COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

- Présidence de M. Cédric Perrin, président -

La réunion est ouverte à 16 h 00.

Audition de M. Emmanuel Chiva, délégué général pour l'armement (à huis clos) (sera publié ultérieurement)

La réunion est close à 18 h 00.

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

- Présidence de M. Pascal Allizard, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord de coopération dans le domaine de la défense entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Macédoine du Nord - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Pascal Allizard, président. - Mes chers collègues, je vous prie d'excuser le président Cédric Perrin, qui nous rejoindra dans quelques minutes.

Nous examinons le projet de loi n° 788, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord de coopération dans le domaine de la défense entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Macédoine du Nord.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - Nous sommes saisis de ce projet d'accord de coopération, qui comporte à la fois un volet géopolitique et un volet relatif à la défense, en seconde chambre, le dispositif ayant été adopté sans opposition par l'Assemblée nationale le 25 juin dernier. Les auditions que j'ai conduites avec Son Excellence Igor Nikolov, ambassadeur de la République de Macédoine du Nord en France, M. Refet Hajdari, chargé d'affaires, ainsi qu'avec les commissaires du Gouvernement chargés du dossier - au ministère des armées et au ministère de l'Europe et des affaires étrangères - m'ont permis de mesurer l'enjeu de cet accord, qui, au-delà du nécessaire cadre juridique qu'il apporte à notre coopération, est porteur d'opportunités pour les deux parties.

La rapporteure projette une présentation PowerPoint en complément de son propos.

La Macédoine du Nord est située sur le flanc est des Balkans occidentaux, au sein desquels elle occupe une position stratégique du fait de sa situation au carrefour des corridors VIII et X. Elle est officiellement candidate à l'adhésion à l'Union européenne depuis 2004 et membre de l'Alliance atlantique depuis 2020.

La candidature macédonienne à l'Union européenne fait l'objet d'un accueil de principe très favorable de la part de celle-ci, depuis le sommet de Thessalonique de juin 2003, mais aussi de la part de la France, comme en témoigne la Stratégie française pour les Balkans occidentaux de 2019. Le soutien français a été clairement réaffirmé par le Président Macron dans son discours de clôture du forum Globsec en mai 2023 : « La question pour nous n'est pas de savoir si nous devons élargir, nous y avons répondu il y a un an ; ni même quand nous devons le faire, c'est pour moi le plus vite possible, mais bien comment nous devons le faire. » En effet, pour la France comme pour ses partenaires européens, la perspective de l'élargissement s'inscrit dans une démarche globale visant à assurer durablement la stabilité de la région, encore fragile, en l'arrimant au camp européen, mais aussi en la préservant, autant que possible, des influences étrangères particulièrement agressives dont elle fait l'objet, comme, bien sûr, les ingérences toxiques russes, mais aussi l'emprise chinoise sur ses infrastructures, sans négliger l'omniprésence turque dans ses réseaux d'affaires.

Cependant, en dépit de ce soutien, cette ambition européenne s'est trouvée dès l'origine contrariée par une succession de tensions identitaires. Pour rappel, le pays avait connu au début du siècle une violente insurrection de la communauté albanaise, jusqu'à ce que les accords d'Ohrid, en août 2001, mettent fin à la crise en accordant une reconnaissance de la minorité albanaise. Un différend a ensuite longtemps opposé le pays à la Grèce au sujet de l'utilisation de la dénomination « Macédoine ». L'accord dit « de Prespa », en juin 2018, a permis de lever l'opposition grecque aux candidatures du pays à l'Union européenne et à l'Otan. Enfin, un contentieux avec la Bulgarie concerne la reconnaissance d'une minorité bulgare, les deux autres contentieux existants ayant été réglés. Sur ce point, le rapprochement diplomatique entamé en 2017 a fait évoluer favorablement la situation, mais une modification de la constitution demeure requise pour mener à terme cette démarche. On soulignera sur ce point que la coalition nationaliste au pouvoir depuis mai 2024 ne remet aucunement en question cette perspective, mais la conditionne à la garantie que plus aucun veto ne sera opposé à la candidature macédonienne.

C'est pourquoi, vingt-deux ans après le sommet de Thessalonique, force est de constater que l'Union européenne n'est toujours pas au rendez-vous des espoirs suscités. Certes, malgré la lenteur du processus d'intégration qui distille peu à peu dans la région un découragement de plus en plus tangible par rapport à la perspective d'adhésion, l'aspiration européenne des Macédoniens demeure presque intacte. La patience est une des grandes qualités de ce pays. Je saluerai ici les sacrifices significatifs que le pays a consentis à cette fin, en modifiant à la fois son nom et son drapeau, qui témoignent de son engagement et de son volontarisme.

Le rapport d'information Réinvestir les Balkans occidentaux : un impératif stratégique, que j'ai cosigné en juillet 2023, avec nos collègues Olivier Cigolotti, Bernard Fournier et Michelle Gréaume, pointait les conséquences délétères de ces atermoiements successifs, qui favorisent l'emprise croissante des puissances extérieures dans la région. Il insistait par ailleurs sur la nécessité d'y renforcer notre présence stratégique, notamment notre coopération militaire. Les conclusions de ce rapport me semblent conserver toute leur actualité et leur pertinence.

En matière de politique étrangère, la Macédoine du Nord est résolument tournée vers l'Ouest, privilégiant le cadre de l'Otan ou les partenariats stratégiques avec les États-Unis, l'Union européenne et, plus récemment, celui qui a été conclu en mai dernier avec le Royaume-Uni. Elle a su se constituer au fil des années, au-delà des alternances politiques, l'image d'une alliée fiable.

La Macédoine du Nord est alignée sur les décisions et déclarations adoptées par l'Union européenne au titre de la politique étrangère et de sécurité commune (Pesc) ainsi que sur les sanctions européennes imposées à l'encontre de la Russie, et ceci en dépit de lourdes conséquences sur sa propre économie. Elle participe aux opérations européennes dans le cadre de la force de l'Union européenne Althea (Eufor Althea) en Bosnie-Herzégovine et bénéficie depuis 2023 de la Facilité européenne pour la paix (FEP), à hauteur de 37 millions d'euros, notamment pour renforcer la capacité opérationnelle de ses forces armées et développer des outils logistiques, de renseignement ou de guerre électronique.

L'engagement du pays au sein de l'Alliance atlantique est plus que symbolique, puisque la Macédoine du Nord déploie actuellement 67 personnels dans le cadre de la mission Kosovo Force (KFOR) au Kosovo, et 83 dans les opérations de réassurance en Lettonie, en Bulgarie et en Roumanie. L'adhésion à l'Otan a permis d'engager une modernisation de son outil de défense. Avec à peine 6 000 personnels, équipés de matériel vieillissant, les capacités de l'armée macédonienne demeurent modestes. Cependant, à l'échelle du pays, son budget de dépense, soit 332 millions d'euros, dépasse actuellement les 2 % du PIB. Surtout, le pays prévoit une montée en puissance de ses capacités avec, à horizon 2029, un objectif de 955 millions d'euros, soit un quasi triplement : ce chiffre correspond à 530 euros par habitant, alors que le salaire mensuel moyen s'établit à 623 euros, ce qui donne la mesure de l'effort accompli par le pays. Cet objectif ouvre également de réelles possibilités de partenariat et l'accord qui nous occupe aujourd'hui ne manquera pas, de ce point de vue, de constituer un atout pour nos industriels.

La Macédoine du Nord a contribué de manière substantielle à l'aide militaire à l'Ukraine, et figure même parmi les pays l'ayant le plus soutenue en PIB par habitant. Elle a notamment fourni des chars T-72, des avions d'attaque SU-24 et des batteries de missiles antiaériens SA-13 et SA-16. De plus, elle a dispensé une formation à une compagnie ukrainienne en 2023. L'arrivée au pouvoir de la coalition nationaliste a fait craindre un temps un infléchissement de cet engagement en faveur de l'Ukraine et de l'alignement indéfectible de la Macédoine du Nord sur la Pesc, mais les auditions que j'ai conduites ont permis de dissiper cette inquiétude et de nous rassurer sur la continuité de l'engagement macédonien.

S'agissant de nos relations bilatérales, elles reposent sur des liens historiques forts, étayés par l'engagement constant de notre pays aux côtés de la Macédoine du Nord à l'occasion des différends régionaux successifs qui l'ont agitée. Le soutien français à l'adhésion européenne et, d'une manière générale, des intérêts géostratégiques convergents ont également contribué au rapprochement de nos deux pays. Cependant, la France n'est que le vingt-quatrième fournisseur de la Macédoine du Nord, son quinzième client, et n'arrive qu'en trente-quatrième position comme investisseur. Dans le domaine de l'armement, même si la Macédoine du Nord privilégie les partenariats américains - ce en quoi elle n'est pas la seule - anglais, italiens ou turcs, une relation dans le domaine de l'armement a été nouée avec l'achat en 2022 de missiles sol-air Mistral à l'industriel français MBDA. Mais, globalement, ce partenariat embryonnaire apparaît bien modeste au regard de la relation forte qui unit nos deux pays.

Dans le domaine de la défense, notre coopération était régie depuis 1996 par un « arrangement », c'est-à-dire un engagement de nature infraréglementaire, dont la teneur - par ailleurs obsolète - ne permettait ni de couvrir tous les domaines de la coopération en matière de défense ni de sécuriser juridiquement cette coopération. Il manquait ainsi à la relation franco-macédonienne un outil adapté pour développer pleinement des partenariats hors Otan. Avec l'accord qui est aujourd'hui soumis à votre examen, et dont je vais vous présenter les points saillants, cette lacune est dorénavant comblée.

Cet accord, signé le 14 octobre 2022, a vu le jour dans le double contexte de l'entrée de la Macédoine du Nord dans l'Otan et de la Stratégie française pour les Balkans occidentaux, à la demande de la partie macédonienne.

On soulignera pour commencer que le volet relatif au statut des forces, dit « Sofa » (Status of Forces Agreement), est pour l'essentiel traité par un simple renvoi au « Sofa » prévu par le Traité de l'Otan. En effet, d'ordinaire, les accords qui sont soumis à notre examen comportent des clauses spécifiques qui encadrent juridiquement le séjour des forces armées sur le territoire de l'autre partie : dans l'accord qui nous occupe, il a été fait le choix de se référer au « Sofa Otan », car il présente l'avantage de constituer un cadre bien connu de notre partenaire. Cependant, afin de mettre à jour cette rédaction qui date de 1951, les articles 6 à 11 de l'accord introduisent des dérogations aux clauses devenues obsolètes ou inadaptées. Ces dérogations concernent notamment le principe de la non-implication des effectifs dans des opérations de guerre ou de maintien de l'ordre, la domiciliation fiscale des personnels, les dispositions applicables en matière de soutien médical ou en cas de décès, la compétence disciplinaire ou encore l'indemnisation d'éventuels dommages.

Par ailleurs, parmi les domaines de coopération énumérés à l'article 3, j'attire votre attention sur un volet relativement inhabituel dans ce type d'accord : celui de la politique mémorielle.

En effet, les armées de nos deux pays ont noué une relation mémorielle forte autour du souvenir du front d'Orient au cours de la Première Guerre mondiale. En témoignent le cimetière militaire français de Bitola, qui compte entre 12 000 et 15 000 sépultures, et l'espace muséal inauguré en 2018 dans son enceinte. Les deux parties sont très attachées à cette coopération mémorielle, qui pourrait prochainement se voir approfondie grâce à un accord bilatéral, en cours de négociation, sur la gestion des cimetières et des lieux de mémoire.

Les autres clauses figurant dans cet accord sont tout à fait classiques. Ainsi, les traditionnelles dispositions concernant les domaines et les formes de coopération, les échanges d'informations, la répartition des frais, le règlement des différends, etc., fixent le cadre juridique nécessaire à un partenariat large et solide. Vous les trouverez détaillées dans l'exposé des motifs du projet de loi.

Compte tenu de ces éléments, je vous propose d'approuver ce texte, qui s'inscrit dans le cadre général de la Stratégie française pour les Balkans occidentaux et traduit la volonté française d'approfondir une relation, certes modeste, mais prometteuse - notamment sur le plan industriel - avec la Macédoine du Nord. Il permettra de renforcer la présence française dans une région tiraillée entre des aspirations européennes contrariées et des influences étrangères pernicieuses. Sa ratification par la partie macédonienne devrait intervenir dans la foulée de sa validation par la partie française.

L'examen de ce projet de loi est inscrit en séance publique à l'ordre du jour du mercredi 29 octobre prochain, selon la procédure simplifiée, ce à quoi la Conférence des Présidents, ainsi que votre rapporteure, a souscrit.

Présidence de M. Cédric Perrin, président

M. Roger Karoutchi. - Il existe beaucoup de difficultés dans l'ancienne Yougoslavie, notamment en Serbie, concernant la politique mémorielle. Or les cimetières français de l'armée d'Orient sont bien plus nombreux en Serbie qu'en Macédoine du Nord. La France a-t-elle une politique claire en la matière pour toute l'ancienne Yougoslavie ?

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - Les représentants du ministère que nous avons reçus en audition nous ont parlé de la seule Macédoine du Nord, car ce texte contient pour la première fois une partie mémorielle. Toutefois, cela pourra avoir un effet d'entraînement pour l'ensemble de la région, d'autant que le Président de la République est assez attaché à ce volet.

M. Cédric Perrin, président. - Je vous prie d'excuser mon retard, je me trouvais à l'hôtel de Brienne avec la ministre des armées.

Le projet de loi est adopté sans modification.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de notes verbales entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Moldavie relatif à l'échange de permis de conduire - Examen du rapport et du texte de la commission

M. André Guiol, rapporteur. - Nous examinons un accord entre les gouvernements de la République française et de la République de Moldavie relatif à l'échange des permis de conduire, qui est attendu avec impatience par la partie moldave.

Le rapporteur projette une présentation PowerPoint en complément de son propos.

Petit pays enclavé entre la Roumanie, avec laquelle il partage une histoire commune, et l'Ukraine, la Moldavie compte 3,5 millions d'habitants, dont une importante diaspora de près de 1 million de personnes.

En son sein, on soulignera la situation très spécifique de la Transnistrie, territoire frontalier avec l'oblast ukrainien d'Odessa, sécessionniste et indépendant de facto depuis 1992. Bien que la communauté internationale ne le reconnaisse pas comme tel, il n'est plus contrôlé par la Moldavie, mais bien par la Russie, et sa population a largement soutenu, en 2006, un référendum proposant son rattachement à la Russie, qui y maintient une présence militaire de quelque 1 500 soldats. Enfin, au sud du pays, la Gagaouzie, territoire turcophone sous influence russe, a quant à lui le statut de région autonome.

Cette situation géostratégique particulièrement complexe et sensible place la République moldave au coeur de tensions extrêmes. Pays neutre, il cultive un équilibre fragile entre ses voisins européens et une Russie qui met tout en oeuvre pour accroître son influence sur lui. L'agression russe de l'Ukraine, le 24 février 2022, fut l'événement déclencheur de sa demande d'adhésion à l'Union européenne, engageant un processus d'intégration long et exigeant, mais aussi une modification sensible du fragile équilibre antérieur.

C'est pourquoi le 28 septembre dernier, alors que les élections législatives opposaient le camp pro-européen, dirigé par son actuelle présidente Maia Sandu, et le camp pro-russe, le peuple moldave se trouvait à la croisée des chemins. Le scrutin a fait l'objet de la part d'acteurs proches du Kremlin d'ingérences et de tentatives de manipulation d'une ampleur peut-être sans précédent, à travers des campagnes de désinformation massives telles que Overload ou Matriochka, orchestrées par des hackers et relayées par des robots ou des influenceurs à la solde de Moscou. Des achats de votes et des intimidations ont également été signalés, ainsi que de nombreuses fake news. À titre d'exemple, le déplacement récent d'un groupe de sénateurs a été le prétexte d'un deepfake contrefaisant un article de La Tribune dont le titre était : « Un groupe de sénateurs français a l'intention de se mettre d'accord avec la présidente Sandu sur la réinstallation de réfugiés de la France vers la Moldavie en échange d'un soutien financier. »

Mais, comme vous le savez, les électeurs moldaves ont majoritairement soutenu le camp européen, infligeant à la propagande du Kremlin une défaite que l'on pourrait qualifier de cuisante compte tenu des moyens mis en jeu.

Tel est le contexte dans lequel a été élaboré ce projet d'accord, que l'on ne peut appréhender pleinement sans avoir en tête l'enjeu majeur que constituent la stabilité du pays et la consolidation de son arrimage, encore fragile, au camp européen. L'accord qui est soumis à votre examen va dans ce sens et exprime la volonté française d'approfondir ses liens avec la Moldavie. Le Président de la République s'était engagé, le 7 mars 2024, lors d'un entretien avec la Présidente Sandu, à sa rapide ratification.

Sur le fond, on pourrait penser que son enjeu est mineur au regard des problématiques de défense qui font d'ordinaire l'objet de nos travaux. Cependant, pour les quelque 100 000 à 150 000 Moldaves vivant en France, la validité de leurs permis de conduire représente de longue date une problématique importante, notamment en milieu professionnel.

En effet, l'utilisation en France de permis de conduire émis hors Union européenne est juridiquement encadrée par une procédure stricte, à deux niveaux.

Le premier niveau, qui constitue actuellement pour la Moldavie la procédure en vigueur par défaut, prévoit, en vertu de l'article R. 222-3 du code de la route, la reconnaissance temporaire du permis étranger. Cependant, à l'issue d'une période d'un an à compter de la date d'établissement de la résidence en France du titulaire, ce dernier doit obtenir un permis français, soit par échange, s'il existe un cadre conventionnel à cet effet, soit en repassant l'examen en France, moyennant quelques aménagements relatifs au nombre d'heures de cours requis. Pour les ressortissants moldaves résidant en France, qui sont bien souvent des travailleurs du bâtiment ou des travailleurs saisonniers pour lesquels la voiture est un instrument de travail essentiel, cette contrainte, en l'absence de cadre conventionnel d'échange, est ressentie comme très pénalisante.

Le second niveau est la procédure d'échange à proprement parler, qui fait l'objet de cet accord. Dans ce cadre, le ressortissant moldave remettrait aux autorités françaises son permis de conduire moldave en échange de la délivrance du permis français, et inversement lorsqu'il quitte le territoire français.

Seraient concernés uniquement les permis de conduire des véhicules de moins de dix places et d'un poids total autorisé en charge inférieur ou égal à 3,5 tonnes - c'est-à-dire de catégories A et B, à l'exclusion des permis professionnels -, délivrés depuis le 1^er janvier 2020. Je précise que l'accord ne vise que les permis spécifiquement moldaves, les documents transnistriens étant hors périmètre.

L'accord prévoit, bien sûr, une réciprocité, même si, côté français, seul un petit nombre de résidents en Moldavie - de l'ordre de quelques centaines - serait concerné. Il n'en reste pas moins que les facilités permises par cet accord seront pour eux bienvenues.

Ce mécanisme d'échange de permis est une procédure courante. La France a par ailleurs signé des accords bilatéraux comparables avec Monaco, le Qatar et la Chine. En outre, elle a conclu une vingtaine d'arrangements administratifs dans le même sens avec divers pays et pratique également des échanges de permis en l'absence de tout cadre juridique. Le Conseil d'État estime cependant que seul le cadre conventionnel apporte une sécurité juridique convenable aux échanges pratiqués, ce qui explique le choix qui a été fait ici d'un accord bilatéral.

De son côté, la Moldavie a d'ores et déjà conclu des accords comparables avec plusieurs pays européens : l'Italie, l'Allemagne, la Lituanie et la Roumanie.

Convenu le 7 mars 2024 par les présidents Macron et Sandu, conclu par échange de notes verbales le 12 juillet de la même année, ratifié par la partie moldave dès le 30 septembre 2024, ce texte a fait l'objet dans sa genèse d'une diligence pour le moins remarquable au regard des délais habituels. Il a été déposé sur le bureau du Sénat le 19 juin dernier, et l'objectif du Quai d'Orsay est qu'il puisse être adopté par les deux chambres avant la fin de l'année.

Dans un premier temps, je vous avouerai que cette célérité m'a quelque peu inquiété et fait craindre une rédaction hâtive ou inappropriée. C'est pourquoi j'ai réclamé des commissaires du Gouvernement des éléments complémentaires afin de m'assurer qu'aucune vérification indispensable n'avait été négligée et que les permis moldaves offraient des garanties comparables à celles des permis européens. Les éléments transmis m'ont pleinement rassuré. Il apparaît notamment que l'obtention du permis est conditionnée, par catégorie de permis, à un quota d'heures de formation minimum, ainsi qu'à un avis médical. En outre, les examens comportent une partie théorique et une partie pratique, d'une teneur et d'une durée comparables à celle des examens français ; le recrutement par concours et la formation des examinateurs paraissent sérieux ; et les infractions routières sont, comme en France, sanctionnées par des peines d'intensité graduelle : contravention, retrait du permis, travaux d'intérêt général, privation de liberté. La Moldavie porte également une attention toute particulière à la prévention de la conduite en état d'ébriété ou sous stupéfiants. Les permis concernés par l'accord sont au format biométrique et comportent huit éléments de sécurisation, ils sont donc difficilement falsifiables. Enfin, les transferts de données personnelles occasionnés par cet accord sont conformes au règlement général sur la protection des données (RGPD).

Mes chers collègues, compte tenu de ces éléments, je vous propose d'approuver ce texte, qui tout en répondant à une demande récurrente des ressortissants moldaves établis en France, consolide nos liens avec la République moldave, dans un contexte où un tel rapprochement constitue un signal fort.

L'examen de ce projet de loi est inscrit en séance publique à l'ordre du jour du mercredi 29 octobre prochain, selon la procédure simplifiée, ce à quoi la Conférence des Présidents, ainsi que votre rapporteur, a souscrit.

Mme Évelyne Perrot. - Tous les trafics observés dans le Grand Est - cambriolages, ou autres - sont le fait de bandes venues de pays de l'Est, comme la Serbie ou la Moldavie. J'espère que cet échange de permis de conduire ne se fera qu'à des fins professionnelles. Pour ma part, je m'abstiendrai sur ce texte.

M. André Guiol, rapporteur. - Les accords bilatéraux ont précisément pour intérêt d'aider à la gestion de telles difficultés.

Le projet de loi est adopté sans modification.

Base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) - Examen du rapport d'information (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 11 h 30.

- Présidence de M. Cédric Perrin, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de Mme Catherine Vautrin, ministre des armées et des anciens combattants sur le PLF pour 2026 (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo en ligne sur le site internet du Sénat.

La réunion est close à 18 h 40.