COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Proposition d'avis politique relatif à la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les documents d'immatriculation des véhicules et les données relatives à l'immatriculation consignées dans les registres nationaux des véhicules, abrogeant la directive 1999/37/CE du Conseil (COM(2025) 179 final) et sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/45/UE relative au contrôle technique périodique des véhicules à moteur et de leurs remorques et la directive 2014/47/UE relative au contrôle technique routier des véhicules utilitaires circulant dans l'Union (COM(2025) 180 final) - Examen du rapport d'information et de la proposition d'avis politique

M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, nous avons deux points inscrits à l'ordre du jour.

Le premier concerne l'examen de l'avis politique préparé par nos collègues Pascale Gruny et Jacques Fernique sur un sujet qui parle à nos concitoyens : le contrôle technique des véhicules. C'est un sujet très concret, mais aussi, parfois, un sujet de crispation. Nous l'avons vu lorsque la France a imposé un contrôle technique obligatoire pour les deux-roues.

La Commission européenne a proposé deux textes qui révisent le précédent paquet sur le contrôle technique, datant de 2014. Cette révision est certainement nécessaire au regard de l'évolution des technologies des véhicules. C'est cependant un sujet qu'il faut regarder de très près, notamment la question du contrôle technique des véhicules de plus de dix ans. Je remercie donc nos collègues de nous faire part de leur analyse par le biais de leur proposition d'avis politique, qui sera accompagnée d'un rapport d'information présentant la démarche qui la sous-tend.

La formule de l'avis politique a été privilégiée par rapport à celle de la proposition de résolution pour que nos observations - comme je le dis souvent - soient adressées avant la finalisation des positions du Conseil et du Parlement européen.

Je laisse maintenant la parole aux rapporteurs.

M. Jacques Fernique, rapporteur. - En avril dernier, la Commission européenne a présenté deux propositions de directive visant à réviser le paquet « contrôle technique » de 2014. Ce paquet se compose de trois directives. La première porte sur le contrôle technique périodique des véhicules, qui exige de soumettre ceux-ci à la vérification d'une série d'exigences minimales et selon une fréquence minimale, par exemple quatre ans après la date de première immatriculation, puis tous les deux ans pour les voitures. Les États membres sont libres de fixer un cadre plus contraignant. La directive permet par exemple d'exclure les véhicules de collection du dispositif.

La deuxième directive concerne le contrôle routier des véhicules, c'est-à-dire les contrôles qui s'effectuent en bord de route, et qui vise uniquement l'inspection des véhicules lourds.

La troisième directive, enfin, porte sur les documents d'immatriculation des véhicules.

Plus de dix ans après sa mise en oeuvre, une révision de ce paquet « contrôle technique » est devenue indispensable. En effet, depuis 2014, la structure du parc de véhicules a fortement évolué et les véhicules sont dotés, pour beaucoup, de nouveaux systèmes de sécurité active ou de systèmes intelligents d'aide à la conduite. Les exigences minimales fixées par la directive actuelle sur les contrôles périodiques ne tiennent pas compte de ces évolutions. Il est donc nécessaire d'actualiser les protocoles pour garantir la conformité et l'entretien des véhicules électriques et hybrides notamment, mais aussi pour surveiller les nouvelles technologies embarquées.

Par ailleurs, certaines mesures, comme la mesure de l'opacité des fumées d'échappement, sont devenues totalement obsolètes ou inutiles pour contrôler les émissions de polluants atmosphériques, notamment les particules fines et les dioxydes d'azote (NOx). De nouvelles méthodologies de contrôle et d'équipement pour réaliser ces contrôles doivent être déployées pour s'assurer du niveau des émissions et, surtout, que les systèmes de dépollution ne sont pas défectueux ou manipulés.

Outre l'amélioration de la qualité et de l'objectivité de ces contrôles, cette proposition de révision vise également, d'une part, à doter les États membres de nouveaux outils pour lutter contre la fraude au compteur kilométrique -qui n'est pas du tout négligeable, nous le verrons- et, d'autre part, à favoriser la dématérialisation des certificats d'immatriculation et de contrôle et à faciliter les échanges d'informations entre États.

Ce paquet « contrôle technique » est l'une des pièces essentielles du plan d'action de l'Union visant à améliorer, d'une part, la sécurité routière et, d'autre part, la lutte contre les émissions de polluants et les émissions sonores. Concernant la sécurité routière, nous déplorons, hélas, toujours près de 20 000 décès sur les routes de l'Union européenne en 2024. En France, 3 432 personnes sont décédées. Ce nombre ne baisse plus, puisqu'il est en augmentation de 1 % depuis 2023. Les principales causes des accidents de la route sont la conduite sous l'influence de l'alcool ou de drogues, la distraction au volant due au téléphone, aux SMS, aux écrans, voire à la télévision pour certains poids lourds, les excès de vitesse, bien sûr, ainsi que diverses erreurs humaines. Le mauvais état ou la mauvaise conception de l'infrastructure - surface glissante, marquage inadéquat, mauvais entretien - en sont également responsables. L'amélioration des dispositifs de sécurité des véhicules et la mise en place des contrôles périodiques et routiers en bord de route ont conduit à ce que les défaillances des véhicules ne constituent plus qu'une faible part des accidents. Elles en demeurent toutefois un facteur contributif, et une part de ces défaillances reste évitable via un contrôle efficace et effectif.

S'inscrivant dans la poursuite de l'objectif de réduire de 50 % le nombre de tués et de blessés graves sur les routes entre 2020 et 2030, la Commission européenne estime que les différentes mesures proposées pourraient permettre de sauver quelque 7 000 vies et d'éviter quelque 65 000 blessés graves entre 2026 et 2050. Ces nouvelles dispositions viennent utilement compléter les mesures du paquet « permis de conduire » qui vient d'être adopté. Notre rapport sera d'ailleurs complété pour en présenter les principaux points.

Concernant la lutte contre les émissions de polluants atmosphériques, le transport routier, nous le savons, est responsable de près de 36 % des émissions de dioxyde d'azote et de plus de 8 % des émissions de particules fines. Cette pollution est bien sûr beaucoup plus importante en agglomérations urbaines denses. Selon les estimations figurant dans l'étude d'impact de la directive, en 2018, jusqu'à 70 000 décès prématurés dans l'Union, soit plus de 10 000 décès en France, avaient été attribués aux émissions dues au transport routier. La Commission européenne estime que la mise en place des mesures qu'elle préconise devrait réduire les émissions de polluants de près de 20 % d'ici à 2030.

De même, selon l'Organisation mondiale de la santé, le bruit constitue, après la pollution de l'air, le deuxième facteur environnemental ayant le plus d'impact sur la santé en France. En France, une étude menée par l'Agence de la transition écologique - l'ADEME - et le Conseil national du bruit a évalué le coût social du bruit, tenez-vous bien, à 147,1 milliards d'euros par an, dont 54,8 % sont liés au bruit routier. Le bruit lié au transport a d'ailleurs été l'objet d'un rapport de nos collègues de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, Guillaume Chevrollier et Gilbert-Luc Devinaz, intitulé « Prévenir l'exposition au bruit lié au transport, une politique publique à mettre en musique ».

Pour toutes ces raisons, nous soutenons pleinement les objectifs que cherche à atteindre cette proposition de révision. Toutefois, si la sécurité routière n'a pas de prix, elle a un coût. C'est pourquoi nous sommes restés, vous allez le voir, très vigilants sur la faisabilité et l'acceptabilité sociale des mesures envisagées. Ces mesures devront être strictement proportionnées au regard des coûts opérationnels et financiers qu'elles impliquent pour les services de l'État, pour les entreprises - constructeurs et contrôleurs techniques - et surtout pour les citoyens propriétaires de véhicules qui, in fine, supporteront la charge de ces évolutions.

La première mesure proposée concerne l'adaptation nécessaire du contrôle technique aux nouveaux véhicules et à leur technologie embarquée. En effet, comme je l'ai indiqué précédemment, la structure du parc automobile a fortement évolué. En 2024, le diesel thermique ne représente plus que 7,2 % des achats de véhicules neufs. La motorisation hybride non rechargeable à essence progresse nettement et devient la motorisation dominante, représentant 33,4 % des ventes. La part des motorisations électriques et hybrides rechargeables représente, elle, 25,2 % des ventes. De même, depuis 2024, en application de la réglementation européenne, tous les nouveaux véhicules sont dotés de systèmes de sécurité active et de systèmes intelligents d'aide à la conduite, les ADAS, systèmes conçus pour éviter les collisions et réduire le nombre de victimes et de blessés graves.

Pour répondre à cette double évolution, la Commission européenne propose de modifier les annexes des directives pour y inclure de nouveaux éléments à contrôler pour les véhicules électriques à batterie et les véhicules hybrides. Nous nous félicitons de ces ajouts, mais nous restons vigilants sur le fait que les nouvelles méthodologies définies puissent être facilement déployées auprès de l'ensemble des centres de contrôle technique et que les investissements nécessaires restent proportionnés aux objectifs visés. L'extension du nombre de nouveaux points de contrôle - près de 600 - pourrait ainsi être peut-être moins ambitieuse et le choix de ces points, être repriorisé.

Nous soulignons également l'importance de pouvoir associer les constructeurs automobiles à cette démarche. Aussi soutenons-nous la proposition présentée par la Commission européenne - c'est très important - visant à ce que les constructeurs mettent gratuitement à la disposition des autorités compétentes des États membres les informations techniques qui seront nécessaires au contrôle technique. Ces autorités devront ensuite, bien sûr, mettre ces données à la disposition de leurs centres de contrôle.

Afin de lutter contre la fraude au compteur kilométrique et en s'inspirant des exemples belge et néerlandais, la Commission européenne propose d'étendre l'obligation d'enregistrer systématiquement les relevés kilométriques. Cette obligation, qui s'applique pour l'instant aux seuls centres de contrôle technique périodique, serait étendue à tout fournisseur de services qui effectue des travaux de réparation ou d'entretien sur un véhicule contre paiement : ateliers, garages, etc. Elle propose également que les constructeurs automobiles envoient régulièrement les relevés kilométriques de leurs véhicules connectés.

L'étude d'impact de la Commission estime que l'économie réalisée par la mise en place de ces mesures serait de près de 9,9 milliards d'euros pour les acheteurs de l'Union et de 1,55 milliard d'euros pour les seuls acheteurs français. En effet, elle estime le taux de fraude kilométrique en France à 3,7 % sur le marché national de l'occasion et à 10,4 % pour les achats transfrontaliers, ce qui représente près de 760 000 véhicules. Des véhicules qui coûtent donc plus cher à ceux qui en font l'acquisition du fait d'un kilométrage truqué. La triche est, en moyenne, de l'ordre de 30 000 kilomètres. Nous soutenons donc cette proposition, qui permettra de réduire de façon importante la fraude sur le marché de l'occasion. Toutefois, nous nous inquiétons de la pertinence d'imposer, dès à présent, cette obligation à tous les acteurs. Cela pourrait créer des charges administratives et de mise en place disproportionnées. Aussi préférons-nous que cette obligation se limite, dans un premier temps, aux constructeurs automobiles ainsi qu'aux garages et concessionnaires agréés par ces derniers.

Mme Pascale Gruny, rapporteur - Jacques Fernique l'a dit tout à l'heure, nous avons été particulièrement vigilants concernant l'impact social et la soutenabilité économique des mesures proposées. L'un des enjeux majeurs des textes présentés par la Commission européenne concerne les véhicules les plus anciens, qui présentent le plus de défauts et sont donc davantage impliqués dans des collisions. La Commission européenne estime qu'un contrôle annuel des voitures et véhicules utilitaires légers de plus de dix ans pourrait largement contribuer à réduire le nombre de collisions et les émissions nocives.

S'il est incontestable que les véhicules anciens font l'objet d'une proportion plus importante de contre-visites, ces dernières sont davantage liées à des défauts d'entretien qu'à l'âge des véhicules. Aucun effet bénéfique de cette annualisation ne peut être démontré.

Sachant que l'âge moyen du parc automobile français est de plus de onze ans, la moitié des véhicules seraient soumis à cette nouvelle mesure. Cette annualisation entraînerait une augmentation drastique du volume de contrôle, soit plus de 8,2 millions de contrôles supplémentaires par an !

Surtout, les propriétaires des véhicules les plus anciens sont souvent aussi les particuliers les plus modestes. Leur imposer un contrôle technique annuel sans effet bénéfique dûment établi n'apparaît pas justifiable et est difficilement acceptable sur le plan social. Cette proposition ne peut donc être soutenue.

Nous nous opposons ainsi à ce que cette mesure devienne obligatoire et préférons que soit laissé le choix aux États membres d'appliquer des règles plus contraignantes s'ils le souhaitent. Les négociations en cours au Conseil s'orientent dans ce sens.

Le transport routier contribue à une part importante des émissions nocives de polluants atmosphériques, en particulier de NOx et de particules fines, comme l'indiquait Jacques Fernique. Or, les méthodes de contrôle actuelles pour les émissions à l'échappement ne sont pas adaptées. Ces méthodes ne permettent pas de détecter les véhicules diesel équipés de filtres à particules défectueux ou d'un catalyseur manipulé qui produisent des émissions élevées de particules et de NOx. La Commission propose donc d'imposer la mesure du nombre de particules et des émissions de NOx lors des contrôles techniques et des contrôles routiers. Nous soutenons ces mesures qui visent à réduire les émissions de polluants des véhicules, qui nuisent à l'environnement et, bien sûr, à la santé publique. Toutefois, les méthodologies de mesure ne sont pas encore bien établies.

Hormis la mesure des particules fines pour les véhicules diesel, les mesures de NOx sont toujours l'objet de débats. En effet, le protocole de mesure proposé par la Commission européenne doit être effectué avec un moteur chaud, ce qui semble incompatible avec les modalités actuelles de déroulement d'un contrôle technique ou nécessite des investissements disproportionnés. C'est pourquoi nous engageons la Commission européenne et les experts nationaux à poursuivre leurs travaux afin de trouver une méthodologie à la fois scientifiquement établie, mais opérationnellement et économiquement acceptable. Pour compléter le contrôle périodique de l'émission de polluants, la Commission européenne propose de soumettre les véhicules utilitaires légers à un contrôle annuel de leurs émissions un an après la date de première immatriculation. Nous nous interrogeons sur la pertinence et l'acceptabilité sociale d'un tel contrôle dès la première année. En revanche, nous sommes convaincus de la nécessité de supprimer toute velléité de manipuler le système de dépollution de son véhicule pour éviter une opération de maintenance ou pour améliorer à court terme ses performances. Nous demandons donc que soient développées des méthodologies permettant de mettre en évidence le retrait des filtres à particules ou la modification des systèmes de dépollution. Concernant les deux-roues, la Commission européenne propose de rendre le contrôle obligatoire. Ce contrôle obligatoire, vous le savez tous, car il y a eu beaucoup de débats à ce sujet, est déjà mis en place en France. Nous demandons cependant que la proposition de révision laisse des marges de manoeuvre suffisantes aux États membres pour transposer cette obligation. Évitons de rouvrir ce dossier qui a été particulièrement complexe. En réaction aux accidents liés à la dégradation accélérée des airbags Takata, qui a causé le décès de 18 personnes et fait 26 blessés graves, et suivant une des recommandations du rapport d'une mission d'inspection, les autorités françaises ont proposé que la directive offre la possibilité, pour les États membres qui le souhaitent, de prévoir dans leur droit national des dispositions permettant d'utiliser les opérations de contrôle technique afin de faciliter les opérations de rappel des véhicules présentant des risques de sécurité graves. Cette mesure pourrait être prise dans un cadre strictement national. Toutefois, l'inscription de cette possibilité en droit européen permettrait de sécuriser juridiquement l'ensemble de la procédure. Nous soutenons donc pleinement cette position des autorités françaises qui répond à un enjeu de sécurité majeur.

La Commission européenne a par ailleurs proposé plusieurs modifications de la directive sur le contrôle routier. Elle fixe un pourcentage national de contrôle des poids lourds équivalent à 5 % du nombre de véhicules de cette catégorie, alors qu'actuellement, il ne s'agit que d'un objectif européen.

Elle fixe également un objectif de 2 % pour les véhicules utilitaires légers, qui étaient jusque-là exclus du champ de la directive. Nous le jugeons disproportionné, puisqu'il conduirait à un accroissement conséquent des effectifs et des moyens dans un contexte budgétaire déjà très contraint. Cela conduirait en effet à passer de 65 000 à 195 000 contrôles routiers. Nous soutenons ainsi la position de compromis qui semble se dessiner au Conseil pour demander que les contrôles sur route des véhicules de la catégorie N₁ correspondent au moins à 10 % des contrôles à effectuer pour les véhicules lourds.

Par ailleurs, à l'unisson des positions défendues par le Gouvernement français, nous considérons que les contrôles techniques sur route doivent rester fondés sur des constatations simples et demeurer limités en termes de nombre de points à contrôler, sans recours à des équipements spécialisés.

Pour développer le contrôle routier à une plus grande échelle, la Commission européenne a proposé la mise en place de dispositifs de télédétection qui contrôlent les émissions sonores et les émissions atmosphériques d'au moins 30 % du parc automobile national, tous véhicules confondus. Les autorités françaises sont particulièrement défavorables à l'ensemble du dispositif proposé, qui apparaît complexe, non mature sur le plan technique et qui risquerait d'entraîner une charge administrative et financière considérable. Une majorité d'États membres a également exprimé son opposition à cette mesure. Compte tenu des dispositions déjà applicables en matière de contrôle technique périodique, du risque majeur en termes d'acceptabilité sociale et du manque de maturité technique d'une telle mesure, nous demandons que cette mesure devienne facultative. Nous préférons en effet encourager les États membres, voire les collectivités locales qui le souhaitent, à effectuer des expérimentations. La fixation d'objectifs contraignants n'interviendrait qu'à l'issue de leur retour d'expérience.

Le troisième objectif poursuivi par cette proposition de révision vise à accélérer la dématérialisation des certificats, à favoriser l'échange d'informations entre États membres et à faciliter la reconnaissance mutuelle des dispositifs des autres États membres.

Concernant la dématérialisation des certificats, nous encourageons cette mesure et veillons à ce qu'une version papier puisse toujours être délivrée gratuitement aux personnes qui le demandent. Par ailleurs, nous souhaitons que la gratuité des certificats numériques d'immatriculation ne fasse pas obstacle à la perception de frais pour la procédure d'enregistrement.

Concernant l'échange d'informations, nous prenons acte de la proposition de la Commission d'utiliser la plateforme Move-Hub pour faciliter les transferts de données. Toutefois, nous demandons que la mise en place de ce système d'échange ne conduise pas à des doublons et à des charges administratives inutiles et que seules les données strictement nécessaires à l'objectif recherché soient transmises et échangées.

Concernant la reconnaissance mutuelle des dispositifs nationaux, nous prenons acte de la mesure visant à ouvrir la possibilité aux propriétaires ou détenteurs de voitures particulières de procéder à un contrôle technique périodique dans un État membre autre que celui d'immatriculation. Dans ce cas, le certificat de contrôle technique délivré aura seulement une durée de validité de six mois.

En revanche, s'agissant de la reconnaissance mutuelle des certificats d'immatriculation, nous demandons que celle-ci soit conditionnée à la reconnaissance des conditions d'homologation des véhicules. En effet, les autorités françaises ont recensé de nombreux cas de véhicules importés qui obtiennent une homologation dans d'autres États membres alors qu'elle aurait été rejetée en France. Une reconnaissance automatique comporterait des risques majeurs pour la sécurité des véhicules importés. Enfin, plusieurs États membres ont demandé un rallongement du délai de transposition de deux à trois années. Nous soutenons cette demande au regard de l'ampleur des mesures proposées et des déclinaisons opérationnelles à mettre en oeuvre. Pour votre parfaite information, je vous indique que le Conseil « Transports, télécommunications et énergie » devrait arrêter sa position sur cette proposition de révision lors de sa réunion du 4 décembre 2025. La commission des transports et du tourisme du Parlement européen, compétente au fond sur ces textes, vient de débuter ses travaux en vue d'une présentation de son rapport en janvier. Le Parlement ne prévoit pas d'adopter sa position avant le 18 mars 2026. Tel est l'objet de l'avis politique que nous vous présentons.

M. Jean-François Rapin, président. - Je vous remercie tous les deux pour ce sujet important, qui touche directement nos concitoyens.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Il s'agit, en effet, d'un sujet qui nous touche tous à un moment ou à un autre. Ayant beaucoup travaillé sur la sécurité routière, j'estime que tout ce que nous pouvons mettre en place pour éviter des accidents, des blessés et des morts doit l'être. Le contrôle technique en est un élément important.

J'appelle également votre attention sur l'inspection des centres de contrôle qui est, bien sûr, mise en place pour lutter contre la fraude et qui a fait la preuve de son utilité.

M. Jacques Fernique, rapporteur. - Quelques remarques sur les enjeux importants de cette révision. Il y a, effectivement, l'obligation du contrôle technique annuel pour les véhicules anciens de plus de dix ans. Sur ce point, les positions convergent entre les États et la situation évolue dans le bon sens.

Sur la question de la pollution atmosphérique, si les contrôles techniques ont évolué depuis leur création en 1992, on ne peut que constater que les dispositifs de mesure en France sont vieillissants et inadaptés. Ils peuvent détecter ce que l'on appelle les « fumées noires », mais ne peuvent pas faire une mesure précise du dioxyde d'azote et des particules fines. Il faut savoir que, même avec la fin de la commercialisation des véhicules thermiques neufs à l'échéance de 2035, nous aurons encore pendant trente à quarante ans des véhicules thermiques en circulation via le marché de l'occasion. Il est donc important que la mesure de la pollution puisse entrer dans les protocoles des contrôles techniques de façon moderne et adaptée. Sur ce point, l'idée est de donner délégation à la Commission européenne pour travailler sur des protocoles fiables et praticables, en s'appuyant sur les pays européens qui sont les plus avancés dans ce domaine.

Enfin, la télédétection est une piste d'avenir que nous pouvons continuer à expérimenter. Le dispositif n'est pas encore mûr. S'y engager à marche forcée, comme le propose la Commission européenne, serait beaucoup trop coûteux et requerrait des moyens disproportionnés. Cela d'autant plus que la télédétection, là où il y a des expérimentations, ne permet de repérer que les cas extrêmes. Ce n'est pas un dispositif qui effectue un contrôle fin des véhicules.

La commission adopte à l'unanimité la proposition d'avis politique qui sera adressé à la Commission européenne et dont le texte est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Elle approuve également à l'unanimité le rapport d'information et sa publication.

M. Jean-François Rapin, président. - Je vous remercie.

Pacte pour la Méditerranée - Communication

M. Jean-François Rapin, président. - Nous accueillons notre collègue Alain Joyandet, en tant que membre de l'Assemblée parlementaire de l'Union pour la Méditerranée (AP-UpM). Pascal Allizard et Gisèle Jourda vont nous présenter le pacte pour la Méditerranée, présenté par la Commission européenne le 16 octobre dernier. Il m'a paru important que vous deux puissiez rapidement nous faire part de vos observations sur ce pacte, dans la mesure où il revient à la France de présider la réunion « Méditerranée » de la prochaine réunion plénière de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC).

L'Union européenne ne peut évidemment pas ignorer la Méditerranée, la mare nostrum que nous avons en partage, même si nous savons que les États riverains de la Méditerranée ont leurs propres intérêts et leur propre stratégie d'influence. Il suffit à cet égard de considérer la différence d'approche, par exemple, entre la France et l'Italie vis-à-vis de l'Algérie. Cette stratégie européenne intéresse directement notre pays et mérite donc d'être décortiquée, d'autant plus que certaines critiques ont pu se faire jour concernant le traitement de certains aspects, notamment en termes de migration, un lien ayant pu être fait en ce domaine avec l'accès au programme Erasmus. Je cède donc la parole à nos collègues rapporteurs.

M. Pascal Allizard, rapporteur. - Le contexte géopolitique particulièrement fragmenté et incertain a mis en relief l'importance et l'actualité de la politique de voisinage de l'Union européenne. Le voisinage oriental a concentré beaucoup d'attention et d'inquiétude, particulièrement depuis le déclenchement de la guerre d'agression en Ukraine par la Russie. L'onde de choc du conflit au Proche-Orient, mais aussi, dans la période récente, nos relations compliquées avec l'Algérie et la persistance de l'épineuse question migratoire ne cessent pourtant de rappeler que la Méditerranée est aussi une mer européenne et que la politique de voisinage au sud est une ardente nécessité.

La présidente de la Commission européenne semble l'avoir compris et a inscrit la politique méditerranéenne de l'Union parmi ses - nombreuses - priorités. Dès le début de son second mandat, elle a créé un nouveau poste de commissaire européenne chargée de la Méditerranée, confié à Mme uica, Croate, ancienne maire de Dubrovnik, qui exerçait d'autres fonctions de commissaire dans le collège précédent. Dotée d'une nouvelle direction générale dirigée par un Italien, celle-ci a eu dès sa nomination pour mission de préparer, de concert avec la haute représentante Kaja Kallas, une nouvelle stratégie. Celle-ci a été présentée le 16 octobre dernier - c'est donc très récent - sous la forme d'une communication conjointe intitulée « Le pacte pour la Méditerranée. Une mer, un pacte, un avenir ». Ce pacte a fait l'objet de conclusions spécifiques adoptées par le Conseil « affaires étrangères » la semaine dernière, le 20 novembre. Il sera présenté ce vendredi 28 novembre à Barcelone aux pays partenaires méditerranéens de l'Union européenne, réunis au niveau ministériel dans le cadre d'un événement solennel commémorant le lancement, il y a trente ans déjà, du « processus de Barcelone », qui entendait fonder une nouvelle coopération régionale par la mise en oeuvre d'un partenariat euro-méditerranéen.

Sans refaire l'histoire des développements intervenus depuis 1995 de part et d'autre de la Méditerranée, il importe néanmoins de rappeler que ce ne fut pas, si j'ose dire, un long fleuve tranquille, tant ils ont fait naître d'espoirs, mais aussi de désillusions. Qui se souvient aujourd'hui de la déclaration de Barcelone de 1995 ? Elle entendait faire de la région un espace de paix, de prospérité partagée et d'échanges entre les sociétés. Les guerres, la tragédie humanitaire de Gaza, le durcissement de régimes autoritaires, la compétition entre puissances, de même que les tensions migratoires, ont accentué les divisions, l'instabilité et les tentations de repli ou de stratégie défensive de court terme. C'est un vrai contraste avec l'optimisme qui prévalait en 1995 ! La cohésion affichée alors entre pays du sud de l'Europe et la coopération proclamée avec les pays de l'autre rive se sont petit à petit érodées, fragmentées. Il fallait agir pour revitaliser l'idée euro-méditerranéenne à hauteur des enjeux stratégiques qui n'échappent désormais à personne, y compris au nord de l'Europe, ce qui est en soi un vrai progrès. Il fallait insuffler une dynamique positive, un nouveau souffle à une véritable politique européenne pour l'ensemble de la Méditerranée, qui ne peut se résumer à la gestion à court terme des flux migratoires ou des échanges commerciaux, ni à la juxtaposition de politiques et d'intérêts purement nationaux.

Tel est le sens profond du pacte pour la Méditerranée. Ce mot « pacte » peut interroger. Il ne s'agit aucunement d'un traité, ni même d'un accord qui viendrait se substituer aux accords d'association existants. Ceux-ci continuent à structurer juridiquement les relations entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et les pays signataires, d'autre part. Rappelons que l'Union a conclu des accords d'association avec huit pays de la Méditerranée : l'Autorité palestinienne en 1997, la Tunisie en 1998, le Maroc et Israël en 2000, l'Algérie et la Jordanie en 2002, l'Égypte en 2004 et le Liban en 2006. Ces accords ont vocation à perdurer en parallèle du pacte pour la Méditerranée. Celui-ci crée en effet un cadre de dialogue politique régulier entre les signataires sous la forme d'un conseil d'association, censé, dans le meilleur des cas, se réunir une fois par an. Ces accords visent à favoriser la coopération économique, commerciale et financière, ainsi que l'intégration régionale, notamment en facilitant les échanges de marchandises et de services.

Trois de ces accords ont depuis lors été transformés en partenariats stratégiques avec l'ajout d'un important volet migratoire, en premier lieu avec la Tunisie, le 16 juillet 2023. La France est le premier investisseur en Tunisie, loin devant l'Allemagne et l'Italie. Réciproquement, la Tunisie est le premier investisseur africain en France, avec plus de 240 projets en 2024. Le partenariat stratégique avec l'Égypte a été signé le 17 mars 2024. Signalons que le tout premier sommet UE-Égypte a eu lieu le 22 octobre dernier. Dans le contexte de la guerre à Gaza, la coopération politique de la France, mais également des pays européens avec l'Égypte, s'est renforcée. C'est à Charm el-Cheikh que s'est tenu, le 13 octobre dernier, le sommet matérialisant le soutien de la communauté internationale à la mise en oeuvre de la première phase du plan Trump, instaurant un cessez-le-feu fragile mais encourageant à Gaza. Le Caire accueillera dans les prochaines semaines, avec l'appui de la France et de l'Union européenne, une conférence internationale sur la reconstruction de Gaza. L'économie égyptienne continue à souffrir des suites de la guerre d'agression russe en Ukraine. L'Union européenne lui apporte un soutien financier majeur : l'Égypte bénéficie en effet d'une assistance macrofinancière de 7,4 milliards d'euros, seconde plus importante AMF accordée par l'Union européenne à un pays tiers, le premier étant l'Ukraine. Le partenariat stratégique avec la Jordanie a été conclu le 25 janvier 2025. Celle-ci se distingue dans la région par sa stabilité politique. Le roi Abdallah II, qui règne depuis 1999, associe de plus en plus le prince héritier à la gestion des affaires du royaume.

Deux nouveaux accords de partenariat sont en cours de négociation avec le Maroc et le Liban. La réunion du premier Conseil d'association depuis huit ans avec le Liban est prévue à la fin de cette année ou au début de l'année prochaine. Elle marquera ainsi le soutien de l'Union au processus de reconstruction et de stabilisation en cours dans ce pays, qui fait l'objet d'un fort engagement de la France. Un Conseil d'association avec le Maroc, partenaire extrêmement important, est également prévu début 2026. Souhaitons que la Commission européenne puisse proposer rapidement des solutions constructives respectant à la fois la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et les attentes légitimes de ce pays. La jurisprudence, c'est la décision du 4 octobre 2024 annulant les accords de 2019 entre l'Union européenne et le Maroc sur la pêche et les produits agricoles, dont les attendus ont choqué Rabat. Les attentes légitimes sont celles relatives au règlement politique de l'intégration du Sahara occidental, tout récemment conforté par la résolution 2797 du Conseil de sécurité des Nations unies en date du 31 octobre dernier.

N'étant ni un instrument juridiquement contraignant ni une simple déclaration unilatérale, qu'est-ce donc que ce pacte ? Il marque d'abord un profond changement de méthode - certains diraient de paradigme - dans la manière dont il a été élaboré. Il ne s'agit en effet ni d'un emballage de projets dormant dans les tiroirs ou sur les étagères, ni d'un acte unilatéral, inégal, par lequel une Europe aux prétentions hégémoniques dicterait en quelque sorte ses volontés ou accompagnerait, non sans paternalisme, ses partenaires du Sud.

Ce que signifie le mot « pacte », c'est un partenariat d'égal à égal, fruit d'un processus de consultation sans précédent et sans guère d'équivalent à ce jour dans la conduite de la politique extérieure de l'Union. Nous ne manquons pas de contre-exemples dans d'autres domaines ; il me semble donc important de souligner cette démarche d'écoute, de co-construction et de co-création qui a guidé la commissaire et la haute représentante. L'une et l'autre ont pris leur bâton de pèlerin pour faire le tour des capitales méditerranéennes, celles des États membres, afin de faire remonter les attentes, les souhaits, les projets, et de les regrouper. Les partenaires du Sud ne sont plus insérés dans une relation qu'ils percevaient comme déséquilibrée, l'objectif étant de mieux prendre en compte leurs intérêts pour dégager des priorités d'action vraiment communes.

Après avoir été approuvé par le Conseil « Affaires étrangères » la semaine dernière, ce pacte doit donc être endossé par les États partenaires du Voisinage Sud le 28 novembre à Barcelone. Cette approche partenariale regroupe, à l'issue du processus de consultation, pas moins de dix-sept initiatives qui seront déclinées en une centaine d'actions concrètes. C'est pourquoi elle débouchera, au premier trimestre 2026, sur un plan d'actions. Ce pacte se veut un cadre flexible qui permettra une participation variable des partenaires à la mise en oeuvre des différentes initiatives. Outre les dix partenaires de la Méditerranée, les organisations internationales - en particulier l'Union pour la Méditerranée - et des organisations de la société civile comme la Fondation Anna Lindh sont étroitement associées.

Un élément très important doit être souligné : ce pacte regroupe, pour les valoriser, des actions jusqu'à présent éparpillées dans plusieurs secteurs, mais à budget constant. Le principal instrument mobilisé dans le présent cadre financier pluriannuel 2021-2027, dont il reste deux ans à courir, est l'instrument européen pour le voisinage, le développement et la coopération internationale, qui est le principal pilier du budget de l'action extérieure de l'Union européenne.

Venons-en à son contenu concret. Ce pacte propose un cadre de coopération structuré en trois piliers. Le premier pilier : l'humain d'abord. Le deuxième pilier : l'économie et l'environnement. Le troisième pilier : la sécurité. Dans le premier pilier du pacte, intitulé « Les personnes, moteurs du changement, des liens et de l'innovation », la Commission européenne souligne le déclin démographique à l'oeuvre au sein de l'Union ainsi que les pressions démographiques et économiques dans les pays du Sud, mettant en avant l'opportunité, avec ce pacte, d'investir dans l'éducation, les compétences et les mobilités de manière à renforcer la coopération entre l'Union européenne et la rive Sud de la Méditerranée.

Le pacte promet ainsi des initiatives dans le domaine de l'enseignement supérieur, de la formation professionnelle, de l'emploi, de la culture, du tourisme et du sport, en mettant fortement l'accent sur la jeunesse. Parmi les initiatives proposées figure la création d'une université méditerranéenne, non pas à travers un nouvel établissement en dur, mais plutôt par la certification de formations et de diplômes conjoints dans des établissements préexistants de part et d'autre de la Méditerranée. Parmi les initiatives de ce premier pilier peuvent également être citées la mise en place d'un mécanisme pour protéger et promouvoir le patrimoine culturel méditerranéen, mais aussi la création d'une assemblée parlementaire des jeunes pour la Méditerranée et le développement d'un service civique méditerranéen à travers une plateforme digitale.

Mme Gisèle Jourda, rapporteure. - Le deuxième pilier du pacte, son volet économique, est intitulé « Des économies plus fortes, durables et intégrées ». Huit domaines sont concernés.

Le premier est celui du commerce et de l'investissement. Outre le renforcement des accords commerciaux en vigueur, déjà évoqués, par l'identification de secteurs d'intérêts mutuels, il s'agit d'attirer davantage les investisseurs dans les pays du Sud, de part et d'autre de la Méditerranée, et dans les deux sens, grâce à la mobilisation du gisement potentiellement considérable d'investissements croisés.

Le deuxième domaine concerne l'écosystème des start-ups. La Commission propose notamment l'initiative « StartUp4Med », pour libérer le potentiel de croissance des micro, petites et moyennes entreprises, qui représentent 90 % du nombre total d'entreprises dans les pays du sud de la Méditerranée et se heurtent à de nombreux obstacles dans leur développement. Il s'agirait de mettre en place un mécanisme régional de soutien aux start-ups pour améliorer leur accès au financement.

Le troisième est relatif aux infrastructures numériques et à la cybersécurité. La Commission européenne propose une offre commerciale technologique pour des économies numériques intégrées, reposant en particulier sur le développement d'une infrastructure numérique de confiance, passant par des câbles sous-marins, mais aussi par les réseaux 5G, par exemple. Il s'agit également de faciliter l'émergence d'écosystèmes liés à l'intelligence artificielle.

Le quatrième domaine concerne les énergies renouvelables et les énergies propres. Les dix pays de la Méditerranée ont toutes les caractéristiques nécessaires pour produire de l'énergie propre, mais ils doivent être soutenus dans leur transition. Tel est l'objet de l'initiative transméditerranéenne sur les énergies renouvelables et les technologies propres (T-MED), visant à accélérer cette transition carbone de la région et à permettre notamment l'exportation d'énergie propre vers l'Union européenne.

Le cinquième est celui des initiatives pour une Méditerranée durable et résiliente. Sont proposées des mesures visant à soutenir la coopération régionale dans le domaine de l'environnement et du climat, afin de favoriser une transition propre.

Le sixième concerne l'économie bleue et durable. L'initiative « Une Méditerranée bleue, saine et prospère » s'inscrit en complément du pacte européen pour l'océan et de la stratégie de résilience hydrique de l'Union européenne.

Le septième est relatif au transport durable et à la connectivité, avec l'initiative pour des transports durables. Il vise à renforcer le commerce et à accélérer la décarbonation des activités économiques, de façon à étendre le réseau transeuropéen de transport (TEN-T) aux pays de la Méditerranée et à établir des liens avec le corridor dit IMEC (Inde - Moyen-Orient - Europe).

Le huitième et dernier domaine de ce pilier concerne le partage du savoir. Le pacte vise aussi à améliorer le recueil et l'échange de données statistiques, de nombreux pays du Sud souffrant de l'absence de statistiques fiables.

Le troisième pilier du pacte, intitulé « Sécurité, réponse aux crises et gestion des migrations », rappelle les enjeux de sécurité communs auxquels est confronté l'espace euroméditerranéen, et ceux-ci sont nombreux : risques naturels, migration illégale, gestion des frontières, instabilité politique.

Pour relever ces défis, des initiatives sont proposées dans quatre domaines. Le premier a trait à la paix et à la sécurité. Le pacte propose une initiative UE-Méditerranée pour la paix et la sécurité, qui passe notamment par la création d'un forum régional sur la paix et la sécurité.

Le deuxième axe vise à renforcer la capacité régionale de réponse aux crises. Dans une région qui se réchauffe 20 % plus vite que la moyenne mondiale, l'initiative « Préparation aux catastrophes en Méditerranée » vise à renforcer les capacités de réaction dans l'ensemble de l'espace méditerranéen. Une plateforme européenne de lutte contre les incendies, basée à Larnaca, au centre de commandement que M. Allizard avait visité l'an dernier, comporterait une académie de sapeurs-pompiers pour renforcer la formation et la préparation à la lutte contre les feux de forêt endémiques ainsi que la prévention.

Venons-en au troisième axe, qui est l'un des points les plus délicats puisqu'il concerne la gestion des migrations. Le pacte rappelle la responsabilité partagée de la gestion des migrations dans le respect du pacte sur la migration et l'asile. Il propose de soutenir cette approche commune, mais également les coopérations bilatérales, notamment en matière de prévention de la migration illégale.

Le quatrième et dernier domaine concerne la coopération judiciaire et policière, particulièrement en matière de sécurité aux frontières. Le pacte mêle à cette approche le développement des partenariats pour les talents, afin de faciliter les liens entre les employeurs de l'Union européenne et les demandeurs d'emploi des pays partenaires.

Le pacte dispose d'un volet humain et sécuritaire important. Cela peut poser question quant à son application effective et concrète. Il faudra examiner précisément sa déclinaison dans le plan d'action annoncé, en particulier son articulation avec le pacte sur la migration et l'asile.

La dimension externe de la politique migratoire de l'Union européenne est en effet devenue une priorité politique, dans un contexte d'instabilité politique dans les principaux pays d'origine et de transit, et alors que la mise en oeuvre du pacte sur la migration et l'asile n'est pas encore effective, comme nous l'ont rappelé la semaine dernière nos collègues Ronald Le Gleut et Audrey Linkenheld, rapporteurs sur la refonte de la directive « retour ». Un sujet de préoccupation particulier tient à l'extension proposée du programme Erasmus+. Certains de nos interlocuteurs ont relativisé cette extension en termes quantitatifs, arguant que les pays concernés sont déjà éligibles et participent déjà au programme en tant que pays tiers non associés. Il nous a été assuré que la situation actuelle, qui n'intègre pleinement que six pays à ce programme, perdurera sans changement. Pour mémoire, ces pays sont la Turquie, la Macédoine du Nord, la Serbie, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein. Il s'agirait en fait de positionner les échanges universitaires euro-méditerranéens - surtout, d'ailleurs, de doctorants, d'enseignants et de chercheurs - sur la carte de la « bataille mondiale pour l'éducation », selon les mots de Nadia Hai, ancienne ministre et ambassadrice déléguée pour la Méditerranée, lors de son audition. À ce stade, nous aurions besoin de faire la lumière sur le contenu réel, la portée et l'impact de cette mesure. Nous avons entendu des chiffres et des explications contradictoires. Pour tenter de clarifier cette situation, nous pourrions, Monsieur le Président, demander des précisions au Gouvernement.

Une autre interrogation porte sur la dynamique géographique du pacte. Bien qu'il se concentre sur le sud de la Méditerranée, le pacte pourrait, en effet, au fil du temps, étendre son champ d'application vers les pays du Golfe, de l'Afrique subsaharienne, des Balkans occidentaux ou de la Turquie. Cette dernière a insisté pour ne pas être considérée comme l'un des dix pays partenaires du Sud, tenant à son statut à part de pays candidat. L'extension géographique du pacte ne semble cependant pas d'actualité pour le moment. Une autre interrogation sérieuse porte sur le risque de doublons et d'empilement des structures. La Commission européenne répond que ce pacte propose un cadre de coopération concrète visant à rendre visibles les actions déjà menées et s'appuyant sur les instruments de politique et les structures existantes. La France et l'Espagne, en particulier, suivies par le Conseil, tiennent à défendre et à promouvoir dans la mise en oeuvre du pacte l'Union pour la Méditerranée, créée en 2008 à l'initiative de la France dans le prolongement direct du processus de Barcelone, qui comprend les vingt-sept États membres de l'Union européenne et seize pays méditerranéens. Notre collègue Alain Joyandet, que je salue, y représente le Sénat.

Un autre point d'attention tient à la gouvernance du pacte. Au niveau de l'Union européenne, la Commission prévoit d'assurer, avec le Service européen pour l'action extérieure, la coordination et le suivi technique de la mise en oeuvre du pacte, qui fera l'objet d'un point semestriel au sein du Conseil « Affaires étrangères », sur la base d'un rapport fourni par la Commission et la haute représentante en amont de la réunion ministérielle annuelle « Voisinage Sud ». Il est important que la direction politique du pacte reste dans les mains des États membres, c'est-à-dire du Conseil, et non de la seule Commission européenne, qui tend à étendre sans cesse ses prérogatives en matière d'action extérieure.

Enfin, comme nous l'avons déjà souligné, le financement du pacte ne bénéficie d'aucune enveloppe nouvelle qui lui serait dédiée. On peut s'interroger sur son articulation avec la stratégie Global Gateway, pour laquelle la présidente de la Commission européenne annonce des chiffres faramineux - plus de 300 milliards d'euros - sans que le partage entre les investissements publics et l'effet de levier des bailleurs et investisseurs privés soit toujours lisible. On peut également s'interroger, à titre plus prospectif, sur son articulation avec le futur instrument Global Europe. Lisibilité, obligation de rendre des comptes, clarté et rapport régulier sont donc ici plus que jamais essentiels.

Cela me paraît d'autant plus important que sont à l'oeuvre dans la région des jeux d'acteurs puissants et bien connus, de la Chine, de la Russie et de la Turquie notamment. Vu le caractère central de la politique de voisinage Sud, l'Union européenne s'est engagée avec ce pacte dans une phase de relance de cette politique. Puisse-t-elle se positionner comme un partenaire solide et fiable pour incarner, sans naïveté mais avec détermination, la défense de nos intérêts communs en Méditerranée. Elle offrirait ainsi un contre-modèle aux logiques unilatérales, aux guerres commerciales, au mépris du multilatéralisme, au climato-scepticisme ou aux projections irréalistes, si elle arrive à incarner la Méditerranée. Une telle politique faite de respect du droit international, de solidarité, de coopération, si elle est menée dans son voisinage immédiat, gagnera en crédibilité, en puissance et en rayonnement ailleurs.

M. Alain Joyandet. - Je vous remercie pour cette invitation, Monsieur le Président. En tant que représentant du Sénat à l'Assemblée parlementaire de l'Union pour la Méditerranée (Ap-UpM), je m'interroge sur l'articulation de ce pacte avec l'UpM. Je me rendrai au Caire, dans quelques jours, pour le forum et le sommet des présidents de l'AP-UpM.

M. Pascal Allizard, rapporteur. - Nous sommes peut-être, avec Gisèle Jourda, passés un peu vite sur cette articulation avec l'Union pour la Méditerranée concernant ce projet de pacte qui, pour le moment, n'a pas encore été soumis à l'UpM. Le pacte sera présenté officiellement lors de la réunion ministérielle de l'UpM le vendredi 28 novembre, et non, je le regrette, devant l'Assemblée parlementaire de l'UpM.

La France, soutenue notamment par l'Espagne, insiste pour que l'UpM ait un rôle central dans la mise en oeuvre de ce pacte.

M. Jean-François Rapin, président. - Monsieur Joyandet, il m'intéresserait d'avoir un retour de votre réunion de l'Assemblée parlementaire de l'UpM, en vue de la réunion « Méditerranée » que je vais moi-même présider, avec mon homologue de l'Assemblée nationale, lors de la prochaine réunion plénière de la COSAC plénière, qui aura lieu les lundi 2 et mardi 3 décembre à Copenhague. S'agissant de la communication des rapporteurs sur le pacte, puis-je considérer que vous approuvez, mes chers collègues, le principe de la publication de la note d'actualité ?

Il en est ainsi décidé. Je vous remercie.

Je vous rappelle que nous aurons demain matin à 8 h 45 une réunion du Bureau de notre commission. Nous entendrons ensuite, à 9h30, le chef du service de vigilance et protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. L'audition portera en particulier sur le bouclier européen pour la démocratie, présenté par la Commission européenne le 12 novembre dernier.

La réunion est close à 14h40

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 10 h 00.

Bouclier européen pour la démocratie - Audition de M. Marc-Antoine Brillant, chef du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

M. Jean-François Rapin, président. - Nous recevons ce matin M. Marc-Antoine Brillant, chef du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), pour évoquer le bouclier européen pour la démocratie, présenté par la Commission européenne le 12 novembre dernier.

Monsieur le chef de service, c'est la première fois que notre commission vous reçoit. Toutefois, nos collègues Catherine Morin-Desailly et Florence Blatrix Contat vous avaient auditionné en février dernier lorsqu'elles travaillaient sur la proposition de résolution européenne (PPRE) sur la souveraineté numérique.

Cela coïncidait avec la sortie de votre rapport d'analyse sur les ingérences numériques étrangères lors de l'élection présidentielle roumaine, voilà un an, qui avait conduit à l'annulation pure et simple du premier tour.

Le service que vous dirigez a été créé en 2021 et relève du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. Votre mission est essentielle, puisqu'elle vise à détecter et caractériser les ingérences numériques étrangères, ainsi que les manipulations de l'information affectant le débat public numérique en France.

Viginum est un exemple en Europe. En effet, peu de pays européens, et c'est regrettable, disposent d'une telle structure. Je crois d'ailleurs que vous êtes parfois sollicités par des pays partenaires pour les aider à mettre en place un service équivalent.

J'évoquerai deux sujets principaux dans cette introduction.

Le premier concerne le niveau d'ingérence numérique dans notre pays, les acteurs de la déstabilisation en ligne et les risques que vous anticipez à l'approche des élections municipales. Votre récent rapport sur le mode opératoire informationnel russe « Storm-1516 » fait froid dans le dos : en un an et demi d'activité, plusieurs dizaines d'opérations informationnelles ont ainsi ciblé les publics des pays occidentaux, dont la France. Vous indiquez même que certaines de ces opérations ont atteint une visibilité en ligne telle qu'elles ont été reprises par des personnalités et des représentants politiques de premier plan.

Le second concerne le bouclier européen pour la démocratie présenté par la Commission européenne. J'imagine que, en tant qu'acteur de référence en la matière, vous avez été consulté. Le Centre européen pour la résilience démocratique, présenté comme l'un des éléments phares de ce bouclier, vous semble-t-il constituer la bonne orientation pour faire face aux risques d'ingérence ? Quel est le niveau actuel de coopération en Europe et quel niveau est-il souhaitable d'atteindre, sur un sujet qui touche aussi aux questions de sécurité nationale ? Disposez-vous d'informations plus précises sur la façon dont fonctionnerait ce centre ?

Votre audition revêt un intérêt particulier, car la question du bouclier démocratique européen figurera dans nos prochains rapports de contrôle pour l'année 2026.

M. Marc-Antoine Brillant, chef du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). - Je commencerai par présenter un état actualisé de la menace que nous observons actuellement. À ce propos, j'évoquerai notre coopération avec l'Union européenne (UE) et répondrai directement à la question du bouclier démocratique.

Quel est aujourd'hui l'état de la menace ?

Jusqu'en 2023, quand on parlait de menace informationnelle, on visait essentiellement les bots, les trolls et les faux comptes. Deux ans plus tard, en 2025, les nouvelles du front informationnel ne sont malheureusement pas très bonnes : la situation s'est nettement dégradée sous l'effet de trois facteurs.

Le premier facteur est la persistance d'une activité étrangère malveillante dans notre débat public numérique. Cette activité émane à la fois d'acteurs étatiques, qu'ils soient russes, chinois, turcs, iraniens, et d'entités non étatiques étrangères, par exemple la mouvance Maga (make America great again) ou d'autres groupes. Leur particularité est d'exploiter les caractéristiques mêmes de notre démocratie : c'est précisément parce que notre débat public est libre et ouvert qu'il devient, de leur point de vue, exploitable et donc vulnérable.

Le rapport sur le mode opératoire informationnel russe « Storm-1516 » que vous avez mentionné, monsieur le président, en est un très bon exemple. On assiste au déploiement d'un ensemble de procédés techniques et d'outils divers : à côté des faux comptes, qui perdurent, apparaissent de nombreux sites web créés spécifiquement pour s'insérer dans notre débat public, des usurpations d'identité de médias, des comptes de créateurs de contenu ou d'influenceurs, ainsi que le recours à l'intelligence artificielle (IA) générative.

L'ensemble de ces procédés techniques permettent à ces acteurs d'être persistants dans notre débat public, en dépit de certaines mesures d'entrave que nous parvenons à mettre en place. Cela leur permet évidemment de conduire des campagnes planifiées - c'est ce que le rapport « Storm-1516 » démontre -, mais surtout d'adopter une logique opportuniste dans notre débat public, en étant capables de réagir à tout fait divers, tout événement, toute actualité.

Le deuxième facteur de menace, qui est selon moi probablement le plus préoccupant, n'est pas lié à l'activité des acteurs étrangers. Il tient aux mutations profondes du terrain numérique et, en l'occurrence, à la place qu'occupent les plateformes en ligne dans la menace de manipulation de l'information.

Jusqu'à présent, lorsque l'on parlait des plateformes en ligne - qu'il s'agisse des grandes plateformes de réseaux sociaux, de blogs, de forums et, éventuellement, de places de marché -, on les considérait comme des vecteurs de menace. Aujourd'hui, quand on observe le fonctionnement de leurs algorithmes, et quand on regarde les annonces faites depuis le 20 janvier 2025 par plusieurs dirigeants de plateformes concernant la fin de la modération sur leurs services, le désinvestissement dans le fact checking, la question qui se pose est la suivante : ces plateformes ne sont-elles pas devenues des acteurs à part entière de la menace informationnelle, et non plus seulement des vecteurs ?

Il suffit d'observer les actions en justice qui ont été engagées dans certains pays membres de l'Union européenne (UE) ou la façon dont la Commission européenne mène ses investigations au titre du Digital Services Act (DSA) : les plateformes semblent préférer aujourd'hui le contentieux à la mise en conformité avec leurs obligations.

Le troisième et dernier paramètre de la menace n'est pas lié aux acteurs étrangers ni aux mutations du terrain numérique. Il réside plus dans un changement profond de notre environnement informationnel et médiatique. Depuis trois ans, nous observons l'émergence d'un nouvel écosystème informationnel qui tend à évincer celui auquel nous sommes attachés.

Ce nouvel écosystème se compose d'influenceurs, de médias alternatifs d'opinion - parfois orchestrés par des puissances étrangères dans le cadre de notre débat public - et de plateformes partisanes. Il vise tout simplement à remplacer nos médias d'information traditionnels. Cette émergence va de pair avec une mise en difficulté de ces derniers, en raison à la fois de leur modèle économique et de l'usage croissant des services numériques pour accéder à l'information.

Or, comme le rappelle très justement le Président de la République, et nous le constatons quotidiennement, les plateformes en ligne n'ont pas du tout été conçues pour partager de l'information ; elles l'ont été pour gagner de l'argent au travers de la publicité programmatique.

Ainsi, plus les citoyens - notamment les plus jeunes - privilégient l'accès à l'information via des outils qui ne sont plus les médias traditionnels, en particulier des plateformes partisanes qui jouent fréquemment un rôle de relais vers des médias alternatifs, plus s'impose progressivement un écosystème qui valorise non pas l'intégrité de l'information, mais sa vélocité, et qui ne correspond plus aux critères d'une information sourcée et vérifiée.

M. Alain Cadec. - Disposez-vous d'éléments formels précis pour établir des distinctions entre les plateformes ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Je ne suis pas ici pour fournir des éléments de langage politiques ; ce n'est pas ma fonction. Je dirige un service technique. Lorsque je signale à des plateformes des comportements inauthentiques liés à des modes opératoires de manipulation de l'information, certaines réagissent et d'autres non. Et ce constat est largement partagé par mes homologues.

M. Alain Cadec. - Quels éléments factuels vous permettent d'affirmer qu'il s'agit de fausses informations ou de propagande ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Viginum a pour mission de caractériser les ingérences numériques étrangères. Nous n'analysons pas le fond des contenus ni ne prétendons dire ce qui est vrai ou faux. La plupart des manipulations de l'information reposent d'ailleurs aujourd'hui sur l'instrumentalisation de faits réels.

J'agis lorsque j'observe des techniques visant à augmenter artificiellement ou automatiser la visibilité d'un contenu. Quand j'effectue des signalements auprès des plateformes en ligne, je ne signale pas des contenus, car elles répondraient que cela relève du débat démocratique. En revanche, je signale des bots, des trolls ou des comportements inauthentiques. C'est intéressant, car toutes leurs conditions générales d'utilisation interdisent d'héberger de tels comportements, et c'est sur cette base que nous intervenons.

M. Alain Cadec. - Comment déterminez-vous qu'un comportement est inauthentique ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Un bot est un programme informatique qui automatise une tâche humaine, à la différence d'un troll, qui est un humain derrière un avatar. Les bots se reconnaissent notamment à leur fréquence d'activité automatisée. Aujourd'hui, toutes les plateformes interdisent leur présence, mais leur détection représente des volumes considérables. Nous disposons d'outils internes permettant de repérer et de caractériser ces comportements inauthentiques.

M. Alain Cadec. - Les plateformes ne peuvent pas le faire, mais vous, si ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Pour la plupart des modes opératoires que nous suivons - une soixantaine, provenant de douze acteurs étrangers -, la proportion de bots peut atteindre 80 %. Et ceux-ci restent actifs. Quand la Commission européenne, au titre du DSA, sollicite l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) et Viginum en tant qu'autorités d'expertise, c'est sur la base de nos outils d'expertise techniques et objectivables. Je ne suis pas là pour être un « ministère de la vérité ».

Viginum publie régulièrement des rapports qui caractérisent des modes opératoires de la menace - le rapport sur le mode opératoire informationnel russe « Storm-1516 » est le neuvième ou dixième de ce type -, afin de garantir la transparence. Certains détaillent les modes opératoires ou décrivent la présence de faux comptes et de bots laissés actifs sur certaines plateformes.

M. Alain Cadec. - Ce qui peut nous inquiéter, c'est l'idée d'une police des réseaux sociaux.

M. Marc-Antoine Brillant. - Ce n'est pas notre rôle et cela n'existe pas aujourd'hui.

M. Alain Cadec. - Certains discours du Président de la République peuvent inquiéter.

M. Marc-Antoine Brillant. - J'ai reçu mon mandat en mars 2021, treize mois avant l'élection présidentielle de 2022, dans un contexte où le risque que nous soyons accusés d'agir comme un « ministère de la vérité » était réel. À la demande du Président de la République et du préfet Stéphane Bouillon, nous avons donc pris trois mesures essentielles lors de la création de Viginum.

Premièrement, nous avons préparé le débat public en amont. Plusieurs commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat ont été consultées, ainsi que l'ensemble des présidents de groupes parlementaires.

Deuxièmement, nous avons assumé la création de Viginum avec transparence, en publiant les décrets fondateurs. Celui du 7 décembre 2021, pris avec l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et après passage devant le Conseil d'État, nous autorise la collecte de données à caractère personnel nécessaire à l'identification des opérations.

Troisièmement, un comité éthique et scientifique de huit membres a été institué. Placé auprès du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, il reçoit l'ensemble de nos productions, contrôle chaque semaine nos fiches de traçabilité et publie un avis annuel sur nos activités.

On peut toujours estimer que cela ne suffit pas, mais pour un service récent intervenant sur une matière nouvelle, nous faisons preuve d'une grande transparence.

Deux ans après la création du service, nous avons effectué notre première dénonciation publique ; il s'agissait, en juin 2023, du réseau russe Recent Reliable News (RRN)-Doppelgänger, et nous avons assumé de publier un rapport qui détaillait notre caractérisation.

Dès le départ, nous avions en tête le risque d'être accusés de constituer une police de la pensée et des réseaux sociaux, ce que nous ne sommes pas. Le service Viginum relève du champ de la sécurité nationale. Nous ne disposons d'aucun pouvoir d'injonction ni de techniques de renseignement. Nous n'effectuons aucune intrusion dans des boucles de messagerie fermées. Quand nous signalons des comptes aux plateformes en ligne, nous le faisons sur la base de leurs conditions générales d'utilisation.

M. Jean-François Rapin, président. - Vous ne jugez pas du contenu, mais de la façon dont celui-ci est diffusé, de manière légale ou illégale. Mais vous avez tout de même accès aux contenus, et certains parmi eux peuvent être délétères, appelant par exemple au terrorisme. Disposez-vous d'une relation directe avec les services de sécurité nationale ?

M. Marc-Antoine Brillant. - L'ingérence numérique étrangère constitue le champ de compétences de Viginum. Celui-ci repose sur quatre critères. Premièrement, il doit s'agir d'une opération impliquant un État étranger ou une entité non étatique étrangère. Deuxièmement, cette opération vise à diffuser un contenu de manière artificielle, automatisée, massive et délibérée ; cela relève du comportement technique, qui est notre coeur de métier. Troisièmement, le contenu s'avère une imputation de fait ou une allégation manifestement inexacte ou trompeuse. Et quatrièmement, la finalité de l'opération est susceptible de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Le terme de manipulation de l'information est trop flou ; nous préférons parler de menace informationnelle, qui précise le critère d'intentionnalité.

Mme Audrey Linkenheld. - Pourquoi s'en tenir aux seules ingérences étrangères ? Les atteintes aux intérêts supérieurs de la Nation peuvent aussi venir de l'intérieur.

M. Marc-Antoine Brillant. - Cela n'entre pas dans notre champ de compétences. Dès le départ, notre volonté était d'éviter d'être considérés comme une police de la pensée. Une des stratégies des acteurs étrangers malveillants consiste à créer ou diffuser de l'information manipulée, orientée ou biaisée dans le débat. Dans notre activité de veille et de détection, nous voyons circuler de nombreuses choses. Si aucune trace technique d'une implication d'un acteur étranger n'apparaît, ce n'est plus notre sujet. Ce qui nous intéresse, ce sont les techniques utilisées pour déformer la façon dont le débat se constitue autour d'un sujet.

Mme Audrey Linkenheld. - Dans la perspective d'une police de la pensée, il s'agit de regarder tous les contenus, d'où qu'ils viennent. Or, vous expliquez ne regarder que le contenant et pas le contenu.

M. Marc-Antoine Brillant. - Nous nous intéressons au procédé.

Mme Audrey Linkenheld. - Si le contenu présente une menace informationnelle, pourquoi établir une différence selon les sources ? La menace et ses conséquences sont les mêmes.

M. Didier Marie. - Les conséquences ne sont pas les mêmes. Dès lors que l'objectif est de surveiller l'agissement de puissances ou d'acteurs étrangers cherchant à perturber le fonctionnement démocratique de notre société, la situation est différente de celle d'un débat démocratique interne, au sein duquel peuvent s'exprimer des avis divergents. La question des bots et des trolls renvoie à une organisation étrangère visant à déstabiliser le débat démocratique.

M. Jean-François Rapin, président. - Il serait intéressant d'illustrer notre débat avec l'exemple de la Roumanie, où une élection a été annulée en raison d'une ingérence étrangère.

M. Dominique de Legge. - Avec mon collègue Rachid Temal, j'ai conduit il y a dix-huit mois une commission d'enquête sur les influences étrangères, où sont apparus les mêmes débats.

Pour comprendre le travail de Viginum, il faut revenir au point de départ. Le problème ne réside pas dans les informations, mais dans les opinions présentées comme des informations. Ensuite, il s'agit de connaître les intentions, malveillantes ou non, des auteurs de ces informations qui circulent.

Le travail de Viginum consiste à détecter ce qui relève d'une malveillance organisée, en essayant d'en trouver la source et d'en étudier les conséquences. Il ne s'agit pas d'organiser une police de la vérité, ni de recréer l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF). Nous avons affaire à des gens qui veulent nous attaquer et s'inscrivent dans une logique de malveillance.

Je souhaite mettre l'accent sur un problème de sémantique concernant l'usage du mot « influence ». Chacun d'entre nous, en cet instant comme dans l'hémicycle, se trouve dans une situation d'influence. Dans le cas d'espèce, il s'agit d'autre chose ; il ne s'agit pas d'influencer pour essayer de convertir une personne à son opinion, mais pour susciter une malveillance et affaiblir l'adversaire.

Lorsque j'ai commencé à travailler sur le sujet, j'ai pensé également qu'il s'agissait de recréer l'ORTF et la vérité officielle ; il ne s'agit pas de cela, mais d'une guerre hybride. Pour nous affaiblir, ces gens profitent de nos faiblesses démocratiques, eux-mêmes ne partageant pas ces scrupules. Ce n'est pas un hasard si, dans cette affaire, nos ennemis sont la Russie, la Chine et quelques autres pays qui ne peuvent pas être cités comme des exemples de démocratie.

M. Jacques Fernique. - Vous avez évoqué des acteurs non étatiques à l'origine de ces activités malveillantes. Pouvez-vous confirmer l'existence d'entreprises privées qui vendent des services de manipulation au plus offrant ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Je confirme, monsieur le sénateur. Nous réalisons des investigations en ligne, en source ouverte, dans le cadre du décret précédemment exposé. Dans la plupart des opérations caractérisées, nous remontons à des primo-opérateurs, le plus souvent des entreprises privées proches d'intérêts étatiques.

Par exemple, en février 2024, nous avons publié le rapport « Portal Kombat », dans lequel est détaillé un mode opératoire concernant près de 220 portails d'informations multilingues qui s'avèrent des lieux de propagande et de désinformation. Tous les États de l'Union européenne, dont la France, étaient visés. Ce réseau était géré par une société de développement web - TigerWeb - basée en Crimée. Grâce au travail de caractérisation mené à l'endroit des dirigeants de cette société et des activités de celle-ci, nous avons constaté une proximité avec des organes officiels russes.

N'étant pas un service de renseignement, nous ne pouvons attribuer l'opération à un commanditaire. Notre travail consiste à caractériser le mode opératoire et le primo-opérateur. Je vous confirme que des sociétés privées fournissent des services de marketing digital ou de développement web à des acteurs étatiques qui les utilisent à des fins malveillantes.

Notre périmètre ne porte pas sur l'influence, mais sur l'ingérence, à savoir l'utilisation de moyens dissimulés, souvent illégaux, pour commettre de la manipulation. Nous avons fait le choix de préciser l'action de l'État et de nous concentrer sur la caractérisation des modes opératoires, sans travailler sur le contenu.

Si Viginum avait traité l'ensemble des menaces sans opérer de distinction, nous aurions été accusés d'être une police de la pensée. C'est la raison pour laquelle nous nous sommes concentrés, dès le début, sur des marqueurs d'ingérence étrangère.

Le cas des étoiles bleues de David, sur lequel nous sommes intervenus, est intéressant. Notre travail de veille a permis de caractériser l'écosystème russe RRN-Doppelgänger. En un temps anormalement court, 1 095 faux comptes ont publié sur la plateforme X, de manière coordonnée, les photos prises dans la rue par des agents bulgares afin d'introduire le sujet dans le débat public. Ces faux comptes étant tous rattachés à l'écosystème russe mentionné, nous avons contribué à l'investigation démontrant qu'il s'agissait probablement d'une ingérence numérique étrangère.

À aucun moment, nous ne nous interrogeons sur le fait de savoir si une information est vraie ou fausse ; c'est à la société civile, et notamment aux médias, de réaliser ce travail de vérification des faits. De notre côté, nous nous concentrons sur les procédés techniques.

La distinction entre les good guys et les bad guys est liée à un point. Aujourd'hui, X, Meta et TikTok sont les trois plateformes avec lesquelles nous éprouvons des difficultés. Celles-ci sont sous investigation de la Commission européenne, au titre du DSA, ainsi que du parquet de Paris pour différents faits. Ce n'est pas le cas d'autres plateformes avec lesquelles nous collaborons, comme Microsoft avec LinkedIn ou YouTube avec Google ; avec cette dernière, nous avons mis en place un canal d'échanges structuré en amont de l'élection présidentielle de 2022. Avec Wikipédia et Wikimédia, nous travaillons également sur des échanges de données techniques.

Dans le groupe avec lequel la collaboration s'avère positive, nos interlocuteurs ne nous interdisent pas l'accès à leurs équipes opérationnelles. Pour les trois plateformes précédemment mentionnées, la situation est plus difficile ; il faut passer par les directions des affaires publiques en France.

Vous avez évoqué le cas de la Roumanie. En février 2025, nous avons publié un rapport sur les manoeuvres révélées pendant l'élection présidentielle roumaine. Nous n'effectuons pas de veille sur les débats publics dans les autres pays, car cela ne relève pas de notre mandat. Notre approche a consisté à analyser tout ce qui a été publié, notamment par les services officiels roumains. Il était intéressant de voir la stratégie déployée par un acteur étranger pour s'ingérer dans le débat public de la présidentielle roumaine de 2024.

Nous avons relevé deux modes opératoires. Le premier concerne l'astroturfing, soit l'utilisation coordonnée d'un groupe restreint de faux comptes - en l'occurrence, 25 000 faux comptes sur la plateforme TikTok. Cette activité coordonnée inauthentique a amplifié la visibilité de thématiques de campagne spécifiques, celles du candidat Calin Georgescu, lequel avait fait le choix de mener une campagne exclusivement numérique. Certains des faux comptes et des chaînes Telegram utilisés ont été créés huit ans auparavant, dès 2016 ; ces comptes dormants ont été activés selon une stratégie précise.

L'autre mode opératoire est le recours à des influenceurs, à savoir des comptes de créateurs de contenus qui, au départ, n'avaient rien à voir avec la politique. Ceux-ci ont diffusé, parfois sans en avoir conscience, des contenus de nature politique, car il était dans l'intérêt de l'acteur étranger de cibler leur audience.

La combinaison de ces deux modes opératoires a permis à ce candidat de passer de 3 % d'intentions de vote à 21 % des suffrages exprimés à la fin du premier tour de l'élection présidentielle. La Roumanie est un pays de 18 millions d'habitants où l'on dénombre 9 millions de comptes TikTok, notamment parmi les jeunes électeurs ; la situation est différente dans notre pays.

Notre activité se concentre sur les comportements inauthentiques et les modes opératoires. Cela demande une expertise sur le plan technologique, sachant qu'il nous arrive de créer nos propres outils ; je pense notamment à ce que l'on appelle les « botomètres », c'est-à-dire les détecteurs de bots et de trolls. Nous créons des programmes informatiques afin de détecter une amplitude ou une fréquence d'activité. Cela reste un travail d'expertise humaine.

Nous utilisons trois catégories d'outils. Une première catégorie nous aide à réaliser la collecte de données de manière automatisée, sachant que sommes autorisés par la Cnil et le Conseil d'État à pouvoir le faire. La deuxième catégorie concerne l'activité de détection, avec des outils spécifiques sur les comportements artificiels et automatisés. Enfin, une troisième catégorie favorise la recherche en source ouverte, avec des outils qui permettent de réaliser des pivots techniques.

Pour la moitié de ces outils, nous passons par des prestataires privés et européens, dont certains ont été certifiés et qualifiés par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). Pour l'autre moitié, nous les avons souvent créés en interne, car chaque mode opératoire a des caractéristiques particulières.

M. Alain Cadec. - Quels sont les effectifs de votre service ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Aujourd'hui, 61 personnes travaillent dans notre service, et 70 % des effectifs sont dédiés aux opérations techniques et de détection.

M. Jean-François Rapin, président. - Nous souhaitons maintenant vous entendre sur le sujet du bouclier démocratique européen.

M. Marc-Antoine Brillant. - En préambule, je précise que Viginum est un cas unique en Europe. La Suède est le seul pays disposant d'une agence qui nous ressemble ; son agence de « défense psychologique » a été créée en 2022, soit six mois après la nôtre. Dans le reste des États membres de l'Union, il n'existe pas de service équivalent à Viginum. On trouve des services de veille et de communication dans les ministères des affaires étrangères, mais aucun service technique comme le nôtre.

Depuis notre création, nous travaillons avec les services de l'Union européenne. Dès 2015, le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) a mis en place une entité - la division StratCom - dédiée à la détection de la manipulation de l'information de l'étranger. Cela faisait suite notamment à l'invasion de la Crimée par la Russie en 2014.

Nous avons aujourd'hui trois interlocuteurs avec lesquels nous travaillons régulièrement : le SEAE, les services de la Commission européenne - notamment la DG Connect en charge de la mise en oeuvre du DSA - et le réseau Rapid Alert System, animé par le SEAE, avec des points de contact dans les différents États membres.

M. Jacques Fernique. - Dans le cadre d'une interview, Mme Loiseau a indiqué que la France était, après l'Ukraine, le pays le plus touché par ces ingérences. Ce fait est-il avéré ? Si tel est le cas, comment l'expliquez-vous ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Cette communication de Mme Loiseau faisait suite à la publication d'un rapport des institutions européennes sur le volume d'attaques en Europe, d'où la France ressortait particulièrement, ainsi que l'Allemagne. Nous assumons de publier nos actions, notamment dans le cadre d'un rapport annuel.

L'acteur russe est le plus agressif aujourd'hui, et la plupart des opérations dont nous sommes la cible proviennent de lui. En termes de volume, nous subissons une forte quantité d'activités agressives. En dehors de la Russie, je pense à l'Azerbaïdjan, très active dans nos territoires ultramarins, et à la Chine pour ce qui concerne nos intérêts économiques et technologiques. La seule chose que je peux dire, c'est que nous sommes probablement l'un des pays les plus visés en Europe.

M. Didier Marie. - Il est évident que la France est particulièrement visée en raison de son soutien à l'Ukraine et de sa relation avec la Russie.

M. Marc-Antoine Brillant. - Concernant le bouclier, Mme von der Leyen avait lancé l'idée, en mai-juin 2024, de créer un Viginum européen. Nous avons souhaité accompagner cette idée en l'orientant sur les points qui nous paraissaient importants, sans forcément doter la Commission européenne d'un outil opérationnel veillant sur le débat public des États membres ; de notre point de vue, la protection du débat public national est un enjeu de souveraineté, et il appartient aux États de s'en saisir.

Nous avons ciblé notamment l'hétérogénéité des pratiques et de la grammaire utilisée parmi les États membres, en souhaitant que cette future entité puisse intervenir dans l'interopérabilité des différentes pratiques. Nous avons également milité pour doter cette structure d'une mission de capacity building, afin d'accompagner les États membres qui le souhaitent dans la création d'unités proches de Viginum, et d'une mission de rationalisation des outils au regard de tout ce qui existe déjà.

Nous avons travaillé avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, le secrétariat général des affaires européennes et nos partenaires de l'Union européenne pour que cette idée puisse aboutir. Après la communication du 12 novembre dernier et l'officialisation de la création du centre européen pour la résilience démocratique, la satisfaction domine. En effet, la plupart de nos souhaits, notamment concernant la rationalisation des pratiques, le renforcement des capacités et l'interopérabilité, ont été exaucés.

M. Jean-François Rapin, président. - L'idéal serait de créer un Viginum dans chaque État membre et de développer une interopérabilité entre ceux-ci. Avec la création d'une entité européenne aux pouvoirs élargis se pose la question de la subsidiarité.

M. Marc-Antoine Brillant. - Aujourd'hui, la première difficulté des autres États membres est de définir le cadre éthique et juridique pour mener cette activité opérationnelle de collecte et d'analyse de données. De notre côté, nous sommes parvenus à fixer ce cadre avec les deux décrets et notre comité éthique et scientifique. De même, alors que les autres États membres s'appuient sur le seul règlement général sur la protection des données (RGPD), nous avons la chance de disposer de la loi informatique et libertés de 1978, qui établit un cadre spécifique pour les fichiers de souveraineté.

Nous accompagnons les pays qui en font la demande sur le cadre éthique et juridique, en leur expliquant comment nous avons procédé ; à savoir, en passant devant la Cnil et le Conseil d'État, en créant un comité lui-même sous le contrôle de la Cnil et en nous soumettant régulièrement à un contrôle parlementaire.

M. Didier Marie. - Je suis membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. À ce titre, je fais partie du groupe des observateurs des élections. J'ai été surpris par la méconnaissance des parlementaires ainsi que de l'administration du Conseil de l'Europe du travail effectué par Viginum. Si tous ont connaissance des ingérences, peu ont une perception de la manière dont il convient de les combattre. Au-delà d'une collaboration avec les services spécialisés des États membres, il existe un problème de partage et de pédagogie.

M. Marc-Antoine Brillant. - La création de notre service est récente - nous venons de fêter notre quatrième anniversaire - et nous nous sommes concentrés sur la protection du débat public, notamment dans le cadre des élections de 2022 et 2024, ainsi que des Jeux Olympiques. Notre communication à l'extérieur de la France a été tardive, ce qui n'empêche pas des échanges. Nous sommes intervenus à plusieurs reprises au Parlement européen, notamment dans le cadre de la commission sur l'ingérence étrangère présidée par Mme Loiseau.

Monsieur le sénateur, nous sommes à votre disposition pour venir présenter les travaux de notre service.

M. Didier Marie. - Le directeur du service qui gère la question des ingérences étrangères et de la surveillance numérique ne connaît pas Viginum.

M. Marc-Antoine Brillant. - Au début, plutôt que de miser sur nos capacités d'exportation, il nous importait d'assurer notre crédibilité opérationnelle.

M. Didier Marie. - Au-delà de Viginum, le directeur de ce service ignore ce qui est déjà mis en oeuvre en matière de détection des ingérences étrangères.

M. Marc-Antoine Brillant. - Monsieur le sénateur, nous sommes à votre disposition.

M. Jean-François Rapin, président. - Comment préparez-vous les prochaines échéances électorales en France ? Je pense aux élections municipales, notamment dans les grandes villes, ainsi qu'à l'élection présidentielle.

Mme Audrey Linkenheld. - Lors d'une récente audition où étaient présents l'une de vos adjointes ainsi qu'un représentant du ministère de l'intérieur, nous avons constaté une dissonance dans les discours. Votre adjointe a été transparente sur la menace et la manière de s'y préparer, avec notamment des échanges prévus avec les collectivités, alors que le représentant du ministère de l'intérieur minimisait le sujet. Pouvez-vous nous donner des précisions ?

Par ailleurs, sachant que nous sommes actuellement en période de débats budgétaires, disposez-vous des moyens nécessaires pour réaliser votre mission ?

M. Marc-Antoine Brillant. - Dans le cadre des élections, nous avons deux missions. La première est de détecter les opérations d'ingérence numérique étrangère lorsque celles-ci visent à altérer l'information donnée aux citoyens en période électorale. La deuxième mission consiste, lorsque nous avons détecté des manoeuvres, à fournir toute information utile à deux autorités : d'une part, l'Arcom, au titre des lois du 22 décembre 2018 qui lui confèrent un mandat en contexte électoral, et, d'autre part, la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle (CNCCEP).

Lors de l'audition, Mme Anne-Sophie Dhiver, directrice-adjointe du service, a évoqué l'une des quatre stratégies malveillantes et les 25 tentatives détectées l'année dernière lors des deux scrutins de 2024.

Concernant les élections municipales, notre vision est réaliste : des acteurs commencent déjà à se prépositionner dans notre débat public. Vous avez sans doute en tête la révélation de l'existence d'une cinquantaine de faux sites d'information locale. Ces faux sites ont été créés par le mode opératoire russe « Storm-1516 ». Ce dernier fonctionne avec un sous-traitant - CopyCop - piloté par un ressortissant américain, John Mark Dougan, exilé en Russie. Le coeur de métier de ce sous-traitant est la création de sites web, notamment la génération de contenu par intelligence artificielle (IA). Notre travail a consisté à prouver le rattachement de ces faux sites web locaux à ce mode opératoire russe.

Aujourd'hui, la menace est préoccupante, réelle et sérieuse. En périodes électorales, nous observons deux phénomènes : d'une part, des acteurs qui se prépositionnent via des sites web créés de longue date ou des faux comptes ; d'autre part, des acteurs déjà dans notre débat, parfois des médias d'État étrangers, qui vont, de manière opportuniste, instrumentaliser des faits d'actualité.

Certains faits sont clivants dans le débat, avec de forts pouvoirs de mobilisation à la fois en ligne et dans le champ physique ; je songe aux violences policières, à l'immigration, aux questions de pouvoir d'achat.

Concernant la stratégie déployée afin de protéger nos élections, nous avons une approche en quatre points. Le premier concerne la protection. Chaque fois que nous travaillons sur un enjeu électoral, nous ouvrons une opération avec des équipes dédiées et des orientations techniques, afin de veiller, détecter et caractériser le débat.

Le deuxième point consiste en un travail de sensibilisation, notamment à destination des élus et des équipes de campagne. La semaine dernière, par exemple, je suis intervenu lors du congrès annuel de l'Association des maires de France, avec l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur, afin d'établir un état de la menace. À cette occasion, nous avons distribué un guide que nous publierons la semaine prochaine sur le site du SGDSN. Ce travail de sensibilisation s'effectue également auprès des médias ; je pense notamment à la presse quotidienne régionale, à laquelle nous faisons régulièrement des points et nous fournissons des éléments.

Le troisième point concerne la coordination interministérielle, dans la mesure où Viginum a pour mandat de protéger le débat public numérique autour des élections. Nous travaillons avec le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur, l'Arcom et certains services de l'État. Par exemple, lorsque nous avons caractérisé un mode opératoire avec une forte suspicion d'ingérence étrangère, nos services de renseignement sont capables ensuite de réaliser un travail d'imputation technique et d'attribution éventuelle. Il existe une instance de coordination interministérielle spécifique, qui se met en place dans le cadre électoral.

Le quatrième point vise les plateformes. L'Arcom est le coordonnateur national des services numériques pour la France et, à ce titre, impose aux plateformes une obligation de transparence sur un certain nombre de sujets. Celles-ci doivent notamment rendre compte des moyens mis en place pour assurer la modération des contenus. De notre côté, nous établissons des canaux d'échanges spécifiques avec ces plateformes au moment des échéances électorales.

Concernant les moyens, les crédits de Viginum relèvent du programme 129 et s'inscrivent dans le cadre du budget du SGDSN. Le service dispose de 61 équivalents temps plein (ETP), et notre budget de fonctionnement se situe entre 3,2 et 3,3 millions d'euros par an. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 prévoit 1 million d'euros et 7 ETP supplémentaires.

Pour être tout à fait transparents, nous n'avons pas forcément besoin de beaucoup de moyens. Ce qui importe, c'est de conserver l'agilité du service. Plus on grandit, plus on prend le risque de se rigidifier. Or, la menace à laquelle nous sommes confrontés, à la fois hybride, agile et technologique, évolue très vite. Nous avons besoin de renforcer certaines capacités, notamment concernant l'IA.

Nous portons un projet important, celui de créer une académie de la lutte contre les manipulations de l'information. Celle-ci nous permettra d'offrir une formation aux administrations, entreprises ou médias, et d'accompagner les États membres qui souhaiteraient se doter d'un service équivalent à Viginum.

Avec les moyens dont nous disposerons l'année prochaine, nous allons mettre en place un centre d'excellence sur l'IA et l'ingérence numérique étrangère, qui nous permettra de donner des outils à la société civile. Lors du sommet sur l'IA en février dernier, nous avons publié, à destination des médias et du monde de la recherche, deux communications visant à faciliter le travail de détection et de caractérisation de modes opératoires.

M. Jean-François Rapin, président. - Vous êtes un service de l'administration centrale. À l'avenir, en ayant une activité plus industrielle et commerciale, votre structure pourrait-elle évoluer ? Un retour financier sur les services que vous rendez aux autres États membres pourrait être intéressant d'un point de vue budgétaire.

M. Marc-Antoine Brillant. - Aujourd'hui, nous sommes un service à compétence nationale, rattaché au SGDSN. Notre activité n'implique aucune rétribution financière. Lorsque nous développons des outils techniques et que nous les offrons à la société civile, nous le faisons à titre gracieux. Aucune réflexion n'a été engagée pour modifier le statut de Viginum dans les prochaines années.

M. Daniel Gremillet. - Vous avez évoqué l'intérêt de l'IA. Celle-ci risque également d'augmenter les difficultés pour remplir votre mission. Quels moyens consacrez-vous à la recherche de performance ?

M. Marc-Antoine Brillant. - L'IA est un bon outil, qui pose problème lorsqu'il est détourné pour des usages malveillants. Tous les modes opératoires n'utilisent pas l'IA ; il s'agit d'une évolution structurelle de la menace.

Certains acteurs utilisent l'IA pour rendre des contenus faux crédibles, créer des avatars et les animer de manière quasi humaine. L'activité des bots et des trolls est paramétrable, nous sommes techniquement capables de la détecter. L'IA générative offre la possibilité de paramétrer ces faux comptes de manière aléatoire afin qu'ils ressemblent à une activité humaine. Les outils de détection de ces paramètres techniques sont ainsi neutralisés. Nous craignons que l'IA permette prochainement de massifier la diffusion de contenus qui satureront le débat public ; nous appréhendons cela, mais nous ne l'avons pas encore observé.

De notre côté, nous utilisons l'IA pour améliorer la capacité de détection et de caractérisation. Cela ne représente pas forcément un coût très élevé. Sur les 61 agents de Viginum, 70 % mènent des opérations, soit 45 personnes ; parmi celles-ci, on dénombre 15 ingénieurs, data scientist ou data analyst. Le volume est important pour un service comme le nôtre. Au-delà du coût de la masse salariale, les outils sont peu onéreux pour une raison simple : le plus souvent, nous récupérons des outils en open source, en accès gratuit, que nous reprenons et modifions en interne.

Nous n'avons pas besoin d'acheter des produits ou des licences coûteux ; nous fonctionnons à partir de logiciels libres. Dans la mesure où nous sommes une petite entité et que nos outils reposent sur des modes opératoires précis, nous ne dépendons pas de produits industriels très coûteux.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci pour vos propos éclairants. Je suppose que vous êtes attentifs à la proposition « omnibus numérique » qui se prépare au niveau européen.

M. Marc-Antoine Brillant. - Je propose à votre commission, si elle le souhaite, de venir nous rendre visite.

M. Jean-François Rapin, président. - Nous apprécions votre invitation et nous essaierons d'y répondre le plus rapidement possible.

M. Marc-Antoine Brillant. - Nous pourrons vous montrer à la fois des opérations et les moyens techniques.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci encore de votre disponibilité.

La réunion est close à 11 h 15.