COMPTES RENDUS DE LA MI LOI LITTORAL LOI MONTAGNE

- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -

La réunion est ouverte à 16 h 00.

La Corse - Audition de MM. Julien Paolini, conseiller exécutif de Corse en charge du plan d'aménagement de développement durable et d'urbanisme de la Corse (Padduc), président de l'Agence d'aménagement durable, d'urbanisme et d'énergie de la Corse, Jean Félix Acquaviva, conseiller exécutif de Corse en charge des transports, des infrastructures portuaires, ferroviaires et routières, de la coopération territoriale européenne, méditerranéenne et internationale, président de l'Office des transports de la Corse, Ange-Pierre Vivoni, président de l'Association des maires et présidents de communautés de Haute-Corse, maire de Sisco, et Jean-Jacques Ciccolini, président de l'Association départementale des maires et des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de la Corse-du-Sud, maire de Cozzano

M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons les travaux de notre mission d'information avec deux auditions, consacrées respectivement à la Corse et aux outre-mer. Notre mission d'information souhaite en effet se pencher sur la situation spécifique de certains territoires. Nous consacrerons également ultérieurement des auditions à la situation des communes insulaires et à celle des grands lacs de montagne. Les deux auditions de ce jour font l'objet d'une captation vidéo qui sera disponible sur le site du Sénat.

Pour évoquer les problématiques spécifiques à la Corse, j'ai le plaisir d'accueillir, en visioconférence depuis l'île de Beauté, deux membres du Conseil exécutif de Corse : M. Julien Paolini, en charge du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse, (Padduc), et qui préside par ailleurs l'Agence d'aménagement durable, d'urbanisme et d'énergie de la Corse ; et M. Jean-Félix Acquaviva, conseiller exécutif en charge des transports, et président de l'Office des transports de la Corse. Nous accueillons également les présidents des deux associations départementales des maires de Corse, M. Ange-Pierre Vivoni, président de l'association des maires de Haute-Corse et maire de Sisco, et M. Jean Alfonsi, vice-président de l'association des maires de la Corse-du-Sud, qui représente M. Jean-Jacques Ciccolini, président de cette association et maire de Cozzano.

Je salue la présence de notre collègue Jean-Jacques Panunzi, sénateur de la Corse-du-Sud, qui n'est pas membre de la mission d'information - Paul Toussaint Parigi, sénateur de la Haute-Corse, nous rejoindra peut-être ultérieurement : le rapporteur et moi-même avons évidemment souhaité associer nos collègues corses à cette audition.

Notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union Centriste. Elle a pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes pour les faire évoluer. Il nous a donc paru indispensable de nous pencher sur la situation particulière de la Corse. En effet un quart des communes corses sont soumises à la loi Littoral et la quasi-totalité sont soumises à la loi Montagne. Près d'un quart sont soumises aux deux lois. Des ébauches de différenciation ont été introduites pour la Corse par le législateur, notamment par le biais du Padduc. Le bilan que vous en tirez ne peut que nous intéresser.

Nous vous remercions donc chaleureusement de vous être rendus disponibles pour témoigner devant nous de la situation de votre territoire et des éventuelles difficultés rencontrées par les élus corses.

Je vous informe que nous allons lancer dans quelques jours une consultation des élus locaux. Nous comptons sur vous pour en assurer la publicité auprès des élus locaux corses.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je me sens proche de la Corse, un peu par l'accent, mais aussi en raison de la superposition, pour un nombre significatif de vos communes, de la loi Montagne et de la loi Littoral, situation que je retrouve dans une partie de mon propre département.

Comme vous l'avez peut-être noté, cette mission entend mettre l'accent sur la notion de différenciation, qui figure d'ailleurs dans son intitulé. Au-delà du bilan de l'application des lois Montagne et Littoral en Corse, c'est sur ce point que j'aimerais tout particulièrement vous interroger pour débuter cette audition.

La Corse a été en quelque sorte un laboratoire dans ce domaine puisque, dès 2002, la loi relative à la Corse a fait du Padduc - le pivot de l'application des lois Montagne et Littoral, en lui permettant notamment de préciser leurs modalités d'application « adaptées aux particularités géographiques locales ». Ce principe a été peu ou prou généralisé à l'ensemble du territoire par la loi Élan (loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique) de 2018, via les schémas de cohérence territoriale (Scot). Quel bilan tirez-vous, avec le recul qui est le vôtre, de cette disposition pionnière ? Mériterait-elle d'être affinée, déclinée à une échelle plus fine que celle du Padduc ? Le statut particulier de la Corse impacte-t-il la mise en oeuvre des lois Littoral et Montagne sur votre territoire ?

La loi « Montagne II » de 2016 avait également reconnu la spécificité de la Corse, territoire montagneux et insulaire présentant le caractère d'« île-montagne », soumise à un cumul de contraintes devant être prises en compte, conformément au droit de l'Union européenne. Cette reconnaissance a-t-elle, selon vous, été concrètement suivie d'effets ? Sinon, quelles mesures seraient, à votre sens, nécessaires pour mieux adapter aux réalités du territoire corse les dispositions des lois Montagne et Littoral ? Quelles problématiques propres à votre île souhaiteriez-vous voir traitées - ou mieux traitées - dans le cadre de ces deux lois ?

Se pose également, avec une acuité toute particulière en Corse, la problématique de la superposition des lois Montagne et Littoral, que l'on retrouve aussi autour des lacs de plus de 1 000 hectares. La loi Élan a permis au Padduc de déterminer des secteurs où seule la loi Montagne s'appliquerait, mais faute de modification du Padduc depuis lors, cette disposition n'a pas encore été mise en oeuvre. Le sera-t-elle prochainement ? Suffira-t-elle à lever tous les points de blocage causés par cette superposition ?

Notre mission a vocation, d'ici début juillet, à proposer un bilan des lois Montagne et Littoral, mais aussi des recommandations, que vos observations permettront d'alimenter - tout comme elles pourront alimenter le grand débat national qui aura lieu en 2027, ou encore le texte sur la décentralisation sur laquelle la ministre Gatel travaille actuellement, sur instruction du Premier ministre.

M. Julien Paolini, conseiller exécutif de Corse en charge du Plan d'aménagement de développement durable et d'urbanisme de la Corse (Padduc), président de l'Agence d'aménagement durable, d'urbanisme et d'énergie de la Corse. - Je vous remercie de nous avoir proposé de participer à cette audition dans le cadre de votre mission sur la différenciation et le bilan des lois Littoral et Montagne, après quarante ans d'application. Il s'agit d'un sujet sensible sur tout le territoire national, et peut-être plus particulièrement en Corse, une île-montagne confrontée à des pressions importantes sur son littoral et dans les zones touristiques. Ces pressions s'étendent aujourd'hui jusqu'à l'intérieur de l'île en raison d'une croissance démographique deux fois supérieure à celle observée sur le continent. Elles se traduisent par une augmentation continue des prix du foncier et de l'immobilier, malgré une production de logements relativement importante ces dernières années.

Les Corses sont très attachés, depuis longtemps, à la défense de leur territoire. Ce sont probablement les lois Littoral et Montagne qui ont permis à la Corse d'échapper à l'artificialisation très forte - on peut même parler de bétonisation - qu'ont connue d'autres secteurs touristiques qui présentent les mêmes caractéristiques que la Corse - je pense par exemple à la Côte d'Azur ou aux côtes italiennes ou espagnoles, qui ont subi. La famille politique à laquelle j'appartiens est donc très attachée à ces dispositions.

Avec le recul, nous constatons que la loi Littoral n'a pas toujours été appliquée en Corse, comme le prouve le taux important d'artificialisation des sols, qui, sur les trente dernières années, a été de 35 % en Corse, contre environ 10 % sur le continent. En taux de progression, la Corse est le territoire qui a le plus artificialisé, deux fois plus que la moyenne nationale - même si le nombre d'hectares, en valeur absolue, reste relativement faible.

Certaines communes, notamment celles régies par le Règlement national d'urbanisme (RNU), ont énormément artificialisé ces dernières décennies, tout en gagnant peu d'habitants, les constructions se concentrant sur de la résidence secondaire et du meublé de tourisme. Cette artificialisation, souvent en discontinuité, s'est concentrée sur les zones littorales, urbaines, périurbaines et touristiques de l'île. 90 % du territoire n'a pas profité des développements économiques induits.

Vous l'avez rappelé, la quasi-totalité du territoire corse est couverte soit par la loi Littoral, soit par la loi Montagne, 70 communes sur 360 étant régies par les deux lois. Or, pour ces dernières communes, ce sont les dispositions de la loi la plus protectrice, donc la loi Littoral, qui s'appliquent. Cela engendre des difficultés majeures pour les élus, puisque dans ces communes, la loi Littoral s'applique dans des territoires de montagne, souvent à des altitudes allant jusqu'à 700 mètres, qui manquent d'attractivité et sont menacées par la désertification.

La loi Élan avait pour ambition de résorber ces difficultés, puisqu'elle offrait au Padduc la capacité de préciser, pour les communes soumises aux deux lois, où s'appliquait la loi Montagne et où s'appliquait la loi Littoral. Nous allons mettre en oeuvre cette disposition dans le cadre de la révision du Padduc, actée par l'Assemblée de Corse en juillet dernier : le nouveau Padduc devrait être arrêté fin 2027.

Nous considérons que les espaces proches du rivage doivent être sanctuarisés : la loi Montagne ne doit pas s'y appliquer au détriment de la loi Littoral. Le Padduc a la capacité d'identifier ces espaces, les communes ayant une latitude pour préciser leur localisation dans leurs documents d'urbanisme.

En ce qui concerne les secteurs déjà urbanisés - un autre point important de la loi Élan -, ils ne peuvent pas être densifiés s'ils ne sont pas identifiés dans un Scot ou dans le Padduc, ce qui constitue aujourd'hui une contrainte dans de nombreuses communes, notamment sur le littoral. Alors que le Padduc pouvait déjà identifier les secteurs déjà urbanisés, la loi Élan renvoie aux Scot et, à défaut, au Padduc. Or, malgré une accélération importante de la réalisation des documents d'urbanisme ces dernières années, la Corse accuse un retard dans la planification, empêchant donc l'identification des secteurs déjà urbanisés dans les Scot. Dans le cadre de la révision du Padduc, nous proposons de « critériser » les secteurs déjà urbanisés afin que les communes puissent, en l'absence de Scot - nous n'aurons probablement pas beaucoup de Scot d'ici à 2027 -, les identifier dans le cadre de leur plan local d'urbanisme (PLU), à l'échelle parcellaire, comme c'était déjà le cas pour les hameaux dans le Padduc de 2015. Nous aurons bien sûr un travail à mener avec l'ensemble des maires du territoire pour définir ces critères.

Le Padduc permet de préciser l'application des lois Littoral et Montagne, ainsi que la vocation des espaces concernés. Les plus emblématiques, parmi des derniers, sont les espaces stratégiques agricoles. Après dix ans de contentieux juridiques, deux annulations au tribunal administratif et un recours devant la cour administrative d'appel de Marseille, la cartographie des espaces stratégiques agricoles a été définitivement entérinée par le Conseil d'État. Cela représente 100 000 hectares préservés, inconstructibles, dédiés à l'agriculture.

Aujourd'hui, nous avons besoin d'une sécurisation juridique du Padduc. Nous militons pour le transfert d'un certain nombre de dispositions législatives et réglementaires normatives dans le Padduc, dans le cadre du processus d'autonomie.

Le Padduc a aussi vocation à définir la trajectoire du « zéro artificialisation nette ». Nous considérons qu'un rééquilibrage du territoire doit se faire entre des territoires qui ont beaucoup artificialisé ces dernières années, notamment dans les zones urbaines, périurbaines et littorales et les territoires de l'intérieur, montagnards et ruraux, qui ont consommé peu d'espace, à travers des mécanismes de péréquation, pour permettre à ces secteurs de montagne de rattraper leur retard en matière de développement économique ou d'infrastructures.

M. Ange-Pierre Vivoni, président de l'association des maires et présidents de communautés de Haute-Corse, maire de Sisco. - Tout comme 77 autres communes, la commune de Sisco « bénéficie » des lois Littoral et Montagne, et c'est toujours la loi plus restrictive - la loi Littoral - qui s'applique, handicapant des communes agricoles situées à 500 mètres d'altitude et empêchant les agriculteurs de bénéficier des avantages des lois Montagne.

Toutefois, comme M. Paolini, je souhaiterais que le littoral demeure soumis à la loi Littoral : nous pourrions le délimiter dans les PLU, par exemple sur une bande de plus ou moins deux kilomètres depuis le rivage.

Un autre problème découle de notre proximité avec des grandes villes : dans la commune de Sisco, située à une douzaine de kilomètres de Bastia, nous voyons se développer la spéculation foncière, avec beaucoup de demandes pour rendre des terres agricoles constructibles. Nous en avons bien sûr besoin de terrains constructibles. Sur la commune de Sisco, il n'y a plus que 7 000 mètres carrés constructibles : en cas de réélection, je mettrai donc notre PLU en révision. Il ne s'agit pas de modifier la loi Littoral, mais de pouvoir définir les zones qui sont constructibles.

Il faut également intégrer le changement climatique dans le Padduc, car certains terrains qui ne sont pas actuellement en zone inondable, ou qui sont soumises à des aléas faibles ou moyens, vont passer en zones d'aléas très forts.

Seul un tiers des communes corses disposent d'une carte communale ou d'un PLU. Aucun SCoT n'a été finalisé - même si la Balagne y a travaillé pendant au moins une quinzaine d'années ! J'encourage mes collègues maires à élaborer des PLU, plutôt que des cartes communales : cela permet de savoir clairement où il est possible de construire et où cela n'est pas possible, et de déterminer les terrains réservés aux agriculteurs et aux éleveurs. Il n'est pas nécessaire d'attendre la modification du Padduc pour élaborer des PLU.

Les requins ne sont pas seulement en mer, il y en a aussi sur la terre... Laissez-moi vous livrer une petite anecdote : la commune vient d'acheter à Sainte-Catherine un couvent avec 27 hectares qui s'étendent jusqu'à la mer, pour une somme de 1,6 million d'euros. J'ai déjà reçu une proposition d'acquisition à 4 millions d'euros, que j'ai naturellement refusée. J'ai mis trente ans à acquérir ce terrain, il restera inconstructible et sera attribué à des agriculteurs, par lots. On pourrait y planter, par exemple, un peu de vigne ou des figuiers. Mais dans un lotissement privé limitrophe du manoir Sainte-Catherine - qui est classé monument historique -, des terrains se vendent actuellement entre 380 et 400 euros le mètre carré... Tous les maires et tous les élus de Corse attendent que le Padduc soit publié, afin de pouvoir travailler sur des documents fiables et développer notre agriculture, car hormis dans la plaine orientale, des jeunes pourraient vivre de l'agriculture en Corse !

Un autre problème important, en Corse, est celui du déficit d'actes notariés. Souvent, nous connaissons les propriétaires, mais nous sommes confrontés à situations d'abandon manifeste et à des biens sans maître - sur l'ensemble de la Corse, ce sont des centaines de ruines et des milliers d'hectares à l'abandon que nous pourrions remettre en activité et réhabiliter. Le Padduc doit aussi traiter ce sujet. Le Padduc ne doit être ni de droite, ni de gauche, ni nationaliste. Il doit être pour la Corse et dans l'intérêt de la Corse. Monsieur Paolini y travaille depuis longtemps et je lui fais confiance, mais il faut avancer vite, car la Corse ne peut plus attendre.

Jean-Félix Acquaviva, conseiller exécutif de Corse en charge des transports, des infrastructures portuaires, aéroportuaires, ferroviaires et routières, de la coopération territoriale européenne, méditerranéenne et internationale, président de l'Office des transports de la Corse. - Je ne reviendrai pas sur les enjeux du Padduc et ses capacités. Il doit bien sûr être révisé. Il y a eu un fort taux de constructibilité et d'artificialisation en Corse, notamment pour les communes au RNU. Le Padduc n'a pas empêché cette extension urbaine dans certaines communes. Mais on a mal construit, notamment en termes de destination de construction. C'est cela qui crée la rupture de perception d'une politique du logement, notamment sur le logement intermédiaire et l'accession à la propriété, qui sont des débats prégnants en Corse. Le Padduc sera révisé bientôt.

Nous avons, me semble-t-il, un accord général sur les communes soumises à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne : effectivement, il est totalement anormal qu'un village à 800 mètres d'altitude se voie appliquer la loi Littoral.

Je me focaliserai essentiellement sur la loi Montagne, en tant qu'ancien maire de montagne, mais aussi en tant qu'actuel président du comité de massif de Corse. La loi Montagne est une première grande loi de différenciation à l'échelle française pour différencier les politiques publiques - pas simplement d'urbanisme, mais aussi en matière d'éducation, la fiscalité, de développement économique, d'aménagement... L'article 8 de la loi Montagne traite de l'adaptation des normes ; l'article 8 bis consacre le cumul des contraintes de la montagne pour la Corse - tout comme l'article suivant le consacre pour les outre-mer.

Si je me réfère aux propos que tenaient, au comité directeur de l'Association nationale de élus de montagne (Anem) les pères fondateurs de cette loi, il est clair qu'il y avait un fossé entre l'esprit de la loi et son application, puisqu'on attendait encore en 2016 les décrets d'application du texte initial - quelques-uns sont arrivés après l'acte II de la loi Montagne, notamment sur les unités touristiques nouvelles (UTN). Cet écart était symptomatique de ce qu'on observe en général en matière de décentralisation : on fait deux pas en avant, trois pas en arrière, « donnant » une loi, sans l'appliquer pleinement. C'est ce qui a fait naître l'acte II, dont je ne suis pas certain, cependant, qu'il ait créé de grandes capacités de différenciation.

En ce qui concerne la Corse, la reconnaissance du caractère d'île-montagne et du cumul de contraintes aurait dû se traduire de manière beaucoup plus forte dans l'adaptation des politiques publiques en général. Cela n'a pas été totalement le cas.

L'animation du comité de massif et la mise en oeuvre d'un schéma d'aménagement et de développement de la montagne corse sont des compétences transférées depuis le statut de la Corse de 2002. Il y a eu un « retard à l'allumage » dans la mise en oeuvre de cette compétence, que nous avons actionnée en 2016. La Corse n'a donc pas bénéficié de génération de schéma montagne jusqu'en 2016. Lorsque nous avons activé la compétence, il n'y a pas eu le transfert de moyens et nous restions sur une dotation de 100 000 euros pour activer un schéma montagne, ce qui était évidemment largement insuffisant lorsque l'on sait que la quasi-totalité des communes de Corse sont classées en montagne, que la Corse est une île-montagne par nature et que le schéma d'aménagement de la montagne est un des pans des politiques publiques visant à revitaliser les territoires de l'intérieur et de la montagne. Malgré cela, nous avons réussi à financer un premier schéma, y compris grâce aux économies que nous réalisions sur la dotation de continuité territoriale, possibilité qui nous a été offerte en 2016 par le ministre Jean-Michel Baylet et par l'Assemblée nationale et le Sénat, via une modification du code général des collectivités territoriales.

Toutefois, nous avions toujours dit que ce système ne devait être que transitoire, et qu'il fallait revenir au financement du schéma montagne via le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), comme pour les autres comités de massif de France. En outre, nous n'avons pas non plus la capacité de mobiliser les financements des fonds européens de développement régional (Feder) fléchés vers les zones de montagne, contrairement aux autres massifs français, sous prétexte que le massif corse n'est pas interrégional. C'est un argument un peu technocratique ! Si je ne m'abuse, le massif corse est reconnu, comme les autres massifs français, comme un massif à part entière dans la loi Montagne !

Voilà donc des exemples d'écarts importants dans la pratique entre la claire reconnaissance d'une spécificité dans la loi et sa traduction en termes de moyens et de politiques publiques. Je suis assez déçu de l'écart entre les possibilités d'adaptation permises par l'article 8 de la loi Montagne et leur traduction réelle, que ce soit sur la question de l'ouverture des écoles ou, par exemple, de la capacité à ouvrir une micro-crèche en fonction de la densité démographique, ... même s'il y a quelquefois quelques petites victoires.

Globalement, entre ce que l'on entend et ce que permettrait cette grande loi de la République - dont l'acte II a été adopté à l'unanimité - et sa traduction réelle par l'administration, il y a vraiment l'expression d'un mal français bien réel.

Le Conseil exécutif de Corse pense qu'il faut aller beaucoup plus loin dans la différenciation en lien avec le débat sur l'évolution statutaire de la Corse, pour pouvoir affiner les politiques publiques au plus près des territoires et, en ce qui concerne spécifiquement la loi Montagne, de revitaliser notamment les territoires ruraux et de montagne. Cela concerne l'urbanisme, en l'absence de péréquation par le Padduc, le « zéro artificialisation nette » pénaliserait surtout ces territoires, par rapport aux communes littorales, plus urbanisées.

Les normes doivent également être adaptées dans les domaines de l'éducation, de la santé, de la petite enfance... J'évoquerai aussi la spécificité liée aux effets du changement climatique et de certaines particularités géographiques, notamment celles des territoires montagneux, sur les réseaux de transports - dont je suis chargé - et leur résilience. Nous sommes en outre touchés en Corse par la prédominance de l'amiante dans certains territoires, qui, pour des opérations de maintenance ou de rénovation rendues obligatoires par de nouvelles dispositions légitimes du code de la santé ou du code de l'environnement, allonge les délais et des surcoûts qui n'existaient pas il y a quinze ou vingt ans. Ces réalités impactent la capacité à améliorer et à construire des réseaux et devraient, de notre point de vue, faire l'objet, en Corse comme dans d'autres massifs, d'une adaptation, étant entendu que dans les territoires ruraux et de montagne en particulier, la route est un sujet à la fois économique, social et culturel, mais également d'accès aux soins et aux premiers secours, qui détermine si l'on peut s'installer ou non dans un territoire de montagne lorsque l'on a une famille ou lorsque l'on est une personne âgée.

M. Jean Alfonsi, vice-président de l'association départementale des maires et des présidents d'établissements de coopération intercommunale de la Corse-du-Sud, en remplacement de M. Jean-Jacques Ciccolini, président de l'Association départementale des maires et des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de la Corse-du-Sud, maire de Cozzano. - Je voudrais vous remercier de donner la parole aux élus locaux et, en particulier, à ceux de Corse. Je m'exprime aujourd'hui en tant que vice-président de l'Association des maires de Corse-du-Sud, mais aussi en tant que maire confronté concrètement aux effets combinés de la loi littoral et de la loi montagne.

Quarante ans après leur adoption, ces deux lois poursuivent un objectif que nous partageons pleinement : protéger les espaces naturels les plus fragiles de notre territoire, tout en organisant leur développement. La question n'est donc pas celle de leur légitimité, mais de leur adaptation aux réalités des territoires.

Les lois Littoral et Montagne traduisent une ambition forte : préserver les paysages, maîtriser l'urbanisation et lutter contre la spéculation foncière. La loi Littoral repose sur un principe clair : l'urbanisation en continuité des agglomérations et des villages existants afin de contenir l'étalement urbain et de protéger durablement le littoral. La loi Montagne affirme un principe similaire, mais avec une approche différente, plus nuancée, tenant compte des réalités des territoires de montagne : protection des terres agricoles et pastorales, encadrement des unités touristiques nouvelles et maintien d'une dynamique locale.

En Corse, en plaine comme en montagne, ces objectifs sont largement partagés. Mais leur mise en oeuvre se heurte à des difficultés liées à la singularité de notre territoire. Un chiffre résume cette situation : 99 % des communes corses sont soumises à l'une de ces deux lois et environ 70 communes relèvent simultanément de ces deux dispositifs. Cette superposition de normes conduit à appliquer un principe d'urbanisation « en continuité », fondé sur des jurisprudences élaborées pour des espaces urbains denses, en décalage avec la réalité de la Corse.

La Corse demeure profondément rurale. Les communes qui la composent, notamment sur le littoral, présentent souvent une superficie importante, héritage direct de leur histoire : la persistance du paludisme jusqu'aux années 1970 contraignait les populations à délaisser les rivages pour s'établir à l'intérieur des terres, bien souvent sans quitter le périmètre communal. Il n'est donc pas rare que des communes aient des hameaux - leur véritable coeur de vie - qui se situent en pleine montagne, à une heure de la mer. Ces communes se trouvent néanmoins frappées par la loi Littoral.

La même observation vaut pour la loi Montagne, pensée pour encadrer l'urbanisation des grands massifs, notamment alpins, et éviter les dérives liées au développement des stations de ski très attractives. Or, dans l'intérieur corse, la réalité est tout autre : habitat dispersé, attachement aux terres familiales, économie peu soumise aux logiques spéculatives. Appliquer mécaniquement les règles jurisprudentielles définies par rapport aux massifs du continent peut alors conduire à fragiliser des territoires dont l'enjeu principal n'est pas la spéculation, mais simplement la possibilité de s'installer, de transmettre.

La difficulté est particulièrement visible avec la loi Littoral. Le littoral corse s'étend sur près de 1 000 kilomètres, une longueur comparable à celle de la façade méditerranéenne continentale française. Pourtant, les réalités démographiques sont très différentes : en Corse, les 97 communes concernées par la loi Littoral regroupent environ 80 % de la population, avec une densité moyenne de 65 habitants au kilomètre carré ; à l'échelle nationale, de la frontière italienne à la frontière espagnole, 841 communes littorales regroupent 6,4 millions d'habitants, avec une densité moyenne avoisinant les 281 habitants au kilomètre carré, soit deux fois et demie plus que la moyenne nationale, et environ quatre fois celle observée en Corse - près de dix fois si l'on neutralise les agglomérations d'Ajaccio et de Bastia. Ces chiffres mettent en lumière l'écart considérable entre deux réalités territoriales. Les communes du littoral méditerranéen continental sont adossées à un arrière-pays distinct qui n'applique ni la loi Littoral ni la loi Montagne ; elles sont structurées par une urbanisation dense et continue. La situation de la Corse est de toute autre nature. Les communes y sont vastes, souvent marquées par une côte urbanisée et un arrière-pays rural. Cette différence explique en grande partie les difficultés rencontrées par les maires.

Depuis les années 2010, beaucoup d'entre eux ont parfois renoncé à élaborer des documents d'urbanisme. J'en suis moi-même l'illustration. Dans ma commune, les seuls espaces considérés comme suffisamment denses pour être constructibles sont ceux qui sont soumis à la spéculation. À l'inverse, les administrés vivant dans des lieux plus retirés ne peuvent pas construire. Je me trouve donc dans une situation paradoxale : refuser les permis de construire de mes habitants tout en acceptant ceux des personnes extérieures.

Aujourd'hui, une voie d'espoir existe au travers de la révision du Padduc, avec l'intégration des dispositions issues de la loi Élan, démarche qui a été engagée dès 2018 par Jacques Mézard. Dans les communes soumises à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne, le Padduc pourra identifier des secteurs, hors des espaces proches du rivage, où s'appliqueront uniquement les principes d'urbanisation de la loi Montagne. Cette approche présente plusieurs avantages. D'abord, elle reste protectrice. Ensuite, elle permet une meilleure adaptation aux secteurs déjà urbanisés de l'intérieur de la Corse, puisque la loi Montagne autorise une urbanisation en continuité des hameaux et des groupements de constructions traditionnels, ce qui correspond davantage à notre réalité.

Nous sommes confrontés à un autre problème : la loi Climat-résilience impose aux communes d'adapter leurs documents d'urbanisme avant août 2027 pour y inclure les objectifs de réduction de l'artificialisation fixés par la loi. Or à cette date, le Padduc ne sera pas approuvé.

Il apparaît donc indispensable de se référer de façon anticipée aux principes de la loi Montagne, et donc au Padduc, dans la rédaction de nos documents d'urbanisme. Nous attendons de la collectivité de Corse qu'elle engage rapidement un débat sur ces questions.

Les chiffres montrent l'inadéquation d'une application uniforme des normes nationales à la réalité insulaire : 15,8 % des communes françaises relèvent de la loi Montagne, 3,5 % de la loi Littoral et 80,7 % d'aucun des deux régimes. En Corse, seul 1 % de communes y échappe.

Conçues pour freiner la pression foncière dans les zones très urbanisées, ces lois s'appliquent en Corse, territoire moins vaste et moins dense, où l'enjeu est de maintenir la vie et l'équilibre. Il ne s'agit pas d'assouplir pour spéculer ou bétonner, mais d'adapter pour vivre, en permettant une densification raisonnée, respectueuse des formes urbaines traditionnelles et de l'environnement. Il ne s'agit pas de remettre en cause les principes de ces lois, mais leur différenciation. L'égalité suppose l'adaptation aux réalités territoriales : la loi Littoral sur les espaces déjà urbanisés, la loi Montagne au service de la ruralité. La collectivité à statut particulier trouve ici toute sa raison d'être : adapter la norme à la réalité du territoire.

M. Guillaume Gontard, président. - Merci beaucoup pour vos interventions. J'en profite pour dire que nous sommes évidemment preneurs de vos documents écrits, qui pourront. enrichir le travail de la mission d'information.

M. Jean-Jacques Panunzi. - Je salue mes collègues corses. Je n'ai pas grand-chose à ajouter, car tout a été dit par M. Paolini, même si je ne partage pas toujours certaines de ses positions. Le Padduc a le mérite d'exister, il n'est pas parfait et mérite d'être amendé.

À cet égard, j'ai un regret : l'amendement que j'avais déposé, adopté à l'unanimité au Sénat à l'époque de notre collègue Mézard, concernant la loi Montagne et la loi Littoral. Il visait à séparer et créer des limites concernant les communes concernées à la fois par la loi Montagne et par la loi Littoral. Je suis heureux d'apprendre que cette avancée va être inscrite dans le nouveau Padduc.

La seule chose que je reproche à ce document est que nous n'avons pas vérifié à l'époque si le domaine public maritime avait été clairement identifié sur toutes les communes. Aujourd'hui, des agents des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) passent sur des établissements qui ont été construits il y a une quarantaine d'années, avec l'autorisation de l'État et des permis de construire délivrés en toute légalité. Ces établissements ont pu travailler pendant une quarantaine d'années sans aucune observation des services de l'État. Ces agents passent et disent aux propriétaires : « Vous n'êtes pas chez vous, c'est le domaine public maritime, il va falloir démolir. » Je vous laisse imaginer ce que cela peut provoquer. Je ne comprends pas cette façon d'agir des services de l'État.

La loi Littoral a été votée parce qu'il fallait arrêter la bétonisation entre Nice et Vintimille. C'était la côte la plus construite. En revanche, lorsqu'on l'a appliquée à la Corse en 1986, l'île commençait un peu à se développer touristiquement, mais ce n'était pas du tout ce qui était arrivé sur le continent. Heureusement que la loi fut votée : on a pu ainsi freiner ce qui aurait pu arriver aussi en Corse, même s'il y a eu beaucoup de dérives. On a l'impression qu'il y a eu beaucoup plus de constructions lorsqu'on a essayé d'appliquer la loi Littoral qu'auparavant. Aujourd'hui, je mets en cause les services de l'État qui passent et qui dressent systématiquement des contraventions de grande voirie sur certains établissements, mais qui ne traitent pas du tout, par exemple, toutes les résidences secondaires qui ont été construites avec des permis de construire, mais qui n'ont pas respecté la loi Littoral. Concernant les espaces remarquables, on empêche aujourd'hui des gens qui possèdent 80 ou 100 hectares, dont ils ont hérité de leurs grands-parents ou de leurs parents, de les exploiter.

Nos prédécesseurs ont construit sur ces territoires, avant qu'ils soient qualifiés d'espaces remarquables, des maisonnettes, que l'on appelle chez nous des « caseddi », d'une surface de 30 ou 40 mètres carrés. Aujourd'hui, certains sont condamnés à démolir les deux ou trois maisonnettes familiales qu'ils ont réhabilitées. Je ne comprends pas que l'on puisse exproprier les gens de leur terre. Il faudrait tout de même qu'aujourd'hui, puisque nous avons la chance d'élaborer un document d'urbanisme pour toute la Corse, nous prenions des dispositions pour ne pas exproprier complètement les gens.

Cela nous ramène à la question très importante du manque de délimitation précise du domaine public maritime. Aujourd'hui les agents de l'État passent et disent : « Vous êtes sur le domaine public maritime. » et il leur est répondu : « Mais moi, cela fait quarante ans que j'y suis, on ne m'a jamais parlé de cela, j'ai habité là et toute ma famille y a été élevée. Mais alors, pourquoi avoir autorisé mes parents, mes grands-parents, il y a quarante ans, à travers des permis de construire, à bâtir l'établissement que vous me demandez de démolir ? »

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Vous avez abordé, M. Paolini, les conditions dans lesquelles vous révisez votre Padduc, avec l'objectif d'avoir, fin 2027, un nouveau document opposable et révisé.

Vous avez évoqué la nécessité d'adaptation, donc de différenciation, sur la question de l'espace proche du rivage. Avez-vous réfléchi à ce que pourrait en être la définition juridique et pratique ? En effet, on retrouve cette problématique aussi sur les grands lacs de montagne et sur un certain nombre de territoires littoraux qui sont frappés par le recul du trait de côte. Il est donc important de savoir ce que vous entendez par là et ce que vous envisagez dans le cadre de la révision de votre Padduc.

Vous avez évoqué, davantage pour la partie relative à la loi Montagne, l'espace urbanisé, et indiqué que vous souhaitiez également définir finement cet espace pour pouvoir l'adapter localement. J'aimerais là également que vous puissiez m'indiquer où vous en êtes concrètement.

Concernant les espaces stratégiques agricoles, l'un d'entre vous a évoqué le chiffre de 100 000 hectares considérés comme tels. Menez-vous, au sein de ces espaces, des réflexions en lien avec la Safer ou le Conservatoire du littoral, par exemple ? Relèvent-ils du domaine public ? Avez-vous des conventionnements avec des propriétaires privés ?

Enfin, vous avez évoqué tout à l'heure, M. Paolini, le travail de différenciation que vous souhaitiez mener pour que vous puissiez oeuvrer, dans le cadre de cette réduction prévisionnelle de l'artificialisation d'ici à 2050, à un rattrapage économique. Pourriez-vous, au-delà du principe politique que j'ai bien compris, caractériser là aussi les moyens et les outils que vous pourriez mobiliser à cette fin ?

M. Julien Paolini. - Concernant la révision du Padduc, le périmètre a été fixé par une délibération de l'Assemblée de Corse en juillet dernier, avec un calendrier qui court jusqu'à la fin de 2027 pour une approbation définitive. Nous aurons probablement à vous proposer, tout au long de cette procédure de révision, les adaptations législatives et réglementaires sur un certain nombre de questions pour sécuriser les habilitations du Padduc.

Je songe par exemple au calendrier du « zéro artificialisation nette », dont la loi Climat et Résilience et la loi ZAN nous fixent des échéances à 2024 pour le Padduc et à 2027 pour les communes. Ce calendrier n'est plus tenable et il faudrait peut-être l'adapter.

Nous souhaitons mettre en oeuvre des servitudes de résidence principale dans le Padduc pour les communes qui sont en RNU, mais il faudrait que nous puissions sécuriser la disposition, notamment en ne faisant pas référence aux zones urbanisées, puisque celles-ci concernent les PLU et les cartes communales et que, par définition, une commune en RNU n'a pas de zones urbanisées, mais des parties actuellement urbanisées. Nous avons donc un certain nombre de points juridiques de ce type sur lesquels nous serons amenés à solliciter les parlementaires pour adapter des mesures législatives liées à la révision du Padduc.

Nous vous ferons parvenir la délibération qui fixe le périmètre et le calendrier du Padduc, qui a été adoptée à l'unanimité, me semble-t-il, par l'Assemblée de Corse.

Le Padduc de 2015 fixait déjà une ligne des espaces proches du rivage (EPR). Il y a eu beaucoup de débats sur la définition et la délimitation de ces espaces, notamment avec les associations de défense de l'environnement. Le Padduc en vigueur précise où se situent ces espaces proches du rivage avec une ligne qui court tout au long du territoire insulaire. Cette précision existe et les communes ont également la latitude de modifier la ligne des EPR, notamment dans leurs SCoT et PLU, pour l'adapter à leur échelle, comme cela se fait pour les espaces stratégiques agricoles.

Nous aurons également à traduire les dispositions de la loi Élan et ainsi à définir où se situe la montagne corse. C'est essentiel pour pouvoir distinguer demain les espaces ou s'appliquent la loi Littoral et la loi Montagne. Pour définir ce qu'est la montagne corse, nous devrons nous appuyer sur plusieurs critères tels que la végétation, la pente, etc., et non pas uniquement l'altitude. Nous aurons également à définir ce que sont les formes urbaines dans les territoires de montagne pour que ces derniers puissent être demain densifiés s'ils sont reconnus dans le Padduc. La reconnaissance des secteurs déjà urbanisés (SDU), leur identification, leur délimitation, relève du ScoT et, à défaut, du Padduc ; il est donc aujourd'hui difficile pour la collectivité de Corse d'intervenir sur une prérogative communale. Il faudra donc peut-être solliciter les communes pour savoir si elles souhaitent conserver cette prérogative ou si elles préfèrent que le Padduc récupère cette compétence, sachant que, régulièrement, les élus communaux font valoir que la collectivité de Corse ne leur laisse pas suffisamment de latitude.

Sur la question des espaces stratégiques agricoles, 102 000 hectares ont en effet été protégés dans le Padduc. Il y a eu une mise en production probablement insuffisante et nous devons donc en accélérer la mise en valeur. Nous travaillons bien entendu avec la Safer, avec l'Office de développement agricole et rural de Corse (Odarc), avec les communes, puisque nous les accompagnons dans la réalisation de diagnostics agricoles (ex-Docob), de manière à ce que ces terrains puissent être mis en production. Malgré l'existence des espaces stratégiques agricoles et tous les contentieux, nous constatons que beaucoup de terres agricoles ont été artificialisées depuis vingt ans et depuis la mise en oeuvre du Padduc. Les dispositions de ce dernier n'ont pas empêché que des permis soient délivrés, que des terrains soient construits et donc perdus pour l'agriculture corse et pour l'objectif d'autonomie alimentaire. Ces constructions ont souvent eu lieu dans des communes littorales et en discontinuité, ce qui démontre que l'on n'a pas respecté à la fois le Padduc et les espaces stratégiques agricoles, mais que l'on n'a pas non plus respecté les dispositions de la loi Littoral.

Pour répondre à Jean-Jacques Panunzi, nous sommes favorables à un statut de résident, justement pour que l'accès au logement et à la propriété puisse bénéficier avant tout aux personnes qui vivent et qui travaillent en Corse. Ces dernières années, la priorité a été à la construction des résidences secondaires et des meublés de tourisme, ce qui a fait flamber les prix de l'immobilier et du foncier. Il en résulte un sentiment d'injustice ressenti par de nombreux Corses qui voient leurs permis de construire refusés et n'ont pas les moyens financiers d'acheter un terrain ou une maison, notamment dans les secteurs touristiques et littoraux. Si un statut de résident est nécessaire, nous ne pouvons pas pour autant concevoir une application au cas par cas de la loi Littoral et de la loi Montagne, distinctement selon que l'on soit corse ou non. Il faut maintenir les dispositions protectrices de la loi Littoral. Il faut probablement réfléchir, dans le cadre du Padduc, à un rééquilibrage entre les communes littorales et les communes rurales, situées à l'intérieur de l'île, mais nous devons maintenir les mêmes règles pour tous et protéger les gens qui vivent et qui travaillent en Corse en favorisant la résidence principale plutôt que la résidence secondaire.

Sur la trajectoire du ZAN, certaines communes qui ont beaucoup artificialisé ces dernières années pour construire essentiellement de l'habitat non permanent. Elles ont beaucoup construit et elles ont perdu des habitants. Dans certaines communes, on atteint ainsi 7 000 mètres carrés consommés pour un habitant gagné. Ce modèle économique n'est pas durable. La part d'artificialisation de la Corse doit être d'à peu près 2 000 à 2 500 hectares sur les dix dernières années. Si nous appliquons une réduction de 50 %, il resterait entre 1 000 et 1 300 hectares à urbaniser sur les dix prochaines années et cela ne peut pas se faire comme dans les dernières années. Cela doit se réaliser un peu moins dans les territoires qui ont beaucoup consommé, afin de rendre de la constructibilité aux territoires qui ne se sont pas développés. Il y a des communes qui ont artificialisé un hectare sur ces dix dernières années, quand d'autres en ont artificialisé 300. L'idée est donc d'offrir des droits à bâtir dans les communes où la pression foncière est moindre, où les prix sont encore accessibles pour les Corses qui vivent et qui travaillent sur le territoire, où nous avons du foncier disponible et où la spéculation n'a pas encore produit l'ensemble de ses effets délétères.

M. Guillaume Gontard, président. - Vous avez soulevé la question des documents d'urbanisme : de nombreuses communes corses sont soumises au RNU, ce qui engendre d'importantes difficultés pour intervenir dans ces zones. Comment imaginez-vous que ces communes puissent, à un moment donné, s'inscrire soit dans des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), soit dans d'autres documents d'urbanisme permettant la mise en oeuvre du rééquilibrage que vous appelez de vos voeux ?

M. Jean Alfonsi. - Pour organiser la loi Montagne, il faut garder à l'esprit qu'elle s'applique dans 339 des 360 communes de Corse. La loi Montagne a vocation à devenir en Corse une sorte de loi de la ruralité. En tout état de cause, il faut éviter les « usines à gaz » et rechercher la simplicité. Nous devons garder à l'esprit que, pour les PLU, même si nous avons pu construire de manière excessive dans certaines communes du littoral, celles-ci restent des communes très rurales dans leur partie retirée. Il faut donc veiller à ne pas les asphyxier.

M. Ange-Pierre Vivoni. - Nous avons un gros problème concernant la loi Littoral. Nous avons une déchetterie qui est sur ma commune, construite il y a maintenant quinze ans. Elle a pu se faire avec un permis de construire, non pas dans l'espace des cent mètres, mais un peu plus en retrait, et nous souhaitions réaliser une plateforme de compostage - vous connaissez le problème des déchets en Corse. Le permis de construire que nous avons déposé, avec le Syndicat de valorisation des déchets de la Corse (Syvadec), a dû être retiré parce que le juge a condamné la commune et le Syvadec, interdisant de réaliser cette plateforme de compostage. Je tiens à préciser que s'il s'était agi d'une station d'épuration, nous aurions pu la construire. J'estime que, sur des espaces proches du rivage, pour des équipements publics, il faudrait qu'il y ait des dérogations. Il faudrait pouvoir inscrire cela dans notre Padduc sinon nous allons continuer, comme nous le faisons actuellement, à nous tourner vers les privés.

M. Guillaume Gontard, président. - Je vous remercie tous pour l'ensemble de vos interventions. Comme je le disais tout à l'heure, n'hésitez pas à nous transmettre les documents et vos interventions.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je vous remercie non seulement de vos contributions, mais aussi de votre engagement, alors même que nous avons pu voir la complexité dans laquelle vous évoluez.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de Mme Lyliane Piquion-Salomé, présidente d'Interco'outre-mer, présidente déléguée de la commission économique de la communauté d'agglomération Cap Excellence (Guadeloupe), M. Claude Plénet, membre du Bureau d'Interco'outre-mer, vice-président de la communauté d'agglomération du centre littoral (CACL), maire de Rémire-Montjoly (Guyane), et Mme Florence Bénéteau, directrice du groupe Élan

M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons nos travaux par une seconde audition centrée sur les outre-mer, avec l'audition de l'association Interco' Outre-mer.

J'ai le plaisir d'accueillir en visioconférence Mme Liliane Piquion-Salomé, présidente d'Interco' Outre-mer, présidente déléguée de la commission économique de la communauté d'agglomération Cap Excellence en Guadeloupe, qui représente également M. Claude Plenet - qui n'a pas pu se rendre disponible -, membre du bureau d'Interco' Outre-mer, vice-président de la communauté d'agglomération du centre littoral (CACL) et maire de Rémire-Montjoly en Guyane, et Mme Florence Bénéteau, directrice du groupe Élan, qui travaille avec Interco' Outre-mer et est implanté à La Réunion. Cette audition se déroule, je tiens à le souligner, sur trois fuseaux horaires différents.

Madame la présidente, Madame la directrice, notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union Centriste avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur implication dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes. Il nous a paru indispensable de nous pencher sur la situation particulière des départements et régions d'outre-mer. Les cinq Drom sont en effet soumis à la loi Littoral, mais seules certaines communes de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion sont soumises à la loi Montagne. À La Réunion ou en Martinique, près des trois quarts des communes sont soumises aux deux lois.

Des dérogations ont été mises en place pour les territoires ultramarins, tant pour la loi Montagne que pour la loi Littoral. Interco' Outre-mer s'est intéressé plus précisément, en lien avec l'Association nationale des élus des littoraux (Anel), à l'application de la loi Littoral dans les outre-mer. Nous serons donc heureux que vous nous présentiez les constats et propositions que vous avez rendus publics en septembre dernier.

Nous vous remercions chaleureusement de vous être rendus disponibles pour témoigner devant nous de la situation dans les outre-mer et des difficultés rencontrées par les élus sur ces territoires.

Avant de céder la parole au rapporteur, je tiens à vous informer que nous allons lancer dans quelques jours une consultation des élus locaux. Nous comptons évidemment sur vous pour en assurer la publicité auprès des élus ultramarins.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Vous aurez sans doute relevé que l'intitulé de notre mission comporte le mot « différenciation », cher aux outre-mer. Les départements et régions d'outre-mer sont justement reconnus par l'article 73 de notre Constitution comme pouvant bénéficier de l'adaptation du droit en raison de leurs caractéristiques et contraintes particulières.

De fait, les lois « Montagne » et « Littoral » s'appliquent déjà de manière quelque peu différenciée dans les outre-mer. La loi « Montagne », notamment, a donné dès son origine une définition différenciée des zones de montagne dans l'Hexagone et dans les outre-mer, où ne s'appliquent pas, en outre, certains de ses volets. Cela est aussi vrai de la loi « Littoral » qui, dès 1985, ouvrait un peu plus largement les possibilités de construction en outre-mer.

Ce principe de différenciation, cher à notre assemblée, a ensuite été approfondi par la loi « Montagne 2 » de 2016, qui a reconnu les spécificités des zones de montagne dans les outre-mer, spécificités qui devaient être prises en compte dans l'adaptation des dispositions de portée générale des politiques publiques et de leurs mesures d'application. En ce qui concerne plus spécifiquement la loi « Littoral », plusieurs assouplissements ciblés aux restrictions d'urbanisation ont été introduits pour les outre-mer, notamment pour autoriser des infrastructures de traitement des déchets, d'assainissement ou encore de production d'énergie renouvelable.

Au vu de ces évolutions, estimez-vous que l'aspiration à la différenciation a trouvé une traduction satisfaisante dans la lettre et dans les modalités pratiques d'application des lois « Montagne » et « Littoral » en outre-mer ? Considérez-vous que les contraintes particulières auxquelles sont soumis ces territoires sont suffisamment prises en compte ? Si vous estimez qu'il faut aller plus loin vers plus de différenciation, à qui devrait en revenir l'initiative ? Les collectivités d'outre-mer devraient-elles pouvoir en définir elles-mêmes les contours ?

Se pose aussi la question de la différenciation entre les différents territoires que vous représentez. Naturellement, la situation en Guyane n'est pas tout à fait la même qu'aux Antilles ou à La Réunion, sans même parler de Mayotte. Estimez-vous que c'est un chantier sur lequel nous devons aussi avancer et, si oui, comment ?

Je voudrais vous poser deux questions relatives aux possibilités de construction, plus particulièrement sur le périmètre de la loi. Concernant le littoral, tout d'abord, nous avons été alertés sur le fait que, compte tenu de l'étendue particulière des communes de Guyane, ces dernières peuvent se trouver dans une situation où on applique la loi Littoral à plus d'une centaine de kilomètres des côtes. Comment cette situation assez étonnante pourrait-elle, selon vous, être corrigée ? Par ailleurs, de nombreuses communes ultramarines sont couvertes à la fois par la loi Littoral et par la loi Montagne, mais c'est le régime d'urbanisation fixé par la loi Littoral qui s'y applique. À votre connaissance, certains territoires ultramarins souhaitent-ils pouvoir opter plutôt pour l'application du régime d'urbanisation en continuité fixé par la loi Montagne, quelque peu moins contraignant ? Je vous remercie par avance de vos réponses.

Mme Lyliane Piquion-Salomé, présidente d'Interco' Outre-mer, présidente déléguée de la commission économique de la communauté d'agglomération Cap Excellence. - Je viens porter la parole d'élus en extrême difficulté face à un cadre normatif qui ne protège plus, mais qui freine considérablement, voire qui paralyse, le développement de nos régions ultramarines et leur cadre de vie. Quarante ans après, le constat est toujours négatif pour les outre-mer. L'application uniforme des lois Littoral et Montagne demeure une véritable problématique sur laquelle il conviendrait d'agir et d'apporter de vraies solutions.

Permettez-moi tout d'abord de vous présenter Interco' Outre-mer. Nous sommes le réseau des intercommunalités de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte, de La Réunion et, plus récemment, de la Polynésie française. Notre association porte une parole collective et structurée des intercommunalités d'outre-mer en valorisant les expertises locales, en faisant émerger des propositions concrètes et en contribuant au dialogue et aux échanges avec l'État, le Parlement et l'ensemble des partenaires institutionnels. La force de notre réseau repose sur l'engagement de ses adhérents et partenaires. Chacun de ces six territoires ultramarins est représenté au bureau de notre association. Cette gouvernance garantit à la fois la diversité des points de vue, une mobilisation collective forte et une représentation stratégique fidèles aux réalités de nos territoires.

Cette audition intervient à un moment particulièrement important pour nos territoires. Les espaces littoraux ultramarins, plus encore que d'autres, sont confrontés à des défis majeurs et multiples : changement climatique, pression foncière, risques naturels, recul du trait de côte, besoin de relocalisations et de recompositions territoriales. En effet, on demande aux maires d'agir, de protéger, de relocaliser, mais on ne leur permet pas juridiquement de le faire.

Dès 2022, Interco' Outre-mer, dans le cadre de ses travaux sur les problématiques foncières dans les Drom, a mené des travaux avec ses adhérents, a conduit des auditions de parties prenantes et a formulé une recommandation explicite visant à adapter la loi Littoral afin de mieux prendre en compte les spécificités administratives, géographiques et stratégiques de nos territoires ultramarins.

Nous faisions alors le constat que les territoires littoraux, de métropole et plus encore des outre-mer, peinent de plus en plus à conjuguer développement, préservation et protection. La loi Littoral, dont l'objectif était de mettre en place une politique spécifique d'aménagement et de protection pour les espaces concernés, se révèle depuis longtemps bloquante et complètement inadaptée à nos régions ultramarines. Nous demandions une prise en compte des réalités très contrastées de chaque territoire, une expertise approfondie et des dispositions applicables au regard des enjeux précités. Il s'agit donc d'une loi fondatrice, mais dont l'application est devenue une source de blocages. Nous ne contestons surtout pas cette loi dans son esprit même, car elle est utile voire indispensable. Toutefois, son application est perçue comme rigide, hétérogène et insuffisamment adaptée aux réalités locales. Cette absence de doctrine claire et partagée crée une insécurité juridique permanente, alimente un contentieux abondant et coûteux et décourage les porteurs de projets. Nous appelons donc à un glissement de posture des services de l'État, du contrôle vers le conseil ; à des bilans réguliers et partagés de l'application de la loi ; à la création de commissions locales du littoral réunies en amont des projets, permettant ainsi de stabiliser l'interprétation et de sécuriser les décisions. D'ailleurs, il existe dans certains territoires, comme la Corse, des outils qui donnent satisfaction. Nous estimons qu'ils doivent être généralisés.

La gestion intégrée du trait de côte constitue un outil qui mobilise une multitude d'acteurs, ce qui complique son fonctionnement. On y retrouve la direction générale des territoires et de la mer (DGTM), la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), le Conservatoire du littoral, l'Office national des forêts (ONF), la préfecture, l'agence d'urbanisme, le conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE). Cette fragmentation crée une confusion préjudiciable, renforcée par l'empilement des documents stratégiques : le schéma d'aménagement régional (SAR), le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), le plan de prévention des risques littoraux (PPRL), l'objectif Zéro artificialisation nette (ZAN), etc. Nous plaidons donc pour un interlocuteur unique pour les projets dans chaque territoire, pour des conférences locales du littoral qui soient régulières et structurées, et pour des guides d'application de la loi Littoral qui soient coproduits et adaptés à chaque territoire.

De plus, des notions juridiques sont inadaptées aux réalités ultramarines. Des termes clés de la loi - espace proche du rivage, village, continuité, capacité d'accueil, espaces agglomérés - sont issus d'un prisme hexagonal. Ils ne correspondent ni aux morphologies spatiales, ni aux tissus urbains, ni aux dynamiques foncières ultramarines. Par exemple, comment définir un village dans un territoire où l'habitat est souvent diffus ou informel ? Comment appliquer la notion de covisibilité dans des îles montagneuses où la mer est visible depuis presque partout ? Pour cela, nous demandons notamment une clarification nationale permettant ensuite une adaptation locale.

Un décret précisant clairement les critères cumulatifs des espaces proches du rivage est nécessaire. L'exemple de la Guyane est à cet égard emblématique. Du fait de la superficie exceptionnelle de ses communes, la loi Littoral peut s'y appliquer à plus de 100 kilomètres du rivage, dans des espaces strictement forestiers, sans lien avec l'interface terre-mer telle que le législateur l'avait envisagée en 1986. À l'inverse, certains secteurs pourtant proches du littoral peuvent échapper à l'application de la loi en raison de la configuration administrative de la commune. Pour approfondir ce point, je développerai tout à l'heure, au nom du maire de Rémire-Montjoly, Claude Plénet, ses observations sur un cas concret concernant sa ville.

Cette loi doit mieux considérer la qualité et la destination des projets. Certaines activités agricoles, touristiques ou économiques nécessitent parfois d'être implantées en discontinuité de l'urbanisation. Aujourd'hui, la loi ne le permet que très difficilement, ce qui bloque des projets cohérents et utiles et réduit bien évidemment l'attractivité de nos régions ultramarines. Nous appelons donc à intégrer la destination et l'usage des constructions pendant l'analyse de leur compatibilité avec la loi.

S'agissant de la loi Montagne, et de son articulation avec la loi Littoral, je proposerai tout à l'heure que Mme Florence Bénéteau, directrice générale du cabinet Élan, apporte un éclairage à travers une lecture croisée de ces deux lois. Elle introduira notamment la notion d'« impasse territoriale ». Cela permettra d'illustrer pleinement des situations spécifiques, d'ouvrir la réflexion et de nous proposer des leviers juridiques possibles et exploitables.

Nous avons aussi parlé du recul du trait de côte et, bien évidemment, nous demandons une clarification urgente des possibilités de dérogation afin de permettre des relocalisations sécurisées et anticipées. Former et expliquer sont des conditions de réussite pour mener à bien ce type d'opérations. La loi Littoral est insuffisamment connue et mal comprise. Les élus, comme les techniciens, expriment un besoin fort de formation, ce qui paraît indispensable si nous voulons avancer, lever les verrous et passer de la loi Littoral à une « loi des Littoraux ». Cela serait utile et cela valoriserait les régions ultramarines. Qu'il s'agisse d'une loi du littoral ou des littoraux, le fond du problème est de faire sauter les verrous qui bloquent et qui déresponsabilisent quant aux avancées indispensables au développement de nos territoires. En conclusion, il s'agirait d'envisager un code des littoraux cohérent, lisible, moderne et applicable pour chaque territoire. Nous demandons donc une protection plus intelligente, plus cohérente, mieux adaptée, car les territoires ultramarins pourront alors être des laboratoires d'innovations juridiques et environnementales. Ainsi, nous pourrons faire du vrai développement et être légitimes à pouvoir prendre en main toutes nos problématiques sur les régions ultramarines.

Je voudrais à présent vous relayer la contribution de Claude Thénet, vice-président de la communauté d'agglomération du centre littoral (CACL) et maire de Rémire-Montjoly, en ce qui concerne le territoire de la Guyane.

Selon lui, l'application de la loi Littoral se heurte à des réalités physiques, sociales et opérationnelles très spécifiques, qui rendent parfois son application difficile, voire bloquante, pour des projets indispensables au territoire. Dans ce contexte de littoral mouvant par nature, le dérèglement climatique vient rajouter son lot d'incertitudes. Cette nécessité d'adaptation contextualisée rejoint précisément la démarche défendue par Interco' Outre-mer, autour d'une évolution vers une loi des littoraux. À Rémire-Montjoly, nous avons déjà connu des épisodes d'érosion marquants, notamment les phases érosives de 2007-2008 et les inondations de 2013, qui ont entraîné des destructions et des dégradations de biens, avec des conséquences humaines et patrimoniales importantes pour les familles concernées. Face à cela, des protections ont été mises en place, souvent dans l'urgence, avec des coûts importants pour la commune, pour des ouvrages dont l'efficacité a parfois été limitée, voire avec des effets de report de l'érosion. Une difficulté majeure est à mettre en exergue, à savoir l'empilement des contraintes et l'incertitude d'application sur un terrain où le problème ne vient pas d'une seule règle, mais de la combinaison entre la loi Littoral, les contraintes liées aux risques, les plans de prévention des risques (PPR) existants ou en révision et les exigences de sécurisation juridique. En lien avec les services, un projet de révision du PPR inondations et littoral sur l'île de Cayenne est en cours, avec des estimations de recul de trait de côte plus fortes que celles qui avaient été prises en compte jusqu'ici, et une estimation de 163 logements vulnérables au recul du trait de côte dans son projet de révision.

Ce que nous observons à Rémire-Montjoly n'est pas une situation isolée. Les différentes études et travaux de l'agence d'urbanisme et de développement de la Guyane (Audeg) et de l'Observatoire du littoral sur la CACL montrent également les fortes vulnérabilités à Cayenne et Matoury, avec des difficultés récurrentes de gouvernance, de financement et de continuité des interlocuteurs institutionnels, selon les retours des acteurs.

Pour une intercommunalité, cela pose une question centrale : comment planifier une trajectoire d'aménagement et d'adaptation si le cadre d'application demeure perçu comme complexe, mouvant ou insuffisamment stabilisé ? Les demandes et les attentes sont donc les suivantes : nous souhaitons un cadre qui soit plus adapté aux réalités ultramarines, plus lisible dans son application, plus juridiquement sécurisé pour les collectivités et mieux articulé avec les enjeux de résilience climatique.

Trois attentes sont très concrètes : en premier lieu, une doctrine d'application claire et stable pour réduire l'incertitude juridique et permettre aux communes d'instruire et de planifier avec plus de sécurité ; ensuite, une meilleure articulation entre la loi Littoral, la prévention des risques et l'adaptation au recul du trait de côte, afin que les outils produits ne restent pas seulement des diagnostics, mais deviennent des leviers d'action, comme c'est souvent le cas ; enfin, des moyens opérationnels et financiers adaptés à la recomposition territoriale en outre-mer - ingénierie, foncier, accompagnement des collectivités et de leurs habitants. Les constats de l'Audeg montrent bien que, sans cela, l'adaptation aux conséquences du dérèglement climatique reste difficile à concrétiser.

En conclusion, qui est celle de Claude Plenet : à Rémire-Montjoly, comme dans la CACL, les élus sont prêts à oeuvrer et à continuer à s'investir dans la protection du littoral et l'adaptation au changement climatique. Néanmoins, nous avons besoin d'un cadre qui nous permette de mieux protéger, d'aménager plus sûrement et de décider plus clairement. Le sujet de l'érosion et du recul du trait de côte - passionnant d'un point de vue scientifique tant il touche à la complexité de l'écosystème guyanais, que vous savez très riche - reste un vrai casse-tête pour les collectivités.

Mme Florence Bénéteau, directrice générale du cabinet Élan. - (Mme Florence Bénéteau projette un diaporama.) J'ai été mandatée par Interco' Outre-mer pour évoquer la façon dont nous pouvons passer d'une différenciation punitive à une différenciation des souverainetés. Mon propos, articulé en trois temps, consistera à évoquer rapidement le mur des réalités géographiques - pourquoi nos territoires n'entrent pas dans les cases nationales -, puis l'étau législatif et ses différents effets pervers sur le terrain, avec quelques exemples illustrés, et enfin sept propositions concrètes d'évolutions législatives.

En premier lieu, les territoires ultramarins sont placés face à ce que l'on pourrait qualifier de « mur des impasses géographiques » ; cette impasse est triple.

Une impasse verticale, tout d'abord, pour les territoires placés « les pieds dans l'eau et la tête dans les nuages », à La Réunion et aux Antilles. Un chiffre important : 80 % du territoire relève de la géographie de montagne et pourtant, dès qu'une commune touche la mer, la loi Littoral s'applique à 100 % de sa surface. En cas de cumul, c'est la règle la plus stricte qui prime. Les hauteurs perdent les souplesses de la loi Montagne et il nous est donc impossible de mobiliser l'arrière-pays, notamment pour désaturer la côte ou relocaliser les familles menacées, comme c'est le cas pour des territoires contraints par le risque du recul du trait de côte. Nous sommes donc, comme l'évoquent les élus, « assignés à résidence » sur une bande côtière déjà saturée.

La deuxième impasse observée est une impasse horizontale : c'est le cas de la Guyane, un territoire grand comme l'Autriche. Un mètre de façade côtière suffit à soumettre une commune géante à la loi Littoral. Des règles d'urbanisme balnéaire sont appliquées à des projets agricoles en pleine forêt tropicale et l'on empêche donc tout désenclavement ou tout développement de pôle de vie intérieur.

Enfin, il y a un troisième type d'impasse : celle liée à la nécessité d'un repli stratégique, à l'exemple de Mayotte. La loi Climat et résilience nous y intime de reculer face à l'érosion et à la montée des eaux. Où aller, cependant, dans la mesure où l'arrière-pays est verrouillé par le dogme de la continuité urbaine et où il nous est donc juridiquement interdit de reconstruire en amont les quartiers menacés par la mer ?

Cette situation d'impasse résulte également d'une réalité de différenciation qui existe mais qui s'applique à rebours. Nous voulions rappeler deux asymétries qui posent aujourd'hui des verrous essentiels et qui sont le fruit d'une chronologie législative relativement aveugle. Là où le Pays basque ou la Corse peuvent utiliser des unités touristiques nouvelles (UTN) pour des projets structurants, cette possibilité est explicitement exclue pour les outre-mer par l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme.

Pour la loi Littoral, nous avons le cumul de trois points. C'est d'abord un rendez-vous manqué en 2015 avec la création de l'article L. 121-39-1 du code de l'urbanisme, qui était censé adapter la loi Littoral à l'outre-mer, mais qui n'a prévu aucune dérogation sur les règles de construction. C'est ensuite le coup de grâce de la loi Élan en 2018 : en voulant encadrer les littoraux métropolitains, où avait proliféré la création des hameaux, cette loi a enfermé nos territoires dans la cage des secteurs déjà urbanisés (SDU). Là où un hameau de montagne des Alpes a le droit de s'étendre pour vivre, nos villages ultramarins, considérés comme littoraux sur 100 % de leur territoire - même pour ceux qui ont des hauteurs importantes -, n'ont droit qu'à la densification pure, et aucun mètre carré d'extension n'est toléré. Quant aux secteurs de taille et de capacité d'accueil limités (Stecal), prévus par l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, ils étaient censés autoriser des projets exceptionnels ; or ils ne sont plus qu'un mirage dans les territoires d'outre-mer, car ils sont systématiquement censurés par la jurisprudence au nom, justement, de cette continuité territoriale.

En réalité, ces articles nous auraient permis de protéger mieux que la métropole ou de différencier mieux. Finalement, le constat qui est fait est que les territoires d'outre-mer sont moins bien équipés et disposent de moins d'agilité face à des situations extrêmement variables.

À cela s'ajoute un cocktail législatif asphyxiant : la loi Élan, la loi Climat et résilience, la loi ZAN... Nous avons trois textes vertueux, en théorie ; toutefois, l'empilement des textes crée un système d'injonctions contradictoires en outre-mer. Nous devons rattraper des retards structurels criants en termes d'écoles, d'assainissement, d'usines et d'économie. Or la loi traite ce rattrapage vital comme un délit d'artificialisation. À titre d'exemple, elle exempte de l'objectif de zéro artificialisation nette les relocalisations dues aux risques littoraux, mais elle oublie les risques montagnards, comme les éboulements majeurs que nous connaissons. En réalité, dans cette approche, il faut bien comprendre que nous arrivons à des situations inexplicables.

Comme l'expliquait à l'instant le témoignage de M. Plenet, relayé par Mme la présidente, cet empilement nous plonge dans des situations inextricables, qui ont été synthétisées ici autour de cinq étaux majeurs.

Premièrement, l'impossibilité de régulariser l'habitat informel, ce qui en sanctuarise l'insalubrité.

Deuxièmement, le dogme de la covisibilité mer-montagne, avec la classification en espaces proches du rivage (EPR), qui est quasi généralisée et qui entraîne le gel de la constructibilité, même en altitude.

Troisièmement, le blocage des relocalisations face au risque : il y a une injonction à relocaliser face au risque de submersion, mais on ne peut pas relocaliser face au risque d'éboulements. Le pendant de la loi Climat et résilience sur les territoires de montagne n'a pas été traité.

Quatrièmement, l'entrave à la souveraineté alimentaire, puisque l'impossibilité de bénéficier de la classification en Stecal prive nos agriculteurs de la possibilité de construire leur habitation sur leurs exploitations.

Enfin, la paralysie de nombre de projets de développement d'énergies renouvelables, qui sont traités comme de simples extensions d'urbanisation et qui sont de ce fait interdites.

Nous avons fait le choix de vous présenter deux exemples afin d'illustrer notre propos. Le premier se situe sur les hameaux de Saint-Benoît, à La Réunion, à 400 mètres d'altitude sur une commune littorale. Ces hameaux présentent des territoires ruraux habités - TRH - qui sont reconnus comme tels par le SAR, en vertu de ce principe de différenciation. Toutefois, comme nous sommes dans des habitats qui sont inférieurs à vingt logements, sans continuité avec des villages, et intégrés à un espace proche du rivage, la loi Élan nous condamne à revenir, pour ces espaces, à une classification en zone naturelle ou en zone agricole. Comme je l'évoquais précédemment, nous n'avons pas pensé, au moment de la loi Élan, à faire appliquer les articles du code de l'urbanisme censés adapter la loi Littoral à l'outre-mer, mais qui n'ont prévu aucune dérogation sur les règles de construction.

Je prendrai un autre exemple de la situation dramatique que connaît le maire de Saint-Benoît, en illustrant celle-ci avec d'autres secteurs du même hameau. Pour des raisons de discontinuité d'urbanisation, ces secteurs sont, depuis la loi Élan, condamnés à revenir en classification « zone naturelle » ou « zone agricole », alors que, pour le Stecal par exemple, le projet touristique est déjà construit à 50 %, et que les suites sont à venir. On entre à ce moment-là dans des dossiers que les services de l'État traitent au cas par cas et l'on n'est pas à l'abri que ceux-ci, en cours de procédure, ne changent d'avis entre le moment où ils sont consultés en amont et celui où le document d'urbanisme leur parvient pour approbation.

Par conséquent, que font les territoires pour contourner ce risque ? La seule solution qu'ils ont à leur disposition est de projeter un périmètre de construction plus large que nécessaire afin de créer une unité urbaine continue de type village, autorisée dans la loi Littoral dans les espaces proches du rivage -, ce qui pousse à une consommation foncière de 50 % supérieure au besoin réel. Ainsi, là où la loi est censée protéger, elle pousse finalement à construire et artificialiser davantage, alors même que la loi Climat et résilience impose par ailleurs des enveloppes foncières qui, même si nous ne sommes pas sur des contraintes aussi significatives que dans l'Hexagone, sont quand même soumises à des obligations de diminution.

Prenons un autre exemple, celui du célèbre hôtel Diana Dea Lodge à La Réunion, qui est dans la même situation absurde. Cet hôtel voit son développement paralysé par l'outil Stecal qui lui est refusé. La seule solution est d'étendre artificiellement sa zone urbaine avec deux solutions : le bon vouloir des services de l'État, qui peuvent accorder une dérogation, mais qui n'est pas acquise puisqu'elle s'inscrirait en faux par rapport aux « secteurs déjà urbanisés » de la loi Élan ; ou bien, mobiliser un outil juridique pour l'heure inexistant en outre-mer, qui serait de type UTN ou Stecal.

Sur la base de ces constats, et des travaux que nous avons menés avec Interco' Outre-mer, nous vous présentons nos recommandations afin de rendre la différenciation réellement opérationnelle. Cinq voies vont nous permettre d'évoquer sept propositions d'évolution législative ou de gouvernance.

Premièrement, sur l'habitat et la ruralité : il pourrait être inscrit dans le code de l'urbanisme une catégorie unifiée pour les Drom : le pôle de vie rural en outre-mer, qui autoriserait à la fois la densification et l'extension mesurée indépendamment du statut de la commune par rapport à la loi Littoral. Cela permettrait de mettre fin à l'iniquité du schéma de développement urbain pour les quartiers littoraux en hauteur : en effet, ceux-ci ne peuvent que densifier alors qu'un quartier identique en montagne seule bénéficierait du statut de hameau et pourrait par conséquent réaliser une extension mesurée. Ce nouveau zonage permettrait la densification et une extension mesurée de l'habitat dans ce que nous appelons nos hauts arrière-pays littoraux, là où les familles vivent depuis des générations.

Notre deuxième proposition : créer un zonage « ruralité mixte » qui permettrait d'accorder une reconnaissance législative aux territoires ruraux habités (TRH) non reconnus. Il s'agit de territoires éminemment ruraux, avec des enjeux conséquents de friches agricoles, qui sont susceptibles de s'aggraver en l'absence de solution en termes d'urbanisme. Cela entraînerait une accélération du mécanisme d'exode rural vers la métropole. Ce nouveau statut légal de « ruralité mixte » permettrait de stabiliser l'habitat traditionnel mêlé à l'agriculture sans contraindre à une densification urbaine inadaptée à nos modes de vie.

J'évoquerai en troisième lieu l'économie, puis la sécurité face aux aléas naturels. Notre proposition consiste à rétablir le droit à l'initiative économique, à abroger l'exception qui prive les Drom de la possibilité de créer des UTN, à créer ce qu'on pourrait qualifier de « Stecal de projet » ou un équivalent d'UTN pour le littoral afin d'autoriser en discontinuité des infrastructures isolées vitales : traitement des déchets, énergies renouvelables, équipements touristiques.

En ce qui concerne la sécurité par rapport aux aléas naturels, notre proposition est d'instaurer un « droit de relocalisation » dérogatoire. Créer une dérogation explicite à l'obligation de continuité urbaine spécifiquement pour créer des hameaux de repli face aux risques majeurs constitue un impératif pour Mayotte. On ne peut pas sacrifier des vies sur l'autel de la continuité urbaine ; il s'agit d'une question de sécurité nationale et non d'urbanisme. Même si, à Mayotte, tous les dossiers finissent par bénéficier d'une dérogation sur décision du préfet, les dérogations au régime législatif ne peuvent pas représenter des solutions durables pour les territoires. S'ajoutent à cela des cas d'agents de l'État qui changent d'affectation tous les deux ans, et ce qui avait été accordé par l'un au moment de l'instruction du dossier ne l'est plus au moment de l'approbation du document.

Troisièmement, sur la gouvernance du ZAN, il est proposé d'adapter cet objectif à nos réalités. Nous avons donc aujourd'hui déjà dans la loi ZAN la capacité de ne pas être soumis à des obligations aussi contraignantes qu'en Hexagone, mais néanmoins, on le voit bien - c'est le cas particulièrement en Guyane -, il faudrait pouvoir limiter la profondeur d'application de la loi Littoral, étendre les exceptions à nos emprises de mise en sécurité contre les risques de montagne et pas simplement sur les risques côtiers.

Enfin, et c'était un élément très important, il faut, plutôt que d'appliquer des rustines et chercher à faire appliquer l'article L. 121-39-1 du code de l'urbanisme, adopter une approche préventive, et consacrer le SAR comme pivot normatif de la différenciation via l'article 73 de la Constitution. Le droit sur mesure absolu qui est permis par cet article 73 permettrait de laisser à chaque région le soin d'écrire sa propre règle d'aménagement, adaptée à sa géographie, par l'intermédiaire de son schéma d'aménagement régional - le SAR -, le document suprême des Drom. La Guyane a besoin d'assouplir la profondeur ; La Réunion, de gérer le relief ; Mayotte, de replis stratégiques. Il a également été rappelé tout à l'heure la possibilité, en matière de gouvernance, de généraliser des commissions littorales mixtes État-collectivités. L'interprétation de la loi change au gré du renouvellement des agents de l'État. Une commission paritaire en amont de chaque projet permettrait de créer une doctrine stable et partagée et de mettre fin à l'insécurité juridique qui paralyse beaucoup de collectivités, mais aussi des investisseurs de plus en plus frileux face à la capacité à porter des projets jusqu'à leur terme.

En conclusion, différencier n'est pas diminuer le degré de protection ; c'est permettre de vivre et d'aménager dignement dans nos territoires d'outre-mer, avec la nécessité - puisque vous posez très clairement la problématique de la différenciation - de pouvoir instaurer une différenciation législative et du droit de l'urbanisme dans les outre-mer par l'intermédiaire de la réflexion que vous portez.

M. Guillaume Gontard, président. - Je vous remercie pour l'état des lieux de la problématique et pour vos propositions très concrètes sur toutes les questions que nous pouvons nous poser. Celles-ci sont spécifiques aux Drom, mais je trouve qu'elles peuvent nous donner des idées pour l'ensemble des territoires et pour ce que nous pouvons rencontrer à la fois sur les territoires de montagne dans l'Hexagone ou sur le littoral. C'est un travail précieux qu'il va falloir regarder dans le détail.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Nous vous remercions de votre contribution précieuse, car elle est détaillée, très précise et également stratégique.

Puisque Mme la présidente a évoqué tout à l'heure le fait que votre organisation Interco' Outre-mer s'était récemment élargie à la Polynésie française, il serait peut-être utile que vous puissiez compléter ce que vous nous avez présenté aujourd'hui. Concernant la Polynésie française, je serais preneur car nous sommes sur un droit un peu spécifique, avec un niveau d'autonomie très important.

Nous n'allons pas vous poser davantage de questions puisque vous avez été très complets. Votre démarche est très intéressante, car elle va alimenter notre réflexion, y compris sur l'Hexagone, en ce qui concerne l'impossibilité de conjuguer la loi Montagne et la loi Littoral sur certains territoires. Je viens des Hautes-Alpes : on peut s'y retrouver avec des effets de la loi Littoral à 2 500 ou 2 800 mètres d'altitude, alors que le lac en question se trouve en contrebas avec un étiage et qu'il n'y a évidemment aucun lien. Vous êtes confrontés, sur vos territoires, aux mêmes difficultés. Nous pourrons donc probablement, sur la base de vos suggestions, de vos réflexions juridiques et stratégiques, qui seront couplées avec d'autres contributions en cours ou que nous avons déjà reçues, formuler des recommandations qui pourront, le moment venu, prospérer utilement avec les soutiens nécessaires de toute la France hexagonale et d'outre-mer. Votre contribution m'a éclairé sur la problématique qui finalement nous rapproche, alors que j'ignorais que vous puissiez être confrontés à des difficultés de même nature.

Vous avez également souligné un élément qui m'a particulièrement interpellé : il s'agit de tout le travail de conseil en amont des services de l'État dans leur diversité. Le nombre de fois où, dans ma propre expérience territoriale, j'ai été confronté à des convergences dans le cadre des discussions préalables et où, ensuite, lorsque le dossier est transmis pour avis au contrôle de légalité ou aux personnes publiques associées, l'on se retrouve avec des effets boomerang que l'on n'avait pas imaginés, alors que l'on avait eu le sentiment d'avoir bien préparé les sujets ! Il me semble que, dans nos recommandations, nous aurons probablement des éléments à imaginer pour qu'au moins nous ayons une sorte de doxa, une doctrine de l'application pratico-pratique du conseil et du contrôle des services de l'État déconcentrés à élaborer, car c'est évidemment très usant à la fois pour les collectivités locales, les élus, mais aussi pour les porteurs de projets.

M. Guillaume Gontard, président. - Nous avions tout à l'heure une audition avec des élus de la Corse et il est vrai que ce qui en est ressorti présente des similitudes avec les problématiques que vous avez pu exposer.

Ce qui est ressorti également, ce sont les questions d'urbanisme. En Corse notamment, un grand nombre de communes sont au RNU, c'est-à-dire qu'elles n'ont pas de documents d'urbanisme. Avez-vous cette même problématique ? J'imagine qu'elle est évidemment très différente entre les territoires, mais retrouve-t-on cette difficulté ?

Mme Lyliane Piquion-Salomé. - Nous savons que nos homologues corses ont mis en place un mode opératoire pour tenter d'avancer sur ces sujets.

Mme Florence Bénéteau. - En ce qui concerne la Polynésie française, celle-ci a la caractéristique de faire face aux trois types d'impasses que j'ai présentées tout à l'heure : à la fois verticale, horizontale et de repli stratégique. Cela ne représente pas des étendues aussi importantes que la Guyane, mais c'est le cas principalement pour l'impossibilité verticale et le repli stratégique.

Sur la question du RNU, il y a une caractéristique importante dans les territoires d'outre-mer : les communes sont très étendues, avec des moyennes de 30 000 à 40 000 habitants, voire bien au-delà. Par conséquent, les plans d'occupation des sols (POS) et les PLU sont de rigueur. Très peu de communes sont au RNU, à quelques exceptions près. Il y en a encore un peu en Guadeloupe. À ceci près qu'en Guadeloupe ou en Martinique, les Scot ne sont pas encore complètement bien calés.

Cela rend d'ailleurs la situation extrêmement complexe, parce que, comme vous l'avez signalé, la problématique n'est pas la loi Littoral ou la loi Montagne prises isolément ; c'est l'étau législatif dans lequel on vient rajouter la loi Élan, la loi Climat et résilience, et le ZAN, qui rend certaines situations impossibles.

M. Guillaume Gontard, président. - Merci beaucoup pour vos interventions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 30.