Mercredi 25 février 2026
- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -
La réunion est ouverte à 16 h 30.
Politique agricole commune - Audition de Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour des comptes européenne
M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, la proposition de la Commission européenne pour la future PAC opère une rupture profonde avec l'approche qui prévalait depuis 1962, année fondatrice de cette politique. Dégressivité des aides, baisse drastique des montants accordés aux États, fusion des deux piliers, effacement de la PAC dans un fonds unique... La politique agricole européenne s'apprête à connaître un bouleversement radical, dont nous peinons encore à mesurer les conséquences.
Dans ce contexte, les récents travaux de la Cour des comptes européenne se sont révélés particulièrement opportuns et bienvenus. Dans un avis publié le 9 février dernier, la Cour a en effet analysé en détail les principales caractéristiques de la nouvelle architecture juridique de la PAC, mis en évidence les risques inhérents à cette réforme et formulé plusieurs recommandations destinées à les juguler.
Ce travail approfondi recoupe largement les premières analyses conduites par notre commission - je pense notamment à la note d'actualité diffusée la semaine dernière - et vient, hélas, confirmer nos inquiétudes.
C'est pourquoi, à l'heure où s'ouvrent à Bruxelles les négociations sur cette réforme, et en plein Salon international de l'agriculture à Paris, il m'a paru particulièrement pertinent d'organiser une restitution des travaux de la Cour au sein de notre commission.
Je remercie donc vivement Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour et ancienne commissaire européenne, d'avoir accepté de venir partager les conclusions de cet avis pour nous éclairer sur les conséquences qu'aurait une telle réforme de la PAC. Je salue également Mme Vincenza Ferrucci, cheffe de tâche, qui l'accompagne.
Madame Ivanova, à l'aune de vos travaux, dans quelle mesure la proposition de la Commission s'agissant de la future PAC opère-t-elle une rupture par rapport aux réformes passées ?
Cette proposition s'inscrit-elle selon-vous dans la continuité des changements opérés en 2021, qui esquissait déjà un mouvement de renationalisation avec l'introduction des plans stratégiques nationaux ? Certaines évolutions vous paraissent-elles toutefois aller dans le bon sens ?
Sur quels aspects, enfin, les États membres et le Parlement européen devraient-ils selon vous faire évoluer la proposition de la Commission, afin de répondre aux nombreux points de vigilance que vous avez identifiés ?
Votre analyse nous sera particulièrement utile en vue de la position que nous préparons sur le cadre financier pluriannuel 2028-2034. Il est clair que la PAC est au coeur de nos préoccupations. Nous en avons d'ailleurs débattu hier soir dans l'hémicycle du Sénat. C'est un sujet que nous avons également évoqué la semaine dernière en format Triangle de Weimar avec nos collègues allemands et polonais, même si un consensus sur le sujet était à ce stade impossible.
Madame Ivanova, je vous cède la parole. J'ai compris que vous vous exprimerez en français pour cette première partie et je vous en remercie. Mes collègues vous poseront ensuite des questions, auxquelles vous répondrez en anglais.
Je rappelle à tous que cette audition est captée et diffusée sur le site internet du Sénat.
Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour des comptes européenne. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie chaleureusement pour cette invitation.
Comme vous l'avez dit, monsieur le président, le 9 février, nous avons publié notre avis sur les propositions de la Commission relatives à la future politique agricole commune et à l'organisation commune des marchés. Tous les sept ans, nous évaluons les propositions de la Commission pour le prochain cadre financier pluriannuel, c'est-à-dire le budget européen à long terme. Notre rôle n'est pas de nous prononcer sur l'opportunité politique des choix proposés, mais d'évaluer leur solidité financière, leur gouvernance et les risques pour le budget de l'Union.
La réforme envisagée marque une évolution structurelle d'envergure, comme vous l'avez dit. Elle appelle donc une analyse attentive, notamment en ce qui concerne la gouvernance, la transparence et la prévisibilité pour les bénéficiaires.
Quels sont les principaux changements proposés ?
Comme vous le savez, la PAC relève, dans cette proposition de la Commission, du Fonds unique européen, sur lequel nous avons publié un avis séparé. Hier, j'intervenais au Parlement européen aux côtés de mes collègues rapporteurs sur cet avis ; il y a eu beaucoup de questions sur la PAC. La proposition relative au Fonds unique européen fixe les règles en matière de financement, de gouvernance et de gestion de la PAC dans le cadre des plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR). La Commission a également publié une proposition de règlement spécifique à la PAC concernant sa mise en oeuvre, que nous analysons dans le présent avis.
Permettez-moi tout d'abord de vous donner quelques éléments de contexte. Ce nouveau Fonds unique européen regrouperait d'importants domaines d'action tels que l'agriculture, la cohésion ou la sécurité, le tout dans une même enveloppe financière avec des règles communes. La mise en oeuvre des politiques relevant de ce fonds serait fondée sur l'adoption par chaque État membre d'un plan unique.
Pour la première fois depuis la création de la PAC en 1962, la Commission propose de ne pas consacrer un fonds spécifique à l'agriculture. Je tiens à souligner qu'il s'agit d'un changement substantiel dans le mode de financement de la politique agricole. Jusqu'à présent, la PAC constituait une politique autonome, dotée d'un budget distinct et reposant sur une structure à deux piliers. Cette structure n'est plus maintenue dans la nouvelle proposition.
Le deuxième changement important est que la flexibilité accordée aux États membres sera renforcée.
Quant aux aspects positifs, - il faut tout de même être positif de temps en temps... -la proposition fournit aux États membres une boîte à outils commune d'intervention avec laquelle ils peuvent élaborer leurs plans. Ils disposent également d'une certaine flexibilité pour concevoir ces plans afin de répondre aux défis auxquels ils sont confrontés et pour les adapter aux besoins des agriculteurs, ainsi qu'aux contraintes territoriales.
Toutefois, il nous semble que cela crée également un risque pour le caractère commun de la politique agricole. Une divergence importante entre les États membres peut minimiser les effets positifs de l'alignement des dépenses de la PAC sur les priorités établies au niveau européen et entraîner des distorsions de concurrence et des conditions de marché inégales. Pour atténuer ce risque, nous soulignons la nécessité de clarifier dans la législation la portée et les éléments de pilotage de la Commission. Ce point est très important. Cela garantirait que les plans des États membres se concentrent sur les objectifs de la PAC d'une manière cohérente.
Le troisième changement concerne les aides directes aux agriculteurs. Comme vous l'avez noté, la Commission rend obligatoires le principe du mécanisme de dégressivité et la différenciation, en visant un soutien plus ciblé des aides. Une nouvelle structure de la gouvernance est également proposée s'agissant du Fonds unique européen, mais elle permet aux États membres de conserver leurs organes actuels. Le suivi des dépenses peut cependant engendrer quelques incertitudes, surtout, de notre point de vue, au niveau de leur traçabilité, de la comptabilité et de la transparence. Ces changements ne sont pas simplement techniques : ils redéfinissent la manière dont la PAC sera financée, suivie et contrôlée, avec de nouveaux risques liés à la gouvernance et à la mise en oeuvre.
Dans notre avis, nous proposons une analyse équilibrée de la proposition de la Commission. En examinant les dispositions proposées, nous avons identifié des risques très importants.
D'abord, l'architecture juridique proposée apparaît plus complexe qu'aujourd'hui. Les efforts de simplification risquent d'être compromis par la dispersion des éléments relatifs à la PAC dans plusieurs propositions législatives. Cela peut créer une certaine confusion pour les autorités nationales et les bénéficiaires, lorsqu'ils tentent de comprendre et de mettre en oeuvre les dispositions réglementaires. Même pour nous, ce fut un défi de reconstituer l'ensemble des interventions de la PAC. C'est la même chose pour le Parlement européen. Par conséquent, la suggestion de déplacer les articles pertinents de la PAC du règlement relatif au Fonds unique européen vers le règlement relatif à la PAC est bienvenue et nous considérons qu'il s'agit d'un pas dans la bonne direction. D'autres dispositions relatives à la PAC pourraient également être rapatriées dans le règlement dédié, afin de garantir l'exhaustivité et la cohérence de la politique.
Nous observons également un risque de fragmentation. Une flexibilité accrue peut conduire à des approches divergentes entre les États membres, rendant plus difficile la préservation du caractère véritablement commun de la politique.
Par ailleurs, les détails et les conditions de financement ne sont pas encore pleinement clarifiés, ce qui peut générer de l'incertitude pour les administrations et pour les bénéficiaires.
À ce stade, le montant global du financement de la PAC manque de clarté, étant donné que, dans le cadre de la présente proposition, il ne peut être connu qu'après l'adoption des PPNR. Il est donc difficile de comparer le financement entre le cadre financier actuel et celui qui est proposé. Il n'est pas possible de le faire, même si nous le voulons. Notre message est très clair sur ce point : plus de flexibilité exige plus de clarté, plus de transparence et des mécanismes de contrôle renforcés.
J'en viens maintenant aux risques pour la transparence et la prévisibilité. Nous appelons également l'attention sur les implications pour la planification budgétaire du point de vue de la gestion financière. Le processus d'approbation pourrait durer plus longtemps, ce qui pourrait retarder le démarrage effectif des mesures. La clarté sur l'allocation des financements est essentielle. Les agriculteurs ont besoin de prévisibilité pour investir et planifier.
Nous soulignons aussi les défis liés au suivi des fonds européens. De notre point de vue, une structure budgétaire plus intégrée ne doit pas fragiliser la traçabilité des dépenses. La Commission a proposé de fonder certains paiements au titre de la PAC sur les réalisations - les outputs, en anglais -, ainsi que sur l'atteinte des jalons et des valeurs ciblées - les milestones and targets. Toutefois, les propositions ne précisent pas clairement quelles interventions sont concernées. En outre, nous avons clairement dit que la simplification ne devrait pas se faire au détriment de la responsabilité et que le financement doit être traçable depuis les comptes de l'Union européenne jusqu'aux bénéficiaires finaux, tels que les agriculteurs, en particulier en cas de paiement non lié aux coûts. La prévisibilité est une condition clé pour la stabilité du secteur agricole.
Il est important aussi de souligner que la réforme présente également quelques opportunités. Le maintien de la nature des activités soutenues contribue à la stabilité du cadre d'action. Une approche plus adaptée aux spécificités nationales peut améliorer l'efficacité des interventions. Un accent accru sur la performance peut renforcer la valeur ajoutée européenne, à condition que les indicateurs soient clairs, mesurables et comparables. L'enjeu est de veiller à que ces opportunités se concrétisent sans affaiblir la cohérence ni la responsabilité financière.
Enfin, permettez-moi de conclure par trois messages essentiels. Premièrement, la réforme proposée représente une évolution structurelle majeure de la PAC, qu'il faudrait accompagner tout en préservant ses caractéristiques communes. Deuxièmement, il est important que la marge de manoeuvre laissée aux États membres s'accompagne d'un pilotage très clair de la part de la Commission et de garanties solides en matière de gouvernance, de contrôle et de transparence. Troisièmement, la prévisibilité pour les bénéficiaires et la protection du budget de l'Union doivent rester des priorités absolues.
La Cour continuera à suivre le processus législatif et nous restons à votre disposition pour alimenter le débat public.
Je vous remercie de votre attention. Je serai heureuse de répondre à vos questions. Pour être la plus précise possible, je le ferai en anglais.
M. Jean-François Rapin, président. - Merci beaucoup, madame, de cette présentation. Globalement, vous confirmez notre sentiment. Cette proposition de la Commission va dans le sens d'une franche renationalisation. Au fond, ce serait une PAC pour les États riches, ceux qui ont la capacité de mobiliser les financements additionnels nécessaires.
Un autre aspect n'a pas été pris en compte dans cette proposition : l'inflation, en particulier celle observée ces dernières années. Nous en avons parlé hier avec la ministre de l'agriculture. En fait, avec cette proposition, nous perdrions d'emblée 35 milliards d'euros. En outre, vous l'avez dit, l'architecture d'ensemble n'est pas claire, ce qui crée de la méfiance. Or la méfiance n'est pas bonne pour l'économie.
Ce matin, j'étais au salon de l'agriculture avec le président du Sénat, Gérard Larcher. Tous nos interlocuteurs ont évoqué cette incertitude et s'en inquiètent. Nous avons le devoir de signaler tous ces éléments à la Commission et nous demandons à être mieux entendus. Nous avions alerté la Commission sur les conséquences prévisibles de la dernière réforme de la PAC, dans le cadre du Pacte vert. Nous n'avons pas été écoutés et on voit ce qu'il en est aujourd'hui ! Nous ne sommes pas des devins, mais nous connaissons le terrain, nous sommes pragmatiques et nous arrivons à décrypter ces sujets.
Nous sommes donc en phase avec l'avis de la Cour des comptes européenne et nous vous remercions de continuer à alimenter la Commission de vos rapports.
Vous avez notamment évoqué la crainte de la fusion des deux piliers de la PAC au sein d'un budget plus vaste. Cela constitue aussi une source d'inquiétude. En effet, la fusion avec d'autres fonds risque d'aboutir à ce que les plus pauvres, bénéficiaires nets de la politique de cohésion, puissent mobiliser davantage de fonds en faveur de leur agriculture. Ce mouvement n'est pas anormal en tant que tel, mais cela pose un problème si cela revient à créer des distorsions de concurrence.
Pour conclure sur une note qui n'est pas forcément très heureuse, je reprendrai ce qu'a évoqué ce matin le président Larcher : le P et le C de la PAC tendent à disparaître : faute de vision, il n'y aurait plus vraiment de « politique » et puisqu'il y a un projet de rationalisation, il n'y aurait plus de « commun ». Ne resterait plus que le A d'agriculture. Ce n'est peut-être pas le moment de procéder ainsi, alors que nous avons besoin d'une souveraineté alimentaire - tout le monde le dit !
Mme Iliana Ivanova. - Je suis pleinement d'accord avec vous, monsieur le président. Je crois qu'il y a un consensus à ce sujet, ce qui est vraiment rare ; nous l'avons bien vu hier, lors d'une rencontre au Parlement européen où la centaine de personnes présentes, de tous bords politiques et nationalités, abondaient en ce sens.
Nous faisons face à une importante contingence dans cette proposition de nouvelle PAC. Notre Cour est ainsi régulièrement interrogée sur la ventilation budgétaire : les crédits pour l'agriculture seront-ils plus importants in fine ? La politique agricole sera-t-elle améliorée ? Des réponses claires de notre part sont attendues, car la Cour des comptes européenne est un organe indépendant. Mais le flou qui entoure cette proposition ne nous permet pas de répondre à cette question, parce que nous ne disposons pas d'éléments pour comparer cette proposition avec la PAC actuelle.
Un montant de 293 milliards d'euros a été annoncé comme « sanctuarisé » pour le soutien au revenu des agriculteurs, tandis qu'une enveloppe de 10 % est fléchée pour la ruralité au titre des montants non réservés, soit 48 milliards d'euros. Enfin, dans le contexte des négociations relatives à la ratification de l'accord avec le Mercosur, la Commission a annoncé qu'une autre ligne budgétaire, correspondant aux deux tiers de la réserve de mi-parcours et s'élevant à 45 milliards d'euros, pourrait être mobilisée pour l'agriculture. Néanmoins, le recours à ces crédits sera laissé à l'appréciation des États membres.
Le point positif de cette réforme, c'est que ces crédits seront utilisables à partir de 2028 et avant le réexamen à mi-parcours.
L'autre contingence, c'est la discussion avec les États membres.
Finalement, comment comparer ces chiffres incertains avec une structure qui était parfaitement claire auparavant, reposant sur les deux piliers avec des montants dédiés ? Je ne peux pas répondre à cette question et, d'ailleurs, personne ne le peut. De ce fait, comment les agriculteurs peuvent-ils travailler et planifier les choses s'ils ne connaissent pas les montants qu'ils vont recevoir ? Le manque de clarté est le risque le plus important que nous soulevons.
Mme Marta de Cidrac. - Merci, madame Ivanova, de vos propos. Je rejoins les préoccupations exprimées par le président Rapin et je voudrais aller un peu plus loin.
Peut-être faut-il rappeler les principaux objectifs de la PAC, en tout cas comme nous l'avons toujours conçue : que l'ensemble de nos agriculteurs aient des revenus équitables - c'est un point très important dans la période actuelle - ; la souveraineté et la sécurité alimentaires de nos pays ; l'environnement.
Vous avez également rappelé, madame, que l'ampleur des modifications et de la flexibilité qui sera accordée aux États membres pourrait entraîner une forme de concurrence inégale entre ces derniers, même si on nous dit, pour nous rassurer, que la Commission européenne assumera, le plus efficacement possible, le pilotage et le suivi d'ensemble. Quid d'une possible distorsion de concurrence entre les agriculteurs européens, notamment si les contrôles varient d'un État à l'autre ? Comment garantir que les contrôles seront équitables partout dans l'Union ?
Par ailleurs, dans son avis, la Cour alerte sur le projet de fusion de la PAC dans un fonds unique, regroupant également la politique de cohésion. Ne craignez-vous pas qu'une telle intégration n'efface la spécificité des enjeux agricoles et ne transforme la PAC en une simple variable d'ajustement au détriment de notre souveraineté alimentaire ? Que pouvez-vous nous dire pour nous rassurer ? Vous l'avez bien compris, je partage le sentiment du président Rapin sur le saut dans le vide ainsi proposé.
Mme Iliana Ivanova. - Nous avons constaté que les objectifs horizontaux de la PAC étaient préservés, mais leur mise en oeuvre relève d'un autre règlement. Il y a donc deux règlements : l'un qui concerne le financement et la gestion des objectifs transverses ou horizontaux ; l'autre qui traite de la mise en oeuvre et des mesures concrètes.
La flexibilité donnée aux États membres, qui auront donc plus de pouvoirs discrétionnaires, sera décisive pour garantir la réalisation de ces objectifs. Par conséquent, il sera possible de répondre aux particularités de telle ou telle région ou à celles de la profession agricole : c'est le bon côté de la flexibilité. Il sera ainsi possible de couvrir des zones ou des aspects que vous ne pourriez pas traiter avec une politique uniforme.
Cependant, laisser une trop grande marge de manoeuvre crée des risques - vous en avez parlé et nous l'avons d'ailleurs bien vu dans le cas des éco-régimes : leur conception a été laissée à la libre appréciation des États membres, or nous avons constaté que cela a abouti à autant de conceptions différentes des éco-régimes. Cela a provoqué de grandes divergences et, donc, des inégalités.
Prenons un autre exemple : il pourra y avoir vingt-sept définitions différentes de ce qu'est un agriculteur actif. Selon les pays, un âge limite différent pourra notamment être retenu. Cela entraînera des conditions de concurrence complètement inéquitables. Les États seront par ailleurs entièrement libres dans l'affectation de ce budget « sanctuarisé ». Tout ceci peut amener à des distorsions sur le marché unique, alors que son bon fonctionnement constitue l'une des valeurs les plus chères de l'Union européenne. Nous devons donc être très prudents avec cette notion de flexibilité. C'est pourquoi nous avons souligné le rôle très important de la Commission en matière d'encadrement. Or, jusqu'à ce jour, les orientations fournies par la Commission s'agissant de la mise en oeuvre de la PAC n'avaient pas de caractère réellement contraignant. La présente proposition prévoit de renforcer cet aspect. Mais à ce jour, nous ne savons pas exactement sur quelles bases la Commission fondera ces orientations et cela nous inquiète. Comment la Commission va-t-elle contrôler et vérifier ce qui se passe ? Dans cette configuration, une marge de manoeuvre beaucoup plus importante est donnée aux États membres. Comment nous assurer que tout cela fonctionne ? Si la Commission ne dispose pas d'une base solide à partir de laquelle formuler ses recommandations, le dispositif - périmètre, champ d'application... - ne sera pas clair. Il serait bon de clarifier ce point dans le cadre du règlement.
Votre deuxième question, également importante - c'est celle qui a été le plus soulevée hier au Parlement européen -, concerne l'intégration de tous les fonds dans un pot commun. Est-ce que cela peut mettre en danger la PAC et d'autres politiques existantes ? Ceux qui s'intéressent plus particulièrement à la cohésion s'inquiètent aussi pour leur budget. En fait, cela s'apparente un peu à un concours pour savoir qui aura le plus gros budget... Quelles sont les règles de cette concurrence ? N`étant pas un organe politique, la Cour ne n'a pas fait de déclaration d'ordre politique, mais, en tout cas, elle a souligné le risque lié à cette complexité accrue : qui obtient quoi et combien ? Ce n'est pas clair.
Ce n'est peut-être pas la meilleure façon de procéder pour offrir une sécurité à plusieurs groupes et différentes politiques - l'agriculture, la cohésion, la défense, etc. Quelles sont les priorités, surtout quand il y a une concurrence, et comment les gérer alors que les fonds sont limités ? C'est l'un des risques qui figure dans notre avis sur le Fonds européen unique : cette structure crée une complexité tangible et rend plus difficile la gestion des priorités concurrentes. Merci d'avoir posé ces questions très importantes, madame. Comme vous l'avez entendu, je n'ai pas toutes les réponses. Il appartient à la Commission de faire ce travail et de vous les donner. En tout cas, nous avons des messages clairs à transmettre sur ce qui peut être amélioré et sur ce qui manque dans la proposition.
M. Jean-François Rapin, président. - C'est vraiment la démonstration de ce que nous disions à propos du manque de clarté. Il est parfois reproché à la Commission de prendre des initiatives trop rigides, et c'est sans doute en réaction qu'elle fait cette proposition qui tend vers une grande flexibilité. Mais, comme l'a dit Didier Marie à plusieurs reprises, la flexibilité ne doit pas devenir un vain mot : si elle n'est pas associée à la clarté nous allons rencontrer de sérieux problèmes.
Mme Pascale Gruny. - Cela fait plusieurs années déjà que nous faisons des propositions pour préparer au mieux la nouvelle PAC. À la lecture de votre rapport, nous retrouvons ce que nous disons et ce qui nous inquiète. Or nos agriculteurs rencontrent des difficultés liées au changement climatique et à des baisses de cours mondiaux. Ainsi, le prix du blé est inférieur au prix de revient dans nos fermes. Notre crainte est que la PAC ne vienne plus assurer un complément de revenu nécessaire dans ces situations. Et je ne sais pas du tout comment nous pourrons intervenir à ce moment-là.
Dans le même temps, alors que la guerre est à nos portes, les questions liées à l'alimentation sont devenues une arme, ce qui démontre clairement l'importance de la souveraineté alimentaire, donc agricole. On peut aussi craindre qu'à un moment donné, on nous dise que la priorité est plutôt la défense que, par exemple, l'agriculture. En effet, celle-ci fait souvent partie de la variable d'ajustement, comme nous l'avons vu dans les négociations avec le Mercosur. Pourtant, l'agriculture devrait bénéficier d'un soutien important.
Nous avons déjà connu un certain détricotage de la PAC dans la période précédente, avec un « C » qui disparaissait de plus en plus, qui devenait presque invisible, puisque beaucoup de choses étaient déjà renvoyées aux programmes nationaux. Nous avions déjà cette concurrence avec les autres États membres, que nous qualifions de déloyale. Cela fait partie des difficultés actuelles : la concurrence démarre dès la frontière nationale. Nous ne voyons donc pas du tout comment nos agriculteurs vont s'en sortir.
Le président Rapin a parlé du Pacte vert. Lorsque la Commission européenne a décidé de verdir très fortement la politique agricole, beaucoup d'agriculteurs ont fait énormément d'efforts et ils sont prêts à en faire encore, à condition de pouvoir continuer à faire leur travail. Si on leur trouve des produits de substitution, des pratiques différentes, ils le feront. J'avais indiqué à un commissaire européen qu'il fallait prendre du temps et que cela allait trop vite. Or nous constatons maintenant une forme de marche arrière sur ces sujets. Quelle perte de temps, quelle perte de confiance ! C'est aussi du fait de ces mouvements contradictoires que nous perdons la confiance des agriculteurs.
Aujourd'hui, nous pouvons craindre que les agriculteurs ne cultivent plus rien ! Ils mettront peut-être un peu d'herbe qu'ils vendront aux méthaniseurs, mais ils exerceront en fait une autre activité. Beaucoup d'agriculteurs français ont déjà une double activité. Est-ce vraiment cela que nous voulons pour demain ? C'est ce que j'ai entendu hier au Salon de l'agriculture. C'est quelque chose qui devrait vraiment nous inquiéter.
Renvoyer au niveau national... Pourquoi pas ? Mais, comme vous le savez, la France n'a plus les moyens de soutenir cette politique. Or, s'il n'y a plus d'agriculture, cela a évidemment des conséquences sur l'industrie, en particulier l'industrie agroalimentaire qui est pourtant essentielle pour l'Union européenne.
Vous l'avez compris, nous sommes particulièrement inquiets ! Hier, lors du débat au Sénat dont a parlé le président Rapin, j'ai parlé de fonds fourre-tout. Quand on mélange tout, on ne peut pas s'y retrouver ! Nous avons besoin de clarté.
Mme Iliana Ivanova. - Le message de la Cour des comptes européenne est simple : ce dont nous avons besoin, c'est de clarté, de simplification et de prévisibilité. Voilà ce qui manque dans cette proposition. Nous ne connaissons pas les montants à la clé. Nous ne connaissons pas non plus les échéances.
Auparavant, le règlement sur la PAC était simple : après décision de la Commission, tout était approuvé et les fonds étaient dégagés. Désormais, un acteur supplémentaire interviendrait : le Conseil. Celui-ci devrait d'abord approuver les plans de partenariat nationaux et régionaux. Cette approbation serait un préalable à toute action en matière de PAC. Nous nous trouvons dans un ensemble plus grand. Il ne s'agit plus d'une politique unique avec un fonds dédié ; la PAC dépendrait d'autres éléments et d'autres acteurs. Ce processus peut ralentir la procédure et rendre les choses plus complexes.
Ces trois éléments que je répète - clarté, simplification et prévisibilité - sont clés. Il faut tirer les enseignements du passé. Lorsqu'on regarde dans le rétroviseur pour voir ce qui n'a pas fonctionné pour les éco-régimes, on voit que leur conception était trop complexe dès les balbutiements : il y a donc eu davantage d'erreurs et de difficultés pour les agriculteurs et pour l'ensemble des acteurs concernés. Apprenons de nos erreurs !
Madame, vous nous avez dit - et vous avez raison - qu'il existe de nombreux facteurs qui ont des incidences sur les moyens de subsistance des agriculteurs et les processus de production, de vente et de commercialisation des produits. Ces facteurs sont notamment d'ordre géopolitique ou climatique. C'est pourquoi la prévisibilité est si importante, en particulier pour pouvoir planifier correctement.
Vous avez également parlé du Pacte vert, le Green Deal. Je vous en remercie, car il s'agit d'un point très important. Ce n'est pas l'objet de l'avis que je suis venue vous présenter, mais la Cour a produit, au cours des dernières années, plusieurs rapports spécifiques sur le sujet. Il n'existe malheureusement pas de synthèse officielle de ces travaux, mais je pourrais vous résumer nos conclusions ainsi : nous n'avons pas atteint les cibles et les budgets n'ont pas été dépensés de façon efficace.
Dans la future PAC, le système reposerait sur l'incitation, avec l'introduction d'un nouveau concept de farm stewardship ou « gestion des exploitations ». Il est judicieux de recourir à des mesures incitatives, sur une base volontaire, pour encourager le développement de pratiques de protection de l'environnement.
Faire preuve de bon sens permet de mieux expliquer le point de rencontre entre la demande et l'offre de produits. Auparavant, des règlements, des cibles et des chiffres à atteindre étaient imposés aux agriculteurs, sans que du côté de la demande, les acteurs concernés aient nécessairement l'envie d'aller dans ce sens. Cela a abouti à la situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui et les chiffres montrent que cela n'a pas fonctionné.
Nous allons voir comment tout cela va se mettre en place dans le cadre de la nouvelle proposition, qui adopte justement une démarche davantage fondée sur les incitations. Cependant, il faut être attentif aux cibles horizontales qui existent pour protéger l'environnement et le climat.
Imaginons qu'un État membre retienne une cible très basse, que les efforts y soient très faibles et qu'un autre État membre consente des efforts plus élevés : que se passe-t-il alors ? Comment mettre tout cela en oeuvre ? Une fois de plus, quel sera le rôle de pilotage de la Commission ? Nous en revenons à chaque fois à la même question, car tout, ou presque, est laissé au bon vouloir et à la décision des États membres.
Ce qui est intéressant, c'est la fusion des programmes, les éco-régimes, qui étaient auparavant séparés. Or l'objectif est sans doute de simplifier les choses. Nous allons voir comment cela va fonctionner. S'agissant des mesures d'incitation, 200 000 euros sont prévus pour toute la période de programmation pour les exploitants qui investissent dans des mesures écologiques et de protection de l'environnement. Cela est nouveau, mais reste encore à affiner.
Mme Florence Blatrix Contat. - Mme Lavarde et moi-même avons déjà exprimé nos préoccupations relatives à la proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) dans une première communication, dans laquelle nous dénoncions les risques liés aux plans de partenariats nationaux et régionaux. Il existe un risque très sérieux de renationalisation de la PAC et de mise en concurrence généralisée entre la PAC et la cohésion, entre les agricultures des différents pays et même entre les différents secteurs dans un même pays.
Selon vous, le recours accru aux cofinancements pour des mesures qui étaient jusqu'à présent intégralement financées sur fonds européens ne risque-t-il pas d'accroître les distorsions de concurrence au sein de l'Union européenne ?
Enfin, vous avez indiqué qu'il faudrait préciser les indicateurs permettant d'évaluer les dépenses et déterminer des cibles standardisées, communes à tous les pays. Comment ces indicateurs pourraient-ils être mis en oeuvre ? Quelle forme le reporting correspondant pourrait-il prendre afin de disposer de comparatifs et d'identifier d'éventuels dysfonctionnements ?
Mme Iliana Ivanova. - Il faut distinguer la partie dégressive pour les interventions et la partie couplée pour l'appui, avec notamment les paiements pour les petites exploitations agricoles, qui recevront toujours 100 % des fonds.
S'agissant des montants réservés, au moins 30 % de toutes les contributions nationales se trouveront dans cette ligne budgétaire. Une fois de plus, ce sont les États membres qui décideront d'apporter un appui à hauteur de 30 %, ou davantage. Cela peut en effet créer des distorsions, car les États membres pourront décider de davantage soutenir une région moins développée ou un type de récolte donné.
Un autre facteur à considérer tient à la nature obligatoire ou volontaire de ces interventions. Vous pouvez choisir de ne pas appuyer telle ou telle chose.
En ce qui concerne le reporting, les types d'interventions restent plus ou moins les mêmes, tandis que les agences de paiement continueront à être responsables des dossiers qu'elles suivaient. Néanmoins, il existe un risque de voir apparaître un niveau de complexité supplémentaire : peut-être un organe de coordination sera-t-il nécessaire si les fonds qui étaient précédemment dédiés à l'environnement ou à la cohésion se retrouvent dans un pot commun.
Toujours au sujet du reporting, la complexité vient du pouvoir donné aux États membres : nous ne savons pas comment ils définiront les critères d'admissibilité dans leurs plans de partenariat nationaux et régionaux. L'expérience a montré qu'au cours de la phase de conception de ces plans, le dispositif pourrait être encore davantage complexifié, ce d'autant que nous avons constaté que le système de vérification et de contrôle n'était pas fiable à 100 %
M. Claude Kern. - Vous avez beaucoup insisté sur la nécessité de compenser la flexibilité offerte par les plans nationaux par un renforcement du contrôle et du suivi des fonds alloués à la PAC. Quelles sont vos préconisations exactes en la matière ?
Comment articuler cette exigence avec la nécessité de réduire la charge administrative qui pèse sur les agriculteurs et sur les États membres ? Avez-vous des recommandations sur ce point ?
Mme Iliana Ivanova. - Je rappelle qu'il est question d'un avis, et non pas d'un rapport spécial : nous ne formulons donc pas de recommandations particulières, même si nous portons des appréciations positives et négatives sur une série de points.
Le problème a trait au rôle de pilotage de la Commission ; nous ne suggérons pas d'ajouter des contraintes supplémentaires pour les bénéficiaires. Comme je l'ai constaté en travaillant sur de nombreuses missions d'audit, ces derniers se plaignent surtout de la paperasserie et de la réglementation, face auxquelles ils sont parfois tout simplement perdus. Par conséquent, nous ne recommandons absolument pas d'augmenter la complexité bureaucratique.
Nous avons au contraire besoin de clarté. Si le pilotage de la Commission est renforcé dans la nouvelle proposition, la base sur laquelle elle s'appuiera pour formuler ses recommandations n'est pas encore clairement définie : il reste à préciser les critères qui guideront son action, ainsi que le périmètre.
Nous pourrions également améliorer un autre aspect : certains articles de la proposition de règlement relatif au Fonds européen unique ont été transférés dans la proposition de règlement sur la PAC afin d'assurer une meilleure cohérence, mais nous pourrions aller encore plus loin. Nous l'indiquons dans notre avis : par exemple, il nous semble que nous pourrions transférer les articles qui traitent des systèmes de contrôle de la bonne gestion des exploitations agricoles dans le règlement sur la PAC.
À l'heure actuelle, le rôle des agences de paiement consiste en effet à vérifier si les exigences environnementales sont respectées, et il semblerait pertinent d'intégrer cet aspect dans le règlement relatif à la PAC. Une autre mesure consisterait à transférer les articles relatifs au système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), qui a fait ses preuves au fil des années pour vérifier le nombre d'hectares ou de têtes de bétail grâce à des outils numériques et des images satellitaires. Les niveaux d'erreur sont assez bas, aux alentours de 2 %. En résumé, il faut transférer dans le règlement relatif à la PAC tout ce qui a trait à l'agriculture, tandis que les mécanismes encadrant la gouvernance, le financement et les principes horizontaux ont vocation à être inscrits dans le règlement relatif au Fonds unique européen.
Une partie de la complexité actuelle tient au fait que les articles sont disséminés ici et là. D'un point de vue pratique, il est extrêmement difficile de retrouver ses petits, même en disposant d'une certaine expérience. Voilà donc quelques pistes pour aller dans le sens de la simplification.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - L'Europe est-elle suffisamment autonome sur le plan alimentaire, ou les importations occupent-elles une place plus importante que les exportations ? La PAC devrait garantir une autonomie suffisante et permettre aux agriculteurs de vendre leurs surplus à l'étranger. Faudrait-il produire davantage pour subvenir aux besoins européens ?
Mme Iliana Ivanova. - Je ne suis pas en mesure de vous répondre précisément, mais votre question soulève un enjeu essentiel : nous avons besoin d'une PAC forte, prévisible et simple, capable de garantir une rémunération juste pour les agriculteurs. Une fois encore, notre avis n'a pour but que d'analyser l'aspect législatif, en mettant en exergue les principaux risques identifiés.
M. Jean-François Rapin, président. - Comment articulez-vous cette analyse de la PAC avec les travaux consacrés au cadre financier pluriannuel ? Évaluez-vous la crédibilité de ce dernier ?
Mme Iliana Ivanova. - La Cour des comptes européenne compte plusieurs chambres ; celle que je représente suit l'agriculture et l'environnement. La deuxième chambre, quant à elle, traite davantage de la cohésion, des infrastructures, etc. L'avis sur le fonds européen unique a donc été pris en charge par mes collègues de la deuxième chambre, tandis que nous nous sommes occupés de la PAC.
Cet exercice nous a en tout cas appris à travailler en étroite collaboration. Vincenza Ferrucci a ainsi oeuvré de concert avec les collègues des autres chambres pour analyser de nombreux articles du texte concernant la gouvernance, le financement et la gestion, qui relèvent de leur champ de compétences. Nous avons beaucoup appris ce faisant et cela a bien fonctionné, nous conduisant à faire une présentation commune hier au Parlement européen, car la moitié des questions portaient sur l'agriculture et des sujets connexes.
M. Jean-François Rapin, président. - Merci pour ces éléments qui confortent nos positions et qui serviront de point d'appui à nos deux rapporteures sur le CFP, car elles pouvaient encore avoir quelques incertitudes sur les points relatifs à l'agriculture.
Mme Iliana Ivanova. - Je vous remercie pour l'intérêt que vous avez manifesté à l'égard de nos travaux. Nous restons pleinement disponibles pour poursuivre nos échanges avec vous.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Désignation de rapporteurs
M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, nous avions précédemment mandaté nos collègues Amel Gacquerre et Ahmed Laouedj pour travailler sur le dossier du logement. Nos collègues ont déposé hier, avec Sophie Primas, la proposition de résolution européenne n° 431 (2025-2026) sur le plan européen pour des logements abordables présenté par la Commission européenne le 16 décembre 2025.
Je propose de confirmer la nomination de nos rapporteurs et d'examiner leur proposition de résolution européenne le jeudi 26 mars. En application de l'article 73 quinquies C du Règlement, le délai limite pour le dépôt des amendements est fixé au mardi 24 mars à 17 heures.
Il en est ainsi décidé.
Ensuite, deux notes relatives à l'examen du respect du principe de subsidiarité vous ont été adressées. Certaines des propositions d'actes législatifs couvertes par ces notes méritant un examen complémentaire et compte tenu de la suspension des travaux en séance publique et des délais qui s'imposent à nous pour effectuer ce contrôle de subsidiarité, je propose de nommer dès à présent des rapporteurs pour les textes qui nous ont été signalés comme pouvant soulever des difficultés. Le délai limite pour prendre une position étant fixé au 31 mars, cela signifie que nous les examinerons également le jeudi 26 mars.
En accord avec les intéressés, je propose ainsi de désigner rapporteurs : Marta de Cidrac et Michaël Weber sur le paquet omnibus environnement ; Daniel Gremillet et Claude Kern sur le paquet énergie.
Nous nous saisirons également des paquets relatifs à la santé et du paquet omnibus de simplification dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, même s'ils ne semblent pas soulever, à ce stade, de difficultés au titre de la subsidiarité.
Je vous propose ainsi de désigner comme rapporteurs : Bruno Belin et Karine Daniel sur le paquet omnibus de simplification dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux ; Pascale Gruny, Bernard Jomier et Cathy Apourceau-Poly sur le paquet santé.
Il en est ainsi décidé.
La réunion est close à 17 h 40.