COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Présidence de M. Bernard Delcros, président -

La réunion est ouverte à 8h30.

Rapport d'information relatif à la compétence scolaire des collectivités territoriales face aux évolutions démographiques et aux défis d'aménagement du territoire - Examen du rapport

M. Bernard Delcros, président. - La réunion de ce jour porte sur un sujet qui nous tient tous à coeur : les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales dans l'élaboration de la carte scolaire. Ces difficultés risquent de s'accentuer dans les prochaines années, sous l'effet de la baisse des effectifs du premier degré et des drames liés aux retraits de postes qui en découlent, en particulier dans les départements les plus ruraux.

Nous avons mené ce travail de concert avec Corinne Féret, Laurent Somon et Bernard Buis, prolongeant ainsi les travaux déjà réalisés sur ce sujet. Alain Durand, en 2016, avait remis au Premier ministre un rapport relatif à la mise en oeuvre des conventions de ruralité, et plaidait pour un véritable conventionnement pluriannuel. Dans mon département, nous avons bénéficié de l'une des toutes premières conventions de ruralité.

Plus récemment, nos collègues de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport ont conduit un travail dont l'objet était de penser le maillage territorial scolaire à moyen terme.

Chaque année, à quelques mois de la rentrée, nous sommes confrontés au « couperet » annonçant les suppressions de postes d'enseignants. Les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (DASEN) sont souvent tenus pour responsables, alors même qu'ils subissent les exigences de retrait de postes décidées à un autre niveau.

Nous avons l'impression qu'à partir des baisses d'effectifs constatées au niveau national, un tableau Excel est élaboré dans les bureaux de Bercy, avant d'être décliné du ministère de l'Éducation nationale jusqu'aux rectorats et aux départements.

Étant donné que les baisses d'effectifs s'accentueront fortement dans les prochaines années - j'y reviendrai -, un changement d'approche est impérieux. Nos travaux mettent en évidence deux piliers. Nous vous proposons ainsi une nouvelle méthode -la carte scolaire ne pouvant plus s'imposer tel un « couperet » - et de nouveaux critères, le critère du taux d'encadrement étant insuffisant.

Avec mes collègues, nous avons auditionné des associations d'élus, des syndicats d'enseignants, des parents d'élèves, des acteurs associatifs, des services préfectoraux et académiques, ainsi que des experts de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP). Nous avons également organisé, le 19 juin 2025, un déplacement dans le Cantal qui fut l'occasion de rencontrer divers acteurs de l'élaboration de la carte scolaire. Dans le département, un groupe de travail transpartisan, piloté par l'Association des maires de France et associant les syndicats d'enseignants et les parents d'élèves, a été mis en place sur ces questions de carte scolaire. Nous avons en outre recueilli les avis d'une centaine de maires du Cantal sur ces sujets.

J'en viens à l'évolution démographique, qui doit nous alerter et nous oblige à changer de méthode dès à présent. C'est un message que nous devons faire entendre au Gouvernement.

Entre 2017 et 2024, le nombre d'élèves du premier degré a diminué de près de 500 000. Les projections de la DEPP indiquent que cette baisse atteindra près d'un million d'élèves à l'horizon 2029. Cela représente près d'un million d'élèves en moins, dans le seul premier degré, c'est--à--dire dans nos écoles maternelles et élémentaires. Pour autant, cette évolution démographique ne saurait justifier une réduction mécanique et strictement proportionnelle du nombre d'enseignants dans les établissements, ce qui est trop souvent le cas aujourd'hui. La suppression d'une classe a toujours des conséquences importantes, mais l'impact est d'autant plus fort dans les petites écoles. Lorsqu'une école compte deux ou trois classes et que l'une d'entre elles est supprimée, c'est l'équilibre même de l'établissement qui est fragilisé. On ouvre alors, souvent, la voie à une fermeture ultérieure ; on fragilise la commune et, au-delà, l'ensemble de son tissu économique et social.

Ces écoles ne sont pas les seules concernées, mais ce sont celles sur lesquelles nous devons porter notre attention en priorité, car la fermeture d'une classe y produit les effets les plus lourds sur les territoires. Je n'insisterai pas davantage sur ce point, que chacun connaît. L'Association des maires de France (AMF) s'est d'ailleurs emparée de ce sujet, en dénonçant le caractère parfois brutal des décisions de fermeture de classes et le manque de concertation qui les accompagne. Une convention nationale a été conclue entre le ministère de l'Éducation nationale et l'AMF. Des engagements ont été pris par le Gouvernement dans le cadre du plan France Ruralités, notamment celui de permettre une prévisibilité à trois ans. Cet engagement figure noir sur blanc. Pourtant, sur le terrain, rien ne change : les pratiques demeurent identiques.

Nous allons donc évoquer un certain nombre de propositions, sur lesquelles nous aurons bien sûr l'occasion d'échanger. Si nous parvenons à un accord, au moins sur la méthode, il faudra ensuite aller plus loin et inscrire ces orientations dans un cadre législatif opposable. À défaut, nous produirons un rapport supplémentaire, qui risquerait de ne servir à rien.

Parmi les pistes de réflexion que nous souhaitons vous soumettre, figure celle d'une loi de programmation. Avec la perspective d'un million d'élèves en moins d'ici 2029, la question mérite d'être posée. Il ne s'agirait pas seulement de programmer des suppressions ou des créations de postes, mais de fixer un cap sur six ans pour l'enseignement du premier degré. Une telle loi de programmation permettrait de définir une stratégie globale intégrant les enjeux de carte scolaire et, plus largement, une vision de l'école primaire sur une période pluriannuelle.

Dans l'immédiat, nous proposons d'engager rapidement un conventionnement triennal. C'est un engagement qui a été annoncé et inscrit dans le plan France Ruralités, sans jamais être concrètement mis en oeuvre. Il faut désormais passer des annonces aux actes. À mon sens, ce conventionnement devra, à terme, devenir opposable, sur la base d'un diagnostic partagé. Cette mesure permettrait d'associer suffisamment en amont l'ensemble des acteurs concernés. Nous n'inventons rien ici : les anciens contrats de ruralité répondaient exactement à cette logique. J'en ai l'expérience dans ma circonscription : ils ont été abandonnés, mais le principe était le bon. Il s'agirait d'y revenir, en élargissant cette démarche au-delà de la seule ruralité.

Un tel dispositif permettrait d'associer les collectivités territoriales, les enseignants, les parents d'élèves et, surtout, les maires, afin de remédier à l'« effet couperet » que nous connaissons aujourd'hui et d'aller vers une véritable logique de contractualisation.

Nous proposons donc une articulation à deux niveaux. D'un côté, une loi de programmation fixant un cadre stratégique national pour l'enseignement primaire. De l'autre, des conventions départementales triennales déclinées sur le terrain, donnant de la visibilité à l'ensemble des acteurs du système éducatif et, en premier lieu, aux élus locaux.

Il est évident que ce dispositif ne pourra pas être mis en oeuvre immédiatement et partout. Nous proposons donc une démarche progressive, qui pourrait être engagée dès 2026 et qui concernerait d'abord les petites écoles, de trois classes et moins, ainsi que les territoires relevant des zones de revitalisation rurale (ZRR), où les fermetures de classes ont des conséquences particulièrement lourdes. La question de la généralisation de la démarche à l'ensemble du territoire national méritera ensuite d'être posée.

En résumé, nous proposons un cadre clair : une loi de programmation pour fixer un cap, et des conventions triennales pour territorialiser l'action, en tenant compte d'un ensemble de critères, au-delà du seul taux d'encadrement (« P/E »).

M. Laurent Somon, rapporteur. - Je reviendrai sur plusieurs points qui viennent d'être évoqués, en particulier sur la place des élus dans l'élaboration de la carte scolaire et, plus largement, sur la nécessité d'une co-construction territoriale.

Comme l'ont montré les auditions que nous avons menées, les décisions restent beaucoup trop descendantes, contraintes par les arbitrages nationaux. Cette méthode ne permet pas aux élus locaux d'être suffisamment associés. Cela nourrit bien sûr l'incompréhension, beaucoup de frustration et, au-delà, de la défiance vis-à-vis des services académiques et de l'État.

Mon propos sera articulé autour de trois idées : j'évoquerai d'abord le besoin, largement partagé, d'une co-construction réelle de la carte scolaire ; j'aborderai ensuite les limites des outils mis en place ces dernières années pour renforcer la concertation ; je présenterai enfin les propositions de notre mission tendant à redonner davantage de place aux élus dans le pilotage territorial de l'école.

Tout d'abord, une co-construction est plus que jamais indispensable. La Cour des comptes, dans son rapport thématique sur l'enseignement primaire paru en 2025, soulignait que le travail de concertation avec les collectivités territoriales dans l'élaboration de la carte scolaire restait « insuffisant ». Nous confirmons ce diagnostic : la carte scolaire est bien souvent devenue un « point de tension » entre les communes et les services de l'État. Les projets d'ouverture sont généralement moins problématiques que les projets de fermeture de classe, qui mettent, avant toute possibilité de concertation au sein des instances départementales, les parents d'élèves et les élus locaux devant le fait accompli. Ce défaut d'association est d'autant plus regrettable que les élus disposent d'informations essentielles pour anticiper l'évolution des effectifs : projets de lotissements, arrivées de nouvelles familles, regroupements pédagogiques envisagés, investissements immobiliers. Autant de données que les services académiques n'intègrent pas toujours suffisamment. En résulte un décalage entre la vision des élus sur le terrain et la mécanique budgétaire déclinée au niveau départemental. Les élus locaux plaident pour une méthode permettant d'articuler les contraintes nationales et les réalités locales et de mieux concilier ces contraintes avec les dynamiques territoriales.

De précédentes initiatives n'ont pas permis de structurer une véritable concertation. Les conventions de ruralité - dont notre ancien collègue Alain Duran avait proposé un bilan dans le rapport précité au Premier en 2016 - ont constitué un outil intéressant, hélas progressivement désinvesti par l'État. Je peux en donner un exemple concret : dans le département de la Somme, une convention a bien été signée ; elle a été présentée une fois, puis n'a plus jamais été suivie d'effets.

Introduites en 2014 - d'abord dans les Hautes-Pyrénées et le Cantal - ces conventions avaient pour objectif d'associer davantage les élus à l'évolution du maillage scolaire. Les conventions de ruralité visaient à garantir la stabilité des postes sur trois ans, en contrepartie d'un engagement des communes à réfléchir à l'organisation du tissu scolaire.

Toutefois - et c'est fort dommage - cette dynamique n'a pas été pérennisée. Sur 52 conventions conclues, seules 14 avaient été reconduites en 2021. Pourtant, ces conventions avaient parfois permis des avancées concrètes -- ainsi dans le Cantal, comme l'ont confirmé les membres du groupe de travail sur la carte scolaire rencontrés par la mission. Le désengagement de l'État et l'absence de cadre national clair ont toutefois limité leur portée.

De nombreux élus regrettent le manque de visibilité et l'absence d'un cadre structurant permettant de se projeter à trois ans. Les directeurs académiques doivent répercuter des décisions nationales fortement contraintes, dans un calendrier qui ne permet qu'une concertation limitée.

Les auditions ont mis en évidence plusieurs difficultés majeures, parmi lesquelles une imprévisibilité qui empêche les communes d'adapter leurs services périscolaires, une absence de partage en amont des données démographiques et des hypothèses de prévision, ainsi qu'une information tardive, parfois à quelques semaines des décisions définitives.

Il est nécessaire de créer les conditions d'un diagnostic partagé et de renforcer la concertation au sein du Conseil départemental de l'Éducation nationale (CDEN). Notre mission formule deux séries de propositions destinées à redonner toute leur place aux élus dans l'élaboration de la carte scolaire.

Il s'agit, d'une part, de faire du CDEN une instance réelle d'échange, et non une simple « chambre d'enregistrement ». Le CDEN, qui n'offre ni possibilité d'interpellation ni capacité d'inscription à l'ordre du jour, ne peut pas jouer un rôle structurant. Pour encourager le dialogue institutionnel, nous suggérons par exemple d'inscrire dans le code de l'éducation un droit d'interpellation des élus auprès du DASEN et du préfet, et d'introduire dans le règlement intérieur du CDEN un mécanisme permettant aux représentants des élus de proposer des points à l'ordre du jour.

L'enjeu est ensuite d'offrir aux élus une visibilité triennale. Les conventions pluriannuelles fixeraient une trajectoire d'évolution de la carte scolaire. Elles offriraient une visibilité accrue aux communes, permettraient d'éviter l'effet couperet des fermetures annuelles. Nous préconisons que ces conventions soient suivies par une formation dédiée au sein du CDEN, chargée du suivi régulier et de l'évaluation des engagements réciproques. Nous tâchons ainsi de redonner toute leur place aux élus, de structurer un dialogue équilibré. Au-delà de la méthode, il convient de tenir davantage compte de certains critères qualitatifs.

Nous souhaitons ensuite tenir davantage compte de critères qualitatifs, parmi lesquels l'enjeu des temps de transport et des temps d'attente. Une carte scolaire qui ignore la question de l'accessibilité ne peut pas être équitable. Il est essentiel de tenir compte non seulement des distances, mais également du temps réel entre le départ du domicile et le début effectif de la classe, ainsi que du temps d'attente des écoliers une fois parvenus dans l'établissement.

L'impact de chaque suppression de poste doit donc être sous pesé afin d'éviter que la disparition d'une école n'entraîne des temps de transport et d'attente excessifs.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - Je reviendrai pour ma part sur un ensemble de constats structurants de notre mission, tenant notamment aux limites persistantes des dispositifs qui ont été un temps initiés, tels que le Plan France Ruralités et les observatoires des dynamiques rurales, à la nécessité d'intégrer pleinement dans la carte scolaire les besoins des élèves ayant des besoins particuliers, et à la nécessité de permettre aux territoires de s'organiser pour l'enseignement du premier degré.

Le premier élément sur lequel je souhaite insister concerne les limites persistantes du Plan France Ruralités, qui avait suscité de fortes attentes à l'échelle locale. L'ambition affichée était pertinente : renforcer la prise en compte des spécificités rurales, consolider les services publics de proximité, et structurer un dialogue renouvelé entre l'État et les élus. Nous avons cependant constaté que, sur le volet scolaire, cette politique n'avait pas produit les effets escomptés. Les observatoires des dynamiques rurales restent souvent le théâtre de discussions asymétriques et verticales. Ces instances sont essentiellement réduites à prendre acte de décisions inscrites dans le budget de l'État. Dans plusieurs départements, ils n'ont même jamais été institués, alors qu'ils devaient servir de fondement à une analyse partagée des évolutions démographiques et du maillage éducatif. Nous avons donc pu constater l'écart manifeste entre l'intention initiale du Plan France Ruralités et sa mise en oeuvre.

Pour refonder le lien de confiance avec les territoires, un dialogue structuré - et non une simple information descendante - est nécessaire. Il faut faire confiance aux structurations établies à l'échelle locale. Les stratégies de réorganisation à l'échelle intercommunale trouvent parfois toute leur pertinence. Ainsi, les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) déconcentrés sont une modalité de mutualisation permettant d'éviter la fermeture d'écoles et contribuent au maintien du maillage scolaire en zone rurale. Sans les RPI, une partie du maillage scolaire rural serait aujourd'hui mise à mal.

Pourtant, les inégalités de traitement entre les RPI adossés à des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les RPI organisés sous forme d'une simple « entente » créent une profonde incompréhension. Les communes membres d'un RPI organisé sous forme d'entente doivent payer la contribution liée à la scolarisation d'élèves non-résidents, alors que ce n'est pas le cas pour les RPI adossés à un EPCI. Nous recommandons dès lors de faire davantage confiance aux structurations locales en permettant aux RPI constitués sous forme d'entente communale d'être dispensés du versement de la contribution liée à la scolarisation d'élèves non-résidents dans les mêmes conditions que les RPI adossés à des EPCI.

J'en viens à une exigence trop fréquemment oubliée, à savoir la prise en compte des enfants de moins de trois ans. L'article L. 113-1 du code de l'éducation dispose que les enfants de moins de trois ans doivent être pris en compte dans les prévisions d'effectifs. Pourtant, comme nous l'ont confirmé nos interlocuteurs de l'Association nationale des élus de la montagne, le calcul du taux d'encadrement, le fameux P/E, ne comptabilise pas systématiquement les enfants de moins de trois ans comme il le devrait. Les communes et écoles situées dans des zones densément peuplées sont tout particulièrement pénalisées par cette situation. C'est pourquoi nous réitérons la nécessité de veiller à l'application effective de l'article L. 113-1.

Il convient également de mieux mesurer l'impact des fermetures de classes sur le maillage scolaire et sur la vitalité des territoires. Comme l'ont rappelé mes collègues, dans les communes de petite taille, la suppression d'une classe peut précipiter la fermeture de l'école dans son ensemble. Nous le savons, le maintien d'une école constitue un facteur décisif d'attractivité et de vitalité pour les territoires ruraux. Il nous paraît dès lors nécessaire de mener systématiquement une étude d'impact, assumée par des services disposant d'une expertise indépendante, tels que l'Insee ou la DEPP, avant toute fermeture de classe dans les écoles les plus fragiles. Cette étude doit s'intéresser aux effets sur le maillage scolaire, aux conséquences sur la démographie communale, aux impacts économiques et sociaux, ou encore aux conditions concrètes de scolarisation, notamment en matière de transports, de regroupements et d'accessibilité. Nous le savons, en effet, la disparition d'une école marque parfois un point de non-retour dans la désertification du territoire.

Enfin, parmi les critères qualitatifs dont il convient de tenir compte pour refonder la carte scolaire, j'insisterai pour ma part sur la nécessité de prendre pleinement en compte les besoins éducatifs particuliers. En 2020, environ 3 % des élèves du premier degré étaient en situation de handicap. Dans certaines zones rurales, les besoins sont particulièrement élevés en proportion, ce qui justifie des dotations en postes adaptées, dont doivent pleinement tenir compte les décisions d'ouverture et de fermeture de postes. Je me permets d'insister sur ce point, alors même que le Sénat a conduit des travaux à l'occasion du vingtième anniversaire de la loi du 11 février 2005, lesquels ont montré qu'il restait encore d'importants progrès à accomplir pour son application effective. Nous le constatons dans nos territoires, notamment dans le cadre de la carte scolaire, où subsistent de fortes disparités et de nombreux freins, y compris lorsque les élus se montrent force de proposition pour accueillir ces enfants.

Par ailleurs, les élèves allophones, qui représentent 0,9 % des élèves du premier degré, avec une variation significative entre les départements, nécessitent un accompagnement linguistique spécifique. Or, la Cour des comptes a montré qu'il était plus difficile pour les élèves en zone rurale d'avoir accès à des dispositifs de type UPE2A, unités pédagogiques pour élèves allophones arrivants. Afin d'éviter que les écoliers allophones ne subissent des conditions d'apprentissage moins favorables, il est nécessaire d'intégrer explicitement cet indicateur dans l'élaboration de la carte scolaire.

Nous le voyons, l'équité ne peut résulter d'une approche strictement quantitative. Elle nécessite que soient pleinement intégrés les contextes locaux, les besoins spécifiques, les fragilités territoriales et l'ensemble des facteurs qui, dans les territoires ruraux, conditionnent la réussite de la mission éducative.

M. Bernard Buis, rapporteur. - Je poursuivrai cette présentation en revenant sur d'autres critères qualitatifs qui devraient, eux aussi, présider à l'élaboration de la carte scolaire, et sur les outils devant permettre d'assurer la continuité pédagogique et la stabilité des équipes. Autant d'éléments essentiels pour garantir un service public scolaire cohérent, lisible et adapté aux réalités des territoires.

Je souhaite d'abord évoquer le protocole d'accord conclu entre le ministère de l'Éducation nationale et l'AMF, signé le 8 avril 2025. Ce protocole, qui vise à associer davantage les élus à la construction de la carte scolaire, constitue bien sûr une étape qu'il faut saluer. Il n'en reste pas moins un acte de « droit souple », dépourvu de valeur juridique contraignante. En d'autres termes, il traduit une intention, une orientation, mais ne constitue pas un engagement juridique opposable aux parties. Nous devons reconnaître sa valeur -- celle d'un engagement de principe -- tout en étant lucides sur ses limites : la solidité d'un tel dispositif dépend de sa traduction dans le cadre réglementaire ou législatif. Nous savons tous, et l'actualité nous le rappelle régulièrement, que les ministres passent vite et que les engagements peuvent malheureusement s'effacer avec eux.

Parmi les critères qualitatifs dont la pondération semble parfois insuffisante aujourd'hui, je souhaite insister sur la stabilité des équipes enseignantes, qui conditionne la continuité des projets éducatifs. Les zones rurales éloignées souffrent en effet d'un déficit d'attractivité pour les enseignants titulaires expérimentés, avec des conséquences bien connues : une rotation plus importante des enseignants, une moindre continuité pédagogique et des difficultés à construire des projets éducatifs durables. Nous insistons dès lors sur la nécessité de limiter les taux de rotation des enseignants, y compris lorsqu'ils sont inférieurs à deux ans, et d'en tenir compte dans l'élaboration de la carte scolaire. La réussite scolaire dépend en effet également de la stabilité des équipes et des projets pédagogiques.

Un autre aspect essentiel, dont il doit être tenu compte dans l'élaboration de la carte scolaire, concerne la proportion de classes multi-niveaux, particulièrement forte dans les départements ruraux. Les données montrent que, dans certains territoires, ces classes représentent plus de 50 % des écoles du premier degré, avec parfois un nombre moyen de niveaux de classes très élevé, atteignant quatre, voire cinq niveaux dans les communes les moins denses. La prépondérance du ratio professeurs-élèves, le fameux « P/ E », ne permet pas de tenir compte des spécificités territoriales des conditions d'enseignement, et notamment de la part des classes multi-niveaux. Ces situations doivent être pleinement reconnues et objectivées, et non diluées dans un ratio national. D'où la nécessité de tenir compte du nombre de niveaux par classe, de la part des classes multi-niveaux par école et des besoins spécifiques que ces organisations impliquent en équivalents temps plein d'enseignants.

Un autre critère qualitatif insuffisamment pris en compte est celui des projets pédagogiques, dont la loi d'orientation de 2005 pour l'avenir de l'école a consacré le principe. Ces projets pluriannuels, mis en oeuvre à l'échelle de chaque école, s'inscrivent dans une temporalité de trois à cinq ans. Les décisions liées à la carte scolaire devraient offrir les moyens nécessaires à leur mise en oeuvre effective. Ces projets, parce qu'ils sont structurants à l'échelle locale, devraient pouvoir bénéficier d'un certain niveau de stabilité. Naturellement, un projet éducatif ne peut être mené à bien lorsque les moyens qui y sont consacrés varient brutalement d'une année sur l'autre.

Je souhaite enfin insister sur le critère des projets d'aménagement du territoire, susceptibles d'influer sur la démographie à court ou moyen terme. La carte scolaire doit en effet tenir compte des projets portés par les communes, notamment en matière de logements et d'accueil de familles, susceptibles d'accroître leur attractivité. Ceci est indispensable pour éviter des suppressions de postes anticipées et incohérentes, qui fragiliseraient ensuite les efforts de revitalisation. Nous avons tous en tête des situations dans lesquelles une classe a été fermée une année, avant de devoir être rouverte l'année suivante, dans des conditions dégradées et avec des personnels temporaires.

En somme, il nous semble que la carte scolaire doit mieux refléter les besoins des élèves, la charge réelle d'enseignement et les besoins liés à la stabilité des équipes et des projets pédagogiques.

M. Bernard Delcros, président. - Deux sujets se dégagent ainsi : la méthode et les critères.

S'agissant des critères, nous avons évoqué la question des temps de transport, sur laquelle je souhaite apporter quelques compléments. Comme cela a été rappelé, il ne s'agit pas uniquement du temps de transport au sens strict. Dans les territoires à faible densité de population, les élèves du premier degré, en maternelle comme en élémentaire, empruntent très souvent les mêmes circuits de transport scolaire que les collégiens. Ils quittent leur domicile vers 7 heures du matin afin que les collégiens puissent être présents à 8 heures dans leur établissement, alors qu'eux-mêmes n'entrent en classe qu'à 9 heures.

Il convient donc de prendre en compte le temps effectivement subi par l'enfant entre le départ du domicile et l'entrée en classe. Or, dans certains cas, ce temps atteint deux heures le matin et deux heures l'après-midi, soit quatre heures quotidiennes de temps contraint, ce qui constitue un enjeu majeur.

Nous avons également évoqué la question des classes à plusieurs niveaux. Cette réalité est encore plus marquée dans les petites écoles, où l'ensemble des classes est souvent organisé en classes multi-niveaux, avec un nombre élevé de niveaux par classe. Deux éléments doivent donc être pris en considération : d'une part, la proportion de classes multi-niveaux au sein de l'école et, d'autre part, le nombre de niveaux par classe.

À partir d'un certain seuil d'effectifs -- trois ou cinq classes, ce point devant être élucidé --, toute proposition de suppression de poste devrait être accompagnée d'une évaluation de son impact sur l'avenir de l'école et sur celui du territoire. Nous ne parlons pas nécessairement d'une étude d'impact formalisée, mais d'une appréciation partagée des conséquences, menée en lien étroit avec le maire de la commune concernée.

Je souhaite ensuite dire un mot des projets pédagogiques. La loi impose aujourd'hui aux écoles d'élaborer ces projets sur une durée d'au moins trois ans. Dans les écoles de grande dimension, où les équipes comptent parfois une vingtaine d'enseignants, le départ de l'un d'entre eux ne remet pas en cause l'équilibre général du projet.

En revanche, dans les petites écoles, où l'on compte parfois deux ou trois enseignants, la situation est tout autre. Ces écoles sont tenues d'élaborer un projet pédagogique pluriannuel, souvent en lien étroit avec le conseil d'école, les élus et les parents d'élèves. Or, il arrive que l'année suivante, un poste soit supprimé et que l'enseignant porteur du projet soit contraint de partir. Le projet d'école se trouve alors remis en cause, alors même qu'il est exigé par la loi.

Le sujet que nous abordons aujourd'hui emporte donc des enjeux pour l'égalité républicaine, l'aménagement et l'avenir de nos territoires. L'ensemble de ces dimensions doivent être intégrées dans les décisions de carte scolaire.

M. Jean-Yves Roux. -  En avril 2025, j'avais alerté notre collègue Bernard Delcros sur le dépôt d'une proposition de loi tendant à garantir un maillage territorial concerté dans le premier degré, tant le constat que j'avais dressé dans mon département en 2024 rejoignait celui que vous avez exposé.

Nous observons en effet que les CDEN se réunissent chaque année, sans que la concertation avec les élus locaux ne soit réellement menée. Au mois de février ou de mars, il est alors annoncé que la fermeture d'une école est envisagée pour la rentrée suivante, en septembre, sans que les acteurs locaux aient pu anticiper ou infléchir cette décision.

Cette situation a des conséquences concrètes. Pour les enseignants concernés, cela implique un changement d'affectation, parfois à l'autre extrémité du département, avec des incidences sur leur vie familiale. Pour les élus, l'absence de concertation en amont rend très difficile toute anticipation des fermetures annoncées et limite fortement leur capacité à agir pour les éviter.

Ma proposition de loi prévoyait donc l'instauration d'une concertation triennale, sur une durée de trois ans, similaire à ce que vous proposez aujourd'hui. Elle visait à rendre ce dispositif obligatoire par l'introduction d'un article additionnel après l'article L. 211-1 du code de l'éducation. La démarche de concertation relevant du protocole national signé par le ministère de l'Éducation nationale ne revêt en effet, pour sa part, aucun caractère contraignant.

Je suis donc pleinement en accord avec vos travaux. Je ne sais pas encore comment ma proposition de loi pourrait être intégrée dans vos réflexions, mais je soutiens pleinement les orientations que vous avez présentées, car elles répondent à un enjeu majeur, en particulier pour les territoires ruraux. Si j'ai pu donner le sentiment d'avoir anticipé certains travaux, je précise bien sûr que je défends le principe d'un travail collectif.

M. Bernard Delcros, président. - Votre initiative ne pose aucune difficulté, et nous trouverons en effet les moyens d'avancer ensemble.

Soyons clairs : si nous voulons que ces orientations soient réellement mises en oeuvre -- car nous avons tous en tête de nombreuses conventions de toute nature qui n'ont jamais été suivies d'effets --, il faudra nécessairement passer par un texte de loi. Nous examinerons les modalités les plus adaptées pour y parvenir.

M. Laurent Burgoa. - Ce rapport renvoie à un enjeu d'actualité, qui concerne l'ensemble de nos départements.

Vous avez, à juste titre, beaucoup insisté sur la nécessité d'associer les élus aux décisions relatives à la carte scolaire. Cette association dépend aussi, dans une large mesure, de la personnalité du DASEN. Dans le Gard, l'actuel directeur académique associe étroitement les élus à la méthodologie retenue. Chaque année, il réunit les élus par secteur, leur présente les données chiffrées et leur expose les marges de manoeuvre dont il dispose. Cette pratique contraste avec celle de l'avant-dernier directeur académique, qui prenait ses décisions depuis son bureau, sans véritable concertation avec les élus.

Selon la personnalité du directeur académique, ainsi, les élus peuvent être plus ou moins associés aux décisions. Dans le Gard, le directeur académique a fait le choix de la concertation. Il attend de disposer d'une visibilité sur trois ans, notamment sur l'évolution des effectifs, avant d'arrêter ses choix de manière définitive. Sa démarche s'inscrit donc pleinement dans le cadre des recommandations que vous formulez.

Vous avez également raison d'insister sur la question du temps de trajet. Il ne faut pas oublier, à cet égard, le temps de déplacement lié à la restauration scolaire. Dans certaines écoles de ma circonscription, les élèves doivent, en plus des trajets du matin et du soir, prendre à nouveau le car à l'heure du déjeuner pour se rendre à la cantine. Il leur faut parfois un quart d'heure pour effectuer ce trajet. Sans en avoir fait une évaluation précise, on peut constater que, dans certains cas, les élèves passent presque autant de temps dans les transports que dans leur établissement scolaire au cours de la journée. Cet aspect est particulièrement important dans des départements aux réalités très contrastées, comme le Gard, qui comprend à la fois des zones littorales et des territoires montagneux.

Sur ce point également, il conviendrait sans doute d'aller plus loin dans la territorialisation des décisions, afin de mieux tenir compte des spécificités propres à chaque département. Les réalités du sud du Gard et de la zone cévenole sont, à cet égard, totalement différentes du reste du département.

Avez-vous envisagé, dans le cadre de la réflexion sur le rôle du binôme préfet-maire, de formuler des préconisations visant à placer les DASEN sous l'autorité des préfets, plutôt que sous celle des recteurs ? Je n'ai naturellement aucune critique à formuler à l'égard des recteurs et rectrices, dont la qualité est reconnue, mais ceux-ci peuvent parfois être plus éloignés des réalités départementales, compte tenu du nombre de départements relevant de leur ressort. Le préfet, et plus encore le sous-préfet dans les territoires très ruraux, est souvent celui qui connaît le mieux le terrain.

M. Jean-Claude Anglars. - Les cartes présentées témoignent d'une réalité essentielle : la France n'est pas uniforme. Certains territoires ont trouvé des solutions pour maintenir les écoles au plus près des populations. S'agissant des zones de montagne, la réalité n'est évidemment pas la même qu'ailleurs. Les conditions de déplacement des familles et des enfants - critère que vous avez justement retenu - y revêtent une importance particulière. Dans certains territoires, l'altitude, la pente, la configuration des vallées imposent de tenir compte de ces contraintes spécifiques.

Vos travaux m'ont rassuré, en comparaison des propositions contenues dans le « Plan pour nos écoles dans nos territoires ruraux ». Ce document publié par le ministère de l'Éducation nationale reconnaissait certes la nécessité d'un diagnostic partagé et d'une association des élus en amont, mais formulait aussi quelques propositions inquiétantes en établissant un lien automatique entre intercommunalité et école. Cela peut certes correspondre à certaines réalités locales, mais, comme cela a été très justement souligné, il convient avant tout de tenir compte des réalités propres à chaque territoire.

S'agissant des critères qualitatifs que vous avez évoqués, le temps de transport, l'accessibilité et la stabilité des équipes pédagogiques sont des éléments déterminants. On peut observer des situations dans lesquelles des enseignants travaillent ensemble sur un projet de territoire pendant plusieurs séquences, et où cela fonctionne très bien. Je reste donc toujours très prudent sur la question des RPI. Lorsqu'il existe une volonté locale, ceux-ci peuvent constituer une solution, parfois la seule, mais ils ne doivent pas être imposés de manière systématique.

Une étude d'impact me paraît devoir être réalisée de manière systématique. Nous constatons dans nos territoires que la démographie rurale connaît des cycles, avec des phases de baisse, mais aussi de reprise. Lorsqu'une commune rurale met en oeuvre une politique d'attractivité et parvient à attirer une, deux ou trois familles, il est indispensable d'en tenir compte et d'anticiper.

Quelles que soient leurs compétences, la qualité des DASEN est déterminante. En Aveyron, nous avons eu la chance de disposer de DASEN très compréhensifs. Toutefois, ces mêmes responsables nous expliquaient parfois que les conditions du dialogue n'étaient pas réunies, dès lors qu'ils s'appuyaient sur un logiciel leur imposant des critères prédéfinis pour l'élaboration de la carte scolaire.

Il est donc indispensable d'anticiper, d'associer les élus et de travailler sur un véritable projet de territoire. Pour nos territoires ruraux en particulier, évoquer l'école, c'est faire référence à la famille, à la jeunesse et donc à l'avenir même du territoire. Je partage pleinement l'importance que vous accordez à l'étude d'impact, ainsi que cette idée, que je formulerais autrement, du coût humain des décisions prises. Si des propositions de différenciation territoriale doivent être formulées, il faut peut-être commencer par certains territoires spécifiques, comme vous l'avez indiqué, afin d'y expérimenter des solutions qui ne seraient pas nécessairement transposables partout.

Les cartes issues de votre rapport sont éloquentes puisqu'elles montrent systématiquement Paris d'un côté, et le désert français de l'autre. Nous devons éviter la constitution d'un véritable « désert français ».

Mme Catherine Di Folco. - Je souhaite soulever une problématique complémentaire, qui concerne l'écart entre le nombre d'élèves pris en compte pour décider d'une fermeture de classe et celui retenu pour envisager une réouverture.

Vous avez souligné à juste titre que, lorsqu'une fermeture de classe est envisagée, il convient de tenir compte du contexte territorial et notamment des projets d'urbanisation. Une décision de fermeture peut en effet intervenir alors même que des opérations immobilières sont susceptibles, à brève échéance, d'entraîner une hausse des effectifs. Il est dès lors nécessaire de s'interroger sur cet écart entre les seuils d'ouverture et de fermeture des classes, qui me paraît difficilement justifiable.

Mme Nadia Sollogoub. - Le zonage de l'éducation prioritaire (ZEP) me paraît tout d'abord devoir être réexaminé. Sauf erreur de ma part, ce point n'a pas été développé dans vos travaux. Sur mon territoire, certaines écoles relèvent d'un collège classé en éducation prioritaire, tandis que d'autres n'y sont pas rattachées, alors que leurs caractéristiques semblent comparables. Le zonage a été établi selon des critères peu lisibles, ce qui a suscité un fort sentiment d'incompréhension et de frustration. Il peut s'agir de critères devenus obsolètes ou de situations sociales ayant évolué. Des écoles de typologie très proche se trouvent aujourd'hui soumises à des régimes différents, avec des conséquences concrètes. Interrogé à ce sujet, le Gouvernement avait indiqué que ce zonage devait être revu, sans que cela ait, à ce stade, donné lieu à des suites.

S'agissant, ensuite, des enfants à besoins particuliers, je remercie les rapporteurs d'avoir insisté sur cet enjeu. Tous ces enfants ne bénéficient pas d'une reconnaissance de handicap, alors même qu'ils présentent des besoins spécifiques. Par ailleurs, les enseignants sont désormais appelés à être formés au repérage de ces situations, notamment des troubles du neurodéveloppement, dont le nombre est en augmentation. Cela implique de nouvelles missions pour les enseignants, qui doivent être prises en compte dans l'appréciation des effectifs et des moyens.

Enfin, je souhaite évoquer un point très concret rencontré dans mon département. Dans le cas d'un collège, une fermeture de classe a été annoncée alors même que les équipes enseignantes anticipaient une hausse des effectifs. Le maire et les élus locaux faisaient état de cette contradiction. Il leur a été répondu que l'administration appliquait un « taux de perte ». Ce taux de perte, qui nous a été opposé, n'était pas clairement explicité. Nous nous sommes interrogés sur sa nature, son caractère officiel et son opposabilité. Faute de disposer d'éléments précis, il n'existait pas de réel recours. Je souhaite donc, à nouveau, soulever cette question face à une situation qui a suscité beaucoup d'agacement.

Mme Pascale Gruny. - Le sujet est particulièrement sensible. Nos maires n'ont pas toujours intégré l'ampleur du problème démographique et, en particulier, de la baisse de la natalité. Or celle-ci est aujourd'hui très marquée et s'accentue rapidement. Dans ce contexte, s'accrocher coûte que coûte au maintien d'une école n'est pas toujours pertinent. Je mesure la dureté de ce propos, d'autant que l'impact sur l'environnement local a été rappelé à juste titre, mais cet argument ne saurait, à lui seul, justifier le maintien d'une école.

J'ai ainsi accompagné un maire dont l'école ne comptait plus qu'une seule classe, avec un seul enseignant. À la rentrée scolaire, un seul enfant entrait en maternelle et devait effectuer l'ensemble de sa scolarité seul. C'est aussi cette réalité-là du milieu rural qu'il faut regarder en face.

L'aménagement du territoire est évidemment un enjeu majeur, mais il doit être envisagé de manière globale. Il en va de même pour la question de l'accès aux soins. Chacun déplore le manque de médecins, mais un médecin a aujourd'hui une famille ; il s'interroge donc aussi sur la présence d'une école, d'un collège ou d'opportunités professionnelles pour son conjoint. J'ai le sentiment que, collectivement, nous avons en partie abandonné une vision cohérente de l'aménagement du territoire.

J'ai connu, dans mon département, une crise lorsque le président du conseil départemental a envisagé la fermeture d'un collège, sans concertation préalable. Cela a provoqué des tensions considérables, qui montrent à quel point le sujet est brûlant.

L'intérêt de l'enfant doit primer. Vous avez évoqué la question du transport scolaire, qui est en effet centrale. Sur la question prioritaire de la qualité de l'enseignement, il revient à l'Éducation nationale de se prononcer.

S'agissant de la stabilité des équipes, beaucoup d'enseignants aspirent à davantage de continuité, mais sont souvent traités comme de simples variables d'ajustement. Pour avoir participé, dans ma vie professionnelle, à des réunions avec l'Éducation nationale, je peux témoigner de la difficulté du dialogue, qui se heurte parfois à de véritables blocages.

Le rôle des recteurs et des DASEN dépend, là encore, beaucoup des personnes. Pour ma part, je bénéficie d'un recteur très présent sur le terrain, qui se rend régulièrement dans les départements et avec lequel le dialogue est possible. Cela se répercute ensuite sur l'action des DASEN. En revanche, l'accès à l'administration peut parfois s'avérer très complexe ; il m'arrive aujourd'hui d'éprouver des difficultés à joindre le DASEN, y compris en tant que Sénateur.

Enfin, je souhaite dire un mot de l'école inclusive, une question essentielle, mais qui appelle de véritables interrogations. L'école inclusive est-elle réellement adaptée à toutes les situations ? À vouloir intégrer tous les élèves, ce qui est compréhensible du point de vue des familles, on place parfois les enseignants dans des situations très difficiles. Ils peuvent être formés, mais ils ne sont ni éducateurs spécialisés ni personnels d'instituts médico-éducatifs.

Les pôles d'appui à la scolarité ont été mis en place à titre expérimental dans quelques départements, dont le mien. J'en parle en connaissance de cause, ma fille étant enseignante dans l'un de ces pôles depuis le mois de septembre. Elle s'interroge encore sur son rôle et sur les marges d'action dont elle dispose. Les échanges entre départements restent complexes et très encadrés, ce qui ralentit fortement les initiatives.

Pour conclure, je suis favorable à une politique d'aménagement du territoire, avec l'enfant au centre. Cette politique doit intégrer l'ensemble des difficultés propres à la ruralité, afin d'attirer aussi des médecins et des familles. Les écoles suivront. Encore faut-il, en amont, créer les conditions favorables, y compris en soutenant la natalité.

M. Gérard Lahellec. - Je souhaite d'abord évoquer la situation particulière de la Bretagne. Dans cette région, près de 45 % des missions éducatives, y compris dans le premier degré, sont assurées par l'enseignement privé sous contrat. L'enseignement public et l'enseignement privé y coexistent, ce qui permet de garantir une offre éducative de qualité. Cette configuration présente toutefois une spécificité forte : certaines décisions peuvent provoquer des déséquilibres importants dans la fréquentation respective des établissements.

Les débats récents en séance publique ont rappelé la nécessité d'éviter toute résurgence d'une « guerre scolaire ». Tel n'est évidemment pas mon propos. Il s'agit, au contraire, de préserver la qualité de l'offre éducative dans les deux systèmes. Or l'analyse des indices sociaux de fréquentation montre une évolution préoccupante : les catégories sociales moyennes et supérieures ont tendance à scolariser de plus en plus leurs enfants dans l'enseignement privé, ce qui peut accentuer des déséquilibres déjà existants. Ce constat n'est dirigé contre personne, mais il mérite d'être pris en compte.

Je souhaite également saluer l'attention que vous avez portée à la question des classes maternelles, et en particulier à celle de la scolarisation des enfants de moins de trois ans. Sur mon territoire, nous avons réussi à maintenir une classe au sein d'un RPI existant depuis quarante-sept ans. Le directeur académique a accepté d'entendre les arguments avancés, alors qu'une décision défavorable aurait eu des conséquences importantes pour les familles, contraintes de rechercher des solutions alternatives pour la scolarisation de leurs enfants. Cet exemple illustre les effets que peuvent produire des décisions de carte scolaire prises de manière unilatérale, sans prise en compte suffisante de leur impact global.

Cela m'amène à une interrogation plus générale, que j'ai déjà partagée avec certains directeurs académiques : comment intégrer, dans les décisions, la question de la qualité de l'offre pédagogique, qui est pourtant l'objectif central ? J'en donnerai un exemple. Il existe, sur mon territoire, une école comptant huit élèves répartis sur cinq niveaux. L'école existe, et il n'est évidemment pas question pour moi d'en réclamer la fermeture. Mais on peut légitimement s'interroger sur la qualité pédagogique de l'offre dans une telle configuration.

Enfin, je souhaite rappeler la grande diversité de nos territoires. Les situations peuvent varier fortement d'un secteur à l'autre au sein d'un même département, et les possibilités de regroupement ne sont pas les mêmes partout. Dès lors, je m'interroge sur la capacité de l'Éducation nationale à formuler des propositions davantage fondées sur la qualité de l'offre éducative, en tenant compte des réalités locales.

M. Hervé Reynaud. - Le DASEN vient en principe chaque année à notre rencontre, en amont des échanges avec les élus. Cependant, l'absence de visibilité pluriannuelle pose des difficultés. L'idée de s'inscrire dans des engagements sur plusieurs années, par exemple triennaux, me paraît donc essentielle. Nous connaissons en effet tous la succession des effectifs provisoires du mois de juin, puis des effectifs définitifs arrêtés en septembre. Il en résulte souvent un sentiment de négociation permanente, parfois même de jeu de dupes, au terme duquel, lors du CDEN les décisions sont annoncées comme définitivement arrêtées. Cette situation est inconfortable, tant pour les élus locaux que pour les directeurs académiques. Certains raisonnent principalement à partir de données statistiques, tandis que d'autres cherchent, malgré les contraintes, à tenir compte des réalités locales. Dans tous les cas, cette manière de procéder apparaît aujourd'hui largement dépassée.

Cette situation pose également la question des infrastructures scolaires. Les communes, y compris rurales, investissent dans la construction ou la rénovation d'écoles. Or une baisse d'effectifs intervenant peu de temps après une inauguration peut conduire à des équipements surdimensionnés au regard des besoins. Pour des communes rurales, ces investissements représentent des engagements financiers très lourds. La capacité à se projeter dans la durée est donc déterminante.

Je souhaite toutefois soulever une question plus délicate. Depuis 2019, il est de principe que les écoles situées en zone rurale ne peuvent être fermées sans l'accord du maire. Une confusion a pu exister à un moment donné entre fermeture de classe et fermeture d'école, mais c'est bien cette dernière qui était visée. Or, dans les faits, on constate -- comme pour d'autres services publics, notamment les bureaux de poste -- que, malgré la signature de chartes avec l'Association des maires de France et les présidents d'intercommunalité, des fermetures interviennent de manière progressive ou que les élus se retrouvent placés devant le fait accompli.

Dès lors, je m'interroge sur la traduction concrète de cet engagement de concertation et de décision conjointe. Comment garantir son effectivité et sur quelle base législative ? Les élus siègent déjà dans de nombreuses instances -- conseils d'école, conseils de surveillance, notamment -- ce qui est très chronophage. Or, malgré cet investissement important, l'influence réelle de ces instances se limite parfois à retarder certaines décisions ou à en infléchir marginalement le contenu.

Cette situation ne saurait perdurer. J'imagine que cette difficulté a également été prise en compte dans vos réflexions.

M. Jean-Jacques Lozach. -La question du maintien d'un maillage territorial équilibré se pose en effet chaque année. C'est un sujet essentiel, mais aussi récurrent pour nous, sénateurs, qui sommes saisis régulièrement par les maires de nos départements.

La question de l'information, et plus particulièrement de sa diffusion, me paraît centrale. Cette information doit concerner un public large et intervenir suffisamment en amont.

Je prendrai un exemple très concret, que vous avez sans doute rencontré dans de nombreux territoires ruraux. Une école était annoncée comme menacée de fermeture dès le mois de mars pour la rentrée suivante, les projections faisant alors état de cinq ou six élèves. Finalement, à la rentrée de septembre, quinze élèves étaient inscrits et l'école a pu être maintenue.

Entre le mois de mars et le mois de septembre, de nombreux événements sont intervenus dans la commune concernée : démission du maire, démission du conseil municipal, organisation d'élections municipales partielles, et, plus largement, une forte polémique locale. Je suis convaincu que ces tensions auraient pu être évitées si l'ensemble de la population de la commune, voire des communes voisines, avait été informée suffisamment tôt, et pas uniquement la communauté éducative au sens strict, c'est-à-dire les familles directement concernées ou les organisations syndicales.

On aboutit sinon à des situations paradoxales. En quelques semaines, le nombre d'élèves est passé de cinq à quinze, simplement parce que des familles qui résidaient dans la commune avaient initialement fait le choix d'inscrire leurs enfants dans des écoles situées à la préfecture ou à la sous-préfecture, pour des raisons très concrètes liées à leur lieu de travail.

Il existait d'ailleurs une forme de contradiction, puisque certains parents, très mobilisés pour défendre les écoles du département, n'inscrivaient pas leurs propres enfants dans l'école de leur commune de résidence. On pourrait considérer que la diffusion de cette information relève de la responsabilité du maire. Je suis toutefois convaincu qu'il conviendrait, peut-être à travers une préconisation du rapport, de rappeler la nécessité d'une information large, précoce et partagée. C'est à cette condition que l'on pourra tendre vers un équilibre territorial plus cohérent entre nos écoles.

Mme Nadine Bellurot. - Ce rapport aborde l'essentiel des difficultés rencontrées par les écoles sur nos territoires.

Je souhaite insister, à mon tour, sur l'importance d'une programmation pluriannuelle. L'estimation de l'évolution des effectifs scolaires à trois ans suppose un véritable travail de concertation avec le DASEN et les maires. Cette démarche doit associer l'ensemble des élus locaux concernés, relevant des communes comme des EPCI. Dans le département de l'Indre, nous avons d'ailleurs commencé à engager ce travail.

Alors que les dotations et les financements se raréfient, les élus ont également la responsabilité de se projeter dans la durée. Une réflexion approfondie est nécessaire sur les futurs investissements. Faut-il, par exemple, engager des travaux lourds pour une cantine scolaire ou une salle de classe, alors que, à l'horizon de quelques années, les effectifs pourraient ne plus justifier ces équipements ? Les élus sont comptables de l'argent public, et cette nécessaire anticipation est également une protection pour eux, afin d'éviter que des investissements importants - parfois de plusieurs centaines de milliers d'euros - ne soient remis en question dans le contexte d'une fermeture d'école.

Disposer d'une vision pluriannuelle permet ainsi d'inscrire l'action publique dans une logique cohérente d'aménagement du territoire. Il convient en effet de prendre en compte l'ensemble des critères pertinents, notamment le temps de transport, les possibilités de restauration scolaire et, plus largement, les projets de territoire. La question du maintien ou de la fermeture d'une classe doit être examinée avec les élus locaux, qui sont, dans leur grande majorité, conscients des enjeux d'aménagement et des responsabilités liées aux investissements qu'ils portent.

Tous les élus se heurtent par ailleurs à la difficulté croissante d'obtenir des financements pour ces aménagements. Des priorités doivent donc être définies, et l'école doit s'inscrire dans cette hiérarchisation des choix d'investissement.

Enfin, je souhaite évoquer le rôle du préfet. Je suis favorable à une logique de différenciation territoriale. La proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, adoptée le 19 mai 2025 par le Sénat, permet aux préfets de disposer de capacités de dérogation et de mieux coordonner l'action des services de l'État et des établissements publics. Le Gouvernement a d'ailleurs annoncé de nouveaux textes visant à renforcer encore ce rôle. Cette évolution mérite d'être articulée avec les enjeux de la carte scolaire, afin que les décisions prises reflètent davantage les réalités territoriales, dans un contexte de forte contraction démographique.

M. Daniel Gueret. - J'adhère pleinement au diagnostic et aux recommandations que vous formulez. La différenciation existe déjà de facto dans la manière dont les relations avec les représentants de l'Éducation nationale sont vécues d'un département à l'autre. Je ne mets pas en cause ces représentants, qui, comme cela a été rappelé, appliquent les décisions de l'administration centrale. Toutefois, dans mon département, les relations sont extrêmement difficiles depuis près de six ans, malgré les changements successifs de directeurs académiques et de recteurs.

Mon sentiment est que plus vite nous serons en mesure de proposer des solutions, mieux cela vaudra. Les propositions de loi déjà déposées peuvent utilement être reprises et adaptées ; celle de notre collègue Jean-Yves Roux me paraît, à cet égard, tout à fait pertinente. Néanmoins, le coeur du problème est plus profond. Il tient à une question essentielle : quelle France voulons-nous ? Au sein de l'administration centrale de l'Éducation nationale, certains considèrent que les constats et propositions que nous portons aujourd'hui relèvent d'un modèle dépassé.

Dès lors, si nos travaux ne s'inscrivent pas dans une réflexion nationale de fond -- par exemple dans le cadre d'un projet politique porté au plus haut niveau --, ceux-ci risquent de ne pas aboutir. Deux conceptions de la France s'opposent clairement. Pour certains, dans le domaine de l'éducation comme dans d'autres, la place des maires, leur nombre, et plus largement les revendications territoriales, constituent des contraintes inutiles à un modèle qu'ils entendent ériger en norme.

C'est contre cette vision qu'il nous faut nous battre. Quels que soient les aménagements que nous proposerons, si l'administration centrale ne s'engage pas véritablement dans cette démarche, nous n'y parviendrons pas, d'autant plus dans un contexte politique déjà difficile.

Sur le terrain, les acteurs en première ligne dans le dialogue avec les populations sont les maires. Les parents ne rencontrent ni les hauts fonctionnaires de l'Éducation nationale ni les recteurs. Éventuellement, un collectif peut être reçu à titre symbolique. Mais, dans les faits, ce sont bien les maires qui font face aux parents et aux habitants, et qui portent seuls les décisions prises par ailleurs.

Cette situation alimente un profond sentiment d'abandon, comparable à celui ressenti lors de la disparition d'un service public. Les habitants finissent par conclure que les projets communaux, les efforts des municipalités et la vision d'ensemble du territoire ne sont pas pris en considération. Ce sentiment nourrit une défiance croissante, qui se traduit ensuite dans les comportements électoraux, en particulier dans les territoires ruraux.

Faute de réponses crédibles et collectives, la voie est alors ouverte à des discours simplistes et démagogiques. Les familles concernées, qui ont fait le choix de s'installer en milieu rural, parfois en s'endettant lourdement, et qui se retrouvent à devoir parcourir de longues distances pour scolariser leurs enfants, se sentent abandonnées et privées de perspectives.

Ce sujet dépasse donc largement la seule question de la carte scolaire. Il est au coeur de la réflexion sur l'avenir de nos territoires et sur l'équité territoriale. Il doit, à ce titre, être placé au centre de la réflexion nationale à venir, notamment dans la perspective des échéances présidentielles.

Pour que le principe de différenciation territoriale soit accepté et mis en oeuvre par l'administration centrale, le Sénat a un rôle particulier à jouer.

M. Bernard Delcros, président. - Je partage votre avis ; nous devrons en effet apporter des réponses en la matière.

Je souhaite ensuite lever une ambiguïté, par rapport au point soulevé par Pascale Gruny. Je souhaite le redire clairement : il est nécessaire de tenir compte de la baisse très significative des effectifs dans le premier degré au niveau national. Nous ne défendons pas un moratoire général, mais bien plutôt la nécessité de changer la méthode.

C'est précisément parce que cette baisse est massive et durable, qu'il est indispensable d'adapter dès maintenant les critères et les modalités d'élaboration de la carte scolaire. Nous ne disons pas qu'il ne doit y avoir ni retraits de postes ni suppressions. En revanche, si cette baisse des effectifs est traitée de manière purement mécanique, comptable et proportionnelle, elle produira des effets extrêmement brutaux dans les territoires, et suscitera beaucoup d'incompréhension.

L'enjeu est d'anticiper ce phénomène et de l'accompagner, en l'adaptant aux réalités territoriales, à partir des critères que nous avons proposés. C'est précisément ce travail que nous appelons de nos voeux, et il y a, à l'évidence, urgence à l'engager.

Mme Pascale Gruny. - Je suis d'accord avec vous, et nous partageons certainement tous ce point de vue. Il est toutefois plus difficile de l'assumer publiquement : il faut du courage pour dire aux maires que, demain, leur commune pourrait ne plus disposer d'une école et qu'il est nécessaire d'anticiper, notamment en envisageant des regroupements.

Cette réflexion doit être menée dès à présent. Il s'agit de protéger les élus qui, à défaut, se retrouveraient à des décisions brutales.

M. Bernard Delcros, président. - Je le formulerai un peu différemment : si nous ne faisons rien, les fermetures brutales se produiront. Il est donc indispensable d'anticiper, de s'organiser et de réfléchir collectivement.

C'est précisément l'objet des conventions que nous proposons. Elles doivent permettre d'assurer une visibilité à trois ans et, pour les territoires les plus fragiles, de prévoir une période de stabilisation, conformément aux propositions que nous avons formulées.

Ce temps doit être mis à profit pour examiner, au regard des perspectives d'évolution des effectifs, l'organisation scolaire sur le territoire, afin d'éviter des fermetures brutales et désorganisées. Il ne s'agit pas de maintenir toutes les écoles à tout prix, mais d'anticiper les évolutions.

M. Bernard Buis, rapporteur. - Ce qui ressort clairement de nos interventions, c'est le besoin de transparence et de travail partagé avec les élus locaux comme avec l'administration, dans une perspective de long terme. Nous avons tous connu des situations comparables à celles qui ont été évoquées. Sur mon territoire, nous avons ainsi maintenu pendant plusieurs années une classe comptant quatre élèves. Une année, à la suite du départ d'une famille, la fermeture est devenue inévitable. Or, pour maintenir cette classe, des investissements avaient été réalisés, notamment pour la restauration scolaire.

Ces situations montrent la nécessité de travailler dans la durée et en toute transparence, afin d'éviter des décisions brutales. C'est pourquoi la convention conclue avec l'Association des maires de France doit, à mon sens, être sécurisée juridiquement et inscrite dans la loi, afin qu'elle s'impose dans le temps et ne dépende ni des changements ministériels ni des pratiques variables des services déconcentrés.

L'objectif de cette mission était précisément d'identifier les aménagements acceptables. Nous n'avons pas souhaité fixer de norme uniforme en matière d'effectifs, car ces décisions doivent s'apprécier localement, notamment au regard des temps de déplacement. Dans certains territoires, des contraintes fortes peuvent justifier le maintien temporaire d'une classe à effectif réduit. À défaut, une fermeture entraîne souvent des effets irréversibles, les seuils de réouverture étant nettement plus élevés.

Il est donc indispensable de disposer de lisibilité et de temps pour la réflexion. Ce qui est pertinent dans un territoire ne l'est pas nécessairement dans un autre. C'est pourquoi nous devons travailler dans une logique d'écoute mutuelle et de différenciation territoriale.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'évolution démographique s'impose à nous. La baisse de la natalité est un fait, que nous le voulions ou non. Pour autant, cette réalité ne peut être appréhendée par une approche exclusivement comptable. Les décisions ne peuvent se limiter à des raisonnements fondés sur des additions et beaucoup de soustractions et de divisions. L'humain, et en particulier l'enfant, reste trop loin des raisonnements et des décisions.

Cette évolution démographique doit être anticipée, tant dans les territoires ruraux que dans les secteurs urbains, où l'on observe également des baisses significatives d'effectifs. Les conventions pluriannuelles que nous proposons visent précisément à introduire de la transparence et de l'anticipation. Les élus locaux sont les mieux placés pour connaître les réalités de leur territoire et les projets en cours ou à venir, notamment en matière d'urbanisme. Ils doivent pouvoir faire valoir ces éléments lorsqu'une diminution de moyens est envisagée.

C'est pourquoi nous proposons de renforcer la place effective des élus au sein des instances de décision, en particulier du CDEN. La qualité de l'écoute ne peut dépendre de la seule personnalité des responsables administratifs. Elle doit être garantie par des règles claires.

Il est donc nécessaire d'inscrire dans les textes une obligation de concertation et d'information. Les choix politiques nationaux ont des traductions locales très concrètes. Je prendrai l'exemple du dédoublement des classes. Cette mesure, pertinente sur le fond, a parfois été mise en oeuvre dans des territoires ruraux sans que les contraintes matérielles locales aient été suffisamment anticipées. Certains maires se sont ainsi trouvés confrontés à l'impossibilité physique de dédoubler des classes faute de locaux disponibles, alors même qu'ils partageaient l'objectif poursuivi.

Cet exemple illustre la nécessité d'associer pleinement les élus en amont, afin que les décisions nationales puissent être adaptées aux réalités locales. Permettre aux élus d'être présents là où les décisions se prennent et de faire entendre leur voix est indispensable. Les échanges que nous avons eus montrent que des améliorations sont possibles.

M. Lucien Stanzione. - Il est certain que les élus locaux doivent être pleinement associés aux travaux du CDEN. Ils y siègent de droit et doivent pouvoir disposer, suffisamment en amont, des éléments nécessaires pour préparer les réunions, afin que cette instance joue pleinement son rôle.

Je souhaite également revenir sur la question du couple préfet - DASEN. Pour ma part, je suis favorable à un renforcement du rôle du préfet, qui dispose d'une vision globale de la gestion du territoire départemental, des équilibres entre communes et des enjeux intercommunaux. Cette approche transversale me paraît déterminante.

Je ne suis pas certain que cette vision soit toujours suffisamment intégrée par les directeurs académiques. Or les décisions de fermeture de classes ou d'écoles peuvent avoir de lourdes conséquences sur les territoires, en précipitant des départs de familles, alors même que ces effets pourraient être anticipés.

Dans cette perspective, je suis plutôt favorable à ce que le service concerné soit placé sous l'autorité du préfet. Une telle organisation permettrait de mieux coordonner l'action de l'État, de stabiliser les décisions et d'éviter qu'elles ne soient prises sans concertation suffisante.

M. Laurent Somon, rapporteur. - Je m'exprimerai à partir d'une expérience personnelle, puisque j'ai conduit, en 2001, une réorganisation scolaire d'ampleur sur mon territoire. Elle s'est traduite par la fermeture de dix écoles communales et la réorganisation complète du maillage. Cette démarche s'est bien déroulée et je rejoins pleinement ce que
Daniel Guéret a souligné : il faut anticiper et poser des exigences claires.

Le point de départ doit toujours être l'intérêt de l'enfant. Il ne s'agit ni de répondre en priorité à des contraintes budgétaires nationales ni de satisfaire exclusivement des attentes en matière de services de proximité, mais bien de rechercher, dans le respect de l'intérêt général, la meilleure réponse éducative possible.

Sur le plan qualitatif, cela relève de la responsabilité de l'Éducation nationale. C'est d'ailleurs ce qui avait fait défaut dans les contrats de ruralité : nous avions demandé à disposer d'éléments sur les résultats scolaires, qui ne nous ont jamais été communiqués. Or il est évident que l'on ne peut améliorer la qualité de l'enseignement sans disposer d'indicateurs sur les acquis des élèves. De la même manière, la qualité des infrastructures et des services suppose une connaissance fine du territoire et une écoute réelle des élus et des familles.

Les enjeux concernent donc, d'une part, la qualité de l'enseignement et, d'autre part, la qualité des infrastructures, qui relèvent pleinement de l'aménagement du territoire. Tout ne peut pas être transposé d'un territoire à l'autre. Dans mon cas, nous avons réorganisé l'offre scolaire en tenant compte des contraintes de transport et en définissant des périmètres cohérents. Cette organisation s'est appuyée sur une projection démographique à dix ou quinze ans. Plus de vingt ans après, cette réorganisation n'a pas entraîné de perte de population dans les villages concernés et elle est globalement bien acceptée. Cela confirme qu'il faut traiter cette question avec méthode.

Le tandem préfet-DASEN est aujourd'hui essentiel. Dans la Somme, ainsi, la coopération entre le préfet, le directeur académique et le recteur fonctionne bien. Elle a permis de faire émerger un dispositif appelé « école d'avenir », qui n'est ni un RPI ni une école unique, mais une organisation adaptée aux réalités locales, construite avec les élus. Cette démarche est d'autant plus pertinente que les décisions d'investissement relèvent de l'État, par l'intermédiaire des services préfectoraux. Il serait en effet irresponsable d'engager des investissements dont on sait qu'ils deviendront inutiles à court terme.

Les élus doivent donc assumer leurs responsabilités, en concertation avec l'État, afin de garantir des investissements pérennes. S'agissant des études d'impact, je demeure prudent. Dans un contexte de baisse démographique, la création d'un lotissement ne permet plus de conclure mécaniquement à l'arrivée d'un nombre déterminé d'enfants. Les profils des ménages ont évolué. Ces études doivent être menées, mais avec discernement.

Par ailleurs, les écarts entre seuils de fermeture et de réouverture n'ont guère de sens. L'application de taux de réduction forfaitaires, de l'ordre de 15 %, conduit à des décisions instables : des suppressions sont décidées en juin, puis annulées en septembre, ce qui nuit à la stabilité des équipes pédagogiques.

S'agissant de l'éducation prioritaire, la question des REP est toujours en suspens. Des restructurations sont annoncées depuis plusieurs années sans jamais aboutir, en raison de la crainte de perdre des moyens. Cette situation mérite pourtant d'être clarifiée.

Je souhaite également évoquer la scolarisation des enfants de deux ans et les très petites sections. Ces enfants ne peuvent constituer une variable d'ajustement, ni pour les communes ni pour l'Éducation nationale. Soit cette scolarisation est jugée pertinente, comme le soutiennent de nombreux spécialistes, soit elle ne l'est pas, mais elle ne saurait dépendre des interprétations individuelles.

La situation de la Bretagne illustre, par ailleurs, les spécificités territoriales. La baisse démographique s'impose aujourd'hui aussi bien à l'enseignement public qu'à l'enseignement privé, qui connaît désormais, lui aussi, des fermetures de classes et d'établissements. Le maillage territorial doit donc être appréhendé de manière globale, en tenant compte de l'ensemble de l'offre éducative. La discussion à l'échelle des EPCI constitue, à cet égard, un cadre pertinent pour permettre aux élus d'anticiper et de partager une vision commune. La prise de compétence est un autre sujet. L'expérience montre que l'anticipation collective est essentielle, car la fermeture d'une école n'implique pas nécessairement la disparition d'un village.

Enfin, il est indispensable que les élus respectent la carte scolaire. L'octroi de dérogations, souvent motivé par la volonté de sauver une école, peut désorganiser l'ensemble du dispositif territorial. Il existe un besoin évident de concertation, de transparence et de prévisibilité. Une programmation triennale est dès lors pertinente, d'autant que les projets d'école s'inscrivent eux-mêmes dans cette temporalité.

M. Bernard Delcros, président. - S'agissant des EPCI, j'appelle à une certaine vigilance. En ayant présidé un moi-même, je mesure l'intérêt qu'il y a, à l'échelle d'un bassin de vie, à organiser une réflexion collective entre élus, y compris sur l'organisation du tissu scolaire. Toutefois, il existe un risque : celui de voir l'administration considérer le président de l'EPCI comme l'interlocuteur naturel, car cela simplifie les échanges. Or, s'il est légitime que l'intercommunalité organise la discussion sur une base volontaire, il faut s'opposer à toute logique consistant à imposer le président de l'EPCI comme interlocuteur unique lorsque la compétence ne lui appartient pas.

Sur la question des effectifs, nous constatons des situations récurrentes : un poste est supprimé, puis rouvert à la rentrée, car les effectifs se révèlent finalement plus élevés que prévu. Dans ce cas, il s'agit souvent d'un poste provisoire. Cela va à l'encontre de l'objectif de stabilité des équipes pédagogiques, puisque ces postes provisoires sont reconduits d'année en année, entraînant une rotation permanente des enseignants.

Concernant les DASEN, je tiens à préciser que mes relations avec ceux qui se sont succédé ont toujours été bonnes. Le DASEN est contraint par des décisions de suppressions de postes définies au niveau national, auquel il doit se conformer, même si cela contredit les conclusions de la concertation locale. Tant que la démarche restera strictement descendante, et fondée sur des objectifs chiffrés imposés, il faudra instaurer de véritables allers-retours entre le territoire et le niveau central. À défaut, les propositions resteront déconnectées des réalités locales.

De nombreux maires déclarent aujourd'hui avoir atteint leurs limites. Après les efforts consentis une année, ils ne pourront plus absorber de nouvelles suppressions l'année suivante. C'est bien cette méthode purement comptable et descendante qu'il faut remettre en cause. À cet égard, le pouvoir de dérogation du préfet, s'il s'exerce dans le cadre d'une enveloppe de suppressions prédéfinie, ne permettrait que de déplacer le problème sans le résoudre.

L'intérêt de l'enfant et la qualité de l'offre éducative doivent rester prioritaires. Mais ces notions ne se limitent pas à ce qui se passe dans la classe ou au nombre d'élèves par niveau. Elles incluent aussi l'environnement global de l'enfant, notamment les temps de transport. Supprimer une classe au motif qu'elle serait pédagogiquement fragile sans mesurer les conséquences en matière de déplacements peut aller à l'encontre de l'intérêt même de l'enfant.

Sur la question des enfants de deux ans, le véritable enjeu concerne ceux d'entre eux qui auront trois ans en cours d'année scolaire et qui entreront effectivement à l'école, parfois dès le mois de janvier. Ces enfants doivent être intégrés dans les prévisions d'effectifs, car il faudra bien des enseignants pour les accueillir. Or ils ne sont pas toujours comptabilisés, ce qui fausse les décisions d'attribution de postes.

Enfin, s'agissant des ouvertures et des fermetures de classes, une réflexion mérite d'être menée sur les conditions de réouverture. Il arrive en effet qu'une école passe de trois à deux classes, puis que les effectifs augmentent à nouveau à la faveur de projets communaux ou d'évolutions locales. La question de la réouverture se pose alors légitimement et mérite d'être intégrée à notre réflexion.

Mme Pascale Gruny. - Lorsqu'il est indiqué qu'une fermeture est envisagée, sous réserve de la concrétisation d'un projet de lotissement ou d'une évolution à venir des effectifs, les élus pourraient s'en prévaloir. Il serait alors utile de formaliser cet échange, par exemple au travers d'un courrier indiquant : « Comme convenu, nous acceptons la fermeture, sous réserve d'une réouverture éventuelle en cas d'évolution des effectifs. »

M. Bernard Delcros, président. - Il est évident que les décisions ne peuvent être prises de manière systématique. Lorsqu'un maire a mené une politique de développement et que les effectifs augmentent, une école qui compte deux classes doit pouvoir en retrouver une troisième, dès lors qu'elle a déjà fonctionné avec cet effectif par le passé. C'est l'esprit de la proposition que je souhaite soumettre.

Je me permets ensuite d'exprimer un point de vue personnel. Tant que nous n'aurons pas avancé concrètement sur le sujet de la carte scolaire, nous irons vers des situations très difficiles dans les territoires, qui seront extrêmement mal vécues. Tant que l'État n'aura pas pris d'engagements clairs et opposables, je n'approuverai pas de suppressions de postes au niveau national.

Cette contrepartie est nécessaire pour les territoires. Dans le cas contraire, comment pourrions-nous en effet justifier de la suppression de plusieurs milliers de postes face aux maires de chacun de nos départements ?

La question des conventions est posée depuis longtemps. L'AMF s'en est saisie. Des rapports ont été remis, le plan France Ruralités a été annoncé, mais, dans les faits, rien n'a vraiment changé. Tant que cette situation perdurera, je n'approuverai pas de suppressions de postes, que je ne pourrais en effet justifier ensuite sur le terrain. Il s'agit là d'une position personnelle, que j'assume.

Mes chers collègues, je vous propose d'adopter ce rapport et d'en autoriser la publication.

Les recommandations sont adoptées.

La délégation adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.