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COMPTES RENDUS DE LA MCI SUR LE SAUVETAGE EN MER


Mercredi 2 octobre 2019

- Présidence de Mme Corinne Féret, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Audition de M. Thierry Coquil, directeur des affaires maritimes, commissaire délégué aux transports maritimes et délégué à la mer et au littoral

Mme Corinne Féret, présidente. - Mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui M. Thierry Coquil, directeur des affaires maritimes, que je remercie de sa présence. Comme vous le savez, monsieur le directeur, la ministre en charge, Mme Elizabeth Borne, n'a pas voulu s'exprimer devant notre mission tant que des discussions avec la Société nationale de sauvetage en mer, la SNSM, sont en cours. Elle vous a autorisé cependant à répondre à nos questions.

La mission d'information a été constituée par le Sénat à la suite du drame des Sables-d'Olonne. Au cours de nos nombreux déplacements cet été, aussi bien en métropole qu'en outre-mer, nous avons été à la rencontre des sauveteurs en mer. Nous avons mesuré leur dévouement et recueilli leurs inquiétudes et doléances.

Compte tenu du temps dont nous disposons pour cette audition, qui devra impérativement se terminer à quinze heures, et compte tenu des éléments d'information que nous avons déjà recueillis, je propose que nous fassions l'économie d'une présentation liminaire et que nous passions directement aux questions.

Je vais donc passer la parole à notre rapporteur, puis à nos collègues. Vous pourrez également, monsieur le directeur, intervenir sur des points complémentaires que vous jugeriez utiles. Je précise enfin que cette audition est enregistrée et qu'elle sera disponible sur le site internet du Sénat.

M. Didier Mandelli, rapporteur. - Cette mission fait suite au drame des Sables-d'Olonne. Quel est le calendrier des réflexions en cours sur le sauvetage en mer ? Une table ronde est prévue prochainement. Quel est son objet ? Qui y participe ? Des pistes sont-elles déjà évoquées dans le cadre du comité interministériel de la mer, le Cimer ?

Quelles mesures en faveur du sauvetage en mer figurent-elles dans le projet de loi de finances pour 2020 ? Quelle sera en 2020 l'évolution des ressources affectées à la SNSM - droit annuel de francisation et de navigation (DAFN), taxe éolienne, fiscalité sur les casinos installés à bord des navires ? Que représente la contribution de l'État au budget de la SNSM ? Les engagements pris en 2015 sont-ils tenus ?

Quelles leçons tirez-vous du drame des Sables-d'Olonne concernant la protection des bénévoles et leur statut ?

S'agissant de la formation des bénévoles, quelles mesures votre ministère peut-il soutenir pour alléger son coût pour les stations SNSM, favoriser la décentralisation des lieux de formation, permettre aux employeurs des bénévoles de l'intégrer dans les parcours de formation, prendre en compte l'engagement des sauveteurs en mer pour leur accorder des avantages en matière de retraite, de validation des acquis ?

Que pensez-vous de la décision de la Cour de justice européenne du 21 février 2018 estimant que la directive de 2003 sur le temps de travail s'applique aux sapeurs-pompiers volontaires ? Cette jurisprudence pourrait-elle s'appliquer aux bénévoles ? Ce sujet est-il suivi par votre direction ?

Quelle est l'implication du ministère dans la répartition des moyens entre les stations SNSM, le choix des équipements ? Qu'en est-il des moyens de faciliter les dons et du mécénat ?

Disposez-vous enfin d'éléments de comparaison européenne et étrangère sur l'organisation du sauvetage en mer ?

M. Thierry Coquil, directeur des affaires maritimes, commissaire délégué aux transports maritimes et délégué à la mer et au littoral. - La table ronde annoncée avant l'été devrait avoir lieu début novembre. Ses modalités sont en cours de préparation, mais elle devrait réunir toutes les entités bienveillantes intéressées à la continuation de la SNSM dans son modèle et ses capacités actuelles. Il nous semble en effet difficile d'intervenir sans avoir une vision partagée sur son devenir, le bénévolat, son financement.

Le Président de la République s'est engagé à consolider ce modèle très spécifique qui repose sur trois piliers indissociables : une association indépendante, le don, le bénévolat. Cet équilibre est fragile, mais la tentation actuelle d'aller vers une étatisation ne nous semble pas souhaitable. Les bénévoles eux-mêmes n'y sont pas favorables.

L'État français n'a pas de responsabilité dans le sauvetage en mer. Il a une obligation internationale de coordination du sauvetage en mer sur 25 millions de kilomètres carrés, mais non d'intervention, même s'il y est incité. La zone couverte par la SNSM est très étroite, bien qu'elle concentre 50 % des interventions. Les interventions longues sont majoritairement opérées par des moyens lourds. En termes de coût, la majorité des interventions repose donc sur des moyens privés ou sur l'État.

La SNSM ne répond pas à un service public, elle sert l'intérêt général. Nous sommes en train d'étudier très précisément ces notions d'un point de vue juridique. Nous restons donc prudents en la matière.

Le sauvetage en mer, historiquement, s'est organisé sur la base de la solidarité des gens de mer. C'est ce que prévoient les textes internationaux : un navire est dérouté pour porter secours à un autre navire en difficulté à proximité.

Selon nous, le débat n'est pas uniquement d'ordre financier. Pour y répondre, nous devons d'abord avoir une vision partagée de ce que peut et doit devenir la SNSM. Or cette vision a changé avant et après l'été. Il faut donc parvenir à définir une trajectoire et éviter de la contester au coup par coup, avec une mise en cause de plus en plus directe de la responsabilité de l'État.

Nous partageons de nombreux éléments du modèle sur la nécessaire professionnalisation, en vue d'augmenter la sécurité des bénévoles comme de l'ensemble des intervenants de la structure.

La prise de responsabilité n'est pas la même qu'il y a 20 ou 30 ans, les profils des sauveteurs non plus. La SNSM doit continuer à renforcer ses capacités de formation, de maîtrise technique des navires et de collecte, ce qui nécessite sans doute une certaine forme de professionnalisation. Où place-t-on le curseur ? Il y a un débat, y compris au sein de l'association, sur la question de savoir qui doit être rémunéré. L'impact n'est pas négligeable en termes de coût, mais aussi de respect des équilibres.

Se pose aussi la question des investissements, qui ont tendance à croître. Quel navire est nécessaire, à quel endroit et avec quel équipage ? Il faut en discuter. Un ancien canot tout temps ne peut-il pas, ici ou là, être remplacé par un équipement plus petit, mais de capacité et de performance comparables ?

M. Didier Mandelli, rapporteur. - Qui doit participer à ce débat ?

M. Thierry Coquil. - La SNSM est une association indépendante. Si l'État commence à gérer, il finira par être responsable et la SNSM deviendra un opérateur de l'État, comme c'est le cas en Espagne, par exemple.

M. Didier Mandelli, rapporteur. - À l'inverse, si l'État ne formule pas de préconisations, ne sera-t-il pas tenu pour responsable en cas d'inadéquation des moyens ?

M. Thierry Coquil. - L'État peut donner son avis mais, ensuite, c'est à l'association, me semble-t-il, d'assumer la responsabilité de l'adaptation des moyens aux nécessités locales.

Nous ne sommes pas dans une logique d'optimisation au sens où le ferait un établissement de l'État. La SNSM est d'abord une somme d'initiatives locales. À notre sens, il ne faut pas transformer ce réseau en un établissement national qui perdrait sa proximité avec les territoires.

Cette évolution serait sans doute de nature à casser la dynamique du bénévolat, dont le maintien et le renouvellement restent l'enjeu majeur à moyen et long terme.

Il faut arriver à rendre le bénévolat attractif, nous en sommes conscients, et à protéger les personnes qui s'engagent avec force dans une telle mission.

Sur la question de la protection, nous sommes malheureusement en train d'expérimenter avec la gestion du dossier dramatique des Sables-d'Olonne. Nous nous rendons compte que le droit existant permet déjà de répondre à ces situations. L'indemnisation au titre de la condition de collaborateur occasionnel du service public existe et peut être mise en place à travers des protocoles transactionnels. Il est encore trop tôt pour procéder à un retour d'expérience, mais ce n'est pas forcément moins intéressant que d'autres statuts. Modifier le droit ne permettrait donc pas nécessairement d'assurer une meilleure protection.

M. Didier Mandelli, rapporteur. - Vous avez rappelé qu'il ne s'agissait pas d'une mission de service public mais, pour une éventuelle indemnisation, on fait appel à la notion de collaborateur occasionnel du service public. N'est-ce pas contradictoire ?

M. Thierry Coquil. - Je partage votre étonnement, et c'est pourquoi nous avons demandé à un avocat spécialisé sur ces questions de nous assister.

Selon la jurisprudence, ce n'est pas parce qu'une personne aura été considérée, à un moment donné, comme collaborateur occasionnel du service public que l'organisation avec laquelle il a collaboré sera elle aussi considérée comme un service public.

Si j'estime dangereux de coller le timbre de « service public » sur la SNSM, c'est aussi parce que, outre sa mission historique de sauvetage pour le compte de l'État, elle exerce une activité rémunérée d'assistance aux biens, mais aussi de sécurisation des plages et de transport sanitaire. Cette variété des missions de la SNSM nous semble d'autant plus justifier son indépendance vis-à-vis de l'État.

M. Didier Mandelli, rapporteur. - Le transport sanitaire et la surveillance des plages, ce ne sont pas des missions de l'État ?

M. Thierry Coquil. - Vous avez raison, mais ce ne sont pas les mêmes organisations.

Il n'y a pas à proprement parler de risque financier qui nous empêcherait d'abonder de quelques millions d'euros le budget de la SNSM, mais plutôt un problème d'image et un risque de voir la collecte de dons et le bénévolat diminuer si l'association est perçue comme une organisation de l'État.

En termes d'efficacité, la SNSM peut se targuer de performances incroyables, ne l'oublions pas. Une organisation de l'État ne ferait pas nécessairement mieux. On risquerait également d'y perdre en termes d'exemplarité, de proximité, de solidarité des gens de mer, et même peut-être de compétence des marins.

La perte d'autonomie de la SNSM comporterait également un risque juridique. En effet, lorsqu'une association atteint un certain taux de dépendance vis-à-vis de l'État ou d'une collectivité, elle peut basculer dans la catégorie des « associations transparentes » et être requalifiée en opérateur de l'État. L'argent géré par l'association est alors considéré comme de l'argent public. Nous voulons précisément éviter cela et consolider la SNSM en mobilisant tous les acteurs qui y ont intérêt, l'État, bien entendu, mais aussi les plaisanciers, les collectivités, les assureurs, etc.

M. Jean-François Rapin. - Finalement, monsieur Coquil, vous êtes contraint de nous expliquer que l'État ne peut pas s'engager de façon responsable sur ce dossier, puisqu'il n'en a pas vraiment la responsabilité. Mais vous nous dites aussi que la SNSM doit changer de modèle, tout en respectant le modèle existant...

Il me semble que le problème du modèle doit être séparé de celui de l'urgence. Nous avons vécu cet été un événement gravissime, d'autres ont eu lieu dans le passé, d'autres surviendront certainement à l'avenir. La mer est un environnement hostile où le risque zéro n'existe pas.

En revanche, au fil de nos déplacements dans les fédérations départementales ou les bases de la SNSM, certains problèmes urgents ont été systématiquement évoqués, notamment la formation et le matériel.

On ne peut pas s'occuper du modèle avant de traiter l'urgence, et j'espère que les conclusions de la mission n'iront pas dans ce sens.

J'ai bien aimé, monsieur le directeur, votre présentation des trois piliers auxquels il ne faudrait pas toucher sous peine de déstructurer la volonté des marins. Toutefois, nous devons aussi tenir compte des évolutions de la société maritime : il y a moins de pêcheurs qu'avant, moins d'élèves dans les lycées maritimes... Le vivier de bénévoles risque de se tarir et nous devons anticiper ces évolutions pour ne pas avoir dans quinze ans le même problème qu'avec les médecins généralistes aujourd'hui.

Mme Annick Billon. - Monsieur le directeur, vous ne souhaitez pas mettre à mal le modèle de la SNSM, fondé sur le bénévolat, mais je ne crois pas que ce soit l'intention de notre mission d'information.

En revanche, nous constatons que les stations sont très inégalement dotées en fonction du poids des collectivités dans ledit modèle. Ne pas se poser la question du financement du matériel pour les stations SNSM, c'est, encore une fois, permettre à l'État de se désengager en reportant une charge importante sur les collectivités.

Les pratiques changent, l'utilisation de la mer également. Nous devons adapter le modèle de la SNSM en conséquence et les collectivités ne me semblent pas en capacité d'assumer seules les investissements nécessaires. Les dons ne seront pas suffisants et l'État doit prendre ses responsabilités en la matière. Cela ne fera pas fuir les bénévoles, qui demandent avant tout la reconnaissance de leur formation, de leur mission et une protection pour eux et leur famille. Ils veulent aussi avoir les moyens d'assumer leur mission de sauvetage dans de bonnes conditions, partout sur notre territoire.

M. Yannick Vaugrenard. - Votre mission semble être de nous convaincre que l'État ne peut pas participer de manière plus importante.

Durant notre mission, toutefois, l'état d'esprit qui s'est dégagé ne visait pas à demander à l'État d'assumer ce que nous avons constaté en fait, c'est-à-dire que le sauvetage en mer est une mission de service public réalisée par des bénévoles. Vous avez dit que la SNSM reposait sur le triptyque association, dons et bénévolat, ce qui ne coûte rien à l'État. Je vous en propose un autre, à partir de ce que j'ai retenu des différentes auditions : humain, finances et justice.

L'humain, ce sont les bénévoles, qui ne souhaitent pas cesser de l'être. Personne ne souhaite passer sous la responsabilité de l'État, en revanche, beaucoup attendent que l'État facilite ce bénévolat.

L'humain, c'est aussi la formation, par exemple. Ces hommes et ces femmes qui doivent s'absenter de leur travail pour être formés devraient être rémunérés pour cela.

De même, la Nation pourrait leur accorder une forme de reconnaissance : lorsque l'on est bénévole de la SNSM durant 10, 20 ou 25 ans, ne pourrait-on pas obtenir des points de retraite ?

S'agissant des finances, le rapport de l'Assemblée nationale préconisait que l'État retrouve sa participation initiale de 25 % et que 25 % reviennent aux collectivités territoriales, le reste reposant sur les dons. Comment l'État facilite-t-il ces dons ? Nous avons découvert que les plaisanciers n'étaient pas obligés de s'assurer. Comment rendre cela obligatoire en prévoyant un pourcentage des primes pour la SNSM ? De même, des incitations fiscales ont été mises en place dans d'autres contextes, comment le faire pour la SNSM ?

Enfin, sur la justice, n'est-il pas injuste que des bénévoles consacrent à cette cause tant de temps sans bénéficier d'aucun des avantages attribués très légitimement, par exemple, aux sapeurs-pompiers volontaires ? La différence de traitement est abyssale.

Des marges énormes de progression existent donc dans la manière dont l'État exerce sa responsabilité globale de facilitateur.

M. Michel Vaspart. - Je souhaite ajouter un mot en marge du travail de cette mission. J'ai eu l'occasion de m'arrêter en Nouvelle-Calédonie à l'occasion d'une mission menée au nom de la commission du développement durable et j'en ai profité pour me pencher sur la question du sauvetage. J'ai été agréablement surpris : la SNSM est présente, avec un canot vieux de seulement dix-huit mois et des bénévoles qui fonctionnent bien.

Je me suis également arrêté en Polynésie française, où la situation est toute autre. Je suis marin et j'ai eu honte des canots de sauvetage que j'ai vu aux Marquises et à Papeete. Les îles sont éparses, éloignées les unes des autres, la SNSM n'est pas présente et la société de sauvetage s'est constituée à partir d'une fédération d'associations.

Les maires refusent d'envoyer des dons à une structure nationale sans avoir la garantie qu'ils percevront leur dû, ils donnent donc aux associations locales.

J'ai vu l'amiral de la flotte du Pacifique, en charge de la sécurité, et j'ai appris avec surprise qu'il considérait que le sauvetage en mer était à peu près bien assuré en Polynésie. L'équipement des bénévoles est pourtant notoirement insuffisant. Aux Marquises, le canot est basé à Hiva Oa, il doit assurer le sauvetage, mais aussi le transport sanitaire ! C'est bien régalien, cela, monsieur le directeur ! Il y a donc une urgence, maintenant, et pas dans deux ou trois ans.

M. Michel Canevet. - Je souhaite corroborer les propos de mes collègues : il faut privilégier l'investissement. Même si l'État n'a pas la responsabilité légale du sauvetage en mer, l'opinion publique le tient pour responsable. Un plan pluriannuel est nécessaire et l'État doit apporter sa part afin que les stations ne paient pas trop cher.

Jean-François Rapin a évoqué le risque d'une moindre mobilisation des bénévoles. Auparavant, les marins armaient les navires de la SNSM, mais il y en a de moins en moins aujourd'hui. Il faut donc sensibiliser les jeunes aux questions maritimes et le service national universel pourrait offrir l'occasion d'orienter certains d'entre eux vers les métiers de marins-pêcheurs afin de constituer un réservoir pour armer les futurs navires de la SNSM.

M. Thierry Coquil. - Vous parlez de l'État, mais l'État, c'est nous tous, ce sont des taxes et des impôts. Or le monde maritime paie en général très peu de taxes. Vous demandez d'augmenter les services en mer, mais qui va les payer ? Pourquoi les activités maritimes sont-elles autant défiscalisées ?

Le sauvetage maritime n'est pas seulement du ressort de la SNSM, l'État y consacre 200 millions d'euros par an à travers les Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage, les CROSS, le balisage, etc. L'État peut faire plus, certes.

M. Didier Mandelli, rapporteur. - La taxe sur l'assurance payée par le peu de plaisanciers qui sont assurés rapporte 145 millions d'euros et le droit annuel de francisation et de navigation, le DAFN, 55 millions d'euros. Voilà 200 millions d'euros qui ne sont pas affectés à la SNSM !

M. Thierry Coquil. - S'agissant du DAFN, il est normal, quand des plaisanciers bénéficient d'espaces en bon état, qu'ils participent au coût de leur entretien ! L'entretien de la mer a un prix et nous connaissons un déséquilibre structurel du financement des services en mer.

Je ne suis pas d'accord sur la notion d'urgence. La SNSM va bien, au moins jusqu'à la fin de 2020, comme l'état de ses finances l'indique : elle dispose aujourd'hui de 12 millions d'euros de trésorerie. Certes, il faut traiter le sujet et nous le faisons : depuis 2017, nous avons doublé le montant des dotations, nous y consacrons 6,5 millions d'euros par an et dans deux ans, nous lui attribuerons le produit de la taxe sur les éoliennes, qui s'élèvera à 2 ou 3 millions d'euros. Nous ne sommes pas dans une situation dramatique.

L'État a beaucoup travaillé depuis deux ans, mais le plan a changé après les événements dramatiques de l'été. Nous devons maintenant échanger pour définir les paramètres de la nouvelle trajectoire.

Je suis d'accord, les investissements et le fonctionnement doivent être différenciés et l'État doit accompagner le processus. Je veux bien que nous fixions un pourcentage, mais alors nous devrons nous y tenir : aujourd'hui, l'État est engagé très au-delà de 25 % de l'activité de la SNSM. Or il doit payer, certes, mais seulement sur le périmètre strict qui le concerne.

Il est faux de dire que les vocations s'écroulent : elles évoluent. Le triste événement de cet été en a suscité beaucoup, mais ces nouveaux volontaires n'ont pas le même profil et doivent être formés. De même, il est faux de dire que le nombre de marins diminue ; nous avons fait notre meilleure rentrée depuis dix ans dans les lycées maritimes, où nous comptons 10 % d'élèves en plus.

L'État joue depuis des années le rôle de facilitateur, jusqu'où doit-il le faire ? Si nous allons trop loin, nous risquons d'étatiser cette très belle institution.

Je partage toutefois ce qui a été dit sur les retraites, cela pourrait faire partie de la réforme en cours. En revanche, je me méfie des propositions de rémunération et je n'entends pas ce souhait chez les bénévoles. Le veulent-ils vraiment ? Il reste toutefois possible d'envisager la labellisation des entreprises qui s'engagent en permettant aux bénévoles d'agir.

Je me méfie également des propositions de rendre l'assurance obligatoire, c'est une mesure dont le coût est élevé et dont l'acceptabilité fait débat, d'autant plus si cette assurance se double d'une taxe. Comme beaucoup de Français, je préfère donner plutôt qu'être taxé.

Nous sommes très loin du seuil de dons possible : la Grande-Bretagne collecte 180 millions d'euros quand nous collectons 10 millions d'euros. Nous pouvons aller plus loin. Nos grandes entreprises pourraient contribuer et profiter ainsi de l'image incroyable dont jouit la SNSM.

Enfin, s'agissant de la Polynésie nous sommes conscients de la situation, nous nous en occupons afin de la résoudre, si nécessaire en dérogeant à nos règles !

Mme Corinne Féret, présidente. - Merci.

La réunion est close à 15 h 00.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.