribué. J'y étais défavorable ; c'était une erreur et nous militons tous pour le retour des quatre jours et demi. L'argent public est rare ; entre l'arrivée du périscolaire et plus de temps scolaire, que fallait-il choisir ? Lorsque le ministre laisse deviner que les activités périscolaires pourraient être concentrées le vendredi après-midi, cela devient inquiétant.

Une petite proposition à cet égard : Vincent Peillon avait défini les cours du samedi matin comme une dérogation, au contraire du mercredi matin, et les autorités refusent dans mon département des demandes des conseils d'école dans ce sens. Je préférerais que la concentration des activités périscolaires le vendredi après-midi ne soit autorisée que pour les écoles qui ont cours le samedi matin.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - C'est dans le rapport...

Mmes Christiane Demontès et Françoise Laborde. - Proposition 5 !

M. Jacques Legendre. - Ce n'est pas du domaine de la loi ? Cela touche pourtant à l'équilibre des compétences entre l'État et les municipalités. Le Parlement doit être saisi ; en attendant, il y aurait un moratoire et ceux qui ne veulent pas s'engager dans la réforme n'y seraient pas contraints.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Les activités périscolaires ne s'imposent pas à tout le monde ; le niveau le plus élevé d'activités périscolaires n'est pas exigé d'emblée ; la proposition 2 préconise ainsi de concevoir la réforme sur le moyen terme pour que les communes puissent monter en puissance progressivement. Mais il fallait commencer en 2014. Madame Primas, proposez-vous du numérique en lieu et place des activités périscolaires ?

Mme Sophie Primas. - Je le ferai peut-être quand ce sera installé, mais je regrette que le fonds ne bénéficie qu'aux activités, et donc que le fonctionnement prévale sur l'investissement.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Si vous mettez en place des TAP numériques, vous aurez droit au fonds !

Mme Sophie Primas. - Trop tard...

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Nous ne partons pas d'un monde pur et parfait dans lequel la réforme introduirait des inégalités. Celles-ci sont liées aux régions : les enfants de Megève ont la chance de faire du ski, pas ceux d'Aubervilliers. D'autres actions comme la désectorisation ont certainement davantage accru les inégalités ! L'école privée n'est pas concernée automatiquement, car la loi Debré dispose que le temps scolaire relève du caractère propre de l'enseignement libre. Si vous voulez remettre en cause la loi Debré...

Sur le samedi matin, monsieur Legendre, la volonté conjuguée du maire, du DASEN, des parents d'élèves a cédé devant l'opposition des enseignants. Néanmoins, dans le décret de Benoît Hamon, le mercredi et le samedi sont à égalité. Notre proposition 5 affirme que le samedi devra s'imposer lorsque les activités périscolaires sont regroupées le vendredi après-midi.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - D'après le nouveau décret de Benoît Hamon, le DASEN n'a pas la possibilité de refuser au maire que les cours n'aient pas lieu le samedi matin quand le vendredi après-midi est consacré aux activités périscolaires.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Le recteur - et non le DASEN - a la responsabilité de valider les expérimentations ; il recevra des consignes très claires du ministre pour éviter les organisations déséquilibrées.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Cela ne figure pas dans la circulaire aux recteurs.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Vous réclamez un débat au Parlement ? Il aura lieu lors de l'examen du projet de loi de finances, puisque nous demandons l'inscription d'une dotation de compensation pour accompagner financièrement la mesure.

M. Jacques Legendre. - L'aspect financier est important, mais ce texte traite uniquement du temps hebdomadaire, et non du temps annuel. Il faut tout mettre à plat une bonne fois pour toutes ; sinon, notre action ne sera pas cohérente.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Saluons le travail considérable de la MCI, sous l'impulsion de notre rapporteure. Il y a deux ans, j'avais exprimé notre crainte que cette réforme génère du flou, et surtout qu'elle nous éloigne de l'objectif principal : redonner du temps scolaire aux enseignants pour lutter contre l'échec scolaire, qui n'est pas une fatalité. C'est pourquoi je m'étais battue pour que l'expression « tous capables » figure dans la loi. Mes craintes subsistent et le nouveau décret m'inquiète, car il autorise une trop grande diversité de situations, qui peuvent générer encore plus d'inégalités. Sur le fond, il est nécessaire de revenir sur le retrait par Xavier Darcos des trois heures de temps scolaire hebdomadaire prétendument compensées par de l'aide personnalisée, au même moment où il supprimait, outre les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), 80 000 emplois et la formation initiale des enseignants. Il aurait été préférable de rendre ces trois heures et d'examiner plus avant la question des rythmes.

J'entends les arguments financiers ; mais je vois aussi que l'État mobilise 17 milliards d'euros de provisions pour les emprunts toxiques, des milliards d'euros pour le système bancaire et que l'évasion fiscale est considérable. Ne préfère-t-on pas utiliser les richesses disponibles pour l'enseignement ? Tout le monde veut aller de l'avant. Il y a un consensus pour rétablir les quatre jours et demi, mais il vole en éclat : les options des ministres semblent parfois incohérentes avec l'objectif de lutte contre l'échec scolaire. J'entends les discours des parents ; nous n'avons peut-être pas assez relevé le débat sur l'intérêt à préférer les cours le samedi matin...

M. Jacques Legendre. - Bien sûr !

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Je pousse un cri d'alerte sur la catastrophe du vendredi après-midi. Il est dangereux de donner aux collectivités territoriales de nouvelles responsabilités sans moyens pérennes. Le deuxième décret ajoute à la confusion, même s'il peut arranger des maires voulant mutualiser les activités : où s'arrêtera la diversité dans l'organisation ?

Les propositions de la rapporteure ne me posent pas de problème, sauf une : l'abaissement du taux d'encadrement m'inquiète, même si votre exemple du professeur de musique est parlant. Le glissement d'activités scolaires dans le périscolaire est aussi préoccupant. Certaines activités devraient rester du ressort de l'Éducation nationale ; le théâtre peut ainsi servir à apprendre le français. La question n'est pas de savoir si tout le monde pourra faire du ski, mais d'avoir accès à un patrimoine culturel minimal. Notre groupe ne prendra pas part au vote.

M. Jean-Étienne Antoinette. - En Guyane, à la rentrée 2013, si seulement 5 communes sur 22 ont appliqué la réforme, elles représentent 60 % de la population scolaire. La réforme a rencontré la volonté du corps social de lutter contre un échec scolaire préoccupant - les résultats y sont inférieurs de dix points à la moyenne métropolitaine. Au rapport, que je voterai, j'ajouterais une proposition : donner aux recteurs d'outre-mer une certaine souplesse dans l'application des règles. Certaines communes ont voté son application, mais dans les faits en sont incapables, tout simplement parce que certains enfants doivent se rendre à l'école en pirogue.

Mme Danielle Michel. - Pour être complets, rapportons les propos que nous ont tenus en Gironde des enseignants et des maires : lors du conseil d'école du deuxième trimestre, ils ont constaté que les enfants étaient plus calmes, moins agressifs, plus attentifs. Une commune a même calculé que les incidents pendant la pause méridienne avaient diminué de 70 %. Cette réforme est bien favorable à l'intérêt de l'enfant.

M. Dominique de Legge. - Au-delà des intentions, certainement excellentes, j'ai le sentiment que le résultat ne répondra pas aux objectifs avancés. L'école est ainsi ouverte le mercredi matin, alors que nous savons bien que le samedi matin est préférable. Les propositions sont bien sympathiques : mobiliser, faciliter... ; cela constitue un catalogue de bonnes intentions décalées avec ce que nous avons entendu sur le terrain. Le Premier ministre et le ministre de l'Éducation nationale veulent assouplir la réforme ; je leur en sais gré. Ils commettent néanmoins une erreur d'appréciation lorsqu'ils parlent des 6 % des communes qui n'ont pas transmis leur nouvelle organisation des rythmes scolaires. La plupart l'ont fait, mais cela ne préjuge pas de l'absence de difficultés. Votre proposition 2, qui suggère une mise en oeuvre progressive de la réforme au niveau communal - appelons un chat un chat - reconnaît les difficultés, mais demande une application en 2014 ; il aurait été préférable de prévoir avec pragmatisme une mise en oeuvre en 2015.

Comment ne pas être d'accord avec votre proposition 3 ? Reste que le décret, tel qu'il est écrit et réécrit, se traduira soit par de la garderie, soit par une inflation des activités périscolaires contre laquelle vous mettez en garde. Les propositions 15 et 16, relatives à une dotation de compensation de la réforme, consistent à prolonger les aides du fonds d'amorçage, mais sans prendre en compte un point que nous connaissons tous : les dotations de compensation, fixées à un niveau satisfaisant la première année, ne suivent jamais l'évolution de la charge transférée. N'écrivons pas cela sans préciser une indexation et un financement. Sinon, il ne pourrait s'agir que d'un fléchage des financements existants sans abondement, ce qui équivaut à un coup d'épée dans l'eau. En l'état, je ne saurais voter cette mesure alibi.

Je ne peux donc voter le rapport que sous deux conditions : si, prenant acte des difficultés, nous laissons aux nouvelles équipes municipales le temps de mettre en oeuvre la réforme ; si nous adoptons une rédaction différente sur le fonds de compensation. Nous ne sommes pas là pour faire tomber dans un piège les collectivités territoriales que nous représentons.

M. Jean-Claude Carle. - Je salue le travail de Françoise Cartron : la mission de rapporteur est ingrate, difficile : tout le monde veut être auditionné et il faudrait aller partout en France. La mission a été intéressante pour poser un constat, mieux cerner les attentes, connaître l'avis des chronobiologistes, même si leur manque de convergence sur les pics d'attention l'après-midi me laisse dans le doute. Nous avons compris que les acteurs des communautés éducatives considéraient ces dépenses comme un investissement.

Si certaines de vos propositions vont dans le bons sens, je reste sur ma faim. Ce que vous proposez sur la dotation va dans le sens de la pérennisation, mais demeure insuffisant. Il est prévu un transfert de 50 à 90 euros par élève, alors qu'il faudrait 150 à 300 euros, d'après toutes les communes de mon département. Vous le savez, ces dotations n'iront pas en augmentant. Il faudrait que cela soit fixé dans la loi avant la mise en oeuvre.

Il faut aussi laisser du temps, comme Vincent Peillon a dû le faire au lieu de prévoir une mise en oeuvre en septembre 2013. Je constate aussi des effets pervers comme l'autorisation de concentrer les activités le vendredi après-midi. Si le maire de Lyon s'y engage, le Gouvernement ne pourra pas l'en empêcher. Je souhaite que la loi prévoie un moratoire jusqu'à la rentrée 2015 et sécurise les aides.

Le décret Hamon, qui assouplit les conditions d'application, trouve sa limite avec les effectifs des DASEN. Beaucoup d'enseignants sont à temps partiel. Il faudrait ouvrir l'accès des professeurs des écoles aux heures supplémentaires-année (HSA), qui existent pour les enseignants du second degré, afin de répondre aux souhaits des collectivités territoriales.

Il est bien de modifier les rythmes scolaires, mais n'oublions pas ce qui prime : les rythmes de la famille, qui ne respectent pas toujours ceux de l'enfant. Il faut rappeler aux parents leurs obligations : modifier trois quarts d'heures de temps scolaire est un peu léger lorsque des élèves sont absents régulièrement une demi-journée ou un jour par semaine. Enfin, la source de l'échec scolaire est à rechercher plus dans le déterminisme social que dans les rythmes scolaires. Aussi faudrait-il laisser aux enseignants la possibilité de mettre à profit des pédagogies différentes.

Il revient au maire de décider de l'ouverture et de la fermeture de l'école. Vincent Peillon a voulu faire marcher toute la France d'un même pas. Cela n'est pas possible, comme nous l'avons vu aux Carroz d'Arâches : un projet n'est pas même transposable dans l'école voisine du village de Flaine ! Pour celui de Megève, la mise en place a demandé un an ; tout le monde était pourtant d'accord pour faire skier les enfants, qui sont de futurs champions, moniteurs ou pisteurs. Le Parlement doit se ressaisir du problème pour faire émerger les initiatives locales.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Outre-mer, la réforme n'a pas été si difficile à mettre en place qu'on aurait pu le penser et l'enfant a été remis au centre des préoccupations. Nous constatons que lorsque la violence et l'agressivité diminuent, les enfants sont dans de meilleures conditions d'apprentissage. Nous ferons très fortement passer le message de la souplesse, monsieur Antoinette.

Les deux derniers intervenants veulent-ils vivre dans un monde idéal, pur et parfait ? Ils ont pourtant les pieds sur terre. Je ne comprends pas bien Dominique de Legge : le fonds d'amorçage n'est pas pérenne mais la dotation de compensation que nous proposons l'est. En revanche, on ne peut garantir à vie l'existence de cette dotation. Aucun gouvernement ne l'a jamais fait.

M. Dominique de Legge. - C'est bien dommage !

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Si cette réforme est prioritaire, elle doit être accompagnée financièrement. M. Carle nous dit, quant à lui, que l'éducation n'est pas une dépense mais un investissement : en ce cas, nul besoin de réclamer des fonds ! Il nous demande aussi de faire confiance aux maires et à l'initiative locale. Pourquoi vouloir une loi, alors ?

M. Jean-Claude Carle. - Mais si !

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Le décret Hamon prend en compte les spécificités des zones de montagne et des petites communes. Oui, je crois à l'intelligence des territoires et aux réponses diversifiées, dans la mesure où les neuf journées et demi de classe sont respectées. Tout le monde aura une matinée de classe de plus pour apprendre.

Jean-Claude Carle veut que les parents fassent leur devoir. Sont-ils responsables des conditions de travail qui leur sont imposées ? Lorsque nous avons été à Megève ou à Combloux, on nous a dit que pour embaucher en Suisse, des parents déposaient leurs enfants à la garderie à 6 heures du matin. Ce n'est quand même pas de leur faute si les conditions économiques sont telles qu'ils doivent travailler ainsi !

M. Jean-Claude Carle. - Ce n'est pas à cette responsabilité-là que je pensais !

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Il faut penser à tout ! Le but de cette mission était d'évaluer les difficultés de la réforme. D'ailleurs, je n'en connais aucune qui ne connaisse des adaptations. Je fais confiance aux maires qui sauront résoudre les problèmes rencontrés. Cette réforme est à leur portée. Pour finir, je veux citer une phrase attribuée Abraham Lincoln et à Victor Hugo : « Si vous trouvez que la formation coûte cher, essayez l'ignorance ».

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Y a-t-il des demandes d'amendement ? Je n'en vois pas. Je donne la parole à ceux qui le souhaitent pour des explications de vote.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Les représentants de notre groupe ne souhaitent pas donner quitus au rapport, même si celui-ci est de qualité. De bonnes propositions sont faites, mais d'autres sont largement incantatoires. Nous aurions souhaité que les nôtres soient prises en compte.

M. Dominique de Legge. - Les propositions du rapport sont très en deçà des témoignages que nous avons entendus. Nous ne pouvons voter un rapport qui n'apporte pas de réponses concrètes ni sur le financement, ni sur le moratoire, ni sur le projet de loi.

Le rapport n'est pas adopté par 16 voix contre 15.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Comme le rapport est rejeté, il n'y aura pas de contributions des groupes à rédiger. Je regrette que tout ce travail soit perdu.

Mme Françoise Laborde. - Je pressentais ce résultat. N'est-ce pas la première fois qu'un président de mission commune d'information vote contre un rapport ? La dernière fois, la présidente s'était abstenue. Cela me déprime que tout le travail que vous avez fait à deux n'ait pas de suite parce que vous avez osé voter contre.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je n'ai, pour ma part, aucun souvenir que le groupe à l'initiative d'une MCI, n'ait pas obtenu le rapport.

Mme Françoise Cartron, rapporteure. - Il eût fallu nous dire avant que cela était de nature à conditionner le vote !

La réunion est levée à 17 h 35.