Mardi 6 janvier 2026
- Présidence de M. Gérard Lahellec, vice-président -
La réunion est ouverte à 14 h05.
Mission d'information « Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires » - Communication de M. Jean-Marie Mizzon, président
M. Gérard Lahellec, président. - Mes chers collègues, je vous prie de bien vouloir excuser notre président Bernard Delcros, retenu par les intempéries.
Permettez-moi de vous souhaiter une bonne année 2026. Puisse-t-elle nous permettre de continuer à oeuvrer collectivement au service de nos territoires, comme le fait notre délégation, avec des résultats concrets dont nous nous félicitons.
Nous entendrons d'abord une communication de notre collègue Jean-Marie Mizzon, président de la mission d'information « Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires », un vaste sujet ! Quelque 17 000 communes ont moins de 500 habitants, ce qui renvoie à des questions concrètes.
Ces dernières années, notre commission a conduit des rapports importants, chacun s'inscrivant à la suite d'autres et apportant sa pierre à la réflexion. Je pense notamment au rapport sur les métropoles, qui visait à faire profiter toutes les communes des apports de la métropole.
Je rappelle aussi les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation, lancé par le président du Sénat en 2023. Il comportait plusieurs propositions - élaborées de manière transpartisane - simples et compréhensibles que chacun pouvait s'approprier. Ce groupe de travail a montré qu'il était possible de redonner aux élus le pouvoir d'agir. S'agissant de la coopération locale, le groupe de travail appelait à « dialoguer plutôt qu'à contraindre ».
La mission d'information présidée par Jean-Marie Mizzon a analysé le ressenti des élus locaux sur le fait intercommunal. Au-delà de l'audition des grandes associations d'élus, elle a donné directement la parole aux élus de terrain et s'est appuyée sur une consultation en ligne des élus municipaux. Son rapport, rendu public en septembre 2025, propose une intercommunalité de projet, une notion fondamentale que les élus ont encore parfois du mal à s'approprier. Il arrive qu'ils aillent vers une intercommunalité non pour elle-même, mais pour leur commune et leur territoire. Il faut une coopération locale choisie qui facilite le volontariat.
Je vous prie de bien vouloir excuser Maryse Carrère, rapporteure de la mission d'information, retenue dans sa circonscription cette semaine et qui ne peut être présente, et je donne sans plus tarder la parole à Jean-Marie Mizzon.
M. Jean-Marie Mizzon, président de la mission d'information « Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires ». - L'émiettement communal de notre pays est ancien, il est parfois vécu comme un handicap et des lois de coopération ont été adoptées dès 1890, avec la création des syndicats intercommunaux à vocation unique (Sivu). Il y a encore près de 5 000 Sivu en France, soit davantage que d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) !
Le dispositif s'est ensuite musclé jusqu'à la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a rendu la coopération obligatoire afin de créer des EPCI regroupant au moins 5 000 habitants, puis la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) de 2015 qui a amplifié le phénomène et rehaussé le seuil à 15 000 habitants. Cette obligation a laissé des traces et a été mal vécue par certains élus.
Nous avons voulu travailler sur ce sujet justement pour lutter contre cette perception, non pas pour tout renverser ou remettre en cause le principe même de la coopération, qui est vertueux, mais pour faire en sorte que tout le monde s'y retrouve, y compris les maires des communes les plus petites, dont plusieurs milliers d'entre eux se sont sentis écartés et ont mal vécu cette obligation.
Au final, notre rapport comprend vingt propositions. Nous voulons tout d'abord autoriser la révision des périmètres arrêtés après 2015. Certains préfets, ambitieux pour leur territoire, avaient défini des périmètres qui se sont révélés peu cohérents avec le bassin d'emploi ou le bassin de vie. Ces derniers devraient pouvoir être révisés à la marge, tout en veillant au caractère opportuniste de certaines demandes. Il arrive en effet qu'une commune soit davantage attirée par une intercommunalité voisine rendue plus riche grâce à la présence d'un équipement produisant des ressources. La capacité d'action de la commission départementale de la coopération intercommunale est amoindrie dès lors que le schéma est arrêté. Elle devra cependant être attentive à certains ajustements pour ne pas créer de précédents.
Nous avons aussi souligné le rôle éminemment important de la conférence des maires. Les EPCI ne sont pas des ensembles homogènes ; veillons à ne pas généraliser l'exemple de notre propre territoire.
La conférence des maires est le lieu où tous les élus se rencontrent. Lorsque celle-ci ne se réunit que par obligation, pour aborder des sujets sans réel intérêt, elle n'est pas valorisée en tant qu'outil au service de la coopération intercommunale. Nous rappelons qu'elle a un rôle essentiel pour le devenir des territoires et que la réussite de l'intercommunalité passe par l'implication des maires.
Il convient également de communiquer aux maires le rapport annuel d'activité de l'EPCI. Dans certains territoires, cette communication ne se fait pas. Or elle est importante pour que les conseillers municipaux sachent ce que fait le conseil communautaire. Nous souhaitons donc obliger les EPCI à transmettre leur rapport annuel d'activité aux conseils municipaux.
Le président du conseil communautaire peut certes être entendu par chaque conseil municipal membre de l'EPCI, mais cette faculté est difficile à exercer lorsqu'il y a de nombreuses communes - certaines intercommunalités dépassent la centaine de communes membres.
Nous avons surtout insisté pour que les conseillers communautaires restent élus selon le périmètre actuel. Les modes de désignation des représentants des communes à l'intercommunalité diffèrent selon la taille de la commune. Lorsque celle-ci comprend plus de 1 000 habitants, les conseillers communautaires sont élus par un système de fléchage auquel nous sommes attachés.
On pourrait certes plaider pour l'application du suffrage universel direct à un périmètre plus large afin de garantir plus de légitimité. Toutefois, même dans la plus grande démocratie du monde, les États-Unis, le président est élu au suffrage indirect, et personne ne trouve à y redire. Nous-mêmes, sénateurs, sommes élus au suffrage indirect. En cas d'application d'un système plus unifié, je pense profondément que l'avenir des communes serait gravement remis en cause.
Nous souhaitons aussi que chaque EPCI organise une « journée des maires et des conseillers municipaux » en début de mandat, puis autant que nécessaire en cours de mandat. Le système actuel est complexe à comprendre pour nos concitoyens. Sébastien Martin, ancien président d'Intercommunalités de France, rappelait que nous devions nous mettre à la place de nos concitoyens. Même certains conseillers municipaux de ma commune ne comprennent pas parfaitement l'organisation intercommunale. Renforçons donc l'information sur le sujet au travers d'une journée médiatisée qui permettrait d'introniser le président de l'intercommunalité. Cet événement ne serait pas juste une opération de communication ; il permettrait au grand public de s'approprier le fonctionnement de l'intercommunalité. Le préfet de notre département prévoit d'organiser, après les prochaines élections municipales, une journée d'intronisation des nouveaux maires, en présence des présidents des associations d'élus et du procureur, afin de faire prendre conscience aux citoyens que le maire est un agent de l'État et qu'il mérite d'être davantage respecté.
En tant que mesure complémentaire, nous proposons qu'un débat sur le projet de territoire soit obligatoirement inscrit dès le début du mandat à l'ordre du jour de l'organe délibérant de l'intercommunalité, ce qui permettra à chacun de s'approprier ce projet et de se sentir impliqué.
Nous avons également souhaité élargir les possibilités de transfert de compétences à la carte, y compris sur des compétences actuellement obligatoires. Nous voulons introduire plus de souplesse, car ce qui fonctionne dans un endroit ne marche pas forcément ailleurs.
L'attribution de compensations financières est un autre point sensible. Elle correspond à la somme des recettes de taxe professionnelle diminuée du coût des charges transférées. Cette somme ne peut être ni actualisée ni modifiée, sauf accord unanime. Afin de mieux nous adapter à l'évolution des situations économiques, nous souhaiterions retenir la règle de la majorité qualifiée et non plus de l'unanimité pour modifier l'attribution de compensations. J'appartenais à une intercommunalité dont l'une des communes abritait une grande entreprise de cuisinières, Scholtès. Bien que cette usine soit fermée depuis quinze ans, la commune touchait toujours plus de 1,5 million d'euros par an de compensation de taxe professionnelle : pour une commune de 3 000 habitants, ce n'est pas neutre !
Nous nous sommes aperçus également que, dans certains cas, le rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées (Clect) n'était pas pris en compte dans les décisions prises par les intercommunalités. Par exemple, la communauté d'agglomération de Vesoul a hérité de la gestion de deux piscines sans aucun transfert de recettes, soit environ 1 million d'euros par an, pour une commune de 15 000 habitants. Lorsque le conseil communautaire délibère sur un transfert de compétences, le rapport de la Clect devrait lui être obligatoirement transmis.
Nous plaidons aussi pour que la dotation de solidarité communautaire (DSC) soit mieux utilisée - elle n'est mise en place que dans peu d'EPCI alors qu'elle favorise la solidarité intercommunautaire - et pour que la procédure des fonds de concours à destination des communes membres de l'EPCI s'inscrive dans une logique de cohérence territoriale, afin que l'argent soit mieux dépensé.
Enfin, nous souhaitons encourager le recours à la mutualisation des services, qui n'est pas assez systématique : de 2017 à 2024, les dépenses de personnel des EPCI ont augmenté de 35 %, en raison des compétences transférées, alors que les frais de personnel des communes ont aussi augmenté, certes dans une moindre proportion... Une plus grande mutualisation devrait permettre de réaliser des économies d'échelle.
- Présidence de Mme Pascale Gruny, vice-président -
Mme Pascale Gruny, président. - Merci beaucoup pour cette communication. Je cède la parole à Jean-Claude Anglars puis à Ghislaine Senée, membres de la mission d'information sur l'intercommunalité.
M. Jean-Claude Anglars. - Nous avons constaté un malaise sur la perception des communautés des communes, que ce soit en matière de périmètre, de compétences ou de gouvernance.
Souvent, les périmètres sont subis et non choisis. Il en est de même pour les compétences, qu'elles relèvent d'un transfert obligatoire ou non.
En matière de gouvernance, le nombre d'élus communautaires est décidé en fonction de la population uniquement, alors que par le passé, la gouvernance était choisie par les communes, d'où le malaise. Le rapport veut apporter de la souplesse. La France est une et indivisible, certes, mais elle peut être gouvernée avec des territoires qui s'organisent différemment.
Quelques souplesses ont été apportées. Par exemple, il est possible de créer une communauté de communes à partir de 5 000 habitants en zone de montagne. Autre avancée, la conférence des maires prévoit un système « une commune, une voix » - certes non délibérative. Les maires se sentent à égalité, même dans un grand conseil communautaire.
J'ai suivi avec attention les travaux de la mission d'information et je souscris aux conclusions de son rapport.
Mme Ghislaine Senée. - Les travaux de la mission ont été très intéressants. Armés chacun de notre expérience, nous avons beaucoup échangé, en particulier sur les communes nouvelles.
Je soulignerai deux points importants.
Premièrement, il arrive parfois que, dans le projet de territoire, par opportunisme ou intérêt partisan, la vision globale du territoire fasse défaut.
Deuxièmement, on peut observer un certain décrochage en matière de transparence et de compréhension du fonctionnement de l'EPCI pour l'ensemble des élus. Les propositions du rapport permettent de porter certains de ces sujets démocratiques. Nous voulons que soit organisée une journée non seulement des maires, mais aussi des conseillers municipaux ; nous approuvons par ailleurs la remise au maire du rapport annuel d'activité.
Même s'il subsiste peut-être une petite divergence personnelle sur un point, celui de l'élection au scrutin indirect, je considère que les recommandations de ce rapport vont globalement dans le bon sens.
M. Grégory Blanc. - Les conclusions de cette mission d'information rejoignent la réflexion de notre délégation, laquelle avait acté la nécessité d'élaborer un rapport interne. Cette initiative, issue d'une demande du groupe Les Républicains, avait conduit à la désignation de quatre rapporteurs, dont moi-même. Il nous incombe désormais, au sein de la délégation, de redéfinir notre travail afin d'assurer une complémentarité avec la réflexion que vous avez conduite.
Je souhaite donc vous soumettre quatre interrogations : deux se rapportent directement aux propositions de votre rapport, tandis que les deux autres portent sur des aspects qui n'y ont pas été abordés.
Les premières concernent la mutualisation et la coopération à la carte.
Vous préconisez de renforcer la mutualisation, orientation à laquelle je souscris. Toutefois, quel regard portez-vous sur les dispositifs déjà opérationnels ? Si je constate des réussites, j'observe également des dysfonctionnements, voire une tendance au renforcement de la centralité du pouvoir, sans que ces processus bénéficient toujours aux petites communes ou à celles qui présentent des singularités. L'injonction à renforcer les mutualisations m'apparaît ainsi parfois comme une Arlésienne.
Ma deuxième interrogation porte sur l'intercommunalité à la carte. Je suis convaincu que l'administration et l'État nous entraînent sur une pente glissante en incitant systématiquement à opérer les transferts de compétences au sein du cadre intercommunal existant. Il semble exclu, dans leur logique, que des transferts s'opèrent entre l'EPCI et les communes, sur le modèle des anciens syndicats. Or il n'est pas indispensable de tout centraliser à l'échelon intercommunal. Cette nuance ne me semble ni clairement définie par la législation ni appréhendée par l'administration d'État.
J'aborderai ensuite deux sujets absents de votre présentation, à commencer par l'enjeu démocratique. Vous l'avez évoqué sous l'angle de l'élection du président de l'EPCI, mais la problématique dépasse cette seule question. Il convient ainsi d'interroger le lien entre les habitants et l'exécutif intercommunal, dont l'absence soumet parfois les maires à des tensions. Ne s'agit-il pas d'un axe à approfondir pour faciliter la position des maires, sollicités sur l'action intercommunale alors même qu'ils ne se trouvent pas toujours en situation de majorité ?
Enfin, ma dernière question a trait aux préconisations des chambres régionales des comptes (CRC). Avez-vous travaillé sur ce point ? Les CRC recommandent invariablement d'accroître les transferts ou de centraliser davantage, ce qui place, là encore, les élus et les territoires sous tension. Elles semblent promouvoir un modèle unique, impliquant de facto un effacement des communes.
M. Jean-Marie Mizzon. - S'agissant de la mutualisation, si nous nous accordons sur son caractère vertueux, elle doit dépasser le stade des groupements de commandes afin de générer de réelles économies. J'ai à l'esprit, par exemple, la création de pools de secrétariat, permettant aux communes qui en sont dépourvues d'en bénéficier de manière opérationnelle. La démarche se veut donc plus profonde.
Quant à la coopération à la carte, l'exemple des plans locaux d'urbanisme (PLU) est éclairant. Le volet commercial, stratégique, pourrait relever de l'intercommunalité, alors que le volet habitat resterait du ressort communal. Chaque territoire doit pouvoir adapter la solution, car ils ne sont pas tous identiques.
S'agissant de l'élection, je considère que l'intercommunalité n'est jamais qu'une coopérative de communes, un outil. Son président doit donc être élu parmi les conseillers communautaires et par l'ensemble des habitants résidant dans l'intercommunalité. Le parallèle avec les présidents de conseil départemental ou régional est pertinent : bien que qualifiés de présidents de département par la presse, ils sont élus par les seuls conseillers départementaux, sans que cela pose problème.
Enfin, je déplore le raisonnement des CRC. En politique, un plus un ne fait jamais deux. Si nous entendons leurs avis, nous ne les suivons pas systématiquement, car elles se trompent parfois : elles ne se frottent pas à l'opérationnel, mais seulement à une dimension excessivement comptable.
Audition de M. Boris Ravignon, maire de Charleville-Mézières
Mme Pascale Gruny, président. - Monsieur Ravignon, je vous présente tout d'abord les excuses de notre président, M. Bernard Delcros, retenu dans le Cantal par les chutes de neige. Nous vous avions auditionné le 24 octobre 2024, à l'occasion d'une table ronde commune avec la commission des finances consacrée à l'état des finances locales.
Vous aviez alors présenté votre rapport sur le coût des normes et de l'enchevêtrement des compétences entre l'État et les collectivités, rendu public en juin 2024, simultanément aux travaux de M. Éric Woerth sur la décentralisation, intitulés Le temps de la confiance. L'objectif de votre étude consistait à éclairer la réflexion sur le coût financier de l'enchevêtrement des responsabilités et du foisonnement normatif, tant pour les collectivités territoriales que pour l'État.
S'agissant de notre organisation administrative, vous aviez déclaré, non sans humour, préférer la métaphore pâtissière du pudding à celle du millefeuille pour qualifier une structure jugée indigeste. Vous aviez chiffré à 7,5 milliards d'euros les coûts de coordination correspondant au temps consacré par les fonctionnaires, majoritairement de catégorie A, à échanger avec leurs homologues des services de l'État. Il se trouve que nous cherchons actuellement des milliards d'euros. Nous serions donc particulièrement intéressés de vous entendre à nouveau sur ce constat.
Par ailleurs, notre collègue Jean-Marie Mizzon vient de présenter les conclusions d'une mission d'information sur l'intercommunalité. Ce rapport souligne que certains élus s'estiment insuffisamment écoutés par les instances intercommunales. À leurs yeux, tout se passe comme s'ils étaient relégués au rang de simples observateurs de décisions prises en dehors d'eux, par des structures administratives qui les ignorent. Pour la mission, ces ressentis révèlent un dysfonctionnement réel au sein du couple formé par la commune et l'intercommunalité.
Toujours selon ce rapport adopté le 25 septembre dernier, les intercommunalités tendent à s'automatiser, déplaçant le pouvoir vers une supracommunalité. Les services intercommunaux sont jugés trop tournés vers la ville-centre, au détriment des petites communes, dont les maires voient leur légitimité contestée par les agents territoriaux. Votre avis sur cette question nous intéresse vivement.
Au sein de la délégation, nous défendons le principe de subsidiarité qui impose d'organiser les politiques publiques à l'échelon le plus proche des citoyens. Ainsi, la commune doit en principe être privilégiée par rapport à l'intercommunalité, sauf si l'efficacité supérieure de cette dernière est établie. Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doit demeurer un outil de coopération permettant aux communes de réaliser ce qu'aucune d'elles, y compris la ville-centre, ne pourrait accomplir seule efficacement.
Cette philosophie a inspiré notre rapport de 2021 sur les métropoles : l'intérêt métropolitain ne se présume pas et la plus-value de cette intercommunalité XXL doit toujours être démontrée.
Enfin, je rappelle les conclusions du groupe de travail transpartisan sur la décentralisation, publiées en juillet 2023. Celles-ci proposent l'instauration d'une intercommunalité de projet plus souple dans la répartition des compétences, ainsi qu'une coopération locale choisie, fondée sur le volontariat et la création de communes nouvelles.
M. Boris Ravignon, maire de Charleville-Mézières. - Je vous remercie de me donner l'occasion d'évoquer avec vous ces sujets passionnants. Certains d'entre eux avaient été examinés dans le rapport que j'ai réalisé en 2024, qui m'avait conduit à auditionner le sénateur Jean-Marie Mizzon, alors président de l'Association des maires ruraux de la Moselle. En tant que président d'intercommunalité, je souhaite aujourd'hui formuler des propositions sur les aspects non couverts par ce travail.
Bien que nous soyons tous impatients de découvrir le détail du méga décret de simplification annoncé par le Premier ministre, je laisserai ce sujet de côté. Je note toutefois, sans malice, qu'il a fallu dix-huit mois pour mettre un terme à l'obligation de vidanger chaque année les piscines d'eau propre. Il faudra analyser chaque mesure de ce texte à l'aune des efforts incommensurables exigés de la technostructure et de l'administration pour parvenir à ces quelques simplifications destinées à faciliter la vie des élus locaux.
Notre échange porte davantage sur l'autre dimension du rapport : l'enchevêtrement des compétences, les coûts induits et les propositions de simplification envisageables. L'objectif est d'obtenir une organisation plus claire sur le plan démocratique et mieux appréhendée par nos concitoyens. Quelle que soit l'organisation retenue, le système doit rester lisible pour le citoyen, au nom duquel les politiques publiques sont conduites.
Cette exigence impose donc un arbitrage entre une différenciation poussée, permettant des organisations locales ad hoc, et la nécessité de rester compréhensible. Il me semble utile de conserver des repères institutionnels échappant aux variations locales, faute de quoi une infinie diversité d'organisations rendrait le paysage illisible pour les Français.
Le problème réside souvent dans l'absence de vision claire des responsabilités entre l'État et les différents niveaux de collectivités, et parfois entre ces dernières. Je me félicite à ce titre que le Premier ministre place cette question au coeur de ses travaux sur la décentralisation.
La politique de l'habitat illustre parfaitement ce démembrement : les communes détiennent une part de la compétence, souvent liée au foncier ; les intercommunalités élaborent les programmes locaux de l'habitat (PLH) pour ajuster l'offre et la demande ; enfin, l'État conserve la main sur la rénovation. Or le dispositif MaPrimeRénov' ne constitue pas un succès retentissant, ni dans le contrôle ni dans l'atteinte des objectifs. La responsabilité de la politique de l'habitat est ainsi morcelée, sans véritable pilote.
Ce morcellement engendre des coûts de coordination très lourds. La mise en place des programmes « Habiter mieux », impliquant les intercommunalités, les départements, les régions et l'Agence nationale de l'habitat (Anah), nécessitait ainsi de longs mois de préparation pour un fonctionnement parfois aléatoire.
J'ai chiffré le temps consacré par les fonctionnaires territoriaux à ces coordinations : cela représente un coût annuel de 6 milliards d'euros pour les collectivités et de 1,5 milliard d'euros pour l'État. Ce dernier montant est assurément sous-estimé, car la mission n'a pas pu auditer l'ensemble des opérateurs interagissant avec les collectivités, tels que l'Anah, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), l'Agence nationale du sport...
J'en viens aux préconisations relatives à l'intercommunalité et aux communes nouvelles.
Je débuterai par les communes nouvelles, dispositif ayant rencontré un réel succès sur le terrain dans la période 2015-2018. Si cette dynamique fut portée par une forte incitation financière, pouvant parfois conduire à des mariages dictés par l'opportunisme budgétaire, l'immense majorité des fusions a concrétisé une véritable pratique de coopération. Il est parfaitement cohérent d'être un défenseur de la commune tout en soutenant l'idée de la commune nouvelle, comme le soulignaient les sénateurs Françoise Gatel et Éric Kerrouche dans leur rapport « Commune nouvelle : Soutenir le projet d'un destin commun ». Dès lors que la démarche demeure volontaire et vient couronner une volonté de travailler ensemble, elle est vertueuse. Elle permet de constituer des communes plus importantes, d'amorcer des mutualisations et de disposer de ressources accrues.
À ce titre, il est impératif que la création d'une commune nouvelle n'entraîne pas de perte financière par le jeu des calculs de dotations. Dans mon rapport de 2024, je proposais d'instaurer une garantie de pérennité des ressources : la commune nouvelle devrait être assurée de percevoir, au minimum pour la durée du mandat suivant, la somme des ressources des communes fusionnées. Sans une telle visibilité, il sera difficile d'encourager les rapprochements.
Je poussais même le raisonnement plus loin : puisque ce dispositif ne vise pas à faire disparaître les communes, mais à permettre à celles d'entre elles qui le souhaitent de s'unir, l'État ne devrait plus avoir la commune nouvelle honteuse. Or il est rare aujourd'hui de voir le corps préfectoral promouvoir cette modalité d'organisation. Sans l'imposer, les préfets et sous-préfets devraient expliquer ce dispositif pour lever les préventions. Une bonne articulation est nécessaire : les intercommunalités fonctionneraient souvent mieux avec des communes nouvelles en leur sein, ces dernières étant plus fortes et mieux représentées au conseil communautaire.
Je rejoins le sénateur Jean-Marie Mizzon : la genèse de l'intercommunalité est de surmonter l'émiettement communal pour agir efficacement là où une plus-value existe. Mon rapport proposait de reconnaître l'échelon intercommunal comme niveau pertinent d'organisation des responsabilités dans de nombreux cas.
Je citais précédemment le logement. À l'exception des départements très ruraux dans lesquels la collectivité départementale semble être la mieux placée, il me paraît judicieux que les communautés de communes ou d'agglomération correspondant à de véritables bassins de vie deviennent pleinement responsables de la politique de l'habitat, en concentrant les moyens existants. Attention toutefois : si la délégation des aides à la pierre, par exemple, est initialement séduisante, les exigences de l'État en matière de reporting nous font parfois regretter d'avoir sollicité une telle compétence. Il s'agirait ici de définir un cadre clair où l'intercommunalité assumerait la responsabilité pleine et entière de sujets qui fonctionnent bien à l'échelle du bassin de vie. Il en va ainsi de même pour les mobilités durables : les bus ne s'arrêtent pas aux frontières communales, pas plus que les réseaux de pistes cyclables.
Le bloc communal, et plus spécifiquement le niveau intercommunal, pourrait donc recevoir et assumer davantage de responsabilités.
Une telle vision s'oppose, je le concède, à la proposition n° 32 du rapport d'Éric Woerth, qui suggère de supprimer les compétences obligatoires pour laisser place à une définition à la carte. Cette proposition me semble aller trop loin. Contrairement à ce qu'affirme M. Woerth, je crains que la réouverture de discussions sur les compétences obligatoires conduise à un détricotage général.
L'intérêt du citoyen doit primer. Si une intercommunalité décidait, par exemple, de restituer la compétence du développement économique aux communes, cela n'aurait aucun sens pour des communes de quelques centaines d'habitants. L'intercommunalité a précisément été créée pour pallier cette inadaptation de l'échelle. Un compromis consistant à conserver un socle de matières obligatoires me semble donc indispensable.
Enfin, concernant la simplification des structures, Éric Woerth envisageait un statut unique au sein duquel toutes les compétences seraient discutées. Je tiens pour ma part que les communautés de communes conservent leur justification comme outil d'aménagement de la ruralité ; la distinction entre communauté d'agglomération et communauté urbaine peut être discutée ; quant aux métropoles, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), qui prévoyait le transfert de compétences départementales ou régionales, n'a été appliquée que dans des cas limités et souvent conflictuels, sans gain de clarté. Je ne suis pas certain que le modèle juridique métropolitain ait fait la preuve de sa pertinence.
Nous pourrions donc nous orienter vers trois ou deux niveaux - un urbain, un rural - avec des compétences obligatoires distinctes. Toutefois, conserver des compétences obligatoires est essentiel pour éviter une créativité organisationnelle excessive qui, in fine, perdrait le citoyen et nuirait à l'atteinte des objectifs de politique publique.
Je poursuis mon propos sur l'intercommunalité. Je préside une telle structure depuis douze ans, dont la moitié des communes membres avaient initialement délibéré contre la création. Nous sommes donc partis dans des conditions politiques complexes. Toutefois, le temps permet souvent de résoudre certains problèmes et d'instaurer des pratiques de travail efficaces.
Plutôt que d'envisager une évolution des textes, il serait ainsi plus pertinent d'analyser les bonnes pratiques en matière de fonctionnement. Certaines communautés de communes rurales de grande taille ont su définir des modes opératoires au sein desquels les maires ne s'estiment pas marginalisés. À l'inverse, certaines pratiques ne respectent ni la lettre ni l'esprit des textes, comme en témoignent les cas d'absence de tenue des conférences des maires, signe d'une mauvaise relation entre l'intercommunalité et les communes.
Il ne s'agit donc pas ici d'instruire le procès de l'intercommunalité, mais d'identifier les difficultés de fonctionnement susceptibles d'être résolues par une amélioration de la gouvernance. La conférence des maires constitue la principale innovation récente ; il convient de vérifier qu'elle se réunit et travaille réellement. La confiance se forge également au sein des commissions préparatoires au conseil. Je veille ainsi à ce que celles-ci soient ouvertes aux élus municipaux : lorsqu'un sujet majeur concerne une commune, son représentant doit pouvoir venir accompagné d'adjoints ou de conseillers municipaux. Cela leur permet de poser des questions, d'obtenir des réponses et de se sentir mieux associés à la démarche globale.
S'agissant de l'évolution de la gouvernance, la tâche n'est pas aisée. Je soutiens ainsi la proposition d'instaurer une « motion d'alerte ». Dans les situations critiques où les maires se voient contraints d'imposer au président la réunion de la conférence des maires, ce mécanisme permettrait d'alerter le conseil communautaire sur la gravité des difficultés rencontrées. Bien que ces cas soient heureusement rares, cette éventualité doit être envisagée.
J'aborderai ensuite un sujet sur lequel les intercommunalités n'ont pas pleinement tenu leur promesse : l'ingénierie de projet. En tant que vice-président d'Intercommunalités de France, je considère que c'est un tort. En ne proposant pas suffisamment de solutions pour accompagner l'émergence des projets communaux - et pas seulement les leurs -, les intercommunalités manquent une occasion majeure. Celles qui ont déployé ce service constatent d'ailleurs, comme par magie, une amélioration notable des relations avec leurs communes membres.
L'intercommunalité constitue le levier adéquat pour recruter des techniciens capables de dégrossir les dossiers. Il ne s'agit pas ici d'une ingénierie de pointe ; il est difficile pour une communauté de communes de recruter et de fidéliser un spécialiste de l'isolation thermique des bâtiments en le rémunérant aux conditions du marché. En revanche, offrir une solution d'ingénierie de proximité à l'ensemble des communes membres me semble indispensable. Cette démarche renforcerait l'affectio societatis au sein de nos structures. Pour l'avoir mise en oeuvre sur des thématiques telles que le tourisme, la santé ou l'énergie, je peux témoigner de son effet puissant : chacun comprend mieux ainsi l'utilité de l'autre.
Le Sénat se mobilise régulièrement sur cette question de l'ingénierie. Faut-il demander à l'État de revenir sur la suppression, il y a vingt ans, de l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atésat) ? Si l'utilisation de l'ancien ministère de l'équipement comme gisement d'économies d'emplois fut une décision funeste, imaginer aujourd'hui que l'État puisse rétablir cette ingénierie de projet dans les petites communes via les sous-préfectures ou l'ANCT relève d'une illusion presque grotesque. Je doute vraiment de la pertinence d'une telle orientation. C'est bien au niveau du bloc communal qu'il convient de ressouder ainsi les liens.
Je conclurai par la question des métropoles et de la péréquation, sujet qui mériterait d'être évoqué plus fréquemment. Comme beaucoup de citoyens, je n'appartiens pas à une métropole ; j'en ai pris mon parti. Mon territoire, fort de 125 000 habitants et 57 communes, est interstitiel. Nous sommes situés à proximité de la métropole de Reims - je salue le sénateur Cédric Chevalier - et, plus loin, de véritables métropoles internationales, comme Luxembourg.
Pour autant, que les métropoles s'organisent, concentrent des richesses et en créent n'est pas une mauvaise chose pour le pays. L'émergence de pôles urbains dynamiques sur le territoire, comme Toulouse, Bordeaux ou Lyon, est positive et permet de sortir du schéma traditionnel « Paris et le désert français ».
Néanmoins, l'absence d'une meilleure redistribution des richesses créées est critiquable. Au-delà des coopérations avec l'arrière-pays - ou hinterland, pour reprendre le terme des géographes -, une véritable solidarité s'impose. La meilleure façon de faire profiter l'ensemble du territoire de la dynamique métropolitaine serait d'instaurer une contribution plus significative à la péréquation nationale. Celle-ci doit bénéficier aux territoires dont les ressources par habitant sont les plus faibles. La pauvreté n'est pas l'apanage du monde rural ; elle existe aussi en milieu urbain. Ces communes pourraient trouver dans cette péréquation les ressources supplémentaires nécessaires pour inventer leur avenir.
M. Patrice Joly. - Je vous remercie de vos éclairages. Mon expérience d'élu local, ayant pratiqué l'intercommunalité tant au sein de syndicats intercommunaux à vocation unique (Sivu) ou multiple (Sivom) que dans les communautés de communes, me permet de mesurer l'évolution accomplie. Ces structures ont changé de cadre, mais aussi d'esprit, passant d'une gestion technique à des approches de stratégie territoriale.
Je ne reviendrai pas sur vos analyses, que je partage, mais je souhaite rebondir sur votre dernier point. Je m'interroge souvent sur cette volonté de faire de la géographie avec du droit. Je rappelle la définition d'une métropole au sens géographique : un ensemble urbain de grande importance exerçant des fonctions de commandement, d'organisation et d'impulsion sur une région, tout en permettant son intégration au reste du monde. En France, au regard de son influence culturelle et économique, seule Paris répond à cette définition. Pour le reste, nous nous payons de mots.
Vouloir tordre la géographie par le droit me semble constituer une erreur. Si nous ne qualifions pas correctement les situations, nous ne pouvons pas mettre en place de bonnes politiques publiques ni penser efficacement l'organisation institutionnelle. Nous avons de belles capitales régionales que nous sommes fiers de valoriser ; j'appartiens ainsi à la région Bourgogne-Franche-Comté. Pour autant, sa capitale ne sera jamais une métropole au sens géographique du terme, et c'est ainsi.
Cette sémantique révèle que nous restons, d'une certaine manière, dans une société de l'homme fort, dans laquelle les élus se doivent d'être à la tête de collectivités qui pèsent démographiquement.
Pour autant, s'agit-il vraiment d'un sujet pertinent, alors que l'Insee nous annonce une décroissance démographique ? Si nous maintenons les tendances actuelles, la France comptera 60 millions d'habitants en 2100. Certes, ce n'est pas la chute observée en Allemagne ou en Chine, mais nous devons intégrer ces éléments pour questionner le développement de nos collectivités.
Je suis un fervent tenant des communes et des intercommunalités, car nous réalisons de belles choses grâce à ces outils de coopération indispensables. Pour autant, comment travailler pour sortir de la nostalgie, particulièrement prégnante dans les territoires ruraux, des anciennes intercommunalités à échelle humaine ? Les échelles actuelles, plus importantes, ainsi que les moyens accrus, accompagnent une complexification des sujets.
Un problème d'équilibre se pose ainsi aujourd'hui entre la place des élus et celle des services. Je ne dénigre pas ces derniers, qui sont composés de personnes compétentes et volontaires. Cependant, face à la complexification des enjeux et des modalités de mise en oeuvre, nous devons veiller à ce que les élus n'aient pas le sentiment d'être déconnectés des processus de décision.
M. Cédric Chevalier. - Monsieur le maire, mon cher voisin géographique, je vous remercie pour l'ensemble de vos propos. Une réflexion m'interpelle toutefois : lors de leur création, les intercommunalités ont souvent été imposées au chausse-pied. Comme vous l'avez rappelé, des communes qui ne souhaitaient pas intégrer ces structures y sont entrées contraintes et forcées. Je suis moi-même issu d'une intercommunalité regroupant 143 communes et 204 conseillers communautaires, dans laquelle la plus petite localité compte cinquante habitants quand la plus grande en totalise 180 000.
Pour sceller la confiance au sein d'un tel ensemble, nous avons instauré une forme de droit de veto : l'intercommunalité s'interdit d'imposer un projet sur le territoire d'une commune, y compris sur des compétences structurantes, comme l'accueil des gens du voyage. Il a ainsi fallu inventer des outils de réassurance entre les maires et l'établissement public.
Cependant, le véritable sujet de cette gouvernance XXL est de savoir comment le maire d'une petite commune, mais aussi son conseil municipal, peuvent s'y retrouver. La désaffection actuelle des maires découle aussi du fait que l'intercommunalité aspire les compétences, laissant le maire démuni face à ses administrés.
Je vais plus loin : entre ces intercommunalités forcées et les communes nouvelles encouragées par le hochet financier, avec des décisions prises par les conseils municipaux sans nécessairement consulter les habitants, émerge une question : ne cherche-t-on pas, sans l'avouer, à réduire le nombre de communes en France ?
Si l'intercommunalité a permis de résoudre des problèmes techniques impossibles à gérer isolément, comme l'assainissement, la centralisation de la compétence habitat interroge le rôle du maire. Je crois davantage aux vertus de l'agilité et des compétences à la carte. Il me semble pertinent de pousser plus loin la liberté de choisir avec qui et sur quels sujets travailler, plutôt que d'imposer un socle inadapté.
Derrière ces mécanismes, ne percevez-vous pas une volonté implicite de suppression de communes que l'on considérerait trop nombreuses ?
M. Hervé Reynaud. - Monsieur Ravignon, à l'heure où le Gouvernement annonce de nouvelles mesures en matière de décentralisation et où le Président de la République lui-même, lors de ses voeux aux Français, nous parle d'une décentralisation qu'il veut « concrète et radicale » - je ne sais pas bien du reste ce que cela veut dire -, j'aimerais savoir si votre rapport pourrait inspirer ceux qui formuleront les propositions à venir.
Dans ledit rapport, vous nous rappelez que des efforts de rationalisation avaient été proposés dans les années 2010, en particulier la réduction du nombre des échelons locaux, et même la suppression de l'échelon départemental, qui était dans le viseur du ministre de l'intérieur de l'époque. Pour votre part, vous estimez qu'il serait judicieux de tous les conserver. Je souscris à votre démarche tout en espérant que nos gouvernants vous entendront à ce propos - ce n'est pas au Sénat que l'on vous dira le contraire.
Votre rapport avait également cela d'intéressant qu'il soulignait la nécessité de réaligner les responsabilités, qui sont politiques - c'est le politique qui doit avoir la main et décider -, sur des compétences, notamment juridiques, dont la répartition n'est pas totalement clarifiée entre les différents niveaux de responsabilité.
Depuis 2024 et la parution de votre rapport, certaines choses se sont en revanche accélérées : les départements rencontrent ainsi de plus en plus de difficultés, lesquelles se sont encore accentuées ces derniers mois. Vous avez évoqué la possibilité d'unifier un certain nombre de compétences autour du département en matière sociale et d'accès aux soins ; il me semble qu'il s'agit d'une bonne idée, mais je pense que le département pourrait aussi devenir un échelon coordinateur dans bien d'autres domaines, notamment quand on voit la multiplication du nombre des agences. Une telle réforme redonnerait du sens à cet échelon local.
L'intercommunalité, c'est faire à plusieurs ce que l'on ne peut pas faire tout seul. Or je m'aperçois malheureusement que certaines structures ont tendance aujourd'hui à en phagocyter d'autres. Pour ma part, j'ai présidé la métropole stéphanoise, tout en étant très « départementaliste » : je considère qu'il faut défendre nos communes, à la fois dans le cadre des intercommunalités et en tant que telles. Celles-ci sont particulièrement proches des autres échelons de proximité, et notamment de l'échelon départemental qu'il convient, selon moi, de conforter.
Je redoute que nous retombions dans les mêmes travers que ceux que vous avez mentionnés. Car la rationalisation des structures et, donc, la simplification, puis la réduction du nombre des échelons ne contribueront à rien d'autre qu'à une limitation de la démocratie.
Il faut aussi redonner du sens à l'action de certaines de nos collectivités, qui ne peuvent plus exercer leurs compétences aujourd'hui. Les départements par exemple sont relégués au rang de simple « guichet » technocratique, puisqu'ils n'ont plus à gérer que le revenu de solidarité active (RSA) ou l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) - bientôt, on n'aura peut-être même plus besoin d'élus... Une telle situation est fort dommageable pour nos départements et vient parasiter les relations que ceux-ci entretiennent avec les intercommunalités, alors qu'il conviendrait au contraire de créer les conditions d'une meilleure complémentarité entre eux.
M. Boris Ravignon. - Monsieur le sénateur Joly, vous avez raison, on se paie de mots. Ainsi, l'intercommunalité que je préside se nomme « Ardenne Métropole ». Même si small is beautiful et même si notre communauté d'agglomération a cette agilité propre aux petites structures, vous l'indiquiez, il y a, derrière de telles dénominations, un marketing territorial qui n'échappe à personne. Cela étant, et pour aller au bout de la réflexion, nous avons découvert une métropole encore plus petite que la nôtre - celle de Chartres Métropole, pour ne pas la citer...
Pour autant, Monsieur le sénateur, je trouve qu'il est un peu exagéré d'affirmer qu'il n'existe qu'une seule métropole en France.
M. Patrice Joly. - Ce n'est pas moi qui le dis !
M. Boris Ravignon. - Si l'on s'intéresse à ce que l'on appelle les « fonctions métropolitaines » - au sens de l'Insee -, notamment pour tout ce qui est lié à l'enseignement supérieur ou à l'innovation, on s'aperçoit qu'il existe bel et bien un certain nombre de centres en France, en dehors de Paris. C'est du reste parce que nous avons créé un campus sur le territoire de notre intercommunalité que nous avons souhaité revendiquer cette appellation.
Vous avez également parlé de la déconnexion du terrain, de la complexification de l'action publique à tous les niveaux et des difficultés que les élus rencontrent au quotidien notamment vis-à-vis des fonctionnaires : il s'agit effectivement d'un très important sujet de préoccupation. Pourquoi tout devient-il beaucoup plus complexe depuis quelques décennies ? J'ai tendance à penser qu'il y a certes une complexité inhérente aux matières que nous traitons, mais que notre organisation institutionnelle a aussi tendance à en ajouter, faute de principes de fonctionnement simples et étayés.
S'agissant plus spécifiquement du rapport élus-fonctionnaires, je tiens à rappeler, l'étant moi-même, que l'éthique d'un fonctionnaire consiste à essayer de simplifier les choses au maximum et de les rendre présentables, tout simplement parce que, même derrière les problèmes les plus complexes techniquement, il y a une décision politique à prendre. On attend par conséquent d'un attaché ou d'un administrateur territorial qu'il soit capable de faciliter cette transition entre la complexité du monde et les décisions politiques, décisions qui, elles, relèvent des élus et que ces derniers doivent assumer devant leurs concitoyens.
Monsieur Chevalier, vous avez eu raison de dire qu'il y a beaucoup de communes en France : c'est une donnée statistique. En revanche, on ne répondra à la question de savoir s'il y en a trop qu'en se demandant ce que l'on en attend. Quoi qu'il en soit, je maintiens ce que j'ai indiqué dans mon rapport : je trouverais vraiment dommage et même assez funeste que la République française, qui a à gérer le deuxième territoire le plus vaste d'Europe, se passe de ce trésor d'engagement quasi bénévole qu'est l'engagement de centaines de milliers de conseillers municipaux et de maires. Je ne vois pas bien ce que l'on gagnerait à les remplacer dans un certain nombre de cas par des fonctionnaires territoriaux, quelles que soient leurs qualités.
Il me semble que la commune, qui est un peu la cellule de base de l'apprentissage de la démocratie dans notre pays, est intouchable, sauf, évidemment, lorsque les élus et les citoyens concernés décident eux-mêmes de la faire évoluer : je pense évidemment aux communes nouvelles. Ces dernières années, on a eu tendance à créer des structures, des cadres dans lesquels les communes coopèrent sur un certain nombre de sujets, sans pour autant disparaître.
Je vous le dis très clairement : je ne pense pas qu'il y ait trop de communes. Pour autant, il faut un cadre stable et plutôt incitatif pour encourager celles et ceux qui veulent travailler ensemble et - pourquoi pas ! - fusionner leurs communes. Une telle démarche ne me semble pas du tout incompatible avec ce que j'ai dit précédemment. Aider les communes nouvelles à voir le jour dans de bonnes conditions ne participe en rien d'une dénaturation de la commune. J'estime même qu'il est parfois dans l'intérêt des communes de se regrouper pour être en mesure d'exercer certaines compétences : je pense plus particulièrement au développement économique, qui nécessite des structures suffisamment étoffées pour pouvoir mener à bien des projets d'envergure. L'émiettement financier et territorial rend parfois compliqué l'exercice de ce type de mission.
Comme vous le savez, le mouvement de coopération intercommunale est né dès la fin du XIXe siècle, quasiment concomitamment aux communes elles-mêmes. D'emblée, un certain nombre d'élus ont en effet compris qu'ils ne pouvaient pas agir seuls dans de nombreux domaines.
À l'inverse, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite loi RCT, en prescrivant un bouclage complet du territoire, a suscité des mariages forcés entre des communes qui ne voulaient pas ou qui ne pouvaient pas, pour diverses raisons, fusionner au sein d'intercommunalités. Un tel épisode a laissé des traces et a mis du temps à s'estomper. Malgré tout, cela ne me semble pas invalider la démarche intercommunale. Il aurait en revanche probablement fallu faire autrement.
Monsieur Chevalier, vous avez également évoqué l'intérêt qu'a suscité la mise en place d'une sorte de droit de veto informel, d'une forme de minorité de blocage sur des sujets différents, au moment du lancement de ce vaste mouvement de regroupement intercommunal. De mon point de vue, une telle logique crée des blocages, mais ces derniers peuvent être surmontés par des discussions avec tous les élus, y compris avec les représentants des plus petites communes. C'est aussi pour cela que ce type de mécanisme peut être intéressant.
Monsieur Reynaud, je suis d'accord avec vous : proposer de supprimer un échelon est l'exemple même de la fausse bonne idée. Le bloc communal a fait l'effort de tendre vers l'intercommunalité. Certes, nous ne sommes pas tous encore pleinement convaincus que nous avons agi de la meilleure des manières, mais beaucoup d'énergie a été déployée et on a, en définitive, beaucoup avancé. Aussi, il serait malvenu, me semble-t-il, de proposer de « bazarder » le département. Une telle suppression serait révoltante dans son principe même, car je ne vois vraiment pas quel serait aujourd'hui l'échelon qui pourrait assumer correctement les responsabilités qui sont les siennes.
Après avoir survécu à une tentative de suppression en 2015, les départements ont l'impression que l'on organise leur asphyxie financière. Je ne peux pas ne pas donner raison à un certain nombre de présidents de conseils départementaux lorsqu'ils me tiennent ce discours. On a en effet retiré aux départements - comme on l'a fait auparavant pour les régions - toute autonomie fiscale, ce qui n'a pas manqué de mettre en grande difficulté une grande majorité d'entre eux puisqu'ils sont, par ailleurs, confrontés à une explosion de leurs dépenses et ne disposent plus du levier fiscal suffisant pour boucler leur budget.
Le département remplit aujourd'hui des missions importantes ; il a aussi démontré sa capacité à bien gérer un certain nombre de compétences : la Cour des comptes leur a ainsi adressé un satisfecit pour leur gestion du bâti des collèges. Voilà l'exemple d'une responsabilité politique claire exercée par des élus qui disposaient des compétences pour agir au niveau des bâtiments et des moyens pour mettre en oeuvre leur politique. Cet alignement responsabilités- compétences -moyens financiers signe le succès de la décentralisation.
En somme, je le redis, il n'y a, à mon sens, aucune raison de supprimer un échelon local. Surtout, on risque de consacrer à ces débats une énergie folle, un temps considérable, alors que le véritable enjeu est ailleurs : il s'agit de parvenir à attribuer les compétences idoines aux échelons les plus à même de les exercer. Une telle réflexion permettrait d'ores et déjà de réaliser un certain nombre d'économies.
M. Jean-Marie Mizzon. - Cela fait plusieurs années, pour ne pas dire plusieurs décennies, que, depuis la capitale, on essaie d'accréditer l'idée que les petites communes coûteraient cher, et ce au motif qu'elles sont nombreuses. Or c'est tout l'inverse : ces petites communes sont vertueuses, exemplaires ! Moi aussi, je redoutais que les intercommunalités soient la préfiguration des communes de demain. Ce risque existait bel et bien lorsqu'a été votée la loi RCT de 2010. Mais, aujourd'hui, alors qu'il existe des intercommunalités comprenant 128 ou 129 communes, je ne vois pas comment une commune nouvelle pourrait se muer en commune tout court. C'est tout simplement impossible !
Mais revenons-en aux petites communes : si ces dernières sont vertueuses, c'est évidemment parce que les élus locaux sont taillables et corvéables à merci. C'est un atout essentiel dont peu de pays disposent. J'observe néanmoins que la France, qui compte 15 millions d'habitants de moins que notre voisin, l'Allemagne, emploie un million de fonctionnaires de plus...
Vous avez eu mille fois raison de rappeler, monsieur Ravignon, le rôle primordial du président de l'intercommunalité. C'est celui qui fait tout. Je connais des intercommunalités regroupant plus de 120 communes qui fonctionnent très bien, tout simplement parce que leur président dispose d'un véritable savoir-faire, qu'il mouille la chemise, qu'il écoute tout le monde, qu'il est présent et très actif. C'est selon moi le secret de la réussite, du moins dans les intercommunalités. Et ce président se doit évidemment de ne pas se servir de la conférence des maires aux seules fins de communiquer.
Autre remarque, quand Olivier Guichard expliquait le rôle des métropoles d'équilibre, il s'agissait certes déjà de métropoles, mais, à l'époque, on avait au moins la délicatesse de parler d'« équilibre ». Il ne s'agissait pas de métropoles dans l'absolu... Pour moi, New York, Shanghai, Pékin, Berlin, Rome ou Paris sont des métropoles. Pas Metz ou Dijon !
Je dirai aussi un mot de l'ingénierie de projet. C'est une compétence qui est de plus en plus assumée - et, d'ailleurs, bien assumée - par les intercommunalités. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, à titre personnel, j'avais voté contre la création de l'ANCT. Franchement, imaginer que l'on puisse faire reposer le développement du pays sur les préfets, c'était se mettre le doigt dans l'oeil... D'aucuns y ont cru. Moi, j'ai voté contre, et je ne l'ai jamais regretté, parce que c'était une erreur annoncée.
Monsieur Ravignon, je ne sais pas si l'on peut réellement parler du succès des communes nouvelles. En tout cas, s'il s'agit d'un succès, il est surtout localisé dans l'ouest de la France... Dans mon département de la Moselle, il n'y en a jamais eu guère plus de cinq. La question que je me pose à leur sujet est la suivante : si la mutualisation entre communes est si vertueuse, pourquoi continuer à récompenser les communes qui font l'effort de fusionner ? Après tout, les communes qui se regroupent vont faire des économies. À quoi bon, dès lors, leur verser des subsides ? D'une certaine manière, on ne fait qu'accompagner la victoire, et même si, il faut le reconnaître, cela fonctionne d'autant mieux, il me semble que cet argent pourrait être consacré à des chantiers plus prioritaires.
M. Boris Ravignon. - Monsieur Mizzon, permettez-moi simplement de préciser que, dans certains cas, lorsqu'elles se regroupent en communes nouvelles, les communes peuvent y perdre financièrement, en termes de dotations j'entends. Ces situations appellent une incitation financière concrète, faute de quoi on risque de faire disparaître cette envie que l'on observe parfois sur le terrain de travailler ensemble et de fusionner.
Mme Pascale Gruny, président. - Monsieur Ravignon, vous avez beaucoup parlé des communes nouvelles. Dans mon département, l'Aisne, les fusions de communes constituent le cheval de bataille des préfets qui se succèdent. Or mon département compte aujourd'hui 797 communes - c'est le deuxième département de France derrière le Pas-de-Calais en ce qui concerne le nombre de communes sur son territoire -, contre 810 communes en 2014. Le mouvement de regroupement intercommunal n'a donc pas rencontré un franc succès. Plus encore que les élus, il faut à mon sens convaincre les habitants de l'intérêt de ces fusions. Les obstacles aux fusions ne viennent pas seulement de la distance qui sépare les différentes municipalités, mais surtout des querelles de clocher...
M. Pierre-Alain Roiron. - Il faut tenter de dépasser la dichotomie entre efficacité et proximité. L'efficacité nous invite à créer des ensembles toujours plus grands pour gérer des politiques plus ambitieuses. Je citerai l'exemple d'un village de 500 habitants en Indre-et-Loire qui, grâce à la structure intercommunale à laquelle il a adhéré, a pu créer une mini-crèche de huit places. Jamais, une telle structure n'aurait été construite dans ce village il y a cinquante ans ! Il ne faut pas perdre de vue que notre objectif est avant tout de rendre service à la population.
Il a été question des communes nouvelles. Je ne suis pas certain que ce qui compte le plus pour le succès de ces regroupements intercommunaux ce ne soit pas les élus plutôt que leurs habitants. Évidemment, il ne faut pas tenter de créer des communes nouvelles lorsque certaines des entités sont éloignées de vingt kilomètres : c'est le meilleur moyen de faire échouer le projet.
Monsieur Ravignon, il me semble que vous avez été un peu sévère à propos des programmes Villages d'avenir et Petites Villes de demain. Ces dispositifs étaient pourtant intéressants et ont permis d'apporter une part d'aide à l'ingénierie, même si elle s'est parfois cantonnée aux intercommunalités qui avaient davantage de moyens ou de volonté politique que d'autres.
Vous avez cité les communes nouvelles. L'incitation financière à la fusion n'est effectivement pas négligeable, surtout dans le contexte de baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) que nous observons depuis un certain nombre de décennies.
Il a été question également des plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUi). Je pense qu'un certain nombre d'élus ne connaissent pas le sens exact de la loi, puisqu'ils pensent que l'existence d'un tel document leur faire perdre toute compétence en matière de délivrance de permis de construire, ce qui n'est évidemment pas le cas. On le voit, il faut savoir faire preuve de davantage de pédagogie à leur égard : c'est le rôle à la fois des associations d'élus et des sénateurs.
J'ai également entendu que, dans le rapport Woerth sur la décentralisation, les compétences pouvaient être choisies au sein de chaque échelon. En ce qui me concerne, je considère qu'elles devraient en effet pouvoir être choisies, mais qu'un certain cadre demeure nécessaire.
Il faut par ailleurs bien délimiter les compétences de chaque échelon : région, département, intercommunalités, communes. Une telle répartition des responsabilités implique bien évidemment des moyens financiers qui ne soient pas des variables d'ajustement pour l'État. Il faut donc, à mon avis, de vraies compétences qui ne peuvent résulter que de moyens financiers significatifs et durables - cela requiert parfois des prises de risque, comme ce fut le cas lors du transfert d'une fraction du produit de la TVA aux régions il y a quelques années.
M. Boris Ravignon. - Je ne veux pas donner le sentiment d'avoir été injuste à l'égard de l'ANCT. L'Agence regroupe un certain nombre de programmes qui sont tout à fait efficaces : Action Coeur de ville, Village d'avenir, Petites villes de demain. Je voulais simplement insister sur le fait que l'ingénierie de projet doit se penser à l'échelle des territoires, dans une démarche de proximité. Or, comme on l'a constaté, toutes les villes ne font pas partie du programme Action Coeur de ville et seule une partie des petites villes participent au dispositif Petites villes de demain. Bref, on a un peu l'impression qu'il s'agit d'un saupoudrage, alors qu'une ingénierie de projet gérée au niveau intercommunal aurait bien plus d'efficacité.
M. Jean-Claude Anglars. - Dans votre rapport, monsieur Ravignon, vous faites observer qu'il faudrait que l'aspect normatif soit déconcentré. Pourriez-vous nous en dire davantage à ce sujet ?
M. Boris Ravignon. - Le Sénat connaît bien cette notion de pouvoir réglementaire local. À partir du moment où l'on confie une responsabilité à un niveau de collectivité donné, il faut pouvoir lui donner non seulement la possibilité d'appliquer les textes, mais aussi celle de définir lui-même les règles de mise en oeuvre de ces textes.
Le Sénat va encore plus loin à cet égard, puisqu'une proposition de loi constitutionnelle a été déposée le 22 mars 2024 sur le bureau de la Haute Assemblée pour inverser cette logique, en proposant que le pouvoir réglementaire local devienne la règle. Ce ne serait plus en définitive que, par exception, que le pouvoir national, et donc le Premier ministre, pourrait exercer le pouvoir réglementaire. Je ne sais pas s'il faudrait aller aussi loin d'emblée, d'autant que la voie de la révision constitutionnelle n'est pas la plus simple dans laquelle nous engager, mais je défends cette idée que la décentralisation est susceptible de créer des différences de traitement. Après tout, c'est cela la décentralisation : faire confiance aux élus pour qu'ils mettent en oeuvre des différences justifiées, qu'ils soient en mesure d'expliquer à leurs concitoyens.
J'ajoute que l'on ne pourra pas mener une nouvelle vague de décentralisation sans une péréquation sérieuse : il convient de mettre en place une véritable solidarité vis-à-vis des échelons les plus défavorisés ; à défaut, un tel mouvement aboutira à une France à plusieurs niveaux
Mme Pascale Gruny, président. - Le Premier ministre, s'agissant du projet de loi de décentralisation, a érigé en priorité la réforme des agences régionales de santé (ARS) selon deux orientations : d'une part, un mouvement de clarification des compétences entre l'État et les départements dans le champ sanitaire et médico-social ; d'autre part, une réorganisation des services déconcentrés de l'État avec une transformation des ARS en directions régionales et départementales.
Pourriez-vous rappeler les propositions formulées dans votre rapport visant à unifier la responsabilité en matière de grand âge et de handicap ? La proposition du Premier ministre est-elle un premier pas dans cette direction ? La séparation entre le maintien à domicile et la gestion des établissements est-elle une remise en cause des parcours de vie et est-elle susceptible de susciter l'opposition de certains acteurs, notamment dans le secteur du handicap ? Quel est l'objectif que vous visez à travers votre proposition de confier au département un rôle de chef de file en matière d'accès aux soins ? Comment concevez-vous ce rôle ? Comment cela s'articule-t-il avec la responsabilité de l'État en matière de santé et la portée d'une réforme qui confierait au département une compétence en matière de bâti ? Comment cette nouvelle compétence s'articule-t-elle avec la problématique de la démographie médicale et de l'attractivité des territoires ?
M. Boris Ravignon. - Madame la présidente, je ne suis plus élu départemental, mais, vous l'aurez compris au travers de mes réponses, je suis persuadé de l'utilité et de la nécessité de maintenir cet échelon et de lui donner des responsabilités claires lui permettant d'être compris de l'ensemble des citoyens.
Aujourd'hui, qu'il s'agisse du grand âge ou du handicap, les départements sont certes impliqués, mais ils n'exercent pas l'intégralité des compétences et disposent encore moins de la totalité des moyens pour mener à bien leurs missions.
En matière de grand âge, il existe actuellement une double tutelle sur les Ehpad, qui permet à l'État de continuer à se mêler de la discussion. Dans ce domaine, je propose d'unifier les tutelles autour du département, une suggestion qui s'oppose radicalement à la doctrine des ARS qui revendiquaient encore l'an dernier de reprendre seules la tutelle de ces établissements pour personnes âgées.
Heureusement, de telles velléités ne sont plus d'actualité, car on a compris que la continuité des parcours était absolument essentielle. C'est d'ailleurs parce que l'on n'a pas assez promu cette politique publique que l'on observe actuellement autant de difficultés dans les territoires. Toute une gamme de solutions existe, du maintien à domicile à l'accueil en structure médicalisée, mais, à mon sens, elles ne seront pleinement efficaces que si l'on désigne un seul responsable qui devrait être, de mon point de vue, le département. Tout cela suppose bien entendu une compensation financière de la part de l'État à la hauteur des enjeux.
Mon raisonnement est le même dans le domaine du handicap. Pour nos concitoyens, les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), c'est le département - même si, dans les faits, c'est plus subtil, puisqu'il s'agit d'un groupement d'intérêt public. Le département est amené à prendre un certain nombre de décisions en termes d'accès aux droits ou d'ouverture de droits, qui se révèlent parfois quelque peu proclamatoires.
Par exemple, la décision prise par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) d'attribuer à un enfant une place en institut médico-éducatif (IME), en institut médico-pédagogique (IMP), ou en institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (Itep) ne se traduit pas toujours concrètement dans les faits, car il n'y a justement pas forcément de place dans les structures concernées, lesquelles relèvent du périmètre de compétences des ARS...
Quand un enfant est scolarisé en milieu normal et que la MDPH lui attribue un accompagnant d'élèves en situation de handicap (AESH), c'est cette fois le rectorat, et non plus l'ARS, qui doit trouver les moyens financiers de recruter et de matérialiser la décision qui a été prise. Or nous manquons cruellement de ces personnels et les familles sont régulièrement confrontées à ces failles terribles du système.
Du reste, je m'étonne de ce point de vue que les associations familiales soient, en matière de handicap, très « pro-État ». Celles-ci ne semblent pas s'apercevoir qu'il existe un interlocuteur local, le département, qui pourrait intervenir plus efficacement en leur faveur et en faveur de leurs enfants. Il va de soi que les départements devront pour cela disposer à l'avenir de véritables moyens pour assumer leurs missions dans ce domaine. Je me risquerai à une analogie : on dit parfois que les élus locaux sont « à portée de baffes » ou « d'engueulade » ; il en va de même pour les départements. Il serait bien de maintenir ce lien avec les acteurs de terrain.
Je crois vraiment à cette idée que nous gagnerions à ce que les départements disposent de davantage de responsabilités pour gérer le grand âge, dans toutes ses dimensions, ainsi que le handicap, tout cela dans un cadre national respectueux à la fois des grands engagements nationaux, d'une forme d'égalité de traitement, et d'une plus grande efficacité locale. Je me réjouis par conséquent de voir que le Premier ministre avance sur cette idée.
Le principal argument que l'on nous a opposé en 2024 à cet égard a consisté à dire qu'il était hors de question de transférer des crédits dépendant de l'assurance maladie aux collectivités locales. Je n'ai pourtant lu nulle part dans la Constitution que l'argent public tiré des cotisations prélevées sur les assurés sociaux ne pouvait pas être attribué aux acteurs publics qui ont la responsabilité d'exercer des missions dans les champs sanitaire et médico-social...
Pour ce qui est du rôle du département en matière d'accès aux soins, je n'aime pas beaucoup la notion de chef de file, parce qu'elle me paraît trop filandreuse et n'a pas toujours été synonyme de succès. Il est question en l'occurrence des maisons de santé pluriprofessionnelle (MSP). Si ces structures n'existaient pas, la politique de santé resterait une politique extrêmement étatisée et la situation serait plus grave encore qu'elle ne l'est aujourd'hui dans un certain nombre d'endroits.
L'absence de règles, l'absence de chef de file suscite aujourd'hui une concurrence territoriale effrénée, parfois même au sein de nos intercommunalités. Je pense à ces communes très riches qui peuvent se permettre de construire, de mettre à disposition des locaux et ainsi d'attirer plus facilement des médecins. Il faut une instance capable d'organiser le tout et il me semble que, de ce point de vue, la maille départementale est la plus adaptée, même si les intercommunalités et les régions voudront continuer à investir dans ce domaine.
La réunion est close à 16 h 15.