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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 8 décembre 2021

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

« Les enjeux économiques, sociaux et environnementaux de la périurbanisation : quelles réponses de politique publique ? » - Audition

M. Jean-François Longeot, président. - Nous poursuivons nos auditions sur les perspectives de la politique d'aménagement du territoire et de cohésion territoriale avec une table ronde consacrée au phénomène de périurbanisation.

Pour évoquer ce sujet, qui concerne l'organisation spatiale de nos territoires et le lien social de quasiment 30 % de la population, nous avons le plaisir d'accueillir : Mme Monique Poulot-Moreau, enseignante-chercheuse à Nanterre et spécialiste de l'urbanité rurale, de l'agriculture urbaine et périurbaine ; M. Frédéric Bonnet, architecte, lauréat du Grand prix de l'urbanisme 2014, professeur à Marne-la-Vallée et auteur d'un rapport intitulé Aménager les territoires ruraux et périurbains, remis en 2016 à la ministre Sylvia Pinel ; M. Éric Charmes, chercheur en sciences sociales à Lyon et auteur de La revanche des villages, essai sur la France périurbaine, publié en 2019 ; M. Lionel Rougé, maître de conférences en géographie à Toulouse et auteur de deux livres, Notion en débat : périurbanisation (2018), et Réhabiliter le périurbain - Comment vivre et bouger durablement dans ces territoires ? (en 2013) ; M. Laurent Cailly, géographe, enseignant-chercheur à Tours, et auteur de Existe-t-il un mode d'habiter spécifiquement périurbain ?, paru en 2008.

Le terme « périurbain » peut paraître un peu technocratique mais c'est une réalité pour 10 000 à 12 000 collectivités territoriales et près de 18 millions d'habitants, contre 9 millions au début des années 2000 - vous nous préciserez ces évaluations.

Pour comprendre cette dynamique d'organisation territoriale, la vieille distinction entre la ville construite et la campagne végétale n'a plus beaucoup d'utilité. Une méthode consiste à partir des pôles urbains à fort potentiel d'emplois et à observer les déplacements entre le domicile et le travail : on constate alors la croissance continue des cercles concentriques qui entourent ces pôles urbains. Certains voient le périurbain comme une « menace pavillonnaire » individualiste, liée au désir d'accession à la propriété, moins chère qu'en centre-ville et, si possible, avec un jardin pour les enfants, et les trajets domicile-travail comme une source d'émissions de gaz à effet de serre (GES). D'autres ont un regard plus nuancé et discernent, dans la croissance du périurbain, la résurgence d'un esprit villageois à la française et le rattachement de communes à une grande aire urbaine.

Comme en témoignent certains itinéraires individuels, on naît parfois dans la ruralité et l'on devient peu à peu périurbain en restant au même endroit. Cela va bien au-delà de la simple inflation pavillonnaire - d'ailleurs, la construction de maisons individuelles semble ralentir depuis la fin des années 2000. On voit ici non seulement l'antithèse des « grands ensembles », mais aussi une recherche de qualité de vie et de sécurité avec de nouveaux espaces communs.

Pour lancer nos débats, je commencerai par vous poser plusieurs questions générales. D'abord, que recouvrent les notions de « périurbain » et de « périurbanisation » ? Avez-vous des divergences conceptuelles ou méthodologiques sur le sujet ? Quels sont les enjeux concrets en matière économique, sociale et environnementale ?

Ensuite, jusqu'où ira ce phénomène, qui concerne 30 % de la population des métropoles ? Quelles éventuelles régulations et solutions opérationnelles suggérez-vous ?

Enfin, quelles sont les dynamiques de « verdissement » du périurbain avec l'électrification, l'isolation thermique ?

Nos cinq collègues référents « aménagement du territoire », Bruno Belin, Patricia Demas, Martine Filleul, Christine Herzog et Bruno Rojouan, auront l'occasion de creuser ces sujets.

Nous comptons sur vous pour alimenter les travaux de notre mission d'information sur les perspectives de la politique d'aménagement du territoire et de cohésion territoriale, que nous venons de mettre en place : nous recherchons des solutions techniques et législatives efficaces et lisibles. Bien entendu, l'enjeu est, par-dessus tout, de réduire les tensions de la société française par un aménagement du territoire plus équilibré et pacificateur.

M. Éric Charmes, chercheur en sciences sociales. - Je voudrais vous communiquer trois idées autour d'enjeux et de propositions sur le périurbain. Je serai nécessairement un peu schématique, mais je pourrai vous donner plus de détails dans les échanges qui suivront.

La première idée, c'est qu'on peut sortir du débat stérile opposant habitat individuel et collectif, maison individuelle et transition écologique. C'est aussi un impératif car il sera difficile de faire la transition écologique en s'opposant au souhait de quatre Français sur cinq d'habiter une maison, mais on peut aussi montrer que l'habitat individuel est adaptable à la transition écologique. Tout le monde n'a pas envie de cultiver son jardin, mais on peut encourager à le faire, stimuler les initiatives dans ce sens à l'échelon local, pour que le plus grand nombre de maisons individuelles ou d'immeubles disposent d'espaces de jardins potagers et maraîchers, reliés au marché local. Je m'inspire là d'une image de jardins familiaux en Allemagne, où le bâti est composé de cabanes de jardin, mais on peut imaginer qu'il s'agisse de maisons, et travailler dans ce sens.

Deuxième idée, établie par des travaux que j'ai réalisés dans la métropole lyonnaise avec Charles Raux, spécialiste de la modélisation des transports, sur les liens entre périurbain et décarbonation de la mobilité : le périurbain ne doit pas nécessairement être densifié pour être moins émetteur de gaz à effet de serre. La densité a, certes, des avantages mais elle ne permet pas de réduire l'impact environnemental de la mobilité. Le périurbain est constitué non pas de nappes pavillonnaires, mais de villages inclus dans un système urbain ; or, dans un village, la construction de 50 maisons individuelles et celle de 50 logements en collectif auront à peu près le même impact sur les GES résultant de la mobilité. En réalité, le modèle bute sur le stock de logements déjà construits, que l'on ne va pas raser au motif qu'il faudrait regrouper tous les habitants pour moins de mobilité. Dès lors, la réduction d'émissions de GES passe par la sobriété. Pour diviser par quatre nos émissions de GES, il reste le moteur électrique, le vélo et le covoiturage.

Troisième idée, le département peut-il être le futur représentant du périurbain ? La question sous-jacente est celle-ci : quel est le pouvoir d'agir du périurbain ? Vous savez mieux que moi combien l'intercommunalité est diverse : il y a des intercommunalités riches et d'autres, pauvres. Leurs moyens d'action sont très inégaux. Se pose ici la question de l'ingénierie : pour répondre aux besoins des petites communes, on parle d'un retour de l'État dans le champ de l'ingénierie, mais cela pose la question de l'autonomie des territoires moins dotés, ou bien il faut conforter les intercommunalités, mais on bute alors sur la question des échelles territoriales, avec les défauts des « intercommunalités XXL ». Reste, finalement, l'option du département, qui joue déjà un rôle important dans l'ingénierie, mais nous avons rencontré, ne serait-ce que dans la présentation de l'article que j'ai écrit avec Arie Fitria, une très ferme opposition d'élus à faire évoluer l'organisation territoriale. Dès lors, existe-t-il des marges de manoeuvre pour, en quelque sorte, intégrer un peu plus, et jusqu'où, les départements aux intercommunalités ?

M. Frédéric Bonnet, architecte, professeur. - Je vous présenterai également les items du périurbain schématiquement, compte tenu du délai imparti.

Le périurbain est divers. En réalité, il y a des périurbains. Certains sont riches et d'autres, pauvres - soit dit en passant, la deuxième région la plus riche de France est la partie française de l'agglomération de Genève.

La périurbanisation est un phénomène européen. Elle prévaut dans les régions les plus riches d'Europe, où elle concerne jusqu'à 80 % de la population. Ensuite, la carte des demandes de permis de construire montre que la périurbanisation est également polarisée avec la littoralisation et la métropolisation de l'habitat. Inversement, ce n'est pas parce que les mobilités ne font pas entrer un territoire dans la catégorie du « périurbain » qu'il ne fonctionne pas effectivement comme un territoire périurbain : c'est le cas par exemple de Chaumont. Autre aspect : il y a, contrairement aux idées reçues, de l'innovation dans le périurbain, comme en témoigne le fait que le prix de l'Équerre d'argent 2021 a été délivré à un projet qui se situe dans un territoire périurbain.

Le périurbain se caractérise par des termes qui contreviennent à une certaine idée de l'organisation des territoires et de notre administration des choses : le mouvement - en premier lieu, la mobilité automobile, mais aussi l'évolution rapide des territoires -, l'hybridation, les échelles entrelacées - par exemple, entre la commune et le département - la multi-appartenance -  il reste difficile dans notre pays de valoriser le fait que l'on appartienne à plusieurs territoires. Le périurbain est aussi associé à la question climatique, avec des avantages et des inconvénients. Le constat de la diversité une fois établi, la question devient celle du courage, du contexte et du refus de la standardisation. Je crois qu'il faut favoriser la capacité des territoires à s'occuper d'eux-mêmes, mais aussi exercer la solidarité, car on ne peut aider pareillement les riches et les pauvres - la question de l'ingénierie se pose ici crûment.

Les interdépendances sont à reconnaître comme telles. Il existe une dimension culturelle, qui n'est pas assez prise en compte. Répondre aux besoins peut supposer une contractualisation forte avec les métropoles sur la gouvernance, les qualifications, l'économie - le mouvement est en cours et on progresse, en particulier sur les sujets liés au changement climatique. L'interdépendance est manifeste notamment dans le système de ressources des aires urbaines qui est fondamentalement implanté dans le périurbain : il en va ainsi de l'eau ou de la production alimentaire, par exemple.

L'équité fiscale demeure imparfaite, avec une décote fiscale pour certains villages alors que leurs habitants utilisent les équipements des centres-bourgs, lesquels ne bénéficient pas de la péréquation. Il faut donc « monétariser » les ressources latentes, en anticipant les évolutions d'usage.

Les milieux naturels et agricoles sont perçus comme une gêne à la construction, alors qu'ils valorisent les paysages et sont un facteur d'attractivité, en plus d'être une ressource directe pour les agriculteurs : il faut parvenir à « monétariser » cette ressource latente. C'est en réalité un changement de paradigme qu'il nous faut opérer.

Sur la question des déplacements, il faut anticiper les seuils critiques : les pouvoirs publics ont financé les déplacements en voiture, à force d'aménagement de ronds-points et de routes, ce qui a accéléré la périurbanisation. Aujourd'hui, il faut aider la décarbonation ; c'est un changement de fond. Certaines zones périurbaines en Europe y parviennent, par exemple en développant l'usage du vélo. On constate qu'il est possible de faire plus de 10 kilomètres par jour à vélo pour se déplacer sans prendre sa voiture. La décarbonation passe aussi par l'investissement dans le train, et par des encouragements à moins se déplacer, par exemple en favorisant le télétravail, ce qui suppose un bon accès au numérique. Il faut aussi une stratégie foncière plus fine, favoriser la mixité des tissus et les mutualisations au lieu de planifier, comme dans les années 1960, en séparant l'habitat, l'activité et les loisirs ou l'approvisionnement. Nous devons prendre aussi la mesure du besoin de logements sociaux dans le périurbain et du fait que les bailleurs manquent d'outils adaptés pour en construire suffisamment.

Sur le commerce, il faut être pragmatique. Les commerces sont, dans la réalité concrète, des lieux de rencontre. Le moment est propice pour en tirer parti, en partenariat avec les opérateurs commerciaux qui sentent le vent tourner. Il faut également anticiper l'obsolescence des friches à venir. Enfin, il faudrait aussi un urbanisme plus transversal, encourageant la mixité des tissus entre le travail, l'habitat et le commercial.

Mme Monique Poulot-Moreau, enseignante-chercheuse. - J'ai travaillé sur le périurbain côté campagne, alors qu'on l'a principalement, sinon exclusivement, étudié depuis la ville - mes travaux démontrent qu'il faut prendre conscience de cette double face du périurbain.

Le périurbain est dans l'aire d'attraction des villes parce qu'il a des côtés campagne, d'espace ouvert, villageois. Il attire les populations dans des parcours résidentiels qui relèvent de nombreux facteurs. L'ensemble est complexe. Le terme même de périurbain a plutôt mauvaise presse : il renvoie à « la France moche », selon le titre retentissant qu'avait choisi un hebdomadaire pour une enquête sur le périurbain.

Ces constats conduisent à se poser la question de la définition du terme, que l'on a eu tendance à réduire au critère utilisé par l'Insee, laquelle a fixé un seuil de 15 % de la population dite « pendulaire » au sens où elle se déplace tous les jours vers la ville. En réalité, si l'on examine de plus près l'attraction effective des villes, bien d'autres critères entrent en jeu.

Vu du côté de la campagne, j'identifie deux enjeux majeurs : d'abord, celui des aménités paysagères, en résonnance avec les questions environnementales - quand on bâtit, quand on crée des infrastructures, comment valoriser ces aménités comme des ressources qui font sens et qui peuvent être un élément de développement du périurbain ?

Ensuite, sachant qu'entre 40 % et 70 % de l'activité agricole française s'effectue dans le périurbain, comment va-t-on continuer à lier la ville et la campagne ? Quelles transformations de l'une par l'autre ? Le périurbain concentre l'agriculture qui se « verdit », qui innove, mais la question du foncier se pose avec acuité, donc celle du zonage. Cet outil suffit-il à aménager l'espace, ou bien faut-il aller plus loin avec des programmes d'action, la réversibilité foncière, le recyclage, la question des friches ? Les compensations environnementales semblent alimenter de plus en plus de transactions qui, loin de moraliser le marché foncier, sont en train de le déstabiliser. Il faut en tenir compte.

Enfin, toujours côté campagne, il faut conduire une réflexion sur les petites villes, qui forment des bassins de vie à multi-appartenance, et qui sont une forme particulière du périurbain.

M. Laurent Cailly, géographe. - Le périurbain n'est plus le déversoir de l'urbain. Les mouvements sont devenus plus complexes : il y a toujours des mouvements centrifuges, mais aussi centripètes, ou encore des déménagements à l'intérieur du périurbain.

Le resserrement résidentiel se porte bien. Nous assistons à une tension immobilière inédite en première couronne. La question est : comment gérer ce phénomène dans un contexte de « zéro artificialisation nette » (ZAN) et dans une optique de développement durable ? Cela ne peut passer que par la réhabilitation du stock pavillonnaire existant. Une autre réflexion majeure à mener porte sur l'habitat individuel. Nous pouvons observer l'émergence d'un urbanisme de projet dans le périurbain, mais celle-ci demeure insuffisante. Attention à ne pas développer un urbanisme « colonial », pensé dans les centres et dupliqué ; réfléchissons plutôt à l'adaptation des modèles.

Autre enjeu : la gentrification des premières couronnes, sous l'effet d'une forte demande suburbaine, y compris des ménages modestes et moyens : chacun veut son pavillon, avoir accès aux espaces ouverts, mais rester proche de la ville. Il y a une réflexion à mener sur la production d'un habitat avec des parcelles de petite taille et de l'intimité domestique et sur des statuts d'occupation favorisant l'accès des ménages qui le veulent aux premières couronnes. Il y aura encore des clients pour du périurbain lointain, notamment les natifs ou les personnes originaires de la campagne et qui souhaitent y retourner.

Les parcours locaux constituent un autre enjeu : il faut diversifier le stock et l'offre pour faire face aux décohabitations liées aux taux de divorce, à la mobilité sociale et au vieillissement de la population.

Les mobilités quotidiennes représentent un défi complexe pour le périurbain, qui doit offrir à la fois des mobilités internes de plus en plus autonomes, notamment autour des pôles secondaires, et répondre à la demande forte de connexion au centre urbain. Penser les deux est un défi institutionnel : il est ainsi urgent de réfléchir à une gouvernance des mobilités. Des changements de comportement ont lieu à bas bruit et nul ne sait quel peut être l'effet durable d'un renchérissement du pétrole.

Une crise générale des mobilités périurbaines - une nouvelle crise des Gilets jaunes - est possible.

Les questions de mobilité se règlent déjà par l'aménagement. Le périurbain, notamment en première couronne, s'est beaucoup équipé. Nous avons ainsi vu apparaître un périurbain de courte distance, autour des pratiques cyclables et pédestres. Contrairement à une idée fausse, il peut aussi se structurer autour du transport en commun.

M. Lionel Rougé, maître de conférences en géographie. - Le mot de « périurbanisation » et le processus contemporain sont nés dans les années 1960, mais les historiens soulignent que l'urbanisation dispersée apparaît dès la fin du XIXe siècle, voire dès l'époque moderne. La dynamique de desserrement urbain s'inscrit donc dans le temps long, portée par l'amélioration des conditions de vie et la montée de l'individualisme, qui comporte un aspect égoïste, mais aussi démocratique. Contrarier ce processus peut ainsi aboutir à contrarier les dynamiques démocratiques.

Le périurbain peut susciter des difficultés pour les ménages les plus fragiles financièrement, pour lesquels le rêve de l'accession à la propriété peut tourner au drame. Ils ont tendance à se localiser dans certains types de territoires. Ainsi, dans la région toulousaine, on les retrouve au sud de la Haute-Garonne, autour de Carbonne et Saint-Gaudens ou, au nord de celle-ci, à la frontière entre ce département et le Tarn-et-Garonne.

Les travaux sur le vieillissement pavillonnaire témoignent que ces maisons sont un patrimoine financier pour beaucoup de retraités qui ont souvent beaucoup épargné pour les acquérir, mais aussi un patrimoine social, familial, par l'attachement aux lieux et aux sociabilités locales de ceux qui y vivent.

Concernant l'éloignement, les travaux soulignent plutôt un désir d'ancrage et de proximité dans un environnement naturel, que la covid est venu accentuer, couplé à l'accessibilité rapide aux grands pôles d'emploi.

Sur la consommation foncière, nous assisterions plutôt à une hybridation, avec la volonté de consolider les espaces agricoles et les espaces ouverts pour répondre au désir de paysage des habitants. Cette hybridation entre le rural et l'urbain pourrait être un devenir de la vie urbaine contemporaine.

On constate de petites densifications, autour des gares, ou au moins la volonté de les construire. Grâce à l'insertion dans le périurbain, de petites villes peuvent retrouver une certaine vitalité commerciale.

Que faut-il préconiser ? Privilégier une approche plus fine pour une rénovation et une fabrication plus durable de l'espace ; soigner ceux qui en ont le plus besoin, que nous connaissons grâce aux indices de fragilité ; considérer les espaces périurbains comme des lieux d'innovation, d'une frugalité possible ; mener une vraie politique de rénovation énergétique du parc individuel sans attendre qu'elle découle de la rénovation de l'habitat collectif.

Le parc pavillonnaire vieillit beaucoup. Celui qui a été construit dans les villes au cours des années 1950 à 1970, sur lequel je travaille en ce moment, représente 20 % du parc. Il est en cours de gentrification, ce qui ne permet pas aux ménages d'y vieillir et encore moins aux ménages modestes de s'y installer. Il trouve une valeur patrimoniale auprès de jeunes ménages qui trouvent là une maison, un jardin, un métro, un tram et des commerces à proximité et, potentiellement, de bonnes écoles.

Il faudrait également envisager une forme de diversification de l'offre de logements dans ces espaces périurbains. Une partie des habitants sont mûrs pour développer une offre de logement social si cela ne se fait pas contre eux, et si l'acceptabilité a été mesurée.

Ces espaces sont singuliers. Ce qui se passe autour de Toulouse ou de Paris n'a rien à voir avec ce qui se passe sur le littoral ou en zone frontalière dans le pays de Gex ou autour de Thionville, ou encore en Cerdagne, où l'on observe un débordement de la ville espagnole de Puigcerdà - 10 000 habitants -, qui perturbe les équilibres agricoles acquis et les équilibres sociaux.

Ces espaces demanderaient une vraie politique publique transversale avec l'ensemble des acteurs de la fabrique du territoire, acteurs publics comme privés, mais majoritairement locaux pour prendre en compte les nombreuses spécificités locales, même si l'État ne doit pas pour autant disparaître.

Mme Martine Filleul. - Merci aux intervenants pour leurs exposés très détaillés, qui appellent de ma part des demandes de précisions.

Il semblerait que 30 % de la population des métropoles se trouve dans les espaces périurbains. Pouvez-vous m'en dire plus ? Quelles sont les surfaces concernées ? Quelle est l'évolution de la population de la première couronne par rapport aux autres ?

On assiste à un desserrement de la population, comme vous l'avez indiqué, mais aussi, parfois, à une densification. Comment peut-on mesurer ces phénomènes ?

Peut-on toujours parler d'une population en quête d'identité ?

Vous avez également signalé une inadaptation des services publics, notamment au vieillissement. Pouvez-vous préciser ce qui manque, et comment y remédier ?

Les grands centres commerciaux ont fait l'objet d'une chasse à la taxe professionnelle et à la création d'emplois à visée électoraliste. Ils continuent cependant à prospérer, ce qui pose la question de l'application effective des mesures de « zéro artificialisation », mais aussi des mesures de régulation introduites par la loi « Climat et résilience » d'août 2021. Ne doit-on pas craindre une multiplication des friches commerciales ?

M. Bruno Belin. - Vous avez parlé de gouvernance et, dans ce domaine, personne n'y comprend rien ! Ce que connaissent en général les habitants, c'est le nom de leur commune et celui de leur département. Nous sommes trois anciens présidents de département dans cette commission et nous savons donc combien cet échelon peut être structurant. L'appartenance est beaucoup plus diffuse quand on parle des régions ou a fortiori des grandes intercommunalités, dont personne ne sait ni où elles commencent ni où elles finissent.

Je rappelle que le périurbain naît au milieu des années 1960 : les villes sont alors saturées et on commence la construction des villes-dortoirs par la création de grands centres commerciaux. C'est ainsi que Tours s'est vidée de sa substance au profit de Chambray-lès-Tours.

Pour redonner vie aux villes et villages, il faudrait inverser la vapeur et arrêter toute extension des zones commerciales.

Quant aux transports en commun, je n'ai jamais vu de tram ou de métro dans les espaces périurbains...

Mme Patricia Demas. - L'attractivité des zones périurbaines dépend aussi, en grande partie, de la revalorisation des bâtis anciens des centres-villages, qui sont souvent désaffectés. Quel est votre sentiment sur les politiques publiques susceptibles de revaloriser les centres-bourgs des petites communes et, par ricochet, de renforcer leur attractivité, notamment aux yeux des habitants des quartiers éloignés ?

Dans un monde où l'on change désormais de métier plusieurs fois dans sa vie, quel est selon vous l'avenir du télétravail ? Cette question intéresse notamment les jeunes couples, que les zones périurbaines attirent.

Quelles seraient, enfin, les actions à mener en matière de déploiement du numérique ? Divers travaux du Sénat ont souligné l'importance de ce critère comme facteur d'attractivité. Un meilleur accès au numérique contribuerait à dynamiser les activités complémentaires à l'agriculture. Dans le département des Alpes-Maritimes, par exemple, l'agriculture n'est pas développée à grande échelle, mais elle est souvent complémentaire à d'autres activités.

Mme Christine Herzog. - Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) a été mis en place afin de protéger les espaces ruraux d'une urbanisation excessive et pour contenir la périurbanisation. Différents rapports révèlent pourtant que les petites communes subissent ses effets négatifs, au profit de l'État. À la suite des ordonnances du 17 juin 2000 et de la loi dite ÉLAN de novembre 2018, les petites communes ont, en effet, été exclues de certaines décisions, qui relèvent désormais des intercommunalités.

En outre, le SCoT a vu son champ d'application s'appauvrir, dans la mesure où l'examen du rapport de présentation est devenu facultatif et que seules trois dispositions sont aujourd'hui opposables, contre onze auparavant.

Comment, dans ces conditions, les petites communes peuvent-elles retrouver un pouvoir de décision local qui soit compatible avec les enjeux de l'extension urbaine ?

M. Lionel Rougé. - En matière d'organisation de la population, il est toujours délicat de manier les chiffres. Pour vous donner un ordre de grandeur, la ville de Caen, par exemple, compte 100 000 habitants, l'agglomération, 250 000, et l'aire urbaine, 450 000. Près de 50 % de l'aire d'attraction caennaise s'inscrit donc dans une dynamique et dans un mode de vie pavillonnaires.

En revanche, la Côte d'Azur se caractérise majoritairement par des espaces collectifs denses, jusqu'en zone rétro-littorale. La périurbanisation commence sur les contreforts des Alpes et se disperse au fur et à mesure dans les vallées. La part de périurbain y est peut-être moins importante.

En réalité, les configurations sont multiples. Le caractère périurbain et pavillonnaire des villes de l'Ouest tient à leur histoire agricole. Les villes-mères - Rennes, Caen - sont relativement peu denses. Leur parc urbain est d'ailleurs en voie de densification, ce qui peut accentuer la dynamique de périurbanisation, dans la mesure où certains urbains recherchent justement cette faible densité de population.

Reconnaissons-le, les qualités d'usage du parc urbain en construction dans ces villes sont relativement faibles. Jusqu'à quel point ce parc, après avoir été occupé pendant quelques années, ne sera-t-il pas abandonné pour des dynamiques pavillonnaires ?

Les jeunes ménages qui s'installent dans ces zones d'aménagement concerté (ZAC), urbaines et densifiées, le font, disent-ils, parce qu'ils y trouvent un logement. Mais ils avancent aussi le projet de rechercher, plus tard, une maison à la campagne ou, s'ils en ont les moyens, une maison dans ce parc pavillonnaire des années 1950 ou 1970 qui n'est pas - ou plus - situé en zone périurbaine.

Une dynamique d'urbanisation est en tout cas à l'oeuvre dans un certain nombre de communes périurbaines, qui s'en retrouvent valorisées, en raison des possibilités de mobilité ou des équipements disponibles. Il y a là, peut-être, des choses à inventer.

Pour le moment cependant, loi du marché oblige, ces secteurs qui auraient pu constituer un « autrement » du peuplement pavillonnaire, plus diversifié et plus mixte, soit sont en voie de gentrification, soit subissent, dans les secteurs dévalorisés, une forte intensification de la promotion immobilière. En dehors de toute réglementation locale ou presque, les promoteurs y rachètent des maisons et construisent, au milieu de parcs pavillonnaires où résident des personnes âgées, des tours de trois ou quatre étages, sans adapter les réseaux ni réajuster les conditions de stationnement, ce qui occasionne des perturbations. Au bout d'un moment, lesdites personnes âgées en viennent, elles aussi, à vendre leur bien et voilà comment, en quelques années, un quartier pavillonnaire qui aurait pu être aménagé autrement, qui faisait sens en termes d'équilibre urbain, de trame paysagère, voire de valorisation patrimoniale, se retrouve à n'être rien d'autre qu'une succession de cubes de trois ou quatre étages, non régulés par la puissance publique.

Je le redis, une analyse fine s'impose : la situation n'est pas la même à Toulouse qu'à Albi ou Montauban, pourtant distantes de seulement 50 kilomètres. En dépit des similitudes, elle n'est pas la même à Nice, à Cannes ou à Toulon. En la matière, les départements et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont peut-être un travail de diagnostic à mener pour mieux accompagner cette diversité.

J'en viens rapidement à la dimension sociologique. Sans aller jusqu'à la quête d'identité, le parc pavillonnaire et l'installation en campagne urbaine correspondent, dans l'inconscient collectif, au moyen de se réaliser, soi-même et sa famille. Cet environnement est associé à la possibilité de s'inventer un devenir. Si, pour certains, l'objectif se concrétise, pour d'autres, il se heurte aux réalités financières et, parfois, à des difficultés de construction ou à des conditions de travail ou de mobilité inadaptées.

Certes, le parc pavillonnaire est exposé au risque de dégradation ; certes, il peut ne pas être adapté aux nouvelles attentes environnementales. Il faut alors agir en conséquence. Il n'empêche que, depuis plus d'un siècle, aucun processus de dévalorisation du secteur pavillonnaire n'a jamais été constaté, sauf exception, tant en ville qu'à la campagne, y compris dans les zones les plus proches des secteurs populaires. La crise de la covid-19 est d'ailleurs venue revaloriser une grande partie de ce parc, y compris celui, en ville ou en zone périurbaine, dont la valeur s'effritait quelque peu jusqu'alors.

Dans les années 1950, la périurbanisation des grandes villes a été liée à la fois à l'inadaptation et à l'inconfort du parc du centre urbain, d'une part, et à la création des grands ensembles, d'autre part. Replaçons-nous dans le contexte : à l'époque, la classe moyenne en quête d'un logement avait le choix entre le parc ancien du centre-ville, encore relativement dégradé - la loi Malraux n'avait pas encore été votée - et le grand ensemble. Soudain, la promotion immobilière a donné naissance à un produit pas cher : la maison individuelle. Il y a eu un appel d'air.

En 1950, la commune de Tournefeuille, autour de Toulouse, comptait ainsi 1 000 habitants. Aujourd'hui, elle en compte 34 000, et ce n'est plus seulement une zone pavillonnaire. Un cinéma, des collectifs s'y sont installés, une politique sociale municipale y est menée, un travail autour de la « mise en vélo » d'une grande partie des voies communales a été effectué.

Pour une large part, ce monde périurbain est compatible avec une mobilité active et écologique. Encore faut-il faire comprendre à ses habitants qui, depuis leur plus jeune âge, se pensent sur quatre roues, qu'ils peuvent de nouveau se penser sur deux jambes. Encore faut-il que ces derniers puissent arrêter de courir après le temps, ce qui pose les questions des lieux d'emploi ou des lieux culturels et suppose de s'écarter d'une conception monoconcentrique de la ville.

M. Laurent Cailly. - Selon les enquêtes de mobilité, les corridors ferroviaires et le transport régional jouent un rôle croissant. On constate d'ailleurs, sur les segments périurbains, une hausse de la fréquentation des transports régionaux, mais aussi des mobilisations collectives réclamant l'amélioration du service, l'augmentation des cadences ou encore des places plus nombreuses dans les trains.

La perception du temps de déplacement change également. Les personnes qui expérimentent le transport ferroviaire y voient des bienfaits ainsi qu'une valeur d'usage qui, parfois, permettent de se départir de l'automobile. En partie seulement, car ces changements d'usage s'inscrivent dans un système dominé par l'automobile, ne serait-ce que parce que l'accès à la gare se fait en voiture.

L'usage du train rencontre, il est vrai, un certain nombre de freins : les grèves, parfois, et, surtout, le nombre élevé de personnes travaillant en banlieue peuvent entraver les mobilités. En cela, le grand projet de RER métropolitain est intéressant. Il s'agit de moderniser les lignes régionales autour des grandes villes, mais aussi d'affiner la desserte en entrée de ville afin de connecter le réseau ferroviaire régional aux transports urbains et créer des chaînes d'intermodalité.

L'idée selon laquelle les périurbains seraient réfractaires à l'intermodalité me paraît fausse. Des formes d'intermodalité existent et s'inventent. Certains ménages périurbains emportent ainsi leur vélo dans leur voiture, se garent en périphérie de la ville et terminent leur trajet à vélo. Nombreux sont ceux désormais qui se garent sur les parkings relais et empruntent le tramway pour se rendre en centre-ville, afin de réduire les temps de déplacement et éviter les embouteillages. Certains se garent sur un parking de supermarché, prennent le bus et terminent à pied.

Les bus express fonctionnent également très bien. Par exemple, dans le Grésivaudan grenoblois, un réseau de lignes express emprunte l'autoroute en voie réservée. En dix ou quinze ans, dix points de part modale sont ainsi passés de l'automobile aux transports en commun.

Évidemment, la solution des transports en commun n'est pas transposable partout. Dans certains territoires, elle n'est pas rentable ou pas applicable. Dans les corridors, elle doit être appuyée. J'y insiste, car cette solution est, souvent, exclue d'emblée.

D'autres solutions de mobilité, comme le covoiturage, émergent plutôt par des logiques d'auto-organisation des ménages, au travers de parkings spontanés ou par la création de plateformes numériques. C'est un beau défi pour le politique que d'accompagner ainsi des initiatives portées essentiellement par les ménages.

M. Frédéric Bonnet. - En ce qui concerne les commerces, des mutations sont en cours, dont les opérateurs eux-mêmes ont bien conscience.

Dans les territoires périurbains en particulier, on constate une mixité des pratiques commerciales : la grande distribution classique côtoie le petit commerce et les marchés de producteurs. Ces derniers rencontrent un grand succès, non seulement parce que les consommateurs recherchent la qualité des produits, mais aussi pour des raisons d'identification et de proximité. Les grandes surfaces, d'ailleurs, proposent elles-mêmes, dans leurs rayons, des produits locaux, en partenariat avec les producteurs de proximité. La situation est donc assez complexe et ne mérite pas d'être caricaturée.

Il s'agit, en réalité, de zones de projet qui ne sont pas identifiées en tant que telles ; elles sont dynamiques, car situées sur des réserves foncières considérables. Au-delà de l'aspect esthétique, la réalisation d'opérations publiques sur une zone commerciale coûte très cher. Elle nécessite un urbanisme partenarial et suppose une logique de projet, partagée avec les différents acteurs.

Parmi les enjeux, il convient tout particulièrement de rehausser le niveau qualitatif de ces lieux, qui sont aussi des lieux de rencontre. La convivialité usuelle se joue en effet aussi devant le Bricomarché ! Or ces endroits manquent de dignité, au regard de la place qu'ils occupent dans la vie quotidienne.

Ensuite, nous pourrions imaginer une programmation, voire une planification urbaine qui soit compatible avec l'objectif zéro artificialisation nette et qui tendrait à diversifier les usages de ces zones, qui, je le répète, constituent des réserves foncières.

En mutualisant les stationnements, en réorganisant les lieux, il est possible de gagner du terrain pour construire des logements ou installer de nouveaux équipements. La nouvelle médiathèque n'aurait-elle pas autant sa place en face du Bricomarché que dans le centre-bourg ou au milieu d'un champ, près d'un nouveau rond-point ?

Il convient enfin d'anticiper le départ de certaines formes de commerce qui, dans quelques années, ne seront plus adaptées aux modes de consommation ni aux enjeux climatiques et sociétaux de demain.

En résumé, ces zones périurbaines sont des zones de projet, mais aussi des réserves foncières et des lieux de rassemblement qui ne sont pas identifiés et traités en tant que tels.

Mme Monique Poulot-Moreau. - Frédéric Bonnet a évoqué à juste titre les réserves foncières des grandes enseignes.

Ces quinze dernières années, nombre d'entre elles ont, en effet, acheté des terrains, bien au-delà de leurs zones de parking, dans une perspective d'extension et, parfois, dans le projet de geler de futures installations concurrentes.

Aujourd'hui s'installent, sur certaines de ces zones jusqu'alors inutilisées, des activités d'agriculture urbaine. C'est presque un moindre mal, mais nous avons assurément un travail à mener pour affiner notre connaissance, encore très partielle, de la propriété foncière des grandes enseignes.

Il convient, par ailleurs, de redonner de la dignité à ces lieux, tant il est vrai que les espaces publics sont rares dans les zones périurbaines. Très souvent, le seul espace public est le centre commercial, qui est d'ailleurs appréhendé comme tel par les habitants. Les jeunes périurbains nous le disent : ils apprécient de se rendre, deux fois par semaine, dans ce lieu de rencontre et de sociabilité.

Toujours au sujet des centres commerciaux, il faut remarquer que les différentes lois qui devaient empêcher ou limiter leur installation ont été un échec. Les commissions qui doivent se prononcer sur les projets s'y opposent très rarement, si bien que ces grandes infrastructures se mettent en place. On constate qu'il existe souvent un véritable marchandage : les promoteurs du projet avertissent les élus qu'ils pourraient s'installer dans la commune d'à côté... Les maires se retrouvent bien seuls devant de tels choix. Par ailleurs, il me semble qu'il faudrait ajouter des critères normatifs qui n'existent pas aujourd'hui, comme le nombre d'emplois créés par mètre carré ou les contraintes environnementales ou architecturales.

M. Éric Charmes. - Beaucoup de choses ayant été dites, je voudrais apporter des compléments sur deux points : les chiffres et l'identité.

Tout d'abord, les chiffrages dépendent beaucoup du type de ville. En valeur absolue, la couronne périurbaine de Paris pèse évidemment le plus lourd en France, mais les choses sont assez différentes si l'on regarde ce que représente en valeur relative cette couronne dans l'agglomération parisienne elle-même, parce que celle-ci est immense.

Dans de nombreux territoires, c'est la population périurbaine, celle qui vit dans les campagnes autour de la ville, mais qui est intégrée dans le système de la ville ou qui appartient à son aire d'attraction, qui est majoritaire, voire largement dominante en nombre d'élus. La situation de l'agglomération de Mulhouse illustre mon propos, même si ce n'est pas nécessairement une tendance générale : elle est présidée par le maire de Berrwiller, une commune de 1 200 habitants. Ainsi, le périurbain, contrairement au discours de déploration que l'on entend souvent, a parfois pris le pouvoir...

Ensuite, je ne suis pas certain que la population périurbaine soit en quête d'identité. Je prends l'exemple du mouvement des Gilets jaunes, qui n'était pas uniquement un mouvement périurbain, mais qui l'était quand même largement - il a surtout mobilisé dans les endroits où le coût de la mobilité est un véritable problème. Ce mouvement était très divers et il a évolué dans le temps. Au départ, en novembre 2018, c'est évidemment l'augmentation des taxes sur l'essence qui a amené les gens sur les ronds-points, la goutte d'eau qui a fait déborder le vase, si je puis utiliser cette expression, mais on a vu assez rapidement que la véritable question était celle de la représentation - qui nous écoute ? La revendication du référendum d'initiative citoyenne (RIC) en était l'écho. Se posait donc la question qui me semble fondamentale : quel pouvoir d'agir pour ces territoires ?

M. Éric Gold. - Aujourd'hui, en matière d'urbanisme, la déclinaison des documents de planification en documents opérationnels limite de fait les possibilités de construire dans bon nombre de communes rurales. Lorsque ces communes disposent de surfaces à construire, elles sont dans l'obligation de les « spatialiser » dans leurs documents d'urbanisme : de ce fait, les surfaces aménageables sont figées, ce qui limite le champ des possibles, donc le renouvellement, le développement et l'aménagement.

La plupart des services sont d'ores et déjà accessibles ou le seront bientôt via le numérique sur l'ensemble du territoire. Je crois que nous devons nous interroger sur les évolutions de ce que l'on appelle souvent le « parcours résidentiel » : cette notion n'est pas uniforme et elle a évolué. La crise liée à la covid a d'ailleurs montré la volonté de certains - je ne sais pas si cela sera pérenne - de revenir habiter dans la ruralité.

Est-ce utopique de penser qu'une commune pourrait se dispenser d'inscrire des zones urbanisables dans ses documents d'urbanisme et les « spatialiser » elle-même ? Il s'agit non pas d'augmenter les zones constructibles, mais de faire confiance au local sur des zones déterminées à l'avance. À mon avis, cela permettrait d'éviter la frustration de ces territoires ruraux et de mieux répondre aux enjeux locaux de développement et d'aménagement.

Mme Angèle Préville. - Chacun peut constater que nous n'avons pas encore commencé à changer véritablement nos modes de vie. La sobriété des déplacements est un enjeu important. Le vélo est très utilisé à Paris, mais de telles mutations ont-elles eu lieu sur d'autres territoires ? Je suis élue du Lot, un département très rural, et je constate que les infrastructures ne sont pas du tout adaptées au vélo. Il est même parfois dangereux de l'utiliser, y compris entre deux petites villes, si bien qu'il est finalement peu utilisé.

Par ailleurs, on fonctionne beaucoup aujourd'hui par appels à projets. Or ces derniers nécessitent de l'ingénierie. Qu'en pensez-vous ?

Enfin, l'un des intervenants a évoqué la réversibilité de l'artificialisation des sols. En ce qui me concerne, je crois que nous devons agir sur cette question avec une main tremblante, car on sait bien qu'un terrain artificialisé mettra des dizaines années avant de retrouver ses fonctions biologiques. En outre, je constate, sur le terrain, que le périurbain continue de s'étendre - c'est même affolant ! L'artificialisation progresse à grande vitesse en territoire rural, où les terrains ne coûtent pas cher. On voit même des parkings surdimensionnés. Quels sont les moyens de lutter contre cet étalement urbain qui continue ?

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je souhaite revenir sur les propos de M. Charmes. Il est vrai qu'à l'origine les départements, dont les chefs-lieux étaient situés à une journée de cheval au maximum de tout point de leur territoire - les choses ont changé depuis lors... -, répondaient à une approche moderne.

Dans le nouveau Rhône, il y a 13 intercommunalités et autant de cantons, mais intercommunalités et cantons ne se recoupent pas...

La métropole de Lyon est à la fois une intercommunalité et un département, mais elle fait face à un certain nombre de problèmes. Certains sont conjoncturels, d'autres sont structurels. Je veux en citer un : l'élection au suffrage universel direct - en droit, c'est un scrutin indirect, mais, dans les faits, il est direct - du président de la métropole, d'une part, et des maires des 59 communes qui composent celle-ci, d'autre part, crée une double légitimité. C'est un problème structurel sur lequel nous devrons nous pencher.

Je veux maintenant poser deux questions.

Tout d'abord, on constate que l'espèce humaine se concentre en quelques points du globe. Est-ce une bonne stratégie au regard des risques naturels, technologiques ou industriels auxquels nous sommes appelés à faire face ? Je prends deux exemples : la métropole de Grenoble se situe en aval d'un barrage et l'agglomération lyonnaise en aval de plusieurs autres de ces infrastructures, qui se trouvent notamment dans le Jura et l'Ain.

Ensuite, existe-t-il des études sur le lien éventuel entre densification des populations et augmentation des violences ?

Un mot, pour conclure, à propos de ceux qui se retrouvaient sur les ronds-points. J'en ai rencontré plusieurs. Le problème souvent mis en avant était qu'elles ne se sentaient pas représentées. Or, aux élections de 2020, on a constaté qu'un certain nombre de ces personnes sont entrées dans les conseils municipaux, ce qui va peut-être changer les choses.

M. Didier Mandelli. - Je me fais tout d'abord le porte-parole de Marta de Cidrac, qui souhaitait poser la question suivante.

Les intervenants dressent des constats qui ont fait l'objet en 1998 d'un rapport sénatorial sur la gestion des espaces périurbains. Ce rapport faisait déjà mention du mauvais emploi et de la faible efficacité des instruments d'urbanisme et de protection du patrimoine et de l'environnement. Les constats que vous venez de dresser sont-ils les mêmes que ceux d'il y a 25 ans ? Si oui, comment expliquer cette lacune en matière d'aménagement du territoire ?

J'ajoute deux points à cette question de Marta de Cidrac.

Tout d'abord, je voudrais rappeler qu'après la loi d'orientation des mobilités (LOM), il ne doit plus y avoir de zone blanche en ce qui concerne la gouvernance des mobilités : c'est la région qui est compétente, lorsque l'intercommunalité ne s'est pas déclarée elle-même compétente. Au-delà se pose naturellement la question des financements, mais je ne vais pas la développer à cet instant de nos débats...

Je voudrais ensuite vous poser une question plus personnelle. Compte tenu des éléments que vous avez développés, quelquefois avec passion, êtes-vous engagés à titre personnel et individuel, au-delà de vos fonctions professionnelles, dans une collectivité ou une association ?

M. Ronan Dantec. - J'ai écouté les intervenants avec attention. Ce débat est passionnant, mais j'ai l'impression qu'il est difficile de le structurer.

Beaucoup de questions sont sur la table, mais elles ne sont pas toutes liées au périurbain. Par exemple, le tropisme pour la maison individuelle recoupe évidemment la question du périurbain, mais ce n'est pas la même chose : ainsi, dans certaines grandes villes, le taux de maisons individuelles est historiquement très élevé.

Le périurbain, ce sont des gens qui ne travaillent pas là où ils habitent. Sinon, c'est la campagne ! Je vois aux réactions des uns et des autres que nous avons vraiment un problème de définition... Cette difficulté rend complexe la recherche de réponses.

Beaucoup a été dit sur le fait que nous avons besoin d'outils fonciers et démocratiques, de planification de l'emploi, etc. Mais, à ce stade de nos échanges, j'aimerais savoir si vous pouvez évaluer le taux de satisfaction de la présence dans le périurbain. En clair, est-ce que les gens qui y vivent le voulaient ? Avaient-ils le choix ? Il me semble que c'est une question clé.

Parfois, le conte de fées devient réalité et les gens qui viennent s'installer dans les territoires périurbains s'y investissent et contribuent à créer une nouvelle identité communale. Cela existe aussi dans des territoires qui ne sont pas nécessairement périurbains. Mais un autre scénario peut advenir. Dans la Loire-Atlantique, des gens cherchent à se loger à 40 ou 50 kilomètres de Nantes, tout en y gardant leur emploi, tout simplement parce que les prix sont trop élevés dans le département. Ils vont en lisière de la Mayenne et chassent des populations qui y sont installées depuis longtemps. Ce phénomène contribue à son tour à l'augmentation des prix des logements et désorganise et déstabilise le tissu communal.

C'est pourquoi je souhaite savoir s'il existe une mesure de la satisfaction quand les gens s'installent dans le périurbain.

M. Frédéric Marchand. - Parmi les sujets abordés, il y en a un qui fait davantage écho chez moi, qui ai travaillé sur le sujet de l'alimentation durable : celui du capital agricole - l'un d'entre vous a aussi parlé d'« aménité paysagère ». Cela nous ramène au travail que nous avons réalisé sur les relations entre alimentation et aménagement du territoire et au dispositif de projet alimentaire territorial, qui date de 2014, mais qui connaît aujourd'hui un certain succès, puisque nombre de collectivités s'en saisissent.

Quel regard portez-vous sur le développement exponentiel de ces projets alimentaires territoriaux ? Peuvent-ils constituer des outils de planification territoriale ?

M. Jean-Claude Anglars. - Plusieurs intervenants ont évoqué la question de la représentativité et le désir d'ancrage et de proximité des périurbains.

Pensez-vous qu'il faille revenir sur les lois portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) et de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), renverser la table d'une certaine façon, pour faire en sorte que nos institutions fonctionnent avec une plus grande proximité ? Ne faudrait-il pas revenir à une intercommunalité de projets, choisie librement et non imposée ?

Il y a quelques semaines, le Sénat a débattu de la question du cumul des mandats entre parlementaire et élu local et le Président de la République a dit hier, à l'occasion d'un déplacement dans le Cher, qu'il était d'accord pour remettre cette question sur la table. Rien n'est donc figé.

Mme Nicole Bonnefoy. - Je souhaite évoquer un concept important au regard des enjeux climatiques, sociaux et financiers, la frugalité. En tant que membre d'un conseil départemental, je vois combien il est difficile de faire réfléchir les élus locaux sur l'opportunité d'une opération ; on manque d'ingénierie pour faire mieux avec moins de moyens. Il faut complètement changer nos paradigmes ! L'État lui-même en est loin, au vu du plan de relance : on dépense énormément sans songer à l'opportunité des projets ni, a fortiori, à leur frugalité.

Mme Monique Poulot-Moreau. - Certes, l'importance des mobilités de travail est caractéristique des espaces périurbains, mais on observe une relocalisation croissante du travail, notamment de celui des femmes, au travers des services à la personne.

Nos travaux de recherche sont surtout fondés sur l'immersion dans le milieu périurbain. Ils sont plus qualitatifs que quantitatifs. Pour avoir mené beaucoup d'enquêtes au long cours dans les espaces périurbains d'Île-de-France et de Charente-Maritime, je peux conclure à une satisfaction globale de leurs habitants. Ils ont connu des difficultés lors de leur arrivée, mais il y a ensuite eu une forme d'ancrage. Leur demande majeure est la proximité. Ils ne vivent pas leur résidence comme une contrainte, sauf parmi les ménages les plus pauvres ; ceux-ci, autour de Paris, sont en effet rejetés de plus en plus loin, souvent au-delà de la frontière de l'Île-de-France, ce qui suscite des problèmes de transport, quand les catégories socioprofessionnelles supérieures dominent dans les espaces périurbains plus proches de Paris.

Quant à l'alimentation, les programmes alimentaires territoriaux (PAT) ont connu un très fort développement ; le plan de relance est généreux en la matière. Cela structure de nouvelles articulations entre villes et campagnes et suscite des changements au sein de l'agriculture : des débouchés de proximité sont ainsi garantis.

En revanche, il s'agit d'un énième découpage territorial : les territoires de projet se superposent, ce qui pose des problèmes de gouvernance. En tout cas, les populations périurbaines ressentent moins de problèmes d'approvisionnement alimentaire de qualité que dans les villes. On y rencontre moins de craintes autour du problème du dernier kilomètre.

M. Laurent Cailly. - Je confirme que, au vu de nos études qualitatives, la satisfaction résidentielle est globalement très bonne ; les personnes qui souffrent dans leur lieu de vie sont minoritaires.

La frugalité est un enjeu contemporain. Pour ma part, je travaille sur le concept de « démobilité » : la limitation des déplacements contraints au profit des mobilités choisies. Achats, services et travail à distance sont très prometteurs, même si la pérennité des conséquences de la crise sanitaire en la matière reste à déterminer.

Le vélo a de très belles perspectives dans les espaces périurbains. Autour de Nozay, en Loire-Atlantique, nous avons projeté de développer des itinéraires cyclables entre villages, notamment pour développer chez les adolescents et les jeunes la culture du vélo. Celui-ci, comme l'automobile, offre autonomie et flexibilité. Il faudrait un grand plan vélo pour les territoires périurbains. Là où il y a déjà des véloroutes, les flux émergents s'intensifient, qu'il s'agisse de déplacements domicile-travail ou d'itinéraires touristiques, notamment grâce au vélo à assistance électrique (VAE). Il faut développer tout un modèle culturel autour du vélo, à l'école ou à travers des animations, en articulation avec d'autres mobilités.

M. Lionel Rougé. - En 1999, je préparais ma thèse sur ceux que je baptisais les « captifs du périurbain », des ménages quittant des HLM pour des maisons souvent mal construites, s'engageant pour trente ans dans l'accession à la propriété et rencontrant des situations quotidiennes particulièrement difficiles, jusqu'à des cas de violence. Le taux d'insatisfaction était évidemment très élevé.

Je suis retourné dans ce lotissement dix ans après : les plus pauvres étaient partis plus loin, dans les bourgs ruraux les plus dégradés, mais ceux qui avaient pu rester avaient vu leur situation s'améliorer : le travail s'était rapproché, les femmes avaient souvent réussi à trouver un emploi, notamment dans les services aux personnes âgées ou aux enfants. Ils disaient avoir appris à vivre là. On assistait à la formalisation d'une vie locale, avec le retour de certains commerces.

Enfin, j'ai pu encore y retourner dix ans après : ces ménages sont désormais souvent à la retraite et leur lieu de vie est pour eux un paradis. Ils ne regrettent nullement d'être venus y vivre, en dépit des difficultés initiales : ils se sont entraidés entre voisins, disent-ils, et ils y sont arrivés ! Ils ne vont presque plus à Toulouse ; leur ville, c'est Rieumes, le bourg voisin. Voilà un exemple de trajectoire résidentielle sur le temps long.

M. Frédéric Bonnet. - Concernant la loi NOTRe, faut-il renverser la table ? Nous convenons tous qu'il est difficile de s'identifier aux « intercommunalités XXL ». Pour autant, communes et départements ne suffisent pas : il faut un échelon intermédiaire correspondant à la vie quotidienne dans ces territoires, pour la bibliothèque, la piscine ou la déchetterie. L'aménagement de pistes cyclables ne peut pas se faire à l'échelle communale ! Aujourd'hui, on ne sait pas bien faire en la matière. Il faudrait rendre plus lisibles les actions qui existent d'ores et déjà. Le niveau intercommunal est toujours plus dynamique, mais il n'est pas perçu comme tel par la population, dont les attentes sont très grandes.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous avons beaucoup discuté de la loi NOTRe : faut-il changer seulement quelques tuiles, au risque que le toit continue de fuir, ou faut-il renverser la table ? Selon moi, la seconde option est la seule possible.

Mme Nicole Bonnefoy. - Il faudrait surtout changer le mode de scrutin pour les intercommunalités !

M. Éric Charmes. - Il convient certainement de transformer fondamentalement le département : reste à voir comment.

Le vélo a aussi une dimension sociale : les émissions de gaz à effet de serre sont étroitement corrélées à la consommation d'énergie et au coût des transports. Le vélo est un enjeu politique lourd : il faut aménager des infrastructures coûteuses, qui manquent aujourd'hui cruellement. Goudronner des chemins ruraux suscite des oppositions, mais un chemin de terre est impraticable en hiver pour celui qui veut aller au travail en vélo. Le sujet est compliqué...

M. Lionel Rougé. - Mais il pourrait être générateur d'emplois !

M. Éric Charmes. - Tout à fait.

Le covoiturage aussi peut faire l'objet de politiques publiques, comme en Isère, où l'on paie les gens qui mettent leur véhicule à disposition. On l'organise comme un système de transport à la demande, ce qui est très fructueux.

Enfin, quelle sera la place des jardins individuels dans les dispositifs d'aménagement locaux, autour de l'objectif « zéro artificialisation nette » ? Cela concerne aussi les plans alimentaires territoriaux. Un décret va préciser la nomenclature en matière d'artificialisation ; la question des jardins individuels est au coeur des débats.

M. Jean-François Longeot, président. - Toutes les questions n'ont pas pu trouver réponse dans le temps imparti et je propose que la discussion puisse se prolonger avec nos cinq référents sur les politiques d'aménagement du territoire.

M. Michel Dennemont. - Je ne doute pas du sérieux de votre travail, mais je regrette que la discussion se soit concentrée sur les grands centres, au détriment du reste du territoire, sans parler des outre-mer... N'oublions pas non plus que l'organisation spatiale d'une commune est la prérogative du maire, auquel on vient trop souvent imposer des choses inadaptées à ce que sa population souhaite. J'en ai moi-même souffert, et c'est pourquoi je me sens quelque peu étranger à ce débat.

M. Didier Mandelli. - Je n'ai pas eu de réponse à ma question sur votre engagement politique ou associatif.

M. Lionel Rougé. - Notre engagement est avant tout professionnel. C'est ce dont nous témoignons devant vous et ce pour quoi les collectivités nous sollicitent ; à titre personnel, nous participons à des associations, mais nous ne sommes élus nulle part.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Communication relative au bilan des négociations climatiques de Glasgow (COP 26)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous refermons ce matin notre cycle consacré à la 26ème Conférence des Nations Unies sur le changement climatique (COP26) avec la présentation, par Didier Mandelli, Guillaume Chevrollier et Ronan Dantec, d'un rapport de bilan des négociations climatiques de Glasgow.

Ce rapport clôt trois mois de travaux, lors desquels nous avons notamment entendu les experts français du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), et l'ambassadeur Climat, Stéphane Crouzat. Nous avons également adopté en séance publique une résolution 34-1 consacrée à la COP26 ; nous avons enfin envoyé à Glasgow une délégation de notre commission afin d'y représenter le Parlement français et d'assurer un suivi des négociations par la rencontre avec les acteurs clés de la diplomatie climatique.

Le rapport qui va nous être présenté nous permettra de préparer au mieux la COP27, qui se déroulera en Égypte. D'ici là, notre groupe de travail dédié continuera d'assurer le suivi des enjeux internationaux relatifs à l'environnement et notamment au climat.

Je cède sans tarder la parole aux trois rapporteurs.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je vais vous présenter les grandes lignes des négociations climatiques qui se sont déroulées à Glasgow du 31 octobre au 13 novembre dernier et qui se sont conclues par l'adoption du « Pacte climatique de Glasgow », complétant l'Accord de Paris conclu il y a maintenant six ans.

Je commencerai par évoquer les efforts d'atténuation, autrement dit, la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Au lendemain de Glasgow, nous sommes encore très loin du compte. La COP26 n'a pas réussi à atteindre son objectif premier, qui était de rendre crédible un scénario de stabilisation du réchauffement entre 1,5 °C et 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels.

Dans le scénario le plus optimiste, les engagements de court terme - en tenant compte des contributions déterminées au niveau national (CDN) et des accords sectoriels conclus de manière volontaire à Glasgow - placeraient la planète sur une trajectoire d'augmentation des températures de 2,3 °C d'ici la fin du siècle.

Ce chiffre de 2,3 °C est évidemment bien au-dessus de l'objectif de 1,5 °C privilégié par l'Accord de Paris. De plus, l'atteinte de ce niveau de température en fin de siècle repose sur la capacité et la volonté des États à respecter leur propre contribution déterminée au niveau national, ce qui est loin d'être garanti en dépit de l'adoption finale des règles de transparence.

Je rappelle que la cible de 1,5 °C correspond à la limite au-dessus de laquelle le Groenland viendrait à fondre en totalité, menaçant notamment un certain nombre d'archipels du Pacifique. Quant à la limite de 2 °C mise en avant par le GIEC, elle renvoie au moment de bascule à partir duquel des effets d'entraînement climatique déstabiliseraient profondément l'ensemble des sociétés humaines. Sous cette barre des 2 °C, nos sociétés pourraient se montrer résilientes, malgré des défis importants d'adaptation.

Dans le cadre des engagements pris par les États, l'objectif des 1,5 °C est, sinon quasi impossible à tenir, du moins fortement improbable, considérant l'annonce faite par la Chine, premier émetteur mondial, de ne stabiliser ses émissions qu'à horizon 2030. Après la COP26, l'atteinte de l'objectif de 2 °C semble néanmoins à portée de tir plus réaliste. Voici le premier grand enseignement de Glasgow.

Il y a toutefois quelques éléments positifs.

Tout d'abord, la cible de 1,5 °C fait aujourd'hui l'objet d'un consensus beaucoup plus large qu'en 2015, alors que son inscription dans l'Accord de Paris avait été difficilement acquise, à l'initiative de la présidence française, lors des dernières heures de négociations à la COP21.

La COP26 a également permis un léger relèvement de l'ambition climatique, -0,3 °C, dans le scénario le plus favorable, en raison du dépôt de CDN nouvelles ou actualisées - comme le prévoyait l'Accord de Paris - et des accords sectoriels conclus à Glasgow, portant notamment sur la lutte contre les émissions de méthane ou encore la sortie du charbon. Ces accords sectoriels ont toutefois un impact pour l'heure limité, car les principaux États concernés ne se sont pas encore impliqués. En tout état de cause, le relèvement de l'ambition observé à Glasgow est bien le signe que les mécanismes mis en place par l'Accord de Paris fonctionnent, même s'ils ne fonctionnent sans doute pas assez vite.

J'aborderai dans un second temps les questions de gouvernance, pour lesquelles le bilan est beaucoup plus favorable.

Je pense à la finalisation du « Rulebook », un document relatif aux règles d'application de l'Accord de Paris, qui n'avait pu voir le jour à Katowice et à Madrid.

À ce sujet, l'accord sur l'article 13 - relatif aux règles de transparence - devrait permettre de mieux comparer les contributions de chaque État et de contrôler la réalité et l'efficacité des actions entreprises pour respecter ses contributions.

Par ailleurs, Glasgow devrait permettre une accélération de l'agenda climatique - notamment par la demande faite aux États de revoir et de renforcer leur feuille de route (CDN) dès la COP27 de 2022. Il faut espérer que cette demande contribue à renforcer l'ambition collective dès l'année prochaine.

Enfin, nous devons également nous réjouir du « calendrier commun » retenu à Glasgow car l'option la plus ambitieuse mise sur la table des négociations a été retenue ; on peut sur ce point rendre hommage à la présidence britannique. Les États devront déposer des CDN de cinq ans tous les cinq ans, avec une nouvelle contribution soumise en 2025 pour la période 2031-2035. On peut légitimement penser que ce point d'accord donnera à la communauté internationale une plus forte capacité à réagir en cas d'écart entre les trajectoires d'émissions et les objectifs fixés par l'Accord de Paris.

Je terminerai par la question de la finance climatique, qui a occupé une place inédite dans le processus de négociation. Les États se sont certes enfin entendus sur les règles d'application de l'article 6 de l'Accord de Paris, relatif aux dispositifs de marché qui doivent contribuer à donner un prix suffisant au carbone pour accélérer la transition. Au total, toutefois, les avancées en matière de finance climatique demeurent très largement insuffisantes pour apaiser les tensions entre pays du Nord et pays du Sud.

Je rappelle que les pays du Nord n'ont pas respecté leur engagement pris en 2009 à Copenhague de mobiliser 100 milliards de dollars par an pour l'adaptation et l'atténuation dans les pays en développement, avec seulement 79,6 milliards de dollars transférés en 2019. La cible des 100 milliards de dollars ne devrait être atteinte qu'en 2023, voire en 2022, en tenant compte du nouvel engagement formulé par le Japon pendant la COP. Ce non-respect des engagements de Copenhague de la part des pays du Nord a profondément déstabilisé les négociations de la COP26, notamment au regard des besoins mis en avant par le groupe des pays africains.

Deuxième point d'achoppement : la part des financements dédiés à l'adaptation. Cette part est aujourd'hui trop limitée, avec seulement 25 % en 2019, ou 36 % dans l'hypothèse la plus favorable. L'engagement des pays développés à Glasgow est de doubler les financements en faveur de l'adaptation d'ici 2025, pour atteindre environ 40 milliards de dollars. Cela restera toutefois en deçà de la demande des pays vulnérables, relayée notamment par le secrétaire général des Nations unies, António Guterres, d'une parité entre financements dédiés à l'atténuation et financements dédiés à l'adaptation. Sur ce point, la générosité des pays développés a fait défaut ; pour ces pays, l'enjeu prioritaire est moins l'accompagnement de l'adaptation des pays les plus vulnérables que la réduction des émissions.

Enfin, la COP26 n'a pas permis de trouver de solutions de financement pour les « pertes et préjudices » en dépit des nombreuses demandes des pays vulnérables, d'intégrer aux financements les coûts structurels liés au réchauffement climatique. L'instauration du « mécanisme de Glasgow », enjoignant l'ensemble des parties à avancer d'ici deux ans sur ce sujet de financement, doit être toutefois perçue comme une issue positive de la COP26 susceptible de contribuer à faire sortir les négociations de leur inertie, pour autant toutefois que l'ensemble des États se saisissent de cette opportunité. Cette question primordiale sera vraisemblablement au coeur des négociations de la COP27 en Égypte.

Dans le rapport « Bilan mondial de l'action climat par secteur 2021 » publié le 30 novembre dernier par l'association Climate Chance que j'ai fait suivre à l'ensemble des membres de la commission, on y constate la baisse structurelle des émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne et de l'Amérique du Nord, une tendance qui contraste avec la forte augmentation structurelle des émissions des pays asiatiques émergents, aux premiers rangs desquels la Chine, l'Inde et l'Indonésie.

La négociation climatique reste donc polarisée entre les pays industrialisés et les pays du Groupe des 77 (G77), qui compte aujourd'hui 134 pays en développement et dont la Chine est le porte-parole, dans la continuité de sa tradition de représentation du mouvement des non-alignés dans les années 1970.

Sans réponse adéquate apportée aux questions de financement que j'ai évoquées, la crise de confiance entre pays du Nord et pays vulnérables pourrait se creuser plus largement, menaçant la survie même du cadre de coopération climatique.

Les conséquences géopolitiques d'une inaction des pays développés pourraient même être plus larges, avec le risque déjà observé d'un rapprochement entre les pays en développement et la Chine face à l'incapacité des Américains et des Européens à faire progresser ce volet de la négociation climatique.

Tant que les pays du Nord ne respecteront pas leurs engagements financiers envers les pays du G77, la Chine pourra se servir de cette situation de blocage sans revoir ses ambitions climatiques à la hausse, alors même qu'en tant que principal émetteur, elle contribue à l'aggravation des conséquences du dérèglement climatique dans les pays du Sud, et particulièrement sur le continent africain.

Sans réponse adéquate sur le volet financier, il sera difficile de dépasser le rapport de force actuel qui entrave les négociations climatiques, à l'image du rétropédalage au dernier jour de négociation, par l'Inde et la Chine, soutenues par le G77, sur la question de la sortie du charbon.

En résumé, la perspective d'une stabilisation du climat à 1,5 °C s'éloigne, voire devient inatteignable, mais nous constatons des avancées, notamment sur les questions de gouvernance. Voilà le résumé paradoxal de ces deux semaines d'intenses négociations.

M. Guillaume Chevrollier, rapporteur. - Notre délégation, composée de 5 sénateurs de différents groupes politiques, s'est rendue en Écosse les 7, 8 et 9 novembre dernier pour représenter le Parlement français à la COP26. Notre mission était double : porter la voix du Sénat auprès de nos homologues des autres pays et de l'exécutif français après le vote de la résolution 34-1 consacrée à la COP26 et contrôler l'action du Gouvernement dans le cadre de négociations à forts enjeux.

La COP26 nous a tout d'abord donné l'opportunité de rencontrer des parlementaires de nombreux autres pays : Pays-Bas, Écosse, Suède, Italie et Brésil. Ces rencontres ont été l'occasion de partager nos attentes quant à plusieurs points de négociation, notamment concernant la transparence et la finance climat, évoquées à l'instant par Ronan Dantec.

Certains échanges ont été particulièrement instructifs comme notre rencontre avec un homologue écossais, membre du Parlement national et du Parlement du Royaume-Uni. Ce fut l'occasion de prendre connaissance des problématiques propres au pays hôte de la COP.

Tout d'abord, nous avons perçu la forte volonté d'indépendance énergétique du Gouvernement écossais vis-à-vis du reste du Royaume-Uni, la production électrique écossaise étant excédentaire grâce notamment aux fortes capacités d'éoliens en mer. Les Écossais portent également une attention toute particulière à la restauration de la biodiversité, dans un des pays au monde disposant de la plus faible diversité biologique au monde.

Nous avons également noté un souhait de voir avancer la problématique des « pertes et préjudices », l'Écosse étant le premier pays au monde à mobiliser des financements publics dédiés en direction des pays vulnérables.

Notre rencontre avec une large délégation du Parlement italien a été l'occasion de dialoguer avec nos collègues transalpins sur le mix énergétique de nos deux pays ; le sujet de l'acceptabilité de l'éolien a également été abordé, nos homologues italiens évoquant notamment la piste d'un meilleur fléchage des recettes fiscales en direction des collectivités territoriales pour renforcer l'ancrage territorial de ces projets.

Nous avons enfin eu l'occasion de nous entretenir avec des parlementaires brésiliens, dont le président de la commission Environnement du Sénat brésilien, Jacques Wagner, ancien gouverneur de l'État de Bahia et proche de l'ancien président de la République Lula, qui sera opposé en 2022 au président sortant Jair Bolsonaro. Ce temps d'échange a été l'occasion pour les parlementaires brésiliens de rappeler leur opposition à la politique menée par l'actuel chef d'État et leur volonté de remettre leur pays sur les rails de l'Accord de Paris, tout en soulignant la nécessité pour les pays développés de respecter leurs promesses en matière de financements climatiques.

Nous avons eu également rencontré la ministre Barbara Pompili et l'ambassadeur Climat, Stéphane Crouzat, qui ont consacré une heure à notre délégation sénatoriale et à celle de l'Assemblée nationale, ce qui a permis de faire le point sur l'état d'avancement des négociations à l'issue de la première semaine. Nous avons notamment interpelé la ministre sur la position de notre pays sur deux sujets ayant émergé à Glasgow.

Le premier sujet porte sur la coalition d'États visant à mettre un terme, dès la fin de l'année 2022, à toute aide publique à l'export pour des projets d'énergie fossile. La France n'a rejoint cette coalition que dans les dernières heures de la négociation, après avoir, dans un premier temps, refusé d'y participer. Devant notre délégation, la ministre de la transition écologique a justifié la position de la France par l'engagement déjà formulé de fin des garanties publiques à l'export pour le charbon en 2020, le pétrole en 2025 et le gaz en 2035. Nous regrettons que notre pays n'ait pas saisi plus tôt l'opportunité offerte par la coalition pour relever son ambition. Nous regrettons le caractère tardif de cette adhésion, de nature à affaiblir un leadership français déjà affecté par le non-respect de ses propres engagements climatiques.

Le deuxième sujet abordé avec la ministre concernait la mise en place d'une coalition d'États et d'acteurs privés visant à ce que l'ensemble des ventes de nouveaux véhicules soient zéro-émission d'ici 2040, et pas plus tard que 2035 dans les principaux marchés. La France justifie sa décision de ne pas rejoindre l'accord par son engagement, formulé par la Loi d'orientation des mobilités (LOM), de mettre fin à la vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles, d'ici à 2040. Nous regrettons l'absence de nombreux États européens de cet accord, alors même que la Commission européenne a annoncé, lors de la présentation du « Pacte vert », viser une réduction des émissions de CO2 des voitures neuves de 100 % à partir de 2035.

Sur ces deux sujets - garanties publiques à l'export et véhicules zéro-émissions - on ne peut que déplorer l'étonnante prudence du Gouvernement français, qui aurait pu, à peu de frais, embarquer notre pays dans des coalitions ambitieuses, mais réalistes.

Voici, mes chers collègues, quelques éléments pour partager avec vous le contenu d'un déplacement qui fut très instructif.

M. Didier Mandelli, rapporteur. - En complément des propos tenus par Ronan Dantec et Guillaume Chevrollier, il me semble opportun de dresser le bilan des négociations climatiques de Glasgow à l'aune de la résolution que le Sénat a adoptée le 2 novembre dernier.

Commençons par l'atténuation : nous avions tout d'abord souhaité que l'objectif de 1,5 °C, consacré par l'Accord de Paris, soit réaffirmé. C'est chose faite, peut-être au-delà de ce que nous pouvions espérer. Là où l'Accord de Paris n'affirmait que la volonté des États à poursuivre l'action menée pour limiter l'élévation de la température à 1,5 °C, le « Pacte de Glasgow pour le climat » reconnaît que les conséquences du changement climatique seront plus modérées à 1,5 °C qu'à 2 °C et appelle à poursuivre les efforts pour maintenir les températures sous cette cible basse. La cible la plus ambitieuse de l'Accord de Paris fait ainsi l'objet d'un plus large consensus qu'en 2015.

Par ailleurs, nous avions demandé que l'ensemble des États soumettent des CDN correspondant à une progression par rapport aux contributions antérieures. Sur ce point, le bilan est plus mitigé : 91 États - à l'origine de 63,7 % des émissions mondiales - ont adopté une CDN plus ambitieuse que celle précédemment soumise aux Nations unies. Le mécanisme créé à Paris fonctionne donc, mais en partie seulement, car environ 40 États n'ont pas soumis de CDN nouvelles ou actualisées, là où d'autres se sont contentés de maintenir leurs engagements précédents et les ont même parfois réduits.

Concernant la définition des règles d'application de l'Accord de Paris, le bilan est positif au regard des enjeux posés par notre résolution. Nous avions souhaité que ces règles d'application soient enfin fixées, après les échecs de Katowice et de Madrid. C'est chose faite pour l'article 13, relatif au cadre de transparence. Nous devons saluer cet accord, laissant espérer une véritable transparence dans la mise en oeuvre des CDN de chaque État.

C'est aussi chose faite pour l'article 6, relatif aux dispositifs de marché. Là aussi, saluons un accord qui permettra notamment d'éviter le double comptage des réductions d'émissions. La décision issue de Glasgow autorise en revanche un report de certains crédits carbone utilisés dans la cadre du mécanisme de développement propre - issu du protocole de Kyoto - au sein du mécanisme de développement durable, créé par l'Accord de Paris. Nous pouvons toutefois nous satisfaire des garde-fous posés par cette décision. D'une part, ne seront concernés par le report que les crédits émis depuis 2013. D'autre part, ces crédits ne pourront être utilisés pour les États acheteurs que pour l'atteinte de leur CDN actuelle, arrivant à échéance en 2030.

En matière de finance climatique, le bilan est bien moins positif, au regard des éléments figurant dans notre résolution.

Notre souhait d'assurer une mobilisation de 100 milliards de dollars par an d'ici 2020 en faveur des pays en développement n'a pas été respecté. Notons toutefois l'ambition de la France, relevée à 6 milliards d'euros pour la période 2021-2025, ce dont nous pouvons nous féliciter.

Nous restons également loin de la parité entre les fonds climatiques consacrés à l'adaptation et ceux dédiés à l'atténuation, puisque seulement un tiers des fonds climatiques sont orientés vers l'adaptation dans les pays en développement. Par ailleurs, la question du financement des « pertes et préjudices » est encore irrésolue. Sans réponse adéquate apportée à cette problématique, la crise de confiance entre pays du Nord et pays vulnérables pourrait se creuser plus largement, menaçant la survie même du cadre de coopération climatique. Les conséquences géopolitiques d'une inaction des pays développés pourraient même être plus larges : on peut ainsi constater avec inquiétude le rapprochement entre les pays en développement et la Chine face à l'incapacité des Américains et des Européens à faire progresser ce volet de la négociation climatique. La France et l'Union européenne pourraient donc identifier, d'ici la COP27, des sources de financement pérennes et sécurisées - tant pour les pays développés que les pays en développement - pour combler l'écart entre les réponses aujourd'hui apportées et l'étendue des dommages présents et à venir. C'est d'ailleurs l'un des objectifs du plan « Global Gateway », annoncé le 1er décembre par l'Union européenne, et qui prévoit près de 300 milliards d'euros d'investissement.

Des mécanismes d'annulation de dette publique en cas de survenue d'une catastrophe climatique pourraient par exemple être mobilisés, comme l'avait déjà identifié notre résolution.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Lors du déplacement à Glasgow, nos échanges avec Lola Vallejo, directrice du programme climat de l'Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri), nous ont permis de mieux comprendre les enjeux climatiques internationaux, et en particulier celui de la perception des efforts climatiques demandés au continent africain, par rapport à la responsabilité historique des pays du Nord. Je souhaiterais à ce titre que notre commission prenne position sur ces questions géopolitiques, à l'heure où la Chine s'affirme comme le banquier de l'Afrique.

À notre retour de Glasgow, nous avons tenté de qualifier ces négociations, tantôt en évoquant le verre à moitié vide, tantôt à moitié plein. Pour ma part, je me suis posé deux questions : celle de savoir si la COP26 permettait de stabiliser le réchauffement climatique à 1,5 °C ou 2 °C - la réponse est non - et si pour autant elle limitait tous nos espoirs - là encore, la réponse est non. Des aspects positifs sont donc à retenir. Au regard de notre résolution au titre de l'article 34-1 de la Constitution adoptée le 2 novembre dernier, les négociations de Glasgow semblent aller tantôt dans son sens tantôt à l'opposé. Je m'interroge sur les mécanismes de marché de l'article 6, et je reste sur ma faim concernant l'article 13.

Enfin, je dois dire que ce déplacement a été très positif en permettant aux membres de la délégation de faire plus ample connaissance.

M. Hervé Gillé. - Je souhaite revenir sur la communication générale de l'évènement, qui reste à mon sens catastrophique vis-à-vis du citoyen.

S'agissant du décryptage politico-technique des avancées de la COP26, comme celles sur le volet de la gouvernance, la perception médiatique et les retours pour le citoyen restent négatifs. Nous devons nous approprier politiquement ce sentiment général d'échec global. Ce sujet est majeur, dans la mesure où l'on retrouve cette forme de désillusion démocratique dans le manque d'implication du citoyen dans la lutte contre les dérèglements climatiques.

Je souhaite souligner l'écart entre d'une part, les objectifs internationaux et la gouvernance internationale sur le climat, et d'autre part, la lisibilité des actions publiques et politiques à l'échelle d'un pays. Le fait que des objectifs climatiques ne soient pas territorialisés participe également de ce décrochage citoyen.

S'il y avait une meilleure visibilité du degré de responsabilités de chacun, nous aurions une forme de conscience citoyenne plus forte sur le sujet. C'est pour cela que nous devons porter une attention particulière à la communication autour de ces grands évènements.

Mme Marie-Claude Varaillas. - Nous ne devons pas oublier les effets de l'écoblanchiment à l'oeuvre durant la COP. J'ai été frappée par la place de l'industrie des combustibles fossiles, qui possédait la délégation la plus nombreuse de la COP, avec près de 500 participants, quand nombre d'ONG et des milliers d'experts n'ont pu y participer. Les spécialistes disent, à juste titre, qu'il faut cesser de surestimer le pouvoir des COP. Si elles sont nécessaires, il ne s'agit néanmoins que de négociations entre États.

Comme cela a été dit par Ronan Dantec, il nous faut regarder en face les éléments faisant de cette COP26 un échec. Je note d'ailleurs que 200 climatologues issus de 43 pays ont publié une lettre ouverte dénonçant notamment le peu de considérations accordées au dernier rapport du GIEC, au regard des négociations de Glasgow.

Mme Denise Saint-Pé. - Je partage complètement ce qui a été dit par nos collègues membres de la délégation. Je rappelle simplement qu'il n'y a pas eu de COP l'année dernière pour cause de pandémie ; je me réjouis donc que les différents pays se soient réunis pour échanger. Des avancées positives ont été faites, tout en sachant qu'aucune déclaration tonitruante n'aura marqué cette COP.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - J'aimerais souligner que les difficultés logistiques sur le site de la COP, liées à la situation sanitaire ont été une source de complexité et de perte de temps.

Mme Angèle Préville. - Je souhaitais tout d'abord remercier les rapporteurs : les informations communiquées sont d'une grande importance pour notre commission.

S'agissant du volet des « pertes et préjudices », j'avais pu noter le manque d'ambition internationale au cours de mes échanges avec des parlementaires, notamment africains, lors de mon déplacement en 2017, à la COP23 de Bonn. C'est une faute - et je pèse mes mots - de n'avoir pas prêté davantage attention à cette question. Nous le paierons cher à l'avenir.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Pourrions-nous simplement revenir sur la question du nucléaire qui, comme je l'ai évoqué, est revenue plusieurs fois au cours de nos échanges interparlementaires à Glasgow ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Sans ouvrir un débat de fond entre nous sur le nucléaire, un élément factuel mérite en effet d'être souligné ; 5 pays de l'Union européenne (Allemagne, Autriche, Luxembourg, Danemark, Portugal) ont fait une conférence de presse avec une lettre commune, contre l'inscription du nucléaire dans la taxonomie européenne.

Cet acte politique n'est pas anodin, et il est très rare que des pays européens profitent de la tribune médiatique de la COP pour régler leurs comptes entre eux sur une question aussi sensible. Lors de mes échanges avec la ministre espagnole, celle-ci m'a indiqué ne pas avoir signé cette lettre commune car le texte lui paraissait encore trop « mou ». Le débat européen de la taxonomie est donc encore d'actualité ; je vous rappelle que la taxonomie détermine en partie les taux d'intérêt que le nucléaire français pourra négocier, et qu'une augmentation de 2 ou 3 points aurait de fortes répercussions sur les prix. Le premier point factuel à retenir c'est donc bien l'apparition au grand jour des désaccords européens sur la question du nucléaire.

Par ailleurs, je rejoins les propos de Hervé Gillé, sur les enjeux narratifs de la COP. Après avoir entendu l'ambassadeur Climat, l'ambassadeur Environnement ou encore la ministre de la Transition écologique, je constate que la France a choisi un narratif positif de Glasgow. Ce positionnement est à mon sens problématique ; il valait mieux assumer l'échec de crédibilisation du scénario de stabilisation des températures, tout en soulignant la possibilité de dépasser à l'avenir cet échec via la mise en place de mécanismes de marché ou le renforcement des règles de gouvernance.

Pour rebondir sur les propos d'Angèle Préville concernant le rôle du Sénat en vue de l'année prochaine, je pense que la COP27 qui doit avoir lieu en Afrique invite à nous positionner sur le plan stratégie et géopolitique, y compris par rapport à la Chine. Ce pourrait être l'occasion pour le Sénat de renforcer son engagement auprès des parlements africains, considérant que le sujet de la solidarité internationale vis-à-vis de ce continent sera au coeur de la COP27.

Pour finir, je rappelle que la COP n'est en rien un moment inutile. Cette semaine, la Côte d'Ivoire vient abandonner un grand projet de centrale à charbon, faisant immédiatement suite à la décision de grands bailleurs internationaux de cesser de financer ce type de projets.

Les COP montrent plus généralement leur utilité, en ayant permis le passage d'une trajectoire d'augmentation des températures de 4 °C, avant l'Accord de Paris, à une trajectoire actuelle d'augmentation de 2,3 °C.

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous remercie pour ces éléments essentiels de bilan.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable autorise la publication du rapport.

Questions diverses

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous propose de remplacer Hervé Gillé par Gilbert-Luc Devinaz pour siéger au sein de la mission d'information sur les perspectives de la politique d'aménagement du territoire et de cohésion territoriale, qui a commencé ses travaux hier, ce dont je me réjouis.

Il n'y a pas d'opposition ?

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 12 h 15.