Mardi 29 janvier 2019
- Présidence de M. Hervé Maurey, président -
La réunion est ouverte à 16 h 5.
Audition de M. Christophe Béchu, président du conseil d'administration de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf)
M. Hervé Maurey, président. - Nous accueillons aujourd'hui notre ancien collègue Christophe Béchu, président du conseil d'administration de l'Afitf, que nous avions déjà entendu en mars 2018 peu avant sa nomination.
Nous le recevons à nouveau aujourd'hui car la question des infrastructures revêt une actualité particulière. En effet, le point de départ des événements politiques et sociaux que nous connaissons a été la question des mobilités, et le sentiment de certains d'être assignés à résidence dans ce que l'on appelle les « zones blanches de la mobilité ».
De plus, nous allons examiner le projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) en commission le 6 mars et dans l'hémicycle à partir du 19, ce texte s'inscrivant dans le prolongement des Assises de la mobilité tenues entre septembre et décembre 2017.
Votre agence est au coeur de ce texte dans la mesure où il comporte un volet programmatique planifiant les investissements de l'État dans les infrastructures de transport à l'horizon 2027 ; c'est important, car aucune programmation de ce type n'avait été discutée au Parlement depuis le Grenelle I en 2009.
Le rôle de l'Afitf est, depuis 2005, de porter financièrement les grands projets d'infrastructures de l'État à partir de recettes affectées. Son fonctionnement suit une logique de report modal, en affectant des ressources provenant majoritairement du trafic routier au financement de projets d'infrastructures relevant de l'ensemble des modes de transport, routiers mais aussi ferroviaires, collectifs, fluviaux et maritimes.
Or, les limites de ce système de financement et notamment de sa soutenabilité, ont été soulignées à plusieurs reprises, par la Cour des Comptes ou par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI), car il a abouti à de nombreux engagements de réalisation d'infrastructures finalement non financés.
Nous souhaiterions un point sur le rôle de l'Afitf et les difficultés auxquelles elle fait face, à commencer par la couverture de ses engagements financiers. L'adoption du budget pour 2019 de l'agence, qui devait avoir lieu à la mi-décembre, a été repoussée au 30 janvier et, selon nos informations, devrait encore être reportée. Le budget prévisionnel de l'Afitf transmis en fin d'année prévoyait 2,684 milliards d'euros de recettes dont 1,2 milliard d'euros provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et 500 millions d'euros des amendes radars. Mais les recettes de ces dernières sont apparues surévaluées de manière importante, nombre de radars ayant été mis hors service, et la TICPE pourrait ne pas augmenter dans les proportions prévues compte tenu du gel de sa trajectoire. Sur les 1,2 milliard d'euros prévus au titre de la TICPE pour 2019, 200 millions sont incertains. Notre rapporteur Didier Mandelli vous posera des questions plus spécifiques pour le projet de loi d'orientation des mobilités.
Notre commission a également créé une mission d'information, dotée des prérogatives de commission d'enquête, sur la sécurité des ponts. Conviendrait-il de consacrer spécifiquement des crédits à l'entretien des ouvrages d'art, en particulier des ponts, et d'envisager une programmation pour éviter la dégradation de ce patrimoine ?
M. Didier Mandelli, rapporteur. - L'article 30 du projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) prévoit une programmation financière des investissements à dix ans, détaillée dans le rapport annexé. C'est une première, et le fruit d'une concertation entre le Gouvernement et le Conseil d'orientation des infrastructures (COI).
Pouvez-vous nous préciser le budget de l'Afitf pour 2019, qui devait être voté à la mi-décembre ? Pouvez-vous nous confirmer qu'il sera voté fin février, soit avant le début de l'examen au Sénat de la LOM prévu en commission pour le 6 mars ? Le rapport annexé au projet de loi indique un montant de 2,7 milliards d'euros de dépenses, sur la base des recettes prévues dans le cadre du projet de loi de finances. Cela est-il cohérent avec vos prévisions de recettes, et cela permettra-t-il la mise en oeuvre des priorités définies par le président de la République et le financement du scénario 2 prévu par le COI ?
Je ne reviens pas sur la perte d'exploitation liée aux amendes radar ; l'affectation de ressources additionnelles au profit de l'Afitf, à hauteur de 500 millions d'euros, sera nécessaire à partir de 2020, c'est-à-dire demain. Une taxe sur les poids lourds, dont la recette serait de 300 millions d'euros, avait été envisagée dans une première version du texte, mais semble avoir été abandonnée. Dans ces conditions, la trajectoire de financement de l'Afitf sera-t-elle revue à la baisse ? Nous sortirions dans ce cas du scénario 2 du COI, qui prévoyait un total de dépenses de 13,7 milliards d'euros pour les cinq prochaines années et de 14 milliards pour la période qui suit. Compte tenu de la dynamique de rendement de la TICPE, quelle sera sa part affectée à l'horizon 2022, alors qu'elle est de 1,2 milliard d'euros aujourd'hui ?
Pouvez-vous nous préciser le montant de dépenses prévues pour le transport fluvial ? Le budget envisagé pour l'Afitf ne suffit pas à couvrir les besoins de Voies navigables de France (VNF). Avez-vous prévu des ressources alternatives pour cet organisme ?
Enfin, qu'en est-il du reste à payer de l'Afitf à l'égard de SNCF Réseau ?
M. Hervé Maurey, président. - Le projet de loi s'inscrit déjà en deçà du scénario 2.
M. Christophe Béchu, président du conseil d'administration de l'Afitf. - Je vous remercie de votre invitation. Je vous répondrai de manière aussi transparente que possible, en dépit des zones d'ombre liées aux événements du second semestre 2018... Avant cela, les choses étaient assez simples : le COI avait défini une feuille de route, une trajectoire qu'il convenait ensuite de mettre en oeuvre au plan budgétaire. Les 13,7 milliards d'euros que vous avez évoqués sont à mettre en perspective avec les 3 milliards par an d'investissements que le COI avait définis dans le cadre d'un scénario idéal.
Même sans augmentation de budget, l'agence sera en mesure d'honorer ses engagements, y compris sur le long terme ; en revanche, sans recettes nouvelles, elle ne pourra pas financer de nouveaux projets.
Je vous confirme que le budget 2019 de l'Afitf sera voté le 27 février, ce qui vous donnera la visibilité nécessaire à l'examen de la LOM.
En 2018, nous avons subi les répercussions, que vous avez mentionnées, d'une forte diminution de nos encaissements au titre des amendes radar. Faut-il dire que ces encaissements avaient été surestimés, ou que le rendement s'est révélé inférieur à une prévision qui semblait logique ? Je rappelle que l'Afitf perçoit le solde des recettes liées aux amendes radar, qui abondent d'abord le ministère de l'intérieur, puis les collectivités territoriales. Par conséquent, l'agence subit directement les variations à la hausse et à la baisse du produit. C'est ainsi qu'en 2018, nous n'avons encaissé que 248 millions d'euros contre 450 millions prévus.
En prenant mes responsabilités à la tête de l'agence, je me suis assigné trois objectifs : efficacité, soutenabilité, transparence. Ces objectifs demeurent, même dans un contexte d'interrogations sur les recettes. Le budget théorique de l'agence pour 2018 aurait dû être de 2,5 milliards d'euros. Un milliard devait provenir de la TICPE, qui a été au rendez-vous, un autre milliard de la contribution des sociétés d'autoroute, dont une part est volontaire et dégressive, et 500 millions d'euros des recettes issues des radars.
L'Afitf a su réagir à des événements autrement plus complexes. À sa création en 2005, elle devait bénéficier des retombées directes des revenus des sociétés d'autoroutes dont la privatisation n'était pas à l'ordre du jour. Un an plus tard, celles-ci étaient privatisées, obligeant à repenser le financement. C'est alors que l'écotaxe a été imaginée, pour donner des ressources pérennes à l'agence... Non seulement ces recettes ne sont pas venues, mais l'écotaxe s'est transformée en dépense nette : c'est en 2018 que nous avons versé la dernière tranche des 350 millions d'euros dus à la société Écomouv' à titre d'indemnisation.
Vous m'avez interrogé à la fois sur le budget 2019 et sur les années suivantes : comment financer le renforcement des mobilités ?
Le reste à payer de l'Afitf à l'égard de SNCF Réseau a diminué en 2018 : au total, il est passé de 16,5 milliards d'euros en 2013 à 12 milliards début 2019. Malgré les 200 millions d'euros qui nous ont manqué en 2018, nous avons été en mesure d'honorer nos engagements vis-à-vis d'Écomouv' ; notre dette à l'égard de SNCF Réseau est passée de 700 millions d'euros il y a cinq ans à 220 millions aujourd'hui.
En 2019, nous n'aurons plus de versements à faire à Écomouv'. Avec des ressources équivalentes à celles de l'année dernière, nous pourrions à nouveau faire face à nos engagements de long terme, c'est-à-dire le financement des partenariats public-privé pour les lignes à grande vitesse et la contribution à la mise en place de transports en commun en site propre par les collectivités. En revanche, nous ne serions pas en mesure de lancer de nouvelles opérations. Or l'enjeu est là : accompagner les nouveaux besoins, notamment à travers le financement d'un plan vélo ou l'augmentation des moyens de VNF.
Pour 2019, compte tenu du contexte particulier, inédit et complexe, et malgré la décision de ne pas augmenter la TICPE, je puis vous confirmer que la part de la taxe versée à l'agence sera bien cette année de 1,2 milliard d'euros, conformément à la trajectoire de financement de l'Afitf, soit 200 millions supplémentaires au sein des 33 milliards de produit total de TICPE.
Nous restons dans l'incertitude quant à la recette des amendes radar à inscrire au budget, puisque nous avons commencé l'année avec une partie des radars rendus inopérants - euphémisme ! Les 250 millions d'euros perçus au titre de 2018 ne seront peut-être pas atteints en 2019. Les 200 millions supplémentaires au titre de la TICPE comblent au moins une part de cet écart.
Nous travaillons avec le ministère des transports pour dégager des moyens au-delà de ce socle de deux milliards de recettes. Or, je ne suis pas sûr que la période soit propice au dévoilement des contours d'un nouvel impôt... Si la LOM ne comporte pas de volet recettes, c'est justement pour pouvoir poursuivre les discussions avec les transporteurs de poids lourds pour une éventuelle inscription au prochain PLF. L'Afitf a bénéficié, par le passé, de recettes issues des privatisations d'autoroutes ; une autre possibilité est la création d'une vignette, avec la nécessité de trouver un mécanisme par lequel les transporteurs étrangers contribuent au financement et à l'entretien de routes qu'ils contribuent à user. C'est sur cette hypothèse que travaille la ministre Élisabeth Borne. La mise en place de nouveaux impôts ou l'ajustement de dispositifs existants est la prérogative de l'exécutif.
La régénération du réseau ferroviaire dépend de la SNCF ; l'Afitf n'intervient que sur les projets nouveaux, le programme GSM et les trains d'équilibre du territoire, ce qui représente au demeurant des restes à payer très lourds : c'est sur le ferroviaire que portent les charges à venir les plus lourdes, avec un calendrier s'étalant jusqu'au milieu des années 2030.
La régénération routière repose en partie sur l'agence. Le COI estime que pour stopper la dégradation du réseau, il convient d'investir un milliard d'euros par an. Nous en sommes à 700 millions pour 2018, avec un objectif de 800 millions pour 2019. Pour VNF, il faudrait faire passer les financements de 80 à 110 millions d'euros pour assurer une régénération du réseau fluvial dans de bonnes conditions. Pour 2019, nous n'avons pu garantir à VNF qu'un maintien des montants alloués ; une augmentation éventuelle dépendra de l'atterrissage sur les recettes.
M. Hervé Maurey, président. - Ce n'est pas du luxe !
M. Christophe Béchu. - En 2015, l'Afitf consacrait 50 millions d'euros à VNF : nous sommes donc sur une trajectoire de progression. Ce sont des dépenses nécessaires.
Nous n'avons pas de programme spécifique de régénération des ouvrages d'art. L'Afitf a financé la sécurisation des tunnels à hauteur de 1,2 milliard d'euros entre 2007 et 2018. La mission d'information créée par votre commission permettra d'établir un état des lieux, préalable à un éventuel programme spécifique de régénération. Les deux ponts dont les structures sont le plus altérées - le viaduc d'Echinghen sur l'A16 et le viaduc de Caronte sur l'A55 - ne relèvent pas de l'Afitf. Le premier se trouve sur une partie concédée du réseau et le second sur une partie non concédée mais relevant de crédits classiques. Des besoins de travaux ont été identifiés sur une vingtaine d'autres ponts, mais seuls quelques centaines d'ouvrages ont été inspectés. L'Afitf ne peut agir en amont du recensement des besoins.
M. Hervé Maurey, président. - Nous formulerons des propositions dans le cadre de notre travail sur les ponts, dont beaucoup relèvent de la maîtrise d'ouvrage des collectivités. Celles-ci ont des difficultés à y faire face.
Je me suis permis ma remarque à propos de VNF car j'ai été choqué de l'état de certaines écluses franciliennes que j'ai pu visiter avec le COI.
M. Christophe Béchu. - Je suis accompagné du nouveau secrétaire général de l'Afitf qui, issu de VNF, connaît bien ces problématiques.
M. Hervé Maurey, président. - Il ne me contredira donc pas sur l'état des écluses ! Je cède la parole à Jean-Pierre Corbisez, rapporteur pour avis des crédits du transport routier.
M. Jean-Pierre Corbisez. - Je vous félicite pour votre nomination. Le fait que votre secrétaire général soit issu de VNF devrait faciliter le dialogue avec la ministre, dont le directeur de cabinet est lui aussi passé par cet organisme.
Quel sera le montant du budget 2019 ? Vous avez annoncé le maintien de l'augmentation des crédits issus de la TICPE, mais la recette des amendes radars, après s'être élevée à environ 400 millions d'euros en 2017, a brutalement baissé en 2018. Les coupes budgétaires entraînées par ce manque à gagner affecteront-elles les travaux, ou les subventions d'attribution comme le bonus-malus ou la prime à la conversion ?
Je suis heureux d'apprendre que le montant de la dette est passé en dessous des 12 milliards d'euros : cette dette, issue d'engagements parfois vieux de plusieurs décennies, engendre des frais financiers de près de 8 millions d'euros.
Que pensez-vous de ces coupes financières ? J'apprends avec stupeur qu'en cas de difficultés concernant les recettes des amendes radars, l'État maintient, semble-t-il, son propre pourcentage de reprise sur le volume financier annuel que rapportent ces amendes ; l'Afitf récupère ensuite le restant. Serait-il possible d'intervenir, par voie d'amendement ou d'une décision commune, afin que la répartition des éventuelles pertes financières entre le budget de l'État, celui des collectivités locales et de l'Afitf soit revue, et que l'Agence ne soit pas systématiquement la perdante ?
M. Christophe Béchu. - Sur le premier sujet, les ordres de grandeur se situent au-dessous des 12 milliards d'euros de reste à payer, dont 8 milliards sur le ferroviaire, environ 2,3 milliards sur les routes et 1,3 milliard sur les transports collectifs d'agglomération. Le delta entre les montants engagés et ceux qui sont mandatés au cours de cette période nécessitera sans doute un léger toilettage, du fait des évolutions de gouvernance ou des décalages d'opérations dans certaines communautés urbaines ou d'agglomération. En effet, les crédits d'engagement ne correspondront pas forcément aux projets qui, pour certains, se poursuivent. Par ailleurs, les effectifs de l'Agence se résument à quatre personnes - un secrétaire général, un adjoint dont le poste est actuellement vacant, une secrétaire et une comptable -, d'où une capacité d'évaluation propre assez réduite, sans l'appui du ministère. Vous mesurez l'intérêt d'un comptable avec 2 à 2,5 milliards d'euros de mandatements à réaliser.
Pour la partie ferroviaire, sur les 8 milliards d'euros de reste à payer, 4,5 milliards concernent les LGV, et donc s'étaleront jusqu'au milieu des années 2030, avec 1,5 milliard d'euros pour les trains d'équilibre territoriaux. De plus, autour de ce programme récent mis en place sous la présidence de mon prédécesseur, 2,3 milliards d'euros ont été engagés pour l'amélioration des rames, donc du confort des voyageurs, là où aucune perspective n'existait auparavant. Il faut citer également 600 millions d'euros sur le contrat de plan État-Région (CPER) ferroviaire, 400 millions d'euros sur la liaison Lyon-Turin - l'agence n'est pas engagée dans la réalisation en tant que telle du tunnel, mais elle accompagne les études sur le projet - et environ 400 millions d'euros sur le programme GSM afin d'accroître le débit à l'intérieur des infrastructures ferroviaires.
Avec 200 millions d'euros de TICPE, le budget respecterait l'épure d'une trajectoire sur les amendes radars à environ 500 millions d'euros. Si le produit de la TICPE ne soulève aucun problème, il n'en est pas de même des amendes radars. Par conséquent, sauf à majorer encore la part de TICPE qui pourrait être versée à l'Agence, l'atterrissage ne sera possible qu'avec une nouvelle inscription sur les radars. Or 250 millions d'euros, c'est une somme trop optimiste, puisque nous commençons l'année avec un parc dégradé. Et sauf si les rendements au premier et au second semestre 2019 sont identiques à ceux de 2018, je ne vois pas comment on peut inscrire une telle somme dans un contexte où, au lieu des 2,6 milliards d'euros, nous percevrons plutôt 2,3 à 2,4 milliards d'euros.
Notre priorité absolue est de continuer à réduire le montant de nos restes à payer, donc d'honorer nos engagements. Et avec les sommes que je suis en train de vous indiquer, il n'y a pas péril ! L'enjeu est la montée en puissance des crédits en faveur de la régénération routière, de VNF et l'accompagnement d'opérations dans le cadre de la LOM. Le sujet est moins le budget 2019 que la trajectoire globale des recettes nouvelles et pérennes, dont le montant doit avoisiner 500 millions d'euros pour les années 2020 à 2022. Quand bien même nous aurions 100 millions d'euros de plus au titre de l'année 2019, nous devons raisonner à long terme.
Pour ce qui est des radars, le mécanisme aujourd'hui n'est pas un pourcentage, mais un montant fixé dans la loi de finances, dont une part sera prélevée par le ministère de l'intérieur et une autre par les collectivités locales, avant un versement à l'agence en fonction des recettes globales. Jusqu'à maintenant, le rendement était toujours légèrement supérieur aux sommes inscrites ; nous étions donc confiants en 2018. Est-il souhaitable de ventiler les amendes radars entre trois structures ? Ne pourrait-on pas remplacer des montants théoriques de ces amendes par un complément de TICPE, ce qui simplifierait les recettes de l'agence et permettrait une plus grande lisibilité quant au niveau des recettes des amendes radars et de l'affectation de la TICPE ? Enfin, une variation de quelques centaines de millions d'euros d'un poste à l'autre, sur les 30 milliards d'euros prévus, présente l'avantage de sanctuariser des investissements dont notre pays a besoin, d'améliorer la régénération des infrastructures de transports et d'assurer la soutenabilité de projets attendus sur nos territoires. Le jeu en vaut la chandelle d'autant que, pour assurer la soutenabilité d'une trajectoire financière, il est souhaitable d'éviter tout aléa sur des sommes qui avoisinent les 13 à 14 milliards d'euros.
M. Hervé Maurey, président. - Nous y réfléchirons dans la perspective du projet de loi d'orientation des mobilités.
M. Claude Bérit-Débat. - Nous avons bien compris les difficultés que vous rencontrez pour trouver des recettes nouvelles, mais il est un projet qui est porté depuis plusieurs années par les élus consulaires de Limoges, de la Haute-Vienne, de la Dordogne, du Gers et des Hautes-Pyrénées : le doublement de la N 21 par la mise en place de péages sur ces routes, afin de relier un axe nord-sud qui partirait de Limoges jusqu'à Tarbes, voire jusqu'en Espagne. Que pensez-vous de cet investissement de 2,5 milliards d'euros dans la régénération des routes nationales ?
M. Christophe Béchu. - Ce sujet est très vaste, mais pour résumer, je dirai que certaines routes seraient intéressantes pour des sociétés concessionnaires d'autoroutes, qui pourraient proposer à l'État d'étendre leur concession et d'allonger leur réseau par le biais de la réalisation de travaux sur des parties non concédées, en échange d'un adossement financier sur les parties concédées. C'est précisément l'accord qui avait été conclu par Ségolène Royal au moment d'un plan de relance autoroutier dans plusieurs endroits de France il y a quelques années.
Cela renvoie à une question patrimoniale beaucoup plus large : les concessions autoroutières et les partenariats public-privé sont-ils des modèles ? La concession n'est pas un modèle à généraliser, même si l'on ne peut l'exclure en raison de certaines difficultés budgétaires. Des allongements d'adossement me paraissent plus souhaitables pour de nombreuses raisons qui tiennent parfois au contexte ou à l'irritabilité de nos concitoyens face à de nouveaux paiements. Mon degré de connaissance sur le projet dont vous parlez, Monsieur le sénateur, alors que certains y travaillent depuis des années, ne me permet pas de donner un avis autorisé sur la conduite à tenir.
Mme Pascale Bories. - Vos propos très intéressants répondent à notre besoin de transparence et de communication sur la diminution des recettes de la TICPE et des amendes radars, ainsi que leur impact sur nos infrastructures. Les derniers événements ont mis en évidence la fracture sociale et territoriale, et si le pouvoir d'achat a été au centre des revendications, la question des transports en a été le révélateur.
Dans le cadre de la LOM, en particulier ses volets régional et départemental, un certain nombre d'infrastructures pourraient être prises en charge par les régions. En 2016, l'Afitf avait été épinglée par la Cour des comptes, qui l'avait qualifiée de « coquille vide » appliquant les décisions du ministre des transports. Comment comptez-vous concilier les décisions de ce dernier avec les besoins d'infrastructures de chaque région ? Comment dégagerez-vous des priorités ? La région Occitanie, notamment le Gard qui est mon département, demanderait de manière expresse la mise en place des TER qui nous manquent tellement !
M. Christophe Béchu. - Je répondrai d'abord aux critiques en soulignant qu'une demi-douzaine d'États européens se sont dotés d'un dispositif du type de l'agence, dont la particularité est qu'elle s'autorise à effectuer du report modal de la route vers le ferroviaire, contrairement aux agences d'autres pays qui fonctionnent par type de mobilité. De plus, ce modèle n'est pas unique, puisque la Nouvelle-Zélande l'a adopté.
Le problème de transparence nécessite à la fois, il est vrai, une disponibilité du président devant les assemblées parlementaires, et l'adoption d'une convention d'objectifs claire sur ce qui est attendu de l'agence, qui sera présentée par le président, débattue devant le conseil d'administration et constituera une feuille de route sous le contrôle des représentants élus du peuple que vous êtes. La première mouture de cette convention vient d'être terminée et sera adoptée avant la fin de cette année ; elle aura vocation à préciser les voies et missions pour gagner en transparence, efficacité et soutenabilité, ainsi que nos engagements, y compris en termes de « trajectoire démocratique » sur la manière de rendre des comptes.
J'attire votre attention sur le fait qu'il n'y a plus de sénateurs au conseil d'administration de l'agence à cause d'un léger télescopage législatif. En effet, le texte sur la moralisation de la vie politique prévoyant désormais que des parlementaires ne pouvaient pas siéger dans des instances en l'absence de disposition législative le prévoyant, en septembre dernier, le président Larcher a considéré plus prudent de ne pas nommer un sénateur au même moment. L'Assemblée nationale avait déjà nommé un représentant plusieurs semaines avant l'examen du projet par les députés. Il est temps de préciser dans la LOM qu'un sénateur doit siéger au sein du conseil d'administration de l'agence.
Le transfert vers les régions me choque d'autant moins que, par le passé, le transfert d'une partie du réseau national au réseau départemental n'a pas été accompagné d'une déresponsabilisation des élus locaux chargés des infrastructures. On peut en revanche s'interroger sur la soutenabilité de la responsabilité des collectivités locales concernant le financement des ouvrages ou leur capacité à y faire face, d'où l'intérêt des plans d'urgence en cas d'écarts entre les capacités financières de certaines structures et le montant des travaux. Globalement, le transfert n'a pas eu lieu dans de mauvaises conditions. D'ailleurs, en France, sur un million de kilomètres, on enregistre seulement 10 000 kilomètres de routes nationales, dont l'écrasante majorité est gérée dans les communes par des bureaux d'études dont les moyens sont loin d'être au niveau de ceux des départements, dont le réseau concédé représente aujourd'hui l'équivalent des routes nationales.
Un transfert vers les régions sera une bonne chose, à condition que ce ne soit pas un marché de dupes au détriment des élus locaux et que les conditions du transfert, notamment les coûts de remise en état du réseau, soient identiques à ce qu'aurait décidé le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema).
L'éligibilité éventuelle de travaux qui seraient conduits par d'autres opérateurs que l'État n'est pas impossible. La preuve : l'agence accompagne des projets de tramway ou de métro portés par des collectivités territoriales, sous la seule réserve que les infrastructures soient la réponse à un intérêt justifiant un financement par l'agence, et non le résultat de la « personnalité » du maître d'oeuvre.
M. Éric Gold. - Merci pour la qualité de vos précisions, qui satisfont en partie mes interrogations. Les recettes de l'Afitf déterminent nécessairement sa capacité d'action. Les investissements dans les infrastructures de transport représentent l'essentiel de l'aménagement du territoire et doivent à ce titre demeurer substantiels. Aux amendes radars et à la TICPE s'ajoutera, je l'espère, la vignette sur les poids lourds étrangers.
Par ailleurs, j'ai lu aujourd'hui dans la presse que les travaux de la route Centre-Europe-Atlantique qui traverse le pays d'est en ouest étaient en partie repoussés. Y-a-t-il un lien de cause à effet entre la baisse des recettes de l'Afitf et le report de ce chantier ? En outre, la ministre des transports s'est rendue à Clermont-Ferrand voilà un mois environ pour annoncer des investissements importants sur les lignes d'équilibres des territoires, notamment sur la ligne Paris-Clermont-Ferrand. Doit-on reconsidérer ces annonces en termes de montants ou de délais ?
M. Christophe Béchu. - Sur la route Centre-Europe-Atlantique, nous sommes engagés pour un montant global de 329 millions d'euros, qui est évidemment loin de financer l'essentiel des travaux. Nous avons déjà versé, en respectant les délais, quelque 260 millions d'euros, soit un delta de 60 millions d'euros par rapport aux objectifs, ce qui ne représente pas une impasse budgétaire absolue.
Les annonces concernant les projets à venir représentent précisément l'enjeu de ces prochaines semaines, en particulier celui de la recette nouvelle : si, à l'arrivée, nous avons 100 ou 150 millions d'euros de moins que prévu, ce n'est pas gênant sur un plan à cinq ans ; mais si cela se produisait tous les ans, ce serait le retour du scénario dans lequel l'agence se contenterait de payer les opérations antérieures à 2018, sans accompagner des projets nouveaux. Toutefois, je ne pense pas que l'Afitf soit la principale responsable des décalages entre les promesses qui ont été faites et les réalisations. Il faut plutôt regarder du côté des annonces de certains ministres ou hommes politiques éminents sans que la moindre inscription figure ensuite dans les comptes de l'agence. C'est pourquoi nous payons les engagements qui sont les nôtres, avec une prévision jusqu'en 2042, date de la dernière mensualité sur l'opération la plus longue : la L2 à Marseille.
M. Guillaume Chevrollier. - Lors de votre dernier passage en commission, vous avez pris des engagements d'efficacité, de soutenabilité et de transparence, et avez déclaré que vous seriez particulièrement attentif aux projets structurants dans le Grand-Ouest, notamment du fait de l'abandon de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. L'aménagement du barreau Massy-Valenton à hauteur de 300 millions d'euros est important, car la nouvelle liaison nous permettrait de nous rendre plus rapidement à l'aéroport d'Orly.
Autre projet soutenu par l'Afitf, la plateforme fret-rail-route de Saint-Berthevin a vocation à devenir un site majeur de transbordement de marchandises dans le Grand-Ouest. Quel est le soutien de l'agence sur ce projet ? Enfin, quel est le montant du soutien au projet de départementalisation de la RN 162 qui traverse le beau département de la Mayenne ?
M. Christophe Béchu. - Lorsqu'une route nationale est départementalisée, elle relève désormais du département et non plus de l'État. En compensation, et compte tenu de l'état du routier, une soulte est versée au département, mais non par l'Afitf, qui a vocation à procéder à des travaux de régénération routière. La soulte représente ce que l'État aurait investi au titre de la départementalisation. J'étais président du département lorsque j'avais plaidé pour la départementalisation de la RN 162. Mon collègue de Mayenne proposait au contraire de la laisser dans le giron de l'État pour profiter des crédits de l'Afitf. Je vis, je vous l'avoue, une sorte de mise en abîme assez incroyable en tant que président de l'agence, en voyant les Mayennais réclamer une départementalisation, parce qu'ils préféreraient que l'agence en soit le financeur. On est à front renversé !
J'ai rencontré le préfet de la région Pays-de-la-Loire tout récemment, puisque les projets que vous avez évoqués s'inscrivent d'abord dans le contrat d'avenir en cours de finalisation entre le Premier ministre et Christelle Morançais, la présidente de la région, et prévoyant un véritable plan d'infrastructures, non seulement dans la région Pays-de-la-Loire, mais également dans le Grand-Ouest et en Bretagne. Ce plan repose sur deux axes : la LGV pour desservir la Bretagne et l'aéroport international à Notre-Dame-des-Landes. La LGV a été inaugurée et l'aéroport n'est plus : il faut donc repenser l'ensemble des infrastructures de la région Pays-de-la-Loire.
À ma connaissance, une nouvelle rencontre est prévue jeudi entre le préfet de région et la présidente Morançais. Je ne m'avancerai pas sur les annonces d'Édouard Philippe ou de Christelle Morançais, mais l'agence sera le bras armé du financement des engagements qui seront tenus par les uns et les autres. Sachez que ces deux projets fortement soutenus par la région font l'objet d'un examen très attentif.
M. Guillaume Gontard. - Merci pour ces explications très claires. Vous avez confirmé que les 1,2 milliard d'euros seraient tout de même versés au budget de l'Afitf. Néanmoins, ce montant sera forcément prélevé sur un autre budget. Pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ? S'agira-t-il du budget des infrastructures en lien avec la LOM ? De plus, le budget actuel de l'Afitf permet-il de répondre à tous les contrats de plan État-Région qui posent localement de gros problèmes ? Pour ce qui est du plan Vélo, j'ai bien compris qu'il ne serait pas complètement financé. Pourriez-vous nous en dire plus ? Enfin, les grands projets tels que la liaison Lyon-Turin et le canal Seine-Rhône seront-ils financés par un budget annexe ?
M. Christophe Béchu. - L'agence bénéficiera de 200 millions d'euros supplémentaires provenant des recettes de la TICPE, mais je ne sais pas qui ne les aura pas - je ne peux pas être plus clair ! Je mesure notre chance, et je me réjouis qu'Élisabeth Borne ait pesé de tout son poids dans les équilibres internes. Ces 200 millions assurent la soutenabilité de tous nos engagements antérieurs, donc également le financement des CPER. Pour l'heure, il nous reste un tout petit peu plus de 1,5 milliard d'euros de crédits de paiement à payer au titre des contrats de plan État-Région par rapport à ce que nous avons mandaté, soit au total, 12,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et presque 10,2 milliards d'euros de crédits de paiement. Nous payons au fur à mesure en fonction du delta : comme nous ne procédons à aucune régulation budgétaire sur les contrats de plan État-Région, leur exécution prend généralement un ou deux ans de plus - c'est une façon de diminuer la dépense publique sans forcément assumer le décalage des calendriers.
Le plan Vélo, dans le cadre de la LOM, représente 50 millions d'euros par an. Il y a plusieurs manières de voir les choses : si on en fait une priorité, on trouvera les crédits correspondants, même avec un budget qui n'atteindrait que 2,3 ou 2,4 milliards d'euros. Autrement dit, en 2018, nous avons dépensé précisément 2,5 milliards d'euros, pour avoir puisé dans les 300 millions d'euros de réserves du début de l'année. Donc, nous avons à peu près tenu nos engagements concernant les dépenses, bien qu'il nous ait manqué 200 millions d'euros d'amendes radars. Or nous avons payé 350 millions d'euros à Ecomouv' la même année. Avec moins de 2,2 milliards d'euros, je ne sais pas comment nous ferons pour régler nos factures, car il nous faut au moins 100 millions d'euros pour la régénération routière, au moins 30 millions pour VNF et au moins 50 millions pour le plan Vélo, soit un total de 180 millions d'euros au minimum. À cela, il faut ajouter les projets nouveaux, d'où nos besoins de recettes nouvelles.
M. Hervé Maurey, président. - Monsieur le président, soyez rassuré : le Sénat devrait avoir un représentant au conseil d'administration de l'Afitf avant le 15 février, conformément à la loi du 3 août 2018 - elle vous a échappé ! -, texte « balai » de tous les organismes dans lesquels il était important que le Sénat soit représenté.
M. Christophe Béchu. - Donc, le 27, il y aura quelqu'un !
M. Hervé Maurey, président. - A priori, un sénateur sera présent et particulièrement attentif au vote de votre budget.
M. Christophe Béchu. - Je n'oserai pas vous dire que c'est la raison pour laquelle nous l'avons décalé !
M. Olivier Jacquin. - Je vous remercie pour la clarté de vos propos, mais je trouve la situation plutôt désolante : à la veille de l'examen d'un texte sur les mobilités qui comporte un volet significatif sur les infrastructures, on ne sait toujours pas comment elles seront financées à long terme.
La période est effectivement particulièrement complexe, surtout si l'on se réfère à notre passé plutôt inquiétant concernant le financement des infrastructures. Nous sommes un des rares pays développés à ne pas savoir faire payer les externalités négatives des modes polluants des transports : c'est un véritable échec. D'après vous, le signe d'espoir serait l'adossement autoroutier. Mais quand on en connaîtra le coût complet pour les finances publiques, on s'interrogera autant que sur les premières concessions autoroutières, qui étaient excessivement coûteuses pour l'usager, variable d'ajustement dans cette affaire. Une autre variable d'ajustement semble être l'Afitf. Alors qu'il s'agit de long terme, vous établissez des hypothèses complexes sur les radars : vont-ils être réparés ou saccagés - et comment les financer de nouveau ?
Il y a deux mois, la délégation à la prospective avait organisé un colloque sur le financement des mobilités en invitant des Suisses : ils nous ont presque ridiculisés avec politesse en indiquant que le fonctionnement de leur système coûtait beaucoup moins grâce à une planification sur le long terme.
L'autre piste sérieuse que vous avez évoquée est un fléchage de la TICPE. Nous devons prendre nos responsabilités comme parlementaires et proposer une solution claire et nette d'avenir écologique, afin que le financement des infrastructures ne soit pas soumis à des aléas du quotidien.
M. Christophe Béchu. - Face à des dépenses de long terme, il est logique de prévoir des recettes de long terme, assorties à un adossement. À cet égard, répondre brièvement à une question complexe peut être problématique, car cela entraîne des raccourcis comme celui que vous venez de faire. Je ne pense pas que l'adossement soit la bonne recette partout. Je dis juste que, dans un contexte où l'on établit des dépenses urgentes sans les recettes équivalentes, exclure systématiquement l'adossement ne me semble pas être une bonne idée, d'autant que parfois, sans argent public, les travaux ne seront pas entrepris. Aujourd'hui encore, certains de nos territoires sont totalement enclavés et ne bénéficient même pas d'une route à deux fois deux voies - c'est le cas d'Aurillac.
Nous devons donc nous doter des moyens de nos ambitions. L'avancée de ces derniers mois a été la mise en place du Conseil d'orientation des infrastructures, qui a objectivé la situation ; il aurait d'ailleurs dû être instauré en 2005 en même temps que l'agence. Celle-ci a été créée pour assurer un financement de long terme, sans que les moyens lui soient attribués, puisque chacun de ses outils budgétaires a disparu au fil du temps, qu'il s'agisse des recettes des autoroutes, de l'écotaxe et, aujourd'hui, des augmentations théoriques de TICPE. Il est urgent de prioriser les dépenses et de garantir la soutenabilité des recettes. Nous avons effectivement des progrès à faire.
M. Alain Fouché. - Je vous remercie de la clarté de vos propos, monsieur le président. Vous êtes victime des fautes de gestion du Gouvernement sur certains points. Les recettes des radars étaient à l'origine exclusivement réservées à la sécurité. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, puisque l'État prélève désormais 22,5 % des amendes de radars pour rembourser la dette. Simplement, les chiffres de la répartition des recettes indiqués par les ministres sont inexacts. En outre, notre réseau est le plus cher d'Europe, avec des gaspillages invraisemblables et toutes sortes de dispositifs coûteux. Comment pouvez-vous diminuer ces coûts ? Enfin, avez-vous commencé une étude sur ce que pourrait rapporter la taxation des camions étrangers ?
M. Christophe Béchu. - La ventilation des amendes radars, par définition, je ne la connais pas. Je la connaîtrai à travers la présentation des textes budgétaires devant l'Assemblée et le Sénat comme n'importe quel citoyen, puisque le solde ne nous est versé qu'après les autres bénéficiaires. Le montant exact que ceux-ci ont perçu est, je pense, conforme à ce qui figurait dans la loi de finances initiale, contrairement à l'agence, puisque les collectivités locales n'ont pas perçu des recettes moindres. De plus, je n'ai pas entendu le ministère de l'intérieur se plaindre d'un moindre encaissement. Le solde qu'il nous reste est d'un montant inférieur de 202 millions d'euros à ce qui avait été inscrit dans la loi de finances, et cette somme est intégralement à la charge de l'agence.
Pour les routes, il faut tenir compte du coût de la route au mètre carré et du coût global du réseau routier. Et si l'on finance aussi, pour partie, l'aménagement du territoire, l'argument selon lequel ce coût serait le plus élevé d'Europe s'explique par la densité d'habitants dans nos campagnes et le nombre de communes.
En outre, notre patrimoine de routes nationales est très faible, puisqu'il ne représente que 1 % du patrimoine routier global, soit moins de 10 000 kilomètres sur 1 million. Toutefois, quand un échantillon est faible, les comparaisons sont plus complexes à établir. Le sous-investissement dans ce réseau national nécessite d'augmenter les crédits de régénération, ce qui n'est pas nécessairement le cas d'autres pays au réseau national plus vaste et nécessitant moins de travaux.
En ce qui concerne les poids lourds, l'enjeu est d'aller chercher un demi-milliard d'euros. Je souhaite que les poids lourds étrangers en supportent la plus grande partie : aujourd'hui, les transporteurs étrangers font le plein avant de franchir la frontière et ne paient pas de TICPE. Nos transporteurs, en s'acquittant de la TICPE et en respectant les règles en viennent en quelque sorte à financer doublement l'entretien du réseau, à la fois par les impôts qu'ils paient et par la TICPE.
On peut imaginer un dispositif qui soit compatible avec le droit européen, tout en tenant compte de ce qu'ont déjà réglé les uns et les autres pour l'entretien du réseau.
Mme Michèle Vullien. - Monsieur Béchu, tout ce que vous nous dites aujourd'hui est très déprimant ! La LOM n'a pas de budget, le scénario retenu pour le COI n'est pas le plus ambitieux, l'État s'est défaussé des routes joyeusement - pour avoir présidé la commission voirie du conseil général du Rhône, je sais que les routes sont entretenues a minima depuis un certain temps...
Par ailleurs, sans revenir sur cette triste histoire des portiques, vous nous avez tout de même expliqué qu'elle avait plombé les finances de votre agence. De même, les péages ont disparu de la LOM d'un coup de baguette magique.
Que pensez-vous de l'idée d'un péage de transit ? Ne pensez-vous pas qu'un tel dispositif pourrait rapporter de l'argent ?
Que pouvez-vous nous dire de l'eurovignette ? Il y a quelque chose à faire à l'échelle européenne. On est en train de mollir sur cette question, comme sur d'autres, ce qui est assez affligeant. On a peur de notre ombre dès qu'il faut trouver des recettes !
Comme l'a souligné M. Jacquin, il faut une vision de long terme. Or vous n'avez évoqué que du bricolage, à la manière d'un Mac Gyver !
Enfin, que pensez-vous d'une contribution des autoroutes sur leurs bénéfices ? Cette question, là encore, semble avoir disparu des écrans radar.
M. Christophe Béchu. - Je voudrais d'abord dire à M. Gold qu'il me reste 9 millions d'euros à honorer au titre de Seine-Nord Europe et 388 millions pour Lyon-Turin. Il ne s'agit que de la fin des études : nous ne sommes aucunement engagés dans la réalisation de ces projets, qui ne figurent pas dans le budget.
J'ai bien peur de ne pas avoir vu suffisamment d'épisodes de Mac Gyver pour pouvoir aller au bout de votre comparaison, madame Vullien.
Ces derniers mois, au regard de ce qui se passe sur les ronds-points de notre pays, il a été davantage question de pouvoir d'achat que de création de nouveaux impôts pour nos programmes d'infrastructures. Je ne suis pas persuadé que ce soit mes propos qui soient « plombants », mais bien plutôt le contexte global que nous connaissons. Nos concitoyens s'interrogent sur le sens de l'impôt, sur son utilité. Les quelques gaspillages d'argent public qui peuvent exister servent à discréditer le principe même du consentement à l'impôt.
Il est nécessaire de mettre en place un fléchage clair. Il est important d'expliquer aux automobilistes qu'une partie de l'argent qu'ils dépensent à la pompe sert, par exemple, à réparer les nids de poule des routes qu'ils empruntent.
Je suis favorable à une vignette poids lourds dont l'essentiel du rendement serait assis sur les transporteurs étrangers, qui se comportent aujourd'hui comme des passagers clandestins, au sens financier du terme : ils utilisent nos infrastructures sans participer à leur entretien. Une telle situation est aussi source d'irritabilité générale, notamment pour les patrons français qui ne comprennent pas pourquoi, alors que leurs charges sociales sont plus élevées qu'ailleurs, que leurs tonnages à l'essieu sont moins favorables, que les règles du droit du travail sont parfois plus contraignantes qu'ailleurs, ils devraient en plus faire face à des concurrents étrangers qui abîment le réseau sans contribuer à son financement. C'est un peu comme si le dumping fiscal s'ajoutait au dumping social.
Il faut évidemment aller vers un dispositif qui évite d'alourdir la fiscalité des transporteurs français dans le contexte que nous connaissons.
En ce qui concerne le péage de transit, la loi ne permet pas aux maires de mettre en place des péages urbains. Cela étant dit, à six mois des élections municipales, imaginez-vous un seul maire de ce pays - à l'exception, peut-être du maire de Paris - vouloir se saisir de cette question ? On est en train de jouer sur les peurs. Aucune association d'élus n'a formulé une telle demande. Ne laissons pas penser ici que les élus locaux auront demain le pouvoir de taper sur les automobilistes, alors même qu'ils ne le souhaitent pas ! Ce ne serait un bon signal ni pour l'État ni pour les collectivités territoriales.
Si un exécutif local décidait, demain, de mettre en place des péages urbains, je souhaite qu'il ait le courage de réclamer un débat législatif concret sur cette question, à travers une proposition de loi ou un projet de loi.
Je plaide pour l'instauration d'une vignette. Si cela ne devait pas se faire, alors se poserait la question de dispositifs alternatifs. Prenons garde de ne pas brouiller les choses en allumant plusieurs feux. La priorité, c'est la vignette pour les transporteurs étrangers.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Monsieur Béchu, j'aimerais savoir dans quel état d'esprit vous vous trouvez. Voilà un an, vous avez postulé à la présidence de l'Afitf avec enthousiasme. Or l'horizon s'assombrit aujourd'hui avec l'annulation de la hausse de la TICPE, l'abandon de la taxe poids lourds, l'effondrement des amendes radar... D'ailleurs, en ce qui concerne ce dernier point, on ignore combien de radars ont été dégradés. Il semblerait que ce chiffre soit confidentiel. Est-ce l'enjeu que représente cette nouvelle recette qui conditionne votre non-renoncement ?
Vous avez parlé d'intermodalité. Serait-il possible de faire contribuer le transport aérien - je parle des lignes intérieures - sans détourner la convention de Chicago. Une taxe kérosène avait été évoquée...
M. Christophe Béchu. - Se contenter de faire coïncider un montant de recettes avec un montant de dépenses n'est pas l'exercice le plus passionnant d'un point de vue intellectuel ou politique. Je n'irai cependant pas jusqu'à dire que l'adversité me procure un plaisir supérieur à celui que m'auraient procuré des rendements à la hauteur de nos espérances.
Nous sommes à la croisée des chemins. La LOM, la trajectoire, l'instauration du COI, tout cela nous inscrit théoriquement dans un temps long sur le plan politique. Alors que l'annualité est déjà un gros mot et que l'infra-annualité - pour répondre à la dernière brève d'une chaîne d'information - va constituer le paroxysme de l'exercice politique, il est motivant de s'inscrire dans un temps différent, celui de l'intérêt général. Il s'agit de doter notre pays d'un plan crédible pour continuer de faire de ses infrastructures un élément essentiel de sa compétitivité et de son pacte social.
Ce sont ses infrastructures et leur densité qui permettent aujourd'hui à notre pays de ne pas reproduire ce qui arrive dans d'autres. Malgré tous les débats que nous tenons sur la désertification, nos campagnes, nos territoires ruraux sont beaucoup plus peuplés que ceux de beaucoup de nos voisins.
Voilà quelle est ma motivation dans ma fonction à un moment où la somme des incertitudes est autrement plus élevée que celle que j'avais imaginée. La question des ressources pérennes était devant nous, celle des radars s'est invitée, tant en termes budgétaires qu'en termes d'état d'esprit.
Faut-il taxer le transport aérien ? Aujourd'hui, ceux qui contribuent au financement de l'agence bénéficient de crédits d'investissement. Si la route finance quasiment 100 % et ne retrouve que 45 % de ce qu'elle a donné, il existe tout de même un lien entre ce qui est prélevé au transport routier et ce qu'il en reçoit en retour. La question de la contribution du transport aérien ne s'est jamais posée, car pas un seul centime d'euro de l'agence ne sert à accompagner des projets aériens.
Nous trouvons déjà un aéroport tous les quatre-vingts kilomètres. Par ailleurs, en ayant laissé se monter un certain nombre de plateformes, ce modèle présente une forme de gaspillage d'argent public. Je ne suis pas persuadé que trouver des relais de financement pour ces infrastructures de proximité soit une priorité.
M. Joël Bigot. - L'un des objectifs de la LOM est d'améliorer la qualité du service des réseaux existants et d'en assurer la pérennité, de les moderniser. Réussir l'intermodalité est à ce prix.
S'il faut entretenir le réseau routier, il faut aussi entretenir le réseau ferroviaire - qui souffre parfois beaucoup - et notamment les petites lignes qui permettent une desserte fine du territoire. Quelle est votre visibilité sur cette question ?
L'intermodalité suppose de conjuguer plusieurs modes de déplacements : le vélo - peut-être, demain, les trottinettes - la voiture et le ferroviaire.
M. Christophe Béchu. - La régénération et l'entretien du réseau ferroviaire dépendent de la SNCF, pas de l'agence.
L'intermodalité constitue un enjeu primordial. La question des trottinettes et des vélos ne relève pas de l'État ni de l'agence. En revanche, comment faire en sorte que davantage de cyclistes se rendent à la gare à vélo ? C'est là que se pose la question des box sécurisés qui nécessitent un investissement autrement important que les simples arceaux fixés au sol.
Si l'on veut développer l'usage des vélos à assistance électrique, il nous faut davantage de box sécurisés, dont le nombre est extrêmement faible en France par rapport aux pays nordiques, par exemple.
L'objectif du plan vélo n'est pas la réglementation du free floating, l'ajout de bandes de peinture ou de signalisation - que les collectivités prennent leurs responsabilités -, mais l'adaptation des infrastructures. S'ajoute à la question des box sécurisés celle des ouvrages d'art, qui constituent souvent les goulots d'étranglement des déplacements à vélo.
Chacun d'entre nous connaît au moins un pont qui pose difficulté : c'est là que se rejoignent les pistes cyclables existantes et où les cyclistes se mélangent à la circulation routière. Il nous faut donc disposer de crédits pour créer des encorbellements légers de part et d'autre de ces ponts pour assurer la continuité cyclable.
C'est à portée de main, mais ces quelques crédits sont souvent la variable d'ajustement des arbitrages budgétaires des collectivités départementales dont la plupart n'a pas le prisme cycliste.
Oui à l'intermodalité qui permet de soutenir ces développements indispensables.
Mme Marta de Cidrac. - L'Afitf étant une autorité indépendante, j'imagine que ses décisions le sont tout autant.
En revanche, vous n'avez pas de rôle décisionnaire en ce qui concerne le montant des financements des projets, l'agence dépendant directement du ministère de l'écologie.
Or j'ai le sentiment que vous dépensez énormément d'énergie pour trouver ces financements. La Cour des comptes va même jusqu'à écrire que vous seriez un « alibi » - je ne suis pas certaine qu'elle ait utilisé ce terme... - permettant à l'État et au Gouvernement de s'affranchir d'un certain nombre de principes du droit budgétaire.
Je voudrais revenir sur vos objectifs, au premier rang desquels figure l'efficacité. Pourriez-vous nous dire comment vous envisagez de conjuguer cette efficacité qui vous tient tant à coeur ? S'agit-il de trouver davantage de financements ? Mais alors, pour quoi faire ?
M. Christophe Béchu. - Tout part de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui fixe le principe de l'annualité budgétaire : les parlementaires ne donnent d'autorisation budgétaire que pour un an.
Comment garantir des ressources pluriannuelles quand le caractère sacré de l'annualité budgétaire, dont la Cour des comptes est la garante, fait qu'il est impossible de préjuger de la volonté de nos représentants d'une année sur l'autre ? C'est cette contradiction entre consentement annuel à l'impôt et besoin d'une vision pluriannuelle qui est à l'origine de la création de l'agence.
La Cour des comptes a donc raison de dire que l'agence permet de contourner le principe de l'annualité : sa raison d'être est de donner une visibilité sur le long terme. En poussant le raisonnement, on arrive à des logiques inconciliables : soit on renforce l'annualité, mais on n'est alors plus capables de financer nos projets sur le moyen et le long terme, soit on renforce la pluriannualité et les parlementaires apprennent que les décisions budgétaires des vingt ans à venir sont déjà prises et qu'ils n'ont des marges de manoeuvre que sur les nouveaux projets.
La Cour n'a pas encore utilisé le terme d'« alibi » en ce qui me concerne. Sans doute parce qu'elle n'a pas auditionné l'agence depuis que je la préside... Je pense que la mise en oeuvre de la convention d'objectifs va nous permettre de répondre à une critique justifiée sur la difficulté à voir quels sont les objectifs de l'agence et le sens de son action.
Je pense qu'on a fait les choses dans le désordre : on aurait dû commencer par créer un Conseil d'orientation des infrastructures pour déterminer de quel type d'infrastructures notre pays devait se doter, définir le niveau d'investissement annuel minimum dans la régénération et décider où étaient les besoins essentiels de structuration ferroviaire, routière ou fluviale. Sur cette base, l'agence de financement des infrastructures de transport serait mandatée pour rendre possible ce qui a été considéré nécessaire par le Conseil d'orientation des infrastructures.
Or on a commencé par fonder l'agence et, quinze ans plus tard, on décide de créer le Conseil d'orientation des infrastructures... Le fait que la LOM pérennise le COI me semblerait aller dans le bon sens.
Enfin, il serait souhaitable que le président de l'agence en soit membre ès qualités, de manière à ce que celui qui préside le conseil d'administration et procède à un certain nombre d'arbitrages ne perde pas de vue la trajectoire et l'objectif poursuivi.
Qu'est-ce que l'efficacité, Madame la sénatrice ? C'est avoir une trajectoire et s'y tenir. Il s'agit donc de définir cette trajectoire, de se doter d'indicateurs permettant de savoir si on a été meilleur ou moins bon que les années précédentes - même si c'est anecdotique, puisque nous n'avons que 700 000 euros de dépenses de fonctionnement sur 2, 499 milliards d'euros de dépenses... Doit-on s'appliquer à nous-mêmes la limite de 1,2 % d'augmentation des dépenses que l'État demande aux collectivités territoriales ? Quels efforts doit-on mener en termes de transition écologique au sens large ? À quel rythme diminuer le montant de nos restes à payer ? À partir de quel montant peut-on les recharger ? Tels sont les indicateurs que je souhaite mettre en place. Je me réjouis de le faire prochainement en présence de l'un d'entre vous.
M. Didier Mandelli. - Vous avez répondu par anticipation à la question que je souhaitais vous poser. Le Gouvernement, au grand dam de la ministre des transports, avait programmé la disparition du Conseil d'orientation des infrastructures, qui ne figure pas, à ce stade, dans le projet de loi d'orientation des mobilités. Nous avons prévu de réintroduire et de pérenniser, dans ce texte, le COI. Le Gouvernement prendra ses responsabilités, le moment venu, à l'Assemblée nationale.
Je me réjouis de votre position. Je souhaitais connaître votre avis sur l'intérêt de ce Conseil pour déterminer les priorités en amont.
Mme Martine Filleul. - Je voudrais de nouveau tirer la sonnette d'alarme quant à la situation de VNF, à celle des infrastructures fluviales en général et à celle de l'ensemble de la filière économique concernée en rappelant deux chiffres : il faut entre 60 et 100 millions d'euros pour réparer ou reconstruire une écluse. Voilà qui donne la mesure des 110 millions d'euros de budget, revus à 80 millions aujourd'hui. Il ne faut pas être grand clerc pour comprendre qu'un tel montant ne permettra à aucun projet de régénération et de développement du réseau d'infrastructures fluviales de voir le jour en 2019...
Le second chiffre, c'est 1 %, soit la part des financements de l'agence consacrée depuis 2012 aux infrastructures fluviales, contre 28 % aux infrastructures routières.
Ne pensez-vous pas, Monsieur le président, qu'il est temps de rétablir des équilibres permettant au fluvial de se développer en France, à l'instar de ce qui se fait dans les autres pays européens, et de faire ainsi un pas en avant en matière de développement durable ?
M. Christophe Béchu. - Le budget que l'agence alloue à VNF ne concerne que la régénération, non les nouveaux travaux qui relèvent d'autres financements.
Vous avez raison : il faut augmenter ces crédits. Ces 110 millions d'euros ne constituent pas un cadeau. C'est la somme dont VNF a besoin pour que nous puissions préserver ce patrimoine et profiter de cet atout.
Pour autant, j'invite ceux qui ont voté le budget de l'État pour l'année 2018 à se réjouir : vous avez porté le niveau de financement de VNF à son plus haut historique. Nous sommes passés de 50 millions d'euros en 2015, à 70 millions en 2016 et à 80 millions depuis 2018.
Il faut remettre les choses en perspective : il manque des crédits, certes, mais nous avons fait la moitié du chemin en trois ans. Il faut poursuivre ce mouvement. Je peux vous assurer que nous regardons avec beaucoup d'attention et de bienveillance les demandes de VNF, notamment pour les raisons de développement durable que vous évoquiez, et ce d'autant plus que le nouveau secrétaire général de l'agence vient de VNF... lequel me précise à l'instant qu'une rénovation de 100 millions d'euros pour une écluse, c'est tout de même du grand gabarit ! Mais il est vrai que la facture peut monter très vite...
Mme Angèle Préville. - Comme vous l'avez souligné, notre réseau routier est très dense. C'est l'une des spécificités de notre pays. Le département du Lot, par exemple, compte 4 000 kilomètres de routes départementales. Ce réseau n'est sans doute pas étranger au charme bucolique de nos régions.
Cela étant dit, que pensez-vous de la trajectoire des amendes radars ? L'augmentation du nombre de radars a permis aux recettes de croître. Mais tout cela repose sur un comportement humain : à force de payer des amendes et de perdre des points, les conducteurs vont finir par être plus prudents, ce qui induira un tassement des recettes...
Par ailleurs, le mouvement des « gilets jaunes » ne remonte qu'à un mois et demi : la raison de la baisse constatée en 2018 est à chercher ailleurs. Comment bâtir un budget sur de telles recettes fluctuantes ?
L'instauration d'une vignette pour les transporteurs étrangers m'apparaît comme une évidence. Quels sont les freins à sa mise en place ? Quelles recettes en attendez-vous ?
M. Christophe Béchu. - Votre première question, madame la sénatrice, est presque d'ordre philosophique. Jusqu'où fonctionne la peur du gendarme ?
Nous serions tous ici ravis que plus un seul radar ne flashe qui que ce soit, non pas parce qu'ils auraient tous été bâchés, mais parce que tout le monde respecterait le code de la route. Entre nos souhaits et la réalité, les écarts sont substantiels.
Nous venons de fêter la première année de la dépénalisation du stationnement. Les collectivités n'ont pas toutes décidé de tourner la page des contraventions à 17 euros de la même manière : les tarifs varient d'un territoire à l'autre.
En tant que citoyen et en tant que maire, je me demande si les gens paient davantage leur stationnement là où les amendes sont les plus élevées. À moins que le comportement de chacun au regard des règles ne soit insensible au montant de l'amende ?
Je pense qu'il y a loin avant que les automobilistes ne respectent tous le code de la route. Le principal avantage des radars, ce n'est pas les recettes qu'ils génèrent, mais les vies qu'ils permettent de sauver. C'est une des raisons pour lesquelles décorréler le financement des infrastructures du produit des amendes aurait du sens.
Nous sommes beaucoup plus dans une logique régalienne de respect des règles pour éviter les morts et les blessés sur la route que dans une logique de recettes pour l'entretien du réseau routier. On peut même y voir une forme de contradiction : plus les gens respectent les limites de vitesse, moins il y aurait besoin de réaliser de travaux... À l'inverse, il est vrai que des routes en très mauvais état peuvent amener les conducteurs à respecter malgré eux les limites de vitesse... Mais je ne pense pas qu'il s'agisse du modèle de réseau routier dont nous rêvons.
L'agence a besoin d'un demi-milliard d'euros. Si nous n'allons pas chercher cette somme sur la vignette, il faudra la trouver ailleurs.
Vous m'avez interrogé sur les freins à l'instauration d'une telle vignette. Nous devons juste nous assurer de mettre en place un dispositif soutenable à l'échelon européen. L'obstacle est moins d'ordre législatif que communautaire : théoriquement, on ne peut traiter de manière différente des sociétés dans la même situation. Il faut donc caractériser en droit ce qui différencie la situation de ces sociétés étrangères de celle des sociétés françaises. J'ai quelques idées sur la manière dont nous pouvons procéder, mais je ne suis pas chargé de mettre en place cette architecture.
Je pense que vous serez amené à examiner les dispositifs sur lesquels travaille Élisabeth Borne dans les prochaines semaines. Elle vous en expliquera alors les modalités en détail.
M. Jean-Claude Luche. - Je suis très heureux d'avoir eu des précisions sur le fonctionnement de l'Afitf, dont j'entends parler depuis des années, et d'avoir pu retrouver le président Béchu. Quand il ira dans le Cantal, j'espère qu'il poussera jusque dans l'Aveyron pour profiter de ses 6 200 kilomètres de routes départementales.
Je voudrais évoquer la route nationale 88, appelée un jour, je l'espère, à avoir deux fois deux voies. Le département, que je présidais, et la région ont fait un premier pas en acceptant de cofinancer les travaux nécessaires pour un tronçon de cette route qui relie Lyon à Toulouse.
Département et région s'étaient engagés à financer 46 % des investissements ; aujourd'hui, nous sommes prêts à aller jusqu'à 50 %, voire davantage. J'ai du mal à comprendre pourquoi l'État ne donne pas son accord, tout impécunieux qu'il soit. Les collectivités pourraient financer les premiers travaux, et l'État n'intervenir que dans quatre à cinq ans.
Cela permettrait de désenclaver des départements ruraux et de contribuer ainsi à leur attractivité.
M. Christophe Béchu. - La route qui va me conduire à Aurillac me permettra de pleinement profiter des paysages de notre beau pays. En cinq heures et demie, j'aurai également le temps d'une inspection itinérante du réseau.
Nous aurons l'occasion de discuter du sujet que vous évoquez. Peut-être pourrai-je relayer quelques messages sur le niveau d'engagement des collectivités locales et leurs attentes.
M. Hervé Maurey, président. - Merci des réponses que vous avez apportées aux nombreuses questions des membres de notre commission, très mobilisés sur ces enjeux d'infrastructures et de financement. Nous aurons l'occasion d'en débattre plus avant dans les semaines à venir.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 17 h 55.
Mercredi 30 janvier 2019
- Présidence de M. Hervé Maurey, président -
La réunion est ouverte à 10 h 10.
Mission d'information sur la sécurité des ponts - Table ronde avec les associations d'élus locaux
M. Hervé Maurey, président. - Nous organisons ce matin une table ronde sur la sécurité des ponts avec, pour représenter les différentes associations d'élus, M. Christophe Ferrari, président de la métropole de Grenoble, vice-président de l'Association des maires de France (AMF), M. Charles-Éric Lemaignen, premier vice-président de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), par ailleurs conseiller métropolitain d'Orléans Métropole, M. Philippe Herscu, conseiller de l'Assemblée des départements de France (ADF), et M. François Poletti, adjoint au maire d'Argenteuil, qui représente France Urbaine. L'Association des maires ruraux du Puy-de-Dôme, qui devait être représentée par M. Sébastien Gouttebel, ne pourra se joindre à nous en raison des conditions météorologiques.
Ce débat s'inscrit dans le cadre de la mission d'information que je préside sur la sécurité des ponts, que notre commission a créée en octobre 2018, après l'effondrement du viaduc Morandini à Gênes. MM. Patrick Chaize et Michel Dagbert en sont les corapporteurs. Nous avons obtenu au mois d'octobre d'être dotés pour six mois des prérogatives de commission d'enquête, ce qui nous permet d'avoir communication de tous les documents qui nous paraissent nécessaires et d'auditionner toutes les personnes que nous jugeons utile d'entendre. Nous avons déjà procédé à une douzaine d'auditions et allons continuer à le faire. Nous réalisons également un certain nombre de déplacements sur le terrain. Nous serons ainsi lundi prochain en Moselle, pour examiner un ouvrage en mauvais état et rencontrer les élus locaux.
Je rappelle également que nous avons lancé une consultation des élus locaux sur la plateforme dédiée du Sénat. Cette consultation est accessible depuis le 21 janvier et jusqu'au 28 février. Je ne puis que vous inviter à relayer cette information auprès des élus de votre département pour qu'ils y apportent leur témoignage concernant la situation des ponts sur leur territoire.
Nous disposons en France d'un réseau d'infrastructures très dense, qui compte 11 100 kilomètres de voirie, à peu près 200 000 ponts, soit un pont tous les cinq kilomètres. L'État gère directement 12 000 ponts, les concessionnaires 15 000, les départements 100 000 et les communes 80 000. On estime la valeur de ce patrimoine d'ouvrages d'art à 200 milliards, ce qui représente un actif considérable.
Il n'est pas toujours simple pour les collectivités locales de connaître le nombre d'ouvrages d'art implantés sur leur territoire et l'état de ce patrimoine, ni d'en assurer l'entretien. Selon les premières auditions auxquelles on a pu procéder et les ratios donnés par l'Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (IDRRIM). Il faudrait à peu près 500 millions d'euros par an pour entretenir comme il convient ces ouvrages d'art, dans un contexte de baisse des dotations, de près de 20 % depuis 2014.
L'une des questions essentielles pour la mission que nous avons créée est de savoir comment améliorer la connaissance de ces ouvrages, effectuer un véritable diagnostic et en assurer l'entretien régulier. Le Sénat est, comme toujours, bien conscient du fait qu'il est extrêmement difficile d'ajouter des contraintes et des charges aux collectivités. Il y a quelques semaines, une journaliste - que je préfère ne pas nommer - m'a dit qu'il fallait imposer aux communes de réaliser un diagnostic. C'est compliqué du point de vue financier.
Il serait bon, dans un premier temps, que vous nous fassiez le point sur la manière dont les collectivités que vous représentez appréhendent cette question, à la fois en termes de connaissance et d'exercice de cette compétence et écouter les suggestions de solutions que vous pourriez nous faire pour améliorer la situation.
Vous avez la parole.
M. Philippe Herscu, conseiller de l'Assemblée des départements de France. - Les départements, vous l'avez dit, totalisent plus de 100 000 ponts sur le réseau routier, qui compte en tout environ 380 000 kilomètres de routes, l'État en totalisant plus de 12 000 kilomètres. La particularité de nos ponts est d'être deux à quatre fois plus petits que ceux de l'État, en rapport avec le réseau que nous couvrons.
Nos équipes routières suivent soigneusement le patrimoine grâce à l'Instruction technique pour la surveillance et l'entretien des ouvrages d'art (ITSEOA), référentiel utilisé par plus de 60 % des départements. Les données qui suivent sont tirées des travaux de l'Observatoire national de la route.
50 % des départements indiquent effectuer une visite par an au minimum sur les ouvrages en mauvais état. 50 % visitent les ponts tous les deux à neuf ans, les visites se rapprochant en fonction de l'état du bâti et des caractéristiques techniques. On peut avoir différentes typologies de ponts, différentes générations. C'est d'ailleurs une des problématiques importantes : beaucoup de ponts, notamment dans l'Est, ont été construits après la guerre et nécessitent aujourd'hui des travaux lourds, voire des reconstructions.
C'est assez inégal suivant les départements et leur place dans le réseau hydrographique, certaines rivières pouvant être plus importantes que d'autres. Les ponts peuvent être plus ou moins anciens suivant les phases de démolition et de reconstruction que le territoire a pu connaître au fur et à mesure du temps.
L'Observatoire national nous apprend par ailleurs que 64 % de nos ponts sont en bon état structurel, 27,5 % nécessitant des travaux spécialisés sans que la structure elle-même soit touchée. 6,7 % présentent une structure qui nécessite des travaux de réparation, et 2 % ont une structure altérée, ce qui peut conduire à des restrictions de circulation en fonction du tonnage sur 1 % des ouvrages d'art.
Les départements estiment pour une grande majorité avoir les moyens techniques et humains nécessaires pour suivre et organiser l'entretien de ce patrimoine. Cependant, 21 % évoquent des difficultés liées au manque de personnel, notamment au fur et à mesure des départs à la retraite, nos budgets de fonctionnement étant sous pression. Peu de compétences sont par ailleurs disponibles dans le domaine très pointu des ouvrages d'art.
Certains départements regrettent également le manque de compétences des entreprises privées, ce secteur d'activité n'étant pas le plus rentable et nécessitant une spécialisation extrêmement poussée.
L'entretien est bien sûr coûteux dans le contexte de crise que nous connaissons. La part consacrée à la préservation du patrimoine des ouvrages d'art se situe dans une fourchette qui va de 15 % à 20 % des budgets de grosses réparations pour les grands départements à 12 % à 14 % pour les petits départements et les départements moyens, avec une tendance à l'augmentation dans la période récente.
L'enquête que nous avons par ailleurs menée pour compléter celle de l'Observatoire nous révèle qu'environ 0,48 % des ponts devraient être reconstruits dans les cinq ans qui viennent, soit une moyenne de cinq ponts par département. Il peut aussi s'agir de grosses réparations pouvant constituer une alternative à la reconstruction, corrélée à l'âge du pont et aux dégâts occasionnés par la Seconde Guerre mondiale.
Interrogés sur les impacts financiers, les départements estiment que l'entretien et la reconstruction éventuelle posent des problèmes financiers très importants pour 13 % d'entre eux, importants pour 53 %, peu importants pour 28 %, 6 % ne se prononçant pas. Les tensions financières et budgétaires sont importantes si l'on mesure l'écart entre les besoins de renouvellement du parc et les moyens disponibles. Ces tensions sont évidemment bien plus importantes quand on a la responsabilité de grands ouvrages d'art et lorsqu'ils sont anciens.
Les coûts sont également sensiblement renchéris lorsque les ponts surplombent des voies ferrées ou des canaux, SNCF Réseau et Voies navigables de France (VNF) facturant des coûts jugés exorbitants au titre de l'interruption du trafic, parfois l'équivalent des travaux envisagés. Les relations avec ces opérateurs sont perfectibles.
On a interrogé les départements en leur demandant s'ils considéraient que la SNCF et VNF respectaient leurs engagements concernant l'entretien des ponts prévu dans le cadre de conventions. Ceci fait référence aux ouvrages de rétablissement, l'entretien et la réparation d'ouvrages d'art incombant, d'après la jurisprudence, à celui qui possède la route supportée par cet ouvrage d'art, sauf dans le cas où des conventions ont été conclues précédemment. Une loi prévoyant la conclusion obligatoire de telles conventions a été votée récemment pour les ouvrages neufs, mais le parc ancien, le plus important, n'est pas couvert par des conventions. Lorsqu'il en existe, elles sont parfois l'objet de dissensus. 35 % considèrent que ces opérateurs n'entretiennent pas l'ouvrage à la hauteur de ce qui était prévu dans le cadre de la convention, 37 % répondent négativement et 26 % ne se prononcent pas.
Sont évoqués le non-respect ou la contestation juridique des conventions répartissant les responsabilités d'entretien des ouvrages. Certains départements constatent une absence ou une insuffisance d'entretien aboutissant, in fine, à une dégradation de l'infrastructure et à l'obligation de renouveler le pont, parfois une mauvaise volonté ou un manque de réactivité de la part des opérateurs pour transmettre les conventions et les dossiers techniques relatifs aux ouvrages ou les conclusions de visites d'inspection. Il est difficile d'établir le dialogue pour rétablir les conventions sur les ouvrages neufs, du fait des changements fréquents d'interlocuteurs.
Nous avons également interrogé les départements sur leur action au service du bloc local en leur demandant s'ils sont directement ou indirectement en mesure d'apporter une assistance technique aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans ce domaine, sachant que de nombreux départements travaillent en partenariat et que la loi NOTRe leur donne une compétence d'ingénierie pour raisons de solidarité territoriale. 13 % ont répondu être tout à fait en mesure d'apporter une assistance technique, 58 % en étant capables en partie, en fonction de l'évolution du personnel et des compétences internes, 21 % en étant incapables et 7 % ne se prononçant pas.
Par ailleurs, 26 % des départements affirment avoir mis en place des aides spécifiques pour financer les routes et les ouvrages d'art des collectivités locales. Vous savez que l'on donne plus de 1,6 milliard d'euros de subventions aux collectivités du bloc local sous différentes formes. Certaines mettent en place une ligne budgétaire particulière à ce titre.
Nous avons également interrogé les départements sur leurs préconisations dans le cas d'un plan national. Le premier point évoqué est celui du financement. Il est déterminant pour de nombreux départements et sera croissant à mesure que le patrimoine va vieillir. Beaucoup demandent la création d'un fonds spécifique abondé par l'État - amendes de police, vignette poids lourds... Il y a là tout un patrimoine qui, dans l'état actuel de nos finances, va poser un problème de plus en plus important pour l'entretien.
Il est également nécessaire de faciliter le suivi et le contrôle de ces ouvrages en temps réel. Tout ce qui concerne le contrôle des ouvrages, les audits, etc., est comptabilisé au titre du fonctionnement, lui-même plafonné dans le cas des pactes financiers à 1,2 %. Nous pensons que toutes ces actions de fonctionnement qui contribuent à la pérennisation de l'ouvrage devraient pouvoir être comptabilisées au titre de l'investissement et ne fassent pas l'objet de restrictions.
Il nous faut également maintenir et développer un centre de ressources spécialisées au niveau national sur la question de la maintenance et de la construction des ouvrages d'art. On pense surtout au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), dont les départements sont le plus grand client. Un droit de tirage doit être prévu dans ce domaine. Nous attendons beaucoup du CEREMA en termes d'ingénierie technique. Il a déjà, dans certains départements, préconisé des solutions innovantes, alternatives à la reconstruction de ponts. Vous en verrez un exemple en Moselle.
Il faut donc sans cesse innover, trouver de nouvelles solutions, si possible moins chères. Le benchmarking est également nécessaire, tout comme le fait de sans cesse se maintenir à la pointe en matière technique, afin que la France demeure le pays des ponts et chaussées.
Une simplification réglementaire et administrative est également réclamée. Les techniciens nous disent que les dossiers exigés au titre de la loi sur l'eau et de l'environnement sont souvent excessifs. Les contraintes imposées par les architectes des Bâtiments de France sont également pointées du doigt - c'est un classique,
Certains dénoncent des problèmes de gestion prévisionnelle des compétences. Il est par ailleurs très important d'animer la communauté technique et d'avoir des échanges de bonnes pratiques. Les conférences techniques interdépartementales des transports et de l'aménagement (CoTITA) ne sont sans doute pas suffisantes. Il faut faire davantage, en partenariat avec le CEREMA.
Il faut aussi mieux connaître le patrimoine et continuer les travaux que l'Observatoire national de la route mène avec l'IDRRIM, pour arriver progressivement à un système d'information géographique (SIG) des ponts en France et à une cartographie de leur état, fluidifier et améliorer les rapports avec la SNCF et VNF en les obligeant notamment à respecter les conventions.
Il faut enfin remédier au manque d'entretien des ponts de l'État, qui impose une restriction des tonnages et entraîne un report de la circulation des camions ou des convois exceptionnels sur les ponts appartenant aux départements.
M. Charles-Éric Lemaignen, premier vice-président de l'Assemblée des communautés de France. - L'AdCF, depuis 2014, a régulièrement attiré l'attention sur les risques liés à la baisse de l'investissement local. Avant même l'accident du pont de Gênes, nous avions analysé les conséquences de la baisse brutale de l'investissement dans les communes allemandes entre 1995 et 2002. La fédération du patronat allemand s'en était émue et avait réalisé une étude qui montrait en 2014 que 46 % des ponts allemands étaient dans un état critique. L'Italie n'est donc pas la seule concernée. Nous avons attiré l'attention sur l'effondrement de l'investissement des collectivités locales à compter de 2014, et en particulier sur ce qui ne se voit pas. L'entretien des routes, des ouvrages d'art et des réseaux fait partie des thématiques qui ont été les plus « zappées », à la suite de la baisse brutale des dotations de nos collectivités locales due à la crise financière.
Nous avions réclamé des Assises nationales de l'investissement pour dresser un état des lieux précis et définir des priorités qui puissent être déclinées aux niveaux national et régional. Nous avons parallèlement lancé un observatoire à compter de 2015 avec la Caisse des dépôts afin d'analyser la commande publique et examiner les appels d'offres au plus près de la réalité opérationnelle.
On constate bien un effondrement à compter de 2014, avec une légère reprise d'un peu plus de 6 % en 2017. En 2018, les premiers chiffres font apparaître une augmentation d'environ 1 % par rapport à 2017. On n'a donc pas encore, tant s'en faut, retrouvé les niveaux de 2013.
Par ailleurs, les investissements réalisés par les collectivités locales se sont modifiés : on y trouve davantage d'ingénierie et de services, et moins de travaux, ceux-ci continuant à diminuer. Nous attirons l'attention sur cette diminution grave de l'investissement local. Je rappelle que la qualité de nos investissements publics est l'un des rares éléments d'attractivité du pays en Europe.
Nous avons aussi mis en place une collaboration avec la Fédération nationale des travaux publics (FNTP) et la Fédération française du bâtiment (FFB) pour travailler sur le thème de l'investissement autour de trois axes : des rencontres nationales et régionales consacrées à l'investissement, un travail conjoint sur l'observation des investissements publics locaux, la connaissance des projets et la répartition thématique et l'état du patrimoine, et, enfin, une analyse des bonnes pratiques afin de les diffuser auprès de l'ensemble des collectivités locales. Nous travaillons avec l'IDRRIM et l'Observatoire national de la route, et c'est pour nous essentiel.
Il n'existe à ce jour aucun lieu permettant d'appréhender la connaissance globale du patrimoine. Autrefois, il incombait aux directions départementales de l'équipement de recenser l'ensemble des ouvrages d'art de leur secteur, et d'analyser leur état. Aujourd'hui, les apports méthodologiques du CEREMA sont essentiels. Il devrait être intégré à l'Agence nationale des collectivités territoriales. Il est important que le CEREMA serve d'outil aux collectivités locales. Il faut absolument un système d'information géographique des ouvrages d'art à l'échelle nationale, je le confirme.
Par ailleurs, l'IDRRIM avait proposé un système de notation synthétique pour caractériser l'état des ouvrages d'art. En 2017, 43 départements avaient répondu à ce questionnaire. L'IDRRIM peut jouer un rôle d'animation pour recenser tous les gestionnaires, quel que soit leur échelon, et pour partager un cahier de maintenance sur chaque ouvrage d'art. Une étude a démontré que lorsqu'on investit peu en réparations d'une route, sa réfection coûte à terme beaucoup plus cher. Il est important que chacun ait une idée des coûts de maintenance et des menaces qui pèsent sur l'ensemble du patrimoine. Des partages d'expériences sont nécessaires pour valoriser les bonnes pratiques. Des solutions peuvent permettre des économies.
La formation doit aussi être traitée. Il faut recenser toutes les propositions. Je partage le diagnostic évoqué tout à l'heure. L'IDRRIM dispose d'un comité de formation, de recherche et d'innovations. Il faut valoriser et faire connaître l'ensemble des formations pour que nos collaborateurs aient les capacités techniques d'assurer la maintenance.
Les métropoles ont l'ingénierie et les moyens techniques pour assurer le suivi des ponts, un peu comme les départements. 65 % des communautés de communes et 62 % des communautés d'agglomération ont transféré la compétence de la voirie aux intercommunalités, avec parfois des mutualisations de l'ingénierie. Dans 70 % des cas, les ouvrages d'art sont transférés à l'intercommunalité.
S'agissant des actions, il faut tout d'abord aider les communes et les communautés de communes à identifier les ouvrages d'art potentiellement dégradés, soit grâce à des agents techniques départementaux, soit en recourant à des mutualisations de moyens. Par ailleurs, le CEREMA doit être mieux utilisé par nos collectivités.
Les ouvrages de rétablissement soulèvent de vrais problèmes d'application du droit. Il est important qu'on sanctuarise ces conventions et qu'on les fasse strictement appliquer.
Il convient en outre de créer un pool, probablement à l'échelle départementale, chargé des questions de sécurité, sous l'égide de la préfecture, afin de créer un plan d'action départemental et de dresser le bilan de ce qui a été fait.
Je partage tout à fait l'idée qu'il faut que la surveillance et l'entretien des infrastructures soient inscrits en section d'investissement afin de ne pas être soumis à la règle du 1,2 %.
Il faut également un fléchage coordonné de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) pour faciliter l'entretien de ces ponts, un fonds exceptionnel pouvant être alimenté par les amendes et la future vignette poids lourds, complétées par des prêts de la Caisse des dépôts à taux zéro.
Il convient aussi de maintenir une ingénierie de pointe dans le domaine des ouvrages d'art. Le CEREMA doit nous fournir de ce point de vue des guides méthodologiques.
Enfin, il faut mutualiser des formations ad hoc dans les départements, intercommunalités et communes pour maintenir un niveau de connaissance et d'ingénierie afin de suivre les travaux. Il est fondamental qu'on dispose d'un système d'information géographique national pour lister l'ensemble des ouvrages d'art et leur état.
M. Hervé Maurey, président. - Il m'avait échappé que nous dispositions d'une « vignette poids lourds ». On a abordé ce sujet avec Didier Mandelli, rapporteur du projet de loi d'orientation des mobilités (LOM). La vignette étant instaurée, le débat est donc clos !
M. Charles-Éric Lemaignen. - Je n'ai pas dit qu'elle était instaurée, mais qu'il serait bon que le fonds puisse servir à des travaux sur la sécurité des ouvrages d'art.
M. François Poletti, adjoint au maire d'Argenteuil. - J'apporterai plutôt ici un témoignage...
Argenteuil a été touché l'année dernière par l'incident qu'a connu le pont de Gennevilliers, sur l'A15. Ce pont, qui relie le Nord-Nord-Est à Paris, s'est effondré en partie. De quatre voies, nous sommes passés à deux voies, ce qui a entraîné des répercussions dans tout le Val-d'Oise : les déviations auraient dû passer par la N104, qui était en travaux. Il n'était donc pas possible de dévier les camions. L'État a beaucoup attendu avant d'agir. C'est ainsi qu'on s'est retrouvé complètement bloqué. Argenteuil est relié à la petite couronne par trois ponts routiers et un pont de chemin de fer. Le pont de l'A15 dessert tout Paris. On attend d'ailleurs avec impatience qu'il continue jusqu'à Gennevilliers pour que l'on puisse parvenir au périphérique.
Ce pont était cependant sous surveillance : le 29 mai 2016, plus de dix tonnes de sablons se sont déversées dans une rue d'Argenteuil, la rue du désert, qui porte bien son nom ! On avait alors tiré la sonnette d'alarme. Quelques tonnes étaient déjà tombées en 2014. Au mois de juin, ce sont les écailles du pont qui se sont détachées, à la suite de la rupture des câbles qui les retenaient. Argenteuil a été pris d'assaut et envahi durant un mois et demi par tous les véhicules qui s'y sont retrouvés coincés.
M. Hervé Maurey, président. - S'agit-il d'un pont sous maîtrise d'ouvrage de l'État ?
M. François Poletti. - En effet. Il est géré par la direction des routes d'Île-de-France (DiRIF).
Le conseil départemental a créé une association pour essayer de faire accélérer les travaux. On a réussi en décembre à faire rouvrir une troisième voie, ce qui n'est pas suffisant. On nous a promis que tout serait rétabli au mois de mars.
Pour l'instant, les dates de travaux ont été à peu près respectées. Je pense que les vérifications n'ont pas été assez poussées. Certains problèmes d'évacuation d'eau ont eu pour effet de corroder les câbles tenant les écailles. Heureusement, on n'en est pas arrivé à un effondrement complet, comme à Gênes, mais cela aurait pu être le cas, même si l'incident est intervenu sur les bords de Seine et non au milieu.
Des réunions mensuelles ont lieu avec le préfet du Val-d'Oise, mais l'État a frôlé la correctionnelle du fait de ses manquements en matière d'entretien. Il a fallu faire intervenir des ingénieurs du ministère des transports. Toutes les solutions ont été étudiées pour réaliser deux voies de l'autre côté, mais cela n'a pas été possible. Il aurait fallu installer des ponts militaires. Si vous voulez passer à présent par le pont de l'A15, prévoyez du temps !
M. Hervé Maurey, président. - Il m'arrive de l'emprunter assez régulièrement, quand je vais dans la partie Est du département de l'Eure.
M. Christophe Ferrari, vice-président de l'Association des maires de France. - Quelques mots pour vous apporter un éclairage local...
Le territoire métropolitain grenoblois représente 49 communes, 450 000 habitants. Il est parsemé de torrents capricieux qui viennent des Alpes, de plaines, de coteaux et de montagnes. C'est un magnifique écosystème pour les ouvrages d'art de toute nature - ponts, murs de soutènement, etc.
La compétence relative à la voirie a été transférée des communes vers la métropole en 2015, puis en 2017 pour les voiries départementales. Or nous détectons aujourd'hui des ouvrages orphelins qui n'apparaissent nulle part, et nos inventaires ne font que s'accroître d'année en année. Nous avions recensé à l'origine 1 200 ouvrages d'art sur le territoire métropolitain. À peine deux ans plus tard, à la suite des inventaires complémentaires, nous en comptabilisons 1 500. La question de la domanialité n'est toujours pas résolue pour nombre d'entre eux. La grande majorité se situe dans les communes rurales, montagnardes, périurbaines. Il s'agit là d'un sujet de bloc communal et de solidarité intercommunale.
Pour l'essentiel, ces ouvrages n'ont pas fait l'objet d'un suivi conforme aux obligations réglementaires. Ce n'est évidemment pas la faute des maires successifs.
La métropole a décidé, dès 2017, d'investir à l'horizon 2020 près de 3 millions d'euros pour leur surveillance et leur entretien, et 20 millions d'euros pour les opérations de réparations et de renouvellement d'ouvrages en péril identifié.
Parallèlement, plus d'une centaine d'inspections détaillées sont réalisées chaque année pour rattraper le retard accumulé. Elles révèlent chaque année de nouveaux ouvrages en péril nécessitant des mesures immédiates de mise en sécurité. Cette mise en oeuvre est réalisée en lien étroit avec les communes concernées, et se traduit généralement par une limitation voire une interdiction de circulation sur lesdits ouvrages.
Plusieurs ouvrages orphelins en état de péril ne sont pas pris en charge à ce jour, bien que les moyens humains dédiés aient été notablement augmentés par les services métropolitains. Mon équipe est à sept ETP, et nous avons connu un doublement des équipes en trois ans. Nous avons également fait appel à des renforts externes. Cette réalité n'est pas propre au territoire grenoblois.
Quelques pistes de réflexions ont fait l'objet d'un travail approfondi associant les maires et la métropole, ce qui constitue une spécificité grenobloise.
Un soutien financier de l'État est apparu nécessaire en premier lieu, en particulier pour rattraper le retard en matière de recensement. Ce soutien pourrait prendre la forme d'une enveloppe additionnelle dans le cadre des fonds de soutien à l'investissement local ou de la loi d'orientation des mobilités. Il est toutefois compliqué d'évoquer les mobilités sans évoquer les ponts, et il faut donc y veiller.
On ne peut non plus dissocier ces sujets de la contractualisation financière. De nombreuses dépenses en la matière concernent en effet le fonctionnement, notamment en matière de réparations et d'entretien classique.
Je rappelle que des attributions de compensation d'investissement sont aujourd'hui possibles entre communes et métropole, mais non entre les autres collectivités. J'invite les sénatrices et les sénateurs à examiner ce point de près. Cela a été extrêmement utile au financement des ouvrages d'art dans la métropole grenobloise, et a permis un équilibre financier intéressant entre communes et métropole.
En second lieu, l'évolution du cahier des charges des concessions autoroutières n'est pas non plus un mince sujet financier puisqu'il concerne les charges de surveillance, d'entretien, de réparation et de rétablissement des ouvrages construits par le passé.
Il apparaît difficile de récupérer des conventions établies en bonne et due forme par le passé avec les collectivités, les clés de financement pouvant être parfois très variables, alors que les montants sont loin d'être anodins. C'est également un sujet à examiner de près.
En troisième lieu, il convient de renforcer la formation aux métiers du secteur, de veiller à la disponibilité et à la qualification des agents publics et des salariés des bureaux d'études comme des entreprises. On a besoin d'ingénierie et de compétences pour avoir de bons niveaux d'expertise. Cette carence va amener de fait à une augmentation des prix, alors que cet argent pourrait être utilisé à d'autres choses.
Quatrièmement, il faut demeurer vigilant s'agissant des mesures de simplification établies au début de l'année 2018 concernant l'instruction des demandes d'autorisation des convois exceptionnels. Ces mesures pourraient avoir notamment pour effet de conduire à des renforcements excessifs des ouvrages concernés et, in fine, à des dépenses publiques peu efficientes, à la charge des gestionnaires de voiries et des collectivités.
Enfin - et je m'exprime ici à titre personnel, et non en tant que représentant de l'AMF - les transferts des pouvoirs de police spéciale attachés à l'exercice des compétences transférées, notamment s'agissant des mobilités en matière de circulation et de stationnement, sont automatiques en l'état actuel de la législation, mais peuvent faire l'objet d'oppositions des maires concernés.
La métropole grenobloise compte sans doute le nombre le plus élevé de communes qui ont transféré leurs pouvoirs de police spéciaux à la métropole dès le début du mandat, ce qui n'a absolument pas écarté les maires des décisions, bien au contraire.
Cependant, pour un certain nombre d'ouvrages en péril, il a parfois pu être difficile, avant le drame de Gênes, d'obtenir des mesures de restriction voire d'interdiction de circulation, malgré des enjeux de sécurité extrêmement importants. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, la responsabilité collective engageant les maires, mais aussi les présidents de métropole et d'intercommunalités.
M. Patrick Chaize, rapporteur. - Comment vos adhérents perçoivent-ils l'inquiétude qui pèse sur la sécurité des ponts ?
On a peu parlé des murs de soutènement. Quel est votre point de vue sur ce point ?
Je voudrais également connaître votre vision du point de vue de la comptabilité publique : la gestion patrimoniale de ces ouvrages ne devrait-elle pas être imposée, notamment par le biais d'une comptabilité adaptée, avec des provisions pour renouvellement, comme pour d'autres ouvrages ?
S'agissant du recensement de documents, un coffre-fort national où seraient déposés l'ensemble des documents techniques dans un souci de conservation et d'utilisation ne pourrait-il être constitué ?
Enfin, un transfert de compétences est-il souhaitable selon vous ? Si oui, quel est le niveau qui vous paraît le plus opportun ?
M. Michel Dagbert, rapporteur. - J'insiste sur le recueil des données. On a ici ou là un niveau de connaissance des ouvrages qui peut être très variable. Par ailleurs, on a tendance à oublier que les murs de soutènement sont des ouvrages d'art et qu'ils nécessitent une surveillance importante.
S'agissant des transferts de compétences, vous avez témoigné qu'un certain nombre de collectivités n'avaient pas connaissance de la responsabilité qui était la leur en la matière. Quel niveau de collectivité vous apparaît aujourd'hui le mieux armé pour répondre à ce défi ?
Quant aux compétences techniques, je crois savoir, en tant qu'ancien président de conseil départemental, que nos collaborateurs disposent d'un réseau au sein de l'ADF. Cette compétence peut-elle être mise en commun avec les autres collectivités - communautés d'agglomération et métropoles ?
Enfin, comment est-on capable, au niveau national, de disposer d'une base de données et de la suivre dans le temps ?
M. Christophe Ferrari. - Le ressenti des maires de la métropole grenobloise ne fait qu'augmenter d'expertise en expertise. Depuis le drame de Gênes, on ne tergiverse plus pour savoir s'il faut ou non couper la circulation. Certains ouvrages sont usés jusqu'à la corde.
Depuis le drame de Gênes, il existe des lanceurs d'alerte sur les territoires. Nous en avons souvent sur le territoire grenoblois à propos d'un certain nombre de sujets.
Quant aux murs de soutènement, nous les traitons comme les ponts. Il s'agit d'enjeux de sécurité tout aussi sérieux. C'est la nature du risque et non de l'ouvrage qui détermine les priorités.
L'idée du coffre-fort national est excellente. Cela permet de faire coïncider les éléments d'études sans devoir repartir de zéro. Ce partage est évidemment très important.
Enfin, le transfert de compétences est indispensable. C'est un véritable sujet d'ingénierie. C'est dans les petites communes qu'on trouve le plus d'ouvrages concernés. On le voit bien sur le territoire métropolitain grenoblois. Le transfert de compétences permet de positionner l'expertise au bon niveau. Il est nécessaire, à l'avenir, d'envisager les choses sur le plan collectif.
Il va cependant falloir déterminer d'où viennent les recettes. C'est pourquoi il faut que les sociétés d'autoroutes prennent leurs responsabilités. Nous ne lâcherons pas sur ce point. Des aides à l'investissement de l'État pourraient également être nécessaires.
M. Charles-Éric Lemaignen. - Il est bien évident que la connaissance crée la conscience du risque. Cela vaut pour les ponts, les murs de soutènement, et l'ensemble des réseaux.
M. Hervé Maurey, président. - On ne peut pour autant prôner la politique de l'autruche !
M. Charles-Éric Lemaignen. - Absolument. Nous avons connu chez nous des problèmes liés aux inondations : nous nous sommes interrogés sur l'état de nos réseaux, qui ne sont pas bons.
Pour ce qui est de la gestion patrimoniale, pour l'instant, l'amortissement ne joue que pour les biens meubles des collectivités : si on y intègre l'amortissement des ouvrages de voirie, les conséquences en termes de gestion financière globale et de répartition entre l'investissement et le fonctionnement risquent de compromettre l'équilibre de nos collectivités et toutes les contractualisations que l'on a avec l'État. Vous avez évidemment raison sur le fond, mais ceci doit être réalisé dans le cadre d'une réforme globale de la comptabilité.
Le coffre-fort national, quant à lui, apparaît une très bonne idée qui devrait être mise en oeuvre sous l'égide du CEREMA.
En ce qui concerne l'ingénierie, on doit essayer, au niveau local - probablement départemental - de recenser tous les éléments pour faire en sorte que les petites communautés de communes et les petites communes ne soient pas oubliées.
En revanche, même si, sur le fond, je partage totalement l'avis de Christophe Ferrari, je me méfie du transfert obligatoire d'une compétence des communes aux intercommunalités. Je pense que le Sénat est particulièrement sensible à ce point de vue. Laissons l'intelligence locale libre de réaliser ces évolutions. Pour les ouvrages d'art, je pense qu'une mutualisation sera vite indispensable, mais il est préférable qu'elle se fasse sur la base d'un accord plutôt que sous la contrainte.
M. Didier Mandelli. - J'interviens ici en tant que rapporteur de la LOM. À ce stade, rien n'y figure s'agissant du financement potentiel de la réfection ou de l'entretien des ouvrages. Je trouve intéressant de proposer en parallèle des axes de travail.
Nous avons à cette fin envisagé de conforter les financements de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), de trouver les ressources pour la conforter dans ses différentes missions, auxquelles on pourrait évidemment ajouter, comme c'était le cas à une époque pour les tunnels, l'ensemble des ouvrages d'art du territoire, même si c'est compliqué.
Le CEREMA me paraît constituer une bonne solution pour centraliser les informations. Nous essaierons, dans le cadre des discussions et des auditions qui sont en cours, de formaliser la prise en compte des questions que vous soulevez en termes de financement et de gestion
Vous avez évoqué la taxe poids lourds et un certain nombre de ressources qui ne figurent pas dans la LOM à ce stade. Des affectations sont possibles sur d'autres volets.
Nous essaierons d'apporter des solutions à toutes les questions qui ont été posées ce matin.
M. Charles-Éric Lemaignen. - Nous préconisons quant à nous le maintien du Conseil d'orientation des infrastructures (COI), qui a disparu de la dernière rédaction. Il est important de le maintenir, ne serait-ce que pour définir les priorités, ce qui nous paraît essentiel.
M. Didier Mandelli. - C'est une position quasi-unanime : nous le réintroduirons, car le COI est le mieux à même de définir les priorités et les orientations dans la durée.
M. Claude Bérit-Débat. - Je voudrais revenir aux ponts et aux murs de soutènement qui appartiennent à de petites communes, le transfert de compétences n'ayant pas été exercé dans ce domaine dans tous les petits EPCI, beaucoup d'ouvrages d'art restant à la charge des communes.
Le diagnostic que vous avez établi est tout à fait exact : on constate un manque de connaissance et d'expertise, mais aussi un manque de moyens. Disposer d'un coffre-fort national pour bien connaître toutes les spécificités des ouvrages est une bonne chose, mais on va buter sur le problème financier. Les intempéries de juin, pour un certain nombre de départements, dont la Dordogne, ont mis en évidence la fragilité des ponts, et les petites communes découvrent le coût phénoménal de remise en état de ces ouvrages d'art. Les assurances ne jouent pas, les aides de l'État sont octroyées au compte-gouttes, et l'on se retrouve dans l'impasse. Comment faire ?
Vous avez évoqué quelques pistes de financement. Je pense qu'il faut proposer des solutions pour les petites communes qui ne sont pas encore rentrées dans une intercommunalité à l'image de celle que vous représentez.
M. Alain Fouché. - Je suis élu de mon département depuis 40 ans. Je l'ai présidé après le départ de M. Monory. J'ai toujours été choqué de constater qu'un certain nombre d'administrations étaient un véritable État dans l'État - architectes des Bâtiments de France, DDE...
Je suis toujours frappé par le coût exorbitant de certains travaux par rapport à d'autres pays, en particulier pour ce qui concerne les ouvrages d'art et les ponts. Cela coûte très cher aux contribuables. M. Herscu évoquait de nouvelles technologies permettant de réaliser des travaux à moindre coût et en toute fiabilité. Peut-on avoir plus de précisions dans ce domaine ?
M. Guillaume Chevrollier. - Quel est l'impact des nouvelles technologies et des bases de données sur le recensement nécessaire à la bonne gestion du patrimoine ?
Par ailleurs, les moyens du CEREMA ont diminué de 5 millions d'euros. Comment percevez-vous cet établissement public créé récemment pour répondre au besoin criant d'ingénierie, particulièrement dans les territoires ruraux ? L'utilisez-vous ? On dit aussi que le CEREMA souffre d'un manque de notoriété vis-à-vis des petites collectivités. Le percevez-vous ? Si c'est le cas, comment y remédier ?
M. Charles Revet. - J'ai cru comprendre que vous étiez plus que réservé concernant un recensement national, et je partage tout à fait votre point de vue. En effet, cela représenterait des coûts extrêmement importants. Certes, cela va donner beaucoup de travail aux bureaux d'études, mais il va manifestement falloir reporter des travaux.
Je suppose par ailleurs que chaque collectivité responsable dispose de personnel pour assurer le contrôle de l'état des ponts. L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) pourrait en faire une priorité.
À ce sujet, vous avez affirmé qu'un représentant du Sénat devait participer au prochain conseil administration de l'Afitf. Christophe Béchu nous a dit hier qu'il n'en comptait aucun. Pourquoi n'en avions-nous pas ? Qui désigne ce représentant ? Qui est-il ?
M. Hervé Maurey, président. - La loi organique du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a précisé que des parlementaires pouvaient siéger dans des organismes extraparlementaires, sous réserve que cette présence ait été précisée par la loi. La loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination a fixé les organismes comportant une représentation parlementaire. L'Afitf en fait partie, et le président du Sénat Gérard Larcher y nommera un représentant prochainement.
M. Charles Revet. - La Seine-Maritime, dont j'ai été président du conseil départemental, compte trois grands ponts, le pont de Tancarville, le pont de Normandie et le pont de Brotonne. Nous partageons donc les mêmes préoccupations
M. Éric Gold. - Vous avez indiqué que les collectivités ont globalement une capacité d'ingénierie suffisante - au moins pour les plus grandes - concernant le suivi de l'état des ponts et des ouvrages d'art, les murs de soutènement et autres aménagements étant également concernés.
Notre commission est bien entendu attentive aux catastrophes naturelles que l'on peut imputer au dérèglement climatique. À chaque événement, les images nous montrent des ouvrages d'art emportés ou détruits. Le référentiel partagé utilisé par les collectivités prend-il désormais en compte ces conséquences potentielles ?
Mme Nadia Sollogoub. - On a évoqué la création d'un groupe de travail départemental à des fins de sensibilisation, mais l'État ne pratique-t-il pas depuis des années la politique de l'autruche ?
J'ai été maire d'une commune rurale qui a subi de violentes inondations, et j'ai voulu intégrer le contrôle de l'état des ponts dans mon dossier de catastrophe naturelle. L'État m'a précisé que ce n'était pas possible. Ce sont donc les services de l'État qu'il faut sensibiliser, dans la mesure où les phénomènes climatiques violents vont se renouveler de plus en plus.
Les maires des petites communes avaient la culture du contrôle des ouvrages locaux, mais il faut faire maintenant appel à des bureaux d'études, à des cabinets et à des entreprises extérieures, ce qui écarte toute possibilité d'action. J'espère, monsieur le président, que le rapport de la commission pèsera donc très lourd !
M. Hervé Maurey, président. - Nous ferons tout pour cela !
M. Guillaume Gontard. - Je partage tout ce qui a été dit au sujet de la prévention et de l'entretien. J'ai récemment rencontré un ingénieur spécialisé dans les travaux sous-marins qui me faisait part de son inquiétude quant aux piles de pont immergées et à la qualité des fondations, pour lesquelles les travaux sont de plus en plus compliqués et difficiles. Il y a là une véritable urgence.
On a par ailleurs évoqué le besoin en matière d'ingénierie et le CEREMA. C'est une vraie question. Le CEREMA n'est pas très connu, et le lien n'est donc pas évident.
Un des problèmes spécifiques aux territoires de montagne réside dans les ouvrages de prévention et de sécurité qui se situent en amont des cours d'eau, ceux-ci ayant une répercussion sur les ponts. Or, les effectifs consacrés à la restauration des terrains de montagne (RTM) sont en baisse, et les petites communes ne parviennent plus à entretenir leurs ouvrages
Mme Christine Lanfranchi Dorgal. - Je suis tout à fait d'accord avec la présentation de Nadia Sollogoub. Un coffre-fort national serait certes intéressant, mais bien des agences permettent d'avoir une vision des ponts très claire. Toutefois, on constate un manque de communication. Beaucoup d'agences d'État ou d'associations n'interagissent pas. Il faudrait donc prévoir un plan de communication pour toutes les communes et communautés de communes.
En outre, le budget reste le nerf de la guerre, car il faut avoir les moyens d'agir. Il s'agit de sécurité des personnes ! Cela constitue un enjeu très fort. Tant qu'on ne dégagera pas de budget, on ne pourra pas demander aux collectivités de prendre en charge des ouvrages coûteux qui concernent la mobilité nationale.
M. Benoît Huré. - Je souhaite que la suite donnée à ce travail fasse date et que l'on sorte des propos convenus. On nous explique que la facture va être colossale, faute d'entretien. Quelle est la part des dépenses consacrées aux travaux publics par rapport à celles réservée aux études ? On a rétabli des ouvrages d'art sur des cours d'eau qui ne coulent pas l'été ! Je peux témoigner que certains « spécialistes » ne s'y connaissent ni en béton armé ni en travaux publics.
On l'a dit, c'est la sécurité des personnes qui prime. Les autres espèces, si elles pouvaient s'exprimer, riraient bien de nous. Elles ont une capacité d'adaptation remarquable ! Les maires, les élus ne sont peut-être pas ingénieurs, mais ils ne sont pas forcément idiots !
On ne trouve plus aujourd'hui de spécialistes. Les techniciens, les conducteurs de travaux, les ingénieurs étaient hier majoritaires dans les DDE. Aujourd'hui, ce sont les chargés d'études, de vérification, de contrôle et de coordination environnementale qui les ont remplacés. C'est là un véritable problème.
Je compte beaucoup sur les conclusions de ce travail, qui devraient faire date.
M. Frédéric Marchand. - Ma question s'adresse aux représentants de l'ADF. Vous avez affirmé que 21 % des départements s'estiment incapables de fournir une assistance technique. Pourquoi selon vous ? Le Lot-et-Garonne a mis en place un process pour y parvenir. Je pense donc que la mutualisation et le partage des connaissances permettraient de développer les bonnes pratiques.
Par ailleurs, j'aimerais connaître votre avis sur ces plateformes qui conseillent aux automobilistes et à certains poids lourds d'emprunter des itinéraires et des ouvrages d'art qui ne sont pas vraiment faits pour cela.
M. Joël Bigot. - À chaque fois qu'on a essayé d'oeuvrer pour l'entretien ou la consolidation des ouvrages d'art orphelins qui permettent d'assurer la sécurité des habitants - ponts, murs de soutènement, digues -, on nous a renvoyés dans les cordes au motif qu'ils n'appartenaient à personne. À quel niveau peut-on envisager leur prise en charge ?
Mme Angèle Préville. - M. Ferrari a évoqué l'évolution du cahier des charges des autoroutes. Pouvez-vous nous en dire plus ?
M. Christophe Ferrari. - La question de la responsabilité historique n'est pas le problème à mes yeux. Certains ouvrages ont été construits il y a longtemps. Quelques-uns sont très vieux et doivent parfois être reconstruits.
Pourquoi l'entretien de ces ouvrages a-t-il été ralenti ? On sait très bien que le financement des collectivités est majeur. Il suffit de regarder le taux de renouvellement des réseaux d'eau, d'assainissement, etc. pour se rendre compte des effets d'élasticité.
À partir du moment où nous avons connaissance d'un risque, nous avons le devoir d'y remédier, mais l'usure s'accélère peut-être aussi faute d'un entretien continu, à une époque où les moyens des collectivités ne sont plus tout à fait les mêmes. Le défaut d'entretien que l'on constate depuis une dizaine d'années peut expliquer pourquoi certains ouvrages sont dans un tel état.
Le changement climatique est évidemment un élément déterminant dans l'accentuation de l'usure. Il faut donc l'intégrer. Pas un territoire, en France, ne méconnaît le sujet de la vulnérabilité climatique. C'est le sujet même de la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI).
L'ingénierie est un autre sujet. On en a besoin, et cela pose la question de la formation des futurs techniciens de notre pays. On a besoin de physiciens des matériaux, et cela manque un peu. Nous aurons demain un problème d'accès aux études, donc à la connaissance. Cela a été dit tout à l'heure.
Les ouvrages orphelins, quant à eux, sont au nombre d'une trentaine sur le territoire métropolitain. Il faudra bien les assumer. Personne ne comprendrait que l'EPCI n'assume pas leur prise en charge. C'est un problème de responsabilité, de sécurité, mais aussi de développement économique des territoires. Il faudra le traiter.
S'agissant des concessions autoroutières, il nous est difficile d'avoir accès au cahier des charges et à un certain nombre de conventions. On réunit les sociétés autour de la table, mais les choses ne sont pas claires. On est dans une négociation assez particulière, dans laquelle c'est finalement la collectivité qui assume l'entretien, alors que ce n'est pas sa responsabilité.
L'agglomération grenobloise compte une autoroute qui sert de digue au Drac et qui nécessite un réaménagement au coeur de Grenoble. On s'est longtemps battu pour savoir quels étaient les travaux nécessaires au renforcement de la digue, avant que celle-ci ne soit transférée à la métropole. Il est nécessaire de clarifier les choses, et nous comptons sur vous pour aller dans ce sens.
M. Charles-Éric Lemaignen. - C'est au COI et à l'État de définir la hiérarchie des priorités concernant l'entretien des ponts et d'y mettre les moyens nécessaires. Cela doit se décliner au niveau local par des plans particuliers d'intervention (PPI) à l'échelle des territoires, afin de prendre en charge les ouvrages orphelins.
Plusieurs d'entre vous ont abordé la question de la responsabilité historique. Je voudrais insister sur la responsabilité juridique, point que votre rapport pourrait intégrer. Les maires, les présidents de conseils départementaux et les présidents d'intercommunalités en ont besoin. Il faut un travail conjoint pour élaborer des fiches pratiques, ne serait-ce que pour ceux qui vont se présenter aux élections en 2020. Cela peut en dégoûter quelques-uns, mais c'est indispensable.
S'agissant de l'ingénierie, certains se sont interrogés sur le rôle du CEREMA. Il est majeur selon moi. Son intégration dans la future Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) pourrait renforcer son rôle de coordination de l'ingénierie territoriale. Je pense que les opérateurs doivent travailler ensemble pour avoir un catalogue d'informations simple vis-à-vis des collectivités locales. Il est vrai que l'on peut tout trouver sur Internet, mais de façon très désordonnée et en mettant pas mal de temps.
Une véritable coordination du CEREMA pourrait permettre de créer des fiches pratiques. Je crois énormément au fait que l'intelligence territoriale produit des expérimentations fabuleuses. En matière de coûts, certaines innovations font l'objet d'expériences ici ou là. Elles doivent être rendues publiques et popularisées. La Gazette des communes était, jusqu'à il y a quelques années, un outil fantastique pour savoir ce qui se faisait dans nos territoires. Cette notion a largement diminué, mais il existe de nombreux sites qui évoquent de bonnes pratiques.
Nos territoires ne sont pas obligés de toujours réinventer la poudre. Des expériences fantastiques ont lieu. Le rôle du CEREMA et du Sénat est de les populariser.
M. Philippe Herscu. - Les élus départementaux ont tout à fait conscience de leurs responsabilités. La difficulté est de faire des budgets consacrés aux infrastructures une variable d'ajustement lorsque les budgets généraux sont extrêmement contraints et présentent peu de visibilité financière. Il existe là un certain antagonisme.
Un travail de sensibilisation doit être réalisé auprès des élus qui ne sont pas dotés des équipes techniques permettant de connaître l'état de leurs infrastructures. Ce n'est pas trop le cas des départements. Nos équipes sont normalement capables de s'en charger, mais ce n'est pas le cas de toutes, d'où le travail de l'IDRRIM sur la notion de « dette grise », qui porte sur le manque d'investissement nécessaire pour maintenir l'infrastructure à son niveau opérationnel. Cette dette grise s'accroît et la facture devient bien plus lourde que pour un entretien régulier.
Le recueil des données et le coffre-fort national constituent sans doute de bonnes idées, mais la première difficulté consistera à obtenir des informations, beaucoup de collectivités n'en disposant pas faute de techniciens. Pour obtenir ces informations, il faut assumer ses responsabilités de maître d'ouvrage, être capable de passer une commande, solliciter un cabinet, lui dire ce qu'il faut auditer, ce qu'on en attend, etc.
21 % des départements nous ont dit ne pas être en capacité technique d'aider les collectivités. J'ai souligné le problème de la rareté de la compétence : certains départements comptent sur leur territoire plus de 500 communes de moins de 2 000 habitants. On peut toutefois essayer l'hybridation, les centres de ressources, le maillage territorial. L'Association des directeurs de services techniques départementaux (ADSTD) s'est transformée en ADTECH et s'est ouverte aux autres collectivités. C'est une bonne solution, tout comme les CoTITA, qu'il convient de développer.
Quant aux techniques les moins coûteuses, Mme Herbourg, de Meurthe-et-Moselle, directrice générale adjointe, m'a parlé d'un pont qu'elle comptait remplacer. Le CEREMA lui a conseillé une technique de fibrage qui lui a permis de prolonger l'existence dudit pont à moindre coût.
L'une de vos questions portait sur les nouvelles technologies. Elles offrent en effet des moyens dont on ne disposait pas précédemment, comme les drones ou les fibres, avec lesquelles on peut contrôler les fissures, même à distance. Ceci allège le contrôle et permet une intervention intelligente et moins coûteuse. Encore faut-il avoir des personnes capables de mettre ces contrôles en place, de les analyses et de les suivre.
Concernant le CEREMA, nous sommes très sensibles à son manque de moyens. On craignait d'ailleurs que l'État ne se désengage de la partie routière, ayant à présent peu de kilomètres à entretenir. Or nous considérons qu'on doit cette ingénierie aux collectivités locales, l'État ayant conservé l'ingénierie au niveau national lors de la décentralisation routière. C'est déterminant pour les collectivités, mais aussi pour les entreprises si l'on veut tester de nouveaux matériaux et être au meilleur niveau.
Le CEREMA travaille d'ailleurs avec nous dans le cadre de l'Observatoire de la route afin de mettre en cohérence toutes les grilles d'analyses et de donner une lecture de l'état des infrastructures. Il travaille également à un guide simplifié pour les élus des petites communes, pour savoir ce qu'il faut examiner sur un pont en fonction de sa nature technique, etc. Ce guide, certes simplifié, permettra d'y voir plus clair.
La culture du risque est à redévelopper, d'autant plus lorsque les événements climatiques deviennent exceptionnels. Une cartographie des risques de transgression marine et d'inondations, qui pèsent très lourdement sur les infrastructures, est donc nécessaire.
Les plateformes de guidage constituent un vrai problème. Elles conduisent sur les routes et les ponts des camions en provenance d'Europe centrale, dont certains chauffeurs ne parlent même pas français, voire des engins agricoles particulièrement délétères pour les parapets, qui ne sont pas faits pour résister à de tels chocs.
M. Hervé Maurey, président. - Je rappelle que nous avons mis en ligne sur le site du Sénat un questionnaire à destination des élus locaux pour recueillir leur avis et leurs remarques. J'invite les sénateurs et les associations d'élus à relayer cette information. Plus on aura de remontées, de suggestions, de propositions et de remarques, mieux on pourra en tenir compte dans notre rapport.
Je vous remercie pour vos remarques et vos suggestions. Elles nous seront très utiles pour l'élaboration de nos propositions.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Désignation d'un rapporteur
M. Hervé Maurey, président. - Nous devons procéder à la désignation d'un rapporteur sur la proposition de loi relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, présentée par Mme Éliane ASSASSI et plusieurs de ses collègues, dont le groupe CRCE a demandé l'inscription dans son espace réservé du jeudi 7 mars, et que nous examinerons en commission mercredi 20 février. J'ai reçu la candidature de M. Guillaume Gontard.
La commission désigne M. Guillaume Gontard rapporteur sur la proposition de loi n° 249 (2018-2019) relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.
La réunion est close à 12 heures.