COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Le 28e régime européen de droit des affaires - Audition de MM. Bruno Dondero, président de la commission juridique de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), Philippe Dupichot, professeur des universités, président de l'association Henri Capitant, Martin Guesdon, sous-directeur du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, Mathieu Marceau, chef du bureau « Finance durable, droit des sociétés, comptabilité et gouvernance des entreprises » à la direction générale du Trésor (DGT) du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, Mmes Maya Noël, directrice générale de France Digitale, Marie-Aimée Peyron, avocate, présidente de la commission « Affaires européennes et internationales » du Conseil national des barreaux (CNB), et M. Frédéric Teper, avocat, membre des commissions « Affaires européennes et internationales » et « Droit et entreprise » du Conseil national des barreaux

M. Jean-François Rapin, président. - Je rappelle en préambule que notre réunion fait l'objet d'une captation vidéo et qu'elle peut être consultée sur le site du Sénat et sur les réseaux sociaux.

Nous nous réunissons aujourd'hui pour évoquer un sujet d'une grande importance pour la compétitivité de nos entreprises et pour l'approfondissement du marché intérieur : la création d'un régime européen de droit des affaires.

Il existe actuellement autant de régimes juridiques relatifs aux sociétés que d'États membres. Cette situation freine le développement de nos entreprises à l'échelle européenne : les sociétés font face à des coûts de mise en conformité administrative importants et peinent à trouver des financements, les investisseurs redoutant cette complexité juridique.

Ne pouvant profiter des vertus du marché unique, de nombreuses entreprises renoncent à se développer à l'échelle européenne ou poursuivent leur essor à l'étranger, en particulier aux États-Unis.

Pour répondre à cette situation critique, la Commission européenne a présenté mercredi dernier une proposition très attendue de règlement visant à créer un 28^e régime de droit des affaires. Il s'agit d'un régime optionnel, auquel les entreprises pourront souscrire pour bénéficier de démarches harmonisées et simplifiées à travers l'Union européenne. Ce cadre juridique n'abolirait pas les 27 régimes nationaux actuels, mais il coexisterait avec eux, d'où ce terme de « 28^e régime », ou « EU Inc. » suivant la terminologie proposée par la Commission européenne.

Ce dispositif juridique a été recommandé tant par Enrico Letta, dans son rapport sur le marché unique, que par Mario Draghi, dans son rapport sur la compétitivité européenne.

Ce 28^e régime constitue, avec la mise en place d'une Union de l'épargne et des investissements, l'une des réformes majeures qui doit permettre aux entreprises européennes de tirer le meilleur profit du marché intérieur.

La mise en oeuvre des rapports Draghi et Letta faisant l'objet d'un contrôle de notre commission ce semestre, nous sommes particulièrement attentifs à la traduction de cette recommandation, qui doit faciliter la création, le fonctionnement et le développement des entreprises dans l'espace européen. C'est également la raison pour laquelle j'ai souhaité que M. Olivier Rietmann, président de la délégation sénatoriale aux entreprises, nous rejoigne.

Toutefois, le 28^e régime fait l'objet de nombreux débats.

Le principal débat porte sur le niveau d'ambition du texte. Le droit des affaires peut en effet recouvrir le droit des sociétés, mais aussi le droit de l'insolvabilité, le droit fiscal, voire le droit du travail, avec des conséquences en termes de modalités d'adoption du texte au Conseil - majorité qualifiée ou unanimité.

Au regard de la sensibilité de ces domaines sur les plans politique et social, l'extension du 28^e régime européen de droit des affaires appelle notre plus grande vigilance dès le début des négociations.

L'éligibilité de toutes les entreprises - et non des seules entreprises dites « innovantes » - au dispositif suscite également des débats, alors que la Commission européenne a paru hésiter entre les deux options. En effet, la réduction de la charge administrative profite à toute société européenne. Mais les entreprises innovantes, en particulier les plus jeunes ou les plus petites d'entre elles, rencontrent des difficultés spécifiques que le 28^e régime doit aussi permettre de résoudre. Notre échange de ce jour devrait nous permettre d'apprécier si la proposition de la Commission répond à leurs besoins.

Enfin, les conditions mêmes d'adoption et d'application du 28^e régime constituent un défi.

Une nouvelle fois, la Commission s'appuie sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) pour présenter sa proposition, alors que le service juridique du Conseil avait considéré que le recours à cette base juridique pour traiter du droit des sociétés soulevait une difficulté. L'approche retenue pour cette proposition de règlement tend par ailleurs à concilier deux exigences : d'une part, permettre un vote à la majorité qualifiée du Conseil, pour favoriser l'adoption du texte ; d'autre part, ne pas requérir de transposition, afin d'éviter la fragmentation du régime au sein des 27 droits nationaux de l'Union. D'où l'importance pour les parlements nationaux de se mobiliser immédiatement.

Mes chers collègues, vous le comprenez, la table ronde de ce jour se révèle précieuse pour approfondir les enjeux juridiques et économiques de ce 28^e régime.

Pour évoquer ces sujets, nous avons le plaisir d'accueillir aujourd'hui plusieurs personnalités tout à fait qualifiées pour approfondir ce sujet : M. Bruno Dondero, président de la commission juridique de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ; M. Philippe Dupichot, professeur des universités et président de l'association Henri Capitant ; M. Martin Guesdon, sous-directeur du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice ; M. Mathieu Marceau, chef du bureau « Finance durable, droit des sociétés, comptabilité et gouvernance des entreprises » à la direction générale du Trésor (DGT) ; Mme Maya Noël, directrice générale de l'association France Digitale, qui défend les intérêts des start-up et investisseurs du numérique auprès des acteurs publics français et européens ; enfin, Mme Marie-Aimée Peyron, présidente de la commission « Affaires européennes et internationales » du Conseil national des barreaux (CNB), et M. Frédéric Teper, membre de la commission « Affaires européennes et internationales » et de la commission « Droit et entreprise » du Conseil national des barreaux.

Mesdames, messieurs, je vous remercie pour votre participation et vous propose d'entamer sans plus tarder cette table ronde consacrée aux enjeux du 28^e régime de droit des affaires.

Je suggère que chacun puisse intervenir pendant environ sept à huit minutes ; nos collègues qui le souhaitent pourront ensuite vous poser leurs questions.

Pour ouvrir nos échanges, M. Philippe Dupichot, président de l'association Henri Capitant, qui travaille depuis plusieurs années sur le projet d'un code européen des affaires, pourra présenter les grands axes de la proposition législative de 28^e régime dévoilée le mercredi 18 mars dernier.

Monsieur Dupichot, le contenu de cette proposition est-il à la hauteur de l'ambition de simplification portée par la Commission européenne ? Quelle appréciation portez-vous également sur le recours à l'appellation « EU Inc. », d'inspiration américaine, alors que vous prôniez une appellation d'inspiration européenne pour identifier ce nouveau régime juridique ?

M. Philippe Dupichot, professeur des universités, président de l'association Henri Capitant. - Merci infiniment pour votre invitation, monsieur le président. Je suis très heureux que l'occasion nous soit donnée d'évoquer ici cette proposition de règlement de la Commission, d'une actualité brûlante.

Cette actualité n'aurait pas été possible sans le travail inlassable de nombreux universitaires et juristes de la société civile qui, depuis dix ans, se sont mobilisés pour porter ce projet de code européen des affaires sous l'égide de l'association Henri Capitant et avec le soutien de la Fondation pour le droit continental.

Plusieurs livres d'un projet quasi-systémique - offre de loi perfectible, mais offre de loi tout de même - ont été élaborés, dont un livre IV consacré au droit des sociétés, avec une proposition de Société européenne simplifiée (SES).

Une Societas Europaea Simplificata a ainsi été conçue à l'attention des entreprises ; cette initiative a été discutée, notamment en 2021 dans le cadre de l'Assemblée parlementaire franco-allemande, qui a émis un projet de résolution, et semble avoir inspiré les rapports Draghi et Letta.

Ce projet reposait sur trois idées : une forme sociétaire nouvelle, une petite société européenne ; une forme résolument européenne, non-nationale et correspondant à la culture juridique des États membres ; enfin, une forme simplifiée, ouverte sur la liberté contractuelle des entreprises, mais assortie de garde-fous et de lignes rouges - droit social, participation des salariés, droit fiscal, rôle de certaines professions juridiques dans l'instrumentation des statuts de sociétés. L'objectif était de ne pas reconduire les blocages passés ayant empêché l'introduction de la Société privée européenne (SPE).

Je soulignerai trois points : ce qui est louable, ce qui est perfectible et ce qui est inquiétant.

Ce qui est louable, tout d'abord, c'est incontestablement l'ambition. Je veux saluer l'initiative de la Commission, qui se saisit d'un sujet devenu de premier plan. Le droit de l'Union demeure non-intégré et non-codifié, contrairement aux États-Unis, qui se sont dotés d'un US Code et d'un Uniform Commercial Code (UCC), à l'Organisation pour l'harmonisation en Afrique du droit des affaires (Ohada), à l'Inde, à la Chine ou à d'autres grandes régions.

Répondre à la fragmentation des droits est donc une ambition intéressante. Le principe du once only, certaines initiatives au-delà du droit des sociétés, notamment l'EU-Employee Stock Ownership Plan (EU-Esop), ou encore le choix du règlement plutôt que de la directive constituent une base juridique audacieuse pour éviter les blocages d'une périlleuse unanimité en la matière.

L'ouverture assez large à toutes les entreprises me paraît également une excellente chose, puisque toute personne physique ou morale pourra constituer une EU Inc. ex nihilo.

Ce qui est perfectible tient à l'hybridité de la nouvelle forme sociétaire proposée, dans laquelle les droits nationaux reprennent largement la main : il s'agit d'une harmonisation, non d'une uniformisation ou d'une unification. Et la lecture de la proposition de règlement n'est pas toujours aisée ; or je sais que la Haute Assemblée est sensible aux questions de légistique.

Deux points appellent une vigilance particulière : l'absence de régime européen des groupements constitués sous la forme d'EU Inc. dans la proposition de règlement - nous en avions pourtant parlé lors des travaux sur la SES - et la réintégration du droit de l'insolvabilité pour les entreprises innovantes, alors même que certains équilibres avaient été trouvés dans le cadre de l'accord politique sur la proposition de directive Insolvency III intervenu avant Noël. Il était convenu, au terme du trilogue, que la liquidation judiciaire simplifiée pour les micro-entreprises n'en fasse plus partie.

Enfin, ce qui est source d'inquiétude tient au concept même de « 28^e régime ». L'association Henri Capitant met en garde depuis des années le législateur européen contre l'utilisation d'une expression qui sera un jour obsolète, en fonction du nombre d'États membres, et, surtout, qui suggère un droit européen construit à côté des droits nationaux, on the side et non inside, donnant le sentiment que l'on crée un droit dans le cloud.

Par ailleurs, « mal nommer les choses c'est ajouter au malheur du monde », comme le disait Albert Camus ; l'appellation « EU Inc. » me paraît donc inappropriée. « Inc. » renvoie à Incorporation ou Incorporated, ce qui n'est pas le cas dans les 27 États membres. Ce marqueur traduit un glissement sémantique. Le règlement (CE) du Conseil du 8 octobre 2001 relatif au statut de la société européenne (SE), dans son article premier, définit la SE comme « une société anonyme européenne, (Societas Europaea [...]) ». J'observe d'ailleurs que vingt-cinq ans après, dans un contexte post-Brexit, on ne parle plus latin, mais d'EU Inc...

Si les solutions retenues traduisent une grande liberté contractuelle, elles pourraient faire fi de certaines conceptions nationales, notamment quant au rôle du capital social, à celui des professions juridiques dans la vie des sociétés, voire conduire à des limitations du contrôle de la lutte anti-blanchiment au stade de la constitution des sociétés, alors même que l'Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (Anti-Money-Laundering Authority ou AMLA en anglais) est en cours d'installation.

C'est donc une chance, mais une chance qui appelle à la vigilance. Il s'agit d'une première étape, qui devra être améliorée et complétée.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci, monsieur Dupichot, pour la clarté de votre exposé.

Monsieur Dondero, vous qui représentez la Confédération des petites et moyennes entreprises, dites-nous si les petites et moyennes entreprises sont satisfaites de cette proposition de règlement.

M. Bruno Dondero, président de la commission juridique de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME). - Tout d'abord, je voudrais rappeler que la CPME représente 250 000 entreprises de proximité à travers toute la France. L'Europe est un terrain d'élection des acteurs de taille restreinte, avec 26 millions d'entités concernées ; nous sommes donc au coeur du sujet. Nous vous remercions pour cette invitation et sommes ravis d'exposer notre vision des choses et d'échanger avec vous.

Nous avons pris connaissance de ce projet de règlement depuis quelques jours seulement, puisqu'il n'est paru que le 18 mars dernier. Son accès n'est pas toujours aisé et il tient un peu du serpent de mer, car nous avons connu plusieurs tentatives visant à faire apparaître un projet de société, qu'il s'agisse d'une Société privée européenne ou d'une petite société européenne. La Société européenne, qui existe depuis 2001, n'est pas adaptée pour les PME, qui sont en attente d'un véhicule permettant de voyager à travers les frontières européennes sans constituer une nouvelle société et de commencer une activité dans un autre État membre sans reproduire des formalités.

Il est troublant de constater qu'il s'agit de prérogatives que le droit européen devrait déjà permettre : liberté d'établissement, liberté de prestation de services.

Par ailleurs, un combat anime les juristes de droit français : voir notre véhicule sociétaire phare, la société par actions simplifiée (SAS), se diffuser en Europe. Cette expertise française deviendra européenne si la SAS se généralise ; c'est une forme de société particulièrement compétitive et efficace, avec plus de 1,8 million d'entités en France. Il serait bon pour l'Europe de disposer d'une forme de société universelle.

Or, comme l'a dit M. Dupichot, nous sommes dans l'harmonisation et non dans l'unification ; c'est dommage, car le système qui se profile est celui d'un règlement, de statuts types non-obligatoires, et de questions régies par le droit national, incluant les transpositions du droit européen.

Les États membres désigneront, chacun dans leur système, les sociétés qui seront concernées par ce nouveau dispositif. Or nous visons toujours un objectif de simplification ; en l'état, il n'est pas atteint. Peut-être le système produira-t-il in fine de la simplification ; mais pour l'heure, il risque surtout de complexifier le paysage juridique en créant de nouvelles structures : des SAS de droit commun, des SAS recevant cette étiquette EU Inc., voire des sociétés à responsabilité limitée (SARL).

L'idée d'une Société européenne simplifiée est attendue depuis longtemps. Nous sommes satisfaits que ce dispositif soit accessible non pas uniquement aux entreprises innovantes, mais à toutes les entreprises, point sur lequel la CPME était très attentive.

Le projet n'est pas encore fixé et nous pourrions discuter de nombreux points techniques. Si nous sommes favorables à l'architecture générale dans son principe, nous ne voudrions pas que sa mise en oeuvre se traduise par une superposition de dispositifs. J'ai parfois eu le sentiment, en lisant la résolution du Parlement européen, que l'harmonisation des droits des sociétés en Europe n'avait pas encore eu lieu, comme si le droit était complètement fractionné et qu'il fallait unifier, alors que tout le travail des directives a été réalisé.

Aujourd'hui, les droits des États membres se ressemblent et sont compatibles. Il manque peut-être ce véhicule, cette mini-société européenne, une forme unique, la même partout, et non une structure nationale habillée en forme européenne.

M. Jean-François Rapin, président. - C'est un point auquel le président Olivier Rietmann attache une grande importance.

Madame Noël, les dispositions du texte de la Commission répondent-elles aux attentes des entreprises innovantes et des start-up en particulier ?

Mme Maya Noël, directrice générale de France Digitale. - France Digitale représente les start-ups. Que recouvre concrètement ce terme ? Nous représentons un groupement de plus de 2 000 entreprises et fonds d'investissement. Avec toutes les participations des fonds et incubateurs membres, cela représente environ 4 000 entreprises. Parmi elles figurent de jeunes structures d'une dizaine de collaborateurs développant de nouvelles technologies, mais aussi des entreprises présentes partout en Europe, employant plusieurs milliers de salariés et ayant réalisé une expansion à l'international.

Cette expansion est primordiale, car pour ces technologies, produits et services, l'échelle est déterminante face à la concurrence. Dans le cloud, un acteur comme OVH, leader européen, réalise un chiffre d'affaires de 1 milliard d'euros, quand AWS atteint 117 milliards de dollars ; sur le marché américain, trois acteurs opèrent à cette échelle.

Le 28^e régime est une mesure attendue de longue date. Je vous ai apporté notre manifeste pour les élections européennes 2024, dans lequel nous détaillions les ingrédients nécessaires pour réussir ce passage à l'échelle européenne : disposer de talents dotés des compétences et de l'ambition adéquates ; accéder à des clients - même si la France constitue le deuxième plus grand marché d'Europe, sa taille reste insuffisante pour rivaliser avec nos concurrents - ; et mobiliser des capitaux afin d'accélérer la conquête du marché et le développement des technologies. Pour attirer tous ces éléments, un terrain de jeu unifié, ou à tout le moins harmonisé, est essentiel.

La version proposée par la Commission répond aux deux principaux enjeux auxquels sont confrontées les entreprises lors de leur développement à l'international.

Le premier tient au calvaire administratif que représente l'Europe : pour une simple signature, des entreprises doivent se déplacer dans un autre État membre, avec des frais et une perte de temps. Ce constat plaide pour une digitalisation complète.

Le second concerne l'attractivité des talents, notamment à travers les stock-options, ou BSPCE (bons de souscription de parts de créateur d'entreprise), qu'il conviendrait d'harmoniser à l'échelle de l'Union européenne. Un outil unique pourrait ainsi être proposé aux collaborateurs.

Dans l'ensemble, le texte apparaît à la hauteur des attentes. Il faut préserver plusieurs éléments : une forme juridique harmonisée, accessible avec un capital de 100 euros minimum - contrairement à la société européenne - ; le recours au règlement, condition sine qua non pour éviter la surtransposition, qui nous pénalise face à nos concurrents américains...

M. Jean-François Rapin, président. - Un débat en séance publique se tiendra justement ce soir sur le thème de la surtransposition des directives et de la suradaptation des règlements.

Mme Maya Noël. - Je le suivrai avec attention !

Il convient également de garantir des modalités simplifiées de création d'entreprise, grâce à un registre européen centralisé et à la possibilité de constituer une société en moins de quarante-huit heures ; le principe « dites-le-nous une fois », afin qu'une information actée dans un État membre soit reconnue dans l'ensemble de l'Union ; enfin, un régime harmonisé de stock-options.

La compétitivité de nos entreprises dépend des talents, qui ne se trouvent pas tous sur notre marché d'origine. À cet égard, parmi les dix plus grandes entreprises technologiques européennes, la moitié d'entre elles comptent des CEO (Chief Executive Officer) de nationalité étrangère.

Ce texte constitue une première pierre. Certes, il ne va pas assez loin dans l'harmonisation, mais l'essentiel est qu'il soit mis en oeuvre le plus rapidement possible. Entre idéalisme et pragmatisme, nous faisons le choix du pragmatisme : la copie actuelle, bien que perfectible, paraît constituer une première étape suffisante.

Je ne suis pas la plus grande adepte de l'appellation EU Inc., qui a néanmoins le mérite d'avoir été proposée par une communauté d'entreprises déjà internationales, qui se sentent européennes et qui assurent une forme de marketing pour ce statut. La création de cette nouvelle forme juridique me semble positive, mais il faudra surtout qu'elle soit utilisée et valorisée. C'est cet état d'esprit que nous devons diffuser au maximum.

Il me semble en effet que nous n'agissons pas assez en tant qu'Européens lorsque nous faisons la promotion de notre grand marché en dehors de nos frontières. J'ai participé à beaucoup de salons d'entreprises technologiques à l'étranger : au lieu d'avoir de grands pavillons européens, nous voyons des répliques de petits pavillons français, italiens, allemands, néerlandais, qui font chacun la promotion de leurs entreprises nationales. Parfois même, nous voyons encore des stands de la région Auvergne-Rhône-Alpes à côté de ceux de la région Île-de-France. J'ai pu le constater au Consumer Electronics Show (CES) dernièrement.

M. Jean-François Rapin, président. - Pour vous, il faut une marque ?

Mme Maya Noël. - Je le pense, en effet, mais nous pourrions sans doute la créer à partir d'un mot latin, je ne dis pas le contraire.

M. Jean-François Rapin, président. - Je vais à présent céder la parole à Mme Peyron et M. Teper, qui représentent le Conseil national des barreaux. Comment analysez-vous les premières bribes de cette proposition de règlement ? Va-t-on vers une simplification des démarches administratives ou au contraire vers une complexification ?

Mme Marie-Aimée Peyron, présidente de la commission « Affaires étrangères et internationales » du Conseil national des barreaux. - Je vous remercie tout d'abord d'associer le Conseil national des barreaux à cette table ronde. Il représente la profession d'avocat, qui se tient aux côtés des entreprises pour leur constitution, leur financement, leur gouvernance, leur développement à l'international, mais aussi, le cas échéant, pour leurs difficultés et leur restructuration.

Notre angle est donc celui de praticiens : le futur régime reste-t-il lisible, utilisable et juridiquement sûr ? Ce sont les trois questions que nous nous sommes posées à la lecture du projet de règlement que nous avons reçu la semaine dernière.

Le Conseil national des barreaux s'est toujours engagé en faveur du code européen des affaires, car il est indispensable que nous oeuvrions dans le sens d'une simplification. C'est la raison pour laquelle nous avions participé à la consultation publique de la Commission européenne le 30 septembre 2025 aux côtés de France Digitale, du Mouvement des entreprises de France (Medef) et de l'Association française des juristes d'entreprise (AFJE).

Si le postulat de départ de la Commission nous semble clair et juste, il n'en demeure pas moins qu'un certain nombre de points doivent être revus.

La position du Conseil national des barreaux est simple : les praticiens ne veulent pas du droit du Delaware. Nous souhaitons aussi impérativement écarter un système de procédure collective différent du nôtre, et travailler à droit social et droit du travail constants.

Il n'en demeure pas moins que le marché intérieur reste particulièrement difficile d'accès pour une entreprise qui veut croître dans un autre État membre. La Commission propose donc un cadre européen facultatif, numérique par défaut, sous forme de règlement, qui se caractériserait par une création rapide, des formalités allégées, des actions plus flexibles et des procédures simplifiées tout au long de la vie sociale de l'entreprise. Cet objectif nous convient, et nous nous sommes donc concentrés sur les points d'attention et les difficultés juridiques que nous identifions. Le projet a déjà beaucoup évolué, dans le bon sens, mais nous pourrions sans doute faire encore mieux.

Nous avons identifié plusieurs points de vigilance.

Le premier point, déjà évoqué, concerne le périmètre du régime. L'objet de ce texte étant de simplifier, il ne faut pas créer une nouvelle frontière entre les entreprises éligibles. La proposition de règlement répond aux besoins exprimés par les start-ups et les scale-ups, mais demeure juridiquement accessible à toutes les sociétés. À nos yeux, cette orientation doit être maintenue, car si le 28^e régime était trop étroitement ciblé, il perdrait en sécurité juridique.

Le deuxième point tient à la forme juridique créée par le texte. Nous sommes face à une approche plus intégratrice que celle portée jusqu'alors par le rapport Repasi, ce qui nous convient là encore. Ce n'est pas le cas en revanche de la dénomination uniforme « EU Inc. », je ne vous le cache pas. J'entends la nécessité d'avoir une marque, mais pourquoi ne pas reprendre les marques européennes existantes ? Ce serait vraiment un mauvais signal qu'une société européenne adopte une telle dénomination...

Du point de vue français, la question est de savoir ce qu'apporte cette forme nouvelle par rapport à la SAS, qui, par la grande liberté statutaire qu'elle permet, est déjà largement utilisée par les entreprises en croissance, notamment parce qu'elle facilite les levées de fonds. Dès lors, l'intérêt de l'EU Inc. ne pourra pas résider seulement dans la souplesse interne de la société ; il devra résider aussi dans la simplification transfrontalière, la reconnaissance uniforme du véhicule et la réduction des coûts de friction entre les États membres. Si cette nouvelle forme n'apporte pas de simplification transfrontalière réelle, elle risque d'apparaître, au moins en France, comme une forme supplémentaire plus que comme une solution nouvelle.

La création de la société en 48 heures, très bien ; pour un coût plafonné, très bien ; avec un capital social symbolique, il faudra peut-être en discuter. Il n'en demeure pas moins que la vraie question n'est pas l'entrée dans le régime, mais ce qu'il se passe après.

Notre troisième point porte donc sur le capital. La Commission souhaite des procédures numériques pour les opérations de financement, des transferts d'actions simplifiés, la possibilité de créer différentes catégories d'actions, des droits de vote différenciés et le recours à des instruments modernes de financement, comme le SAFE (Single Agreement for Future Equity).

Quatrième point : on peut toujours introduire de la souplesse, mais la question est surtout de savoir comment elle sera sécurisée à l'échelle européenne, notamment en ce qui concerne la modification des droits attachés au titre, la protection des actionnaires minoritaires, les règles de majorité, la preuve des décisions, l'opposabilité aux tiers et la circulation transfrontalière des instruments.

M. Frédéric Teper, membre des commissions « Affaires étrangères et internationales » et « Droit et entreprise » du Conseil national des barreaux. - J'en viens à notre cinquième point : la numérisation, non pas au moment de l'immatriculation de la société, mais tout au long de sa vie. Elle répond à une demande des entreprises, et c'est également un instrument de contrôle pour les administrations - nous avons bien lu dans la proposition de règlement que la coopération administrative internationale se trouvera renforcée par un certain nombre d'éléments qui seront communiqués de manière assez transparente entre les différents États.

Cependant, il ne suffit pas de dire que l'on va numériser. Il faut aussi savoir quelle signature est admise, quelle date fait foi, quelle publicité est opposable, comment les documents sont conservés, quels sont les standards d'authentification et d'archivage, quelle preuve est apportée... L'enfer se cache dans les détails, nous le savons bien. Il ne s'agit pas seulement d'un sujet de contrôle administratif ; il y a aussi des enjeux de preuve, de contentieux et de confiance dans toute l'infrastructure juridique ainsi numérisée. C'est pourquoi le rôle des avocats doit, bien entendu, être maintenu. Simplifier ne doit pas vouloir dire renoncer à la sécurisation.

Le sixième point est celui de l'ancrage territorial. Il faudra y être particulièrement attentif. En effet, pour des raisons de simplicité, on nous dit que l'entreprise pourra choisir l'État membre dans lequel elle s'immatricule, qui sera aussi l'État au sein duquel un certain nombre de points juridiques définiront la société. Cette société pourra tenir des conseils d'administration dématérialisés, avec la possibilité qu'une moitié d'administrateurs ne soient pas résidents de l'État d'immatriculation. On peut le comprendre, mais cette décorrélation entre le lieu où la société est immatriculée et le lieu où les affaires seront potentiellement réalisées doit attirer notre attention, même si des ébauches de dispositifs anti-abus sont présentées dans le texte.

Septième point, sur le terrain du droit du travail, la proposition de règlement n'unifie pas les règles sociales. Il s'agissait effectivement, pour nous, d'un point dur, car il n'est pas possible d'imaginer que cette harmonisation européenne se fasse par un moins-disant social.

Le sujet de la fiscalité, qui fait l'objet de notre huitième point, est évoqué à la marge, comme si ce sujet embarrassant était quelque peu mis de côté. En lien avec la question de l'ancrage territorial, il est assez évident, à droit constant, qu'une société créée et immatriculée dans un État et dont l'activité se déroulerait dans un autre État posera des questions évidentes de fiscalité : quel sera le lieu d'imposition, de l'établissement stable, etc. ? La Commission conserve depuis plusieurs années dans ses cartons des projets de directive d'harmonisation des prix de transfert ou des lieux d'imposition. Il n'est pas évident que les États européens soient mûrs pour adopter de tels textes, qui sont d'ailleurs orientés vers ce que l'on appelle en France les PME, alors que le projet de règlement a vocation à s'étendre au-delà des seules start-ups et scale-ups.

J'en viens au neuvième point : les stock-options - ou plutôt les actions gratuites ou BSPCE, pour reprendre les terminologies en vogue... L'imposition se ferait exclusivement au moment du débouclage, et plutôt sur le modèle de la plus-value que de la rémunération. Ce n'est pas tout à fait la tendance en France, où se posent des questions extrêmement importantes sur le partage entre ce qui relève de la rémunération et ce qui relève de la plus-value. Bien entendu, il est souhaitable d'avoir un régime qui permette d'encourager les cadres européens, mais il faudra voir comment l'on peut faire cohabiter le nouveau régime avec des régimes qui fonctionnent plutôt bien.

J'en viens au dixième point : la sortie du régime. Le texte du projet de règlement va plus loin que les propositions du Parlement, en prévoyant une possibilité de sortie lors de la liquidation d'une société en bonne santé, ainsi qu'un régime tout à fait spécifique pour les plus petites entreprises, qu'elles soient innovantes ou non, lorsqu'elles vont mal. Est-ce compatible avec le régime français de procédure collective ? Je n'en suis pas tout à fait sûr...

En résumé, le Conseil national des barreaux souscrit à l'objectif fixé et salue des avancées significatives. De nombreuses questions techniques restent toutefois à régler, ce qui exigera beaucoup de travail.

M. Jean-François Rapin, président. - Monsieur Guesdon, pour le ministère de la justice, identifiez-vous un risque administratif dans ce projet de simplification ?

M. Martin Guesdon, sous-directeur du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) du ministère de la justice. - Le ministère de la justice travaille avec le ministère de l'économie sur ce régime depuis un peu plus d'un an, date à laquelle la Commission européenne a commencé à organiser des réunions dans le cadre des forums de haut niveau en matière civile.

Rappelons que le précédent projet de société européenne avait mis plusieurs dizaines d'années avant de voir le jour et qu'il a abouti à la création d'environ 3 000 sociétés dans l'Union européenne, un chiffre à rapprocher des 1,1 millions de SAS qui ont été créées en France.

Le projet actuel est beaucoup plus ambitieux, la présidence irlandaise ayant annoncé son intention de boucler les négociations d'ici la fin de l'année. La Commission européenne a aussi indiqué dans son étude d'impact que 300 000 sociétés européennes pourraient être créées dans les dix prochaines années.

Mon propos se concentrera sur les bénéfices potentiels de ce nouveau régime et sur les points d'attention que nous identifions à ce stade des discussions.

Les bénéfices potentiels ont été assez largement évoqués. Ils résident d'abord dans la simplicité de création et de fonctionnement de l'EU Inc., avec des modalités d'enregistrement accéléré, en 48 heures, pour un coût assez modeste, l'absence de capital social minimum requis - qui n'est pas sans rappeler le modèle de la société par actions simplifiée, que nous avons promu - et le recours aux outils numériques pour le fonctionnement de la société, qui rejoint une modernisation du droit des sociétés que nous avons également engagée. Le deuxième bénéfice important réside dans la souplesse d'organisation qui, là aussi, s'inspire en partie de la société par actions simplifiée. On peut aussi noter la flexibilité liée à la possibilité de déroger aux modalités de gouvernance fixées par le règlement dans les statuts de la société.

Quelle sera la plus-value de cette nouvelle forme sociale ? Pour les investisseurs étrangers, ce sera une marque européenne commune, connue dans chaque État membre de l'Union européenne, qui touchera donc un marché intérieur de 450 millions de consommateurs. Pour les entreprises françaises qui souhaitent se développer dans d'autres pays, cela facilitera les démarches. Enfin, pour les entrepreneurs français qui souhaitent créer leur entreprise en France, il s'agira d'un cadre juridique européen à la fois stable et souple.

J'en viens maintenant aux points d'attention qui devront guider notre réflexion dans les prochains mois.

Sur le volet de l'insolvabilité, tout d'abord, nous nous interrogeons sur la volonté de reprendre des dispositions qui avaient déjà été discutées et écartées dans le cadre de la proposition de directive Insolvency III. Ainsi, à ce stade, il n'est pas prévu de recours à un praticien de l'insolvabilité, ce qui pose des questions pour les créanciers lors d'une liquidation, en particulier pour des entreprises innovantes qui détiennent des brevets ou des actifs incorporels plus difficiles à liquider que d'autres types d'actifs. Certaines dispositions sur la dématérialisation peuvent aussi représenter un coût, alors même que nous sommes déjà engagés en France dans un processus de dématérialisation des procédures collectives.

Le deuxième point d'attention porte sur la création d'une interface européenne, qui prendrait la forme d'un registre européen permettant la communication des informations avec les différentes administrations européennes. Il peut s'agir d'un outil de simplification, mais nous devrons veiller à son articulation avec nos dispositifs existants, en particulier le guichet unique.

Dans le même esprit, nous devrons également prêter attention à la procédure accélérée d'immatriculation, qui ne devra pas conduire à des fraudes accrues. Nous devrons donc conserver la possibilité de réaliser des contrôles effectifs.

M. Jean-François Rapin, président. - La base juridique retenue, celle de l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vous semble-t-elle constituer un écueil ?

M. Martin Guesdon. - Cette base du marché intérieur constitue en effet une sorte d'innovation par rapport au précédent projet. Lors de la première réunion qui s'est tenue hier à Bruxelles, un certain nombre d'États membres ont interrogé les services juridiques de la Commission sur la solidité de cette base juridique : permet-elle d'accueillir toutes les dispositions relatives au droit des sociétés, ainsi que des dispositions annexes, par exemple sur la fiscalité des stock-options ? Nous débutons tout juste les travaux ; nous allons poursuivre nos échanges avec les services juridiques de la Commission et du Conseil.

M. Jean-François Rapin, président. - Du côté du Trésor, monsieur Marceau, envisagez-vous une amélioration probante de la compétitivité de nos entreprises grâce à ce dispositif ?

M. Mathieu Marceau, chef du bureau « Finance durable, droit des sociétés, comptabilité et gouvernance des entreprises » à la direction générale du Trésor. - Je vais développer à mon tour nos points de satisfaction et d'interrogation.

En quoi les entreprises pourraient-elles se féliciter de ce texte ? L'absence d'harmonisation, non seulement juridique, mais aussi des pratiques, a été relevée à de nombreuses reprises dans les rapports commandés par les autorités européennes. On a cité les rapports Draghi et Letta, mais le sujet a également été relevé dans le rapport du gouverneur Noyer et de M. Kukies sur le financement des start-ups et des scale-ups européennes, paru en début d'année.

Les entreprises rencontrent aussi des obstacles non-réglementaires pour se développer au sein de l'Union européenne. Nous avons vu qu'une entreprise digitale qui souhaitait installer une filiale dans un autre État membre pouvait mettre de trois à six mois pour recruter sur place quelques spécialistes. Les ETI déjà solidement installées sur leur marché domestique rencontrent des difficultés similaires. Il arrive aussi que les entreprises se heurtent à des blocages d'ordre culturel et pratique tenant notamment à une méconnaissance du droit des autres États membres.

Malgré les dispositifs de prévention, il y a encore des pratiques discriminatoires. Elles peuvent certes se comprendre : il est normal qu'un banquier d'un État membre B cherche à limiter son exposition et ses risques, et l'on peut donc comprendre ses réticences face à une entreprise d'un État membre A dont il ne connaît pas la forme juridique et qui ne réalise pas encore de chiffre d'affaires dans son pays.

À la lecture des différents rapports cités et lors des auditions que nous avons menées conjointement avec la DACS à Bercy, nous avons compris que toutes les formes de développement pouvaient être concernées, de la petite entreprise de conseil en formation qui veut délivrer ses services partout dans l'Union européenne au groupe déjà bien implanté qui souhaite créer une ou plusieurs filiales, en passant par la start-up du numérique qui a besoin de recruter des talents dans toute l'Union européenne.

Pour lever ces obstacles, le rapport Noyer-Kukies proposait un cadre juridique unique, applicable à toutes les entreprises, des règles simples et unifiées en matière de gouvernance, de capital et de droits des actionnaires - compréhensibles par n'importe quel banquier partout dans l'Union européenne -, des dispenses de formalités nationales, une structure de société souple, une sécurité juridique pour les investisseurs et l'accès aux outils de financement, notamment l'outil SAFE (Single Agreement for Future Equity), très utilisé par nos start-ups pour attirer des investisseurs qui se voient promettre des options de souscription de capital dans le futur.

Les propositions qui ont été mises sur la table vont-elles dans le bon sens ? Dans l'ensemble, il nous semble que oui.

Nous nous félicitons du véhicule choisi, le règlement. La forme juridique proposée présente des caractéristiques simples et attractives, conformes aux meilleurs standards européens, avec une grande liberté statutaire et une absence de capital social minimum. Il est possible de créer la société avec des personnes physiques ou des personnes morales. Aucun minimum n'est requis pour les membres du conseil d'administration, qui pourra être composé d'un seul administrateur, aucun capital minimum n'est exigé.

Ces dispositions correspondent dans l'ensemble aux demandes de nos interlocuteurs, notamment les entreprises françaises, ce dont nous pouvons nous réjouir.

Nous conservons toutefois plusieurs points d'attention, la plupart étant communs avec ceux que vient d'exposer M. Guesdon.

Nous regrettons tout d'abord que la Commission ait fait le choix d'un texte assez large et volumineux, en voulant y intégrer des éléments sur le droit de l'insolvabilité ou l'accessibilité ultérieure aux marchés financiers, qui ne correspondent pas aux besoins d'expansion des entreprises à travers les frontières internes de l'Union européenne, et qui risquent de retarder les négociations.

Les autres points d'attention ont déjà été évoqués.

L'appellation retenue, « EU Inc. », nous paraît également insuffisamment européenne. Mais nous nous préoccupons plus encore d'un risque de forum shopping, qui n'est d'ailleurs pas sans lien avec cette dénomination iconique. Aux termes du projet du règlement, pour qu'une société puisse s'immatriculer dans un État de l'Union européenne, son administration centrale doit se trouver dans l'Union européenne, de même que son marché principal. Il ne sera pas possible d'exiger que la société s'immatricule dans le pays où elle possède son administration centrale ou bien dans celui où se situe son marché de développement. Sachant que cette forme juridique sera la même partout, quel pourrait donc être l'intérêt d'une entreprise possédant son administration centrale dans un pays A et son marché prospecté dans un pays B d'aller s'immatriculer dans un pays C ? Évidemment, on pressent un risque de forum shopping ou, si vous préférez, d'arbitrage réglementaire. Il s'agit d'un point d'attention majeur, partagé par d'autres États membres. Nous souhaitons que ce texte serve à favoriser le développement des entreprises à travers les frontières internes du marché de l'Union européenne, et non à mettre en concurrence les États membres sur d'autres aspects réglementaires que le droit des sociétés.

M. Jean-François Rapin, président. - Nous sentons que vous êtes tous d'avis qu'il est nécessaire de faire quelque chose.

Les bases posées semblent intéressantes, mais il subsiste encore un certain nombre de points de vigilance.

M. Olivier Rietmann, président de la délégation sénatoriale aux entreprises. - Je partage 99 % de vos propos, mais je serais peut-être un peu plus radical dans mes réflexions.

L'objectif du projet de règlement est louable : il devrait permettre à des entreprises françaises de se développer à l'étranger, mais également à des entreprises étrangères de s'implanter plus facilement sur notre territoire. Nous en avons besoin, cela ne fait aucun doute.

Mais cette appellation « EU Inc. » ne risque-t-elle pas de devenir essentiellement un logo de plus sur une carte de visite ? La compétitivité passe essentiellement par plus de simplification. Or, va-t-on réellement vers une simplification ou, comme cela a été dit, vers une coexistence de cette nouvelle forme sociale avec les SAS et autres SARL françaises, allemandes, espagnoles, ce qui conférera à certains des droits que d'autres n'ont pas ?

La compétitivité passe également par une harmonisation au niveau européen, dont il n'est nullement question dans le projet.

Je ne suis pas surpris que cette initiative soit particulièrement poussée par l'Irlande, qui va exercer la présidence du Conseil, comme si ce pays avait quelque intérêt en la matière... En revanche, quand il s'agit de s'attaquer aux disparités de réglementation au sein de l'Union en matière de droit fiscal, de droits sociaux ou de transmission d'entreprises, on ne voit aucune avancée.

Certes, nous avons des points de compétitivité à gagner par rapport à des pays situés hors de la zone européenne, en particulier les États-Unis, mais la plus grande compétition pour nos entreprises se déroule au sein même de l'Union européenne, et, sur ce point, nous ne réglons rien.

L'esprit dans lequel est engagé ce 28^e régime européen de droit des affaires est donc à mon sens plutôt intéressant, mais nous n'en sommes vraiment qu'aux balbutiements. Espérons que le système soit, à l'arrivée, vraiment beaucoup plus simple. Je ne vous rappellerai pas l'exemple du guichet unique de l'Institut national de la propriété industrielle (Inpi), mis en place il y a un certain nombre d'années et qui ne fonctionne toujours pas. Nous suivons ce sujet de très près à la délégation aux entreprises, depuis le départ. Je le considère avec beaucoup d'intérêt, mais aussi avec un certain scepticisme, en craignant que la montagne n'accouche d'une souris.

Ma crainte s'accroît encore lorsque j'entends MM. Guesdon et Marceau nous parler d'un risque de fraude. Je vous rappelle que la fraude naît aussi de la complexité, et que la lutte contre la fraude commence par la simplification, qui facilite également les contrôles. Pour moi, la seule lutte contre la fraude efficace, c'est le contrôle. Ce ne sont pas des lois et des usines à gaz qui empêcheront la fraude. Au contraire, elles alimentent la fraude potentielle.

En revanche, je salue le choix du règlement comme véhicule législatif : au moins, tout le monde sera logé à la même enseigne sur le sujet, sans possibilité de surtransposition.

M. Jean-François Rapin, président. - Sur le volet de la fraude, les systèmes propres aux États membres - je pense au système français Tracfin, qui fonctionne très bien - continueront à fonctionner de la même façon. Cela posera un certain nombre de difficultés au moment de la création de la société. Au-delà des quarante-huit heures, il faudra bien alimenter les comptes bancaires et c'est là où, précisément, nous avons un système qui, me semble-t-il, est plus performant que dans d'autres États membres. Sans verser dans la paranoïa permanente, nous devons également intégrer cette dimension. Dans le cadre privé, j'ai vécu une situation où il a fallu rapatrier des fonds d'une entreprise bulgare. C'était un parcours du combattant, même si les vérifications sont justifiées.

M. Claude Kern. - J'aimerais revenir sur les enjeux de droit fiscal, notamment en ce qui concerne le droit du travail. Le rapporteur du Parlement européen a déploré l'absence de disposition traitant de ce sujet. Cela remet-il en cause la pertinence du régime proposé ?

Mme Marta de Cidrac. - Olivier Rietmann a planté le décor et je le rejoins globalement. De toute évidence, on ne peut pas s'opposer au principe de la simplification, mais le marché européen accueille des entités extra-européennes. La nature et la nationalité d'une entreprise dépendant d'un certain nombre de critères, dont l'emplacement du siège, cela pose question.

Parallèlement, des réflexions sont en cours sur la création de logos du type Made in France ou Made in Europe. Comment conjuguer tout cela ? Comment garantir la compétitivité et la souveraineté européennes ? Comment éviter que nos entreprises ne se retrouvent en concurrence déloyale avec des acteurs venant d'ailleurs, qui saisiront l'occasion d'investir plus facilement le marché européen ? Dans le domaine du recyclage du plastique par exemple, des start-ups souhaitent la mise en place - une pétition a été lancée à ce sujet - d'un logo « Plastique européen ». Comment conjuguer ces injonctions qui peuvent paraître contradictoires ?

M. Pierre Cuypers. - J'ai un certain âge et cela fait des dizaines d'années que j'entends parler de simplification sans jamais la voir venir. Bien au contraire, les choses se compliquent ! Il semble que les uns et les autres accaparent le sujet, craignant que leur légitimité ne soit remise en cause. En définitive, on accumule les difficultés. C'est une perte de compétitivité formidable pour la France, mais aussi pour l'Europe.

Je le vois bien dans le domaine agricole, en particulier dans le commerce des céréales. Lorsque je suis allé en Égypte il y a quelque temps, j'ai félicité mes interlocuteurs, car je trouve leur pays extraordinaire : alors que l'activité se concentre sur moins de 5 % du territoire, l'Égypte est le plus gros importateur de blé au monde. Le président de la République, le maréchal al-Sissi, m'a dit : « Vous avez le meilleur blé du monde, mais vous êtes beaucoup trop chers. Vous avez beaucoup trop de contraintes et de charges. Nous importons du blé de Russie, d'Ukraine ou de Roumanie. Nous ne pouvons pas acheter chez vous. » J'aimerais que l'on trouve une solution à ce problème, que l'on impose une simplification ou, du moins, qu'on ne surtranspose pas la réglementation européenne.

Par ailleurs, la proposition de la Commission européenne vous paraît-elle présenter un risque d'atteinte aux droits des travailleurs, par exemple en matière de participation des salariés aux décisions de l'entreprise ou de participation au capital ?

Enfin, quelles sont selon vous les professions juridiques, autres que celle d'avocats - mandataires judiciaires, notaires ? -, concernées par les évolutions prévues par le 28^e régime ?

M. Bruno Dondero. - À la CPME, la simplification est une bataille que nous menons depuis longtemps, sinon depuis toujours. Cet objectif nous fait d'autant plus rêver, que nous sommes confrontés à un droit complexe, rendu plus complexe encore par la coexistence d'un droit national et d'un droit européen. Toutefois, nous serons toujours confrontés à cette réalité : si nous créons une forme particulière d'entreprise en complément des formes nationales, le tableau sera complexe par essence. Nous avons fait cette blague mille fois, y compris devant des ministres : simplifier, c'est compliqué. Pour simplifier, il faudrait non pas ajouter des éléments facilitants, mais remplacer l'existant par quelque chose de plus simple. Or, à cela, personne n'est prêt. Dans un objectif théorique de simplification, nous aurions retiré des droits nationaux la forme SARL ou la forme SAS équivalente, et nous l'aurions remplacée par une forme unique à l'échelle européenne. Or cela demande de la part des uns et des autres des engagements que nous ne sommes pas prêts à prendre et qui prendront très longtemps avant d'aboutir.

Nous avons en effet des modèles sociaux différents et des approches différentes. Je me souviens des débats autour de la société privée européenne. Certains craignaient que les États les moins-disants n'emportent la mise. Fallait-il prévoir un euro de capital social comme en France ou quelques milliers d'euros ? L'expression « race to the bottom » nous vient du droit américain ; elle signifie que l'on court après le modèle le moins exigeant. C'est celui qui risque de rafler la mise et de s'imposer aux autres. Puisque nous voulons éviter cela, le résultat ressemble à celui que nous avons. Les droits nationaux conserveront, nous l'avons compris, un rôle important. Le projet de règlement le prévoit : les droits nationaux auront chacun leur mot à dire, y compris sur les dispositions issues du droit européen. Désolé, monsieur le président Rietmann, mais cela ne sera pas simple.

M. Olivier Rietmann. - Je suis d'accord avec vous, c'était le sens de mon intervention. Nous allons complexifier les choses. Je suis donc très dubitatif.

M. Philippe Dupichot. - Le choix qui semble avoir été fait est celui d'une étiquette, d'un label. Pour notre part, nous avions proposé non pas une SAS badgée « EU », ni une BV (Besloten Vennootschap) badgée « EU Inc. » ni encore une GmbH (Gesellschaft mit beschränkter Haftung) badgée « EU Inc. », mais une forme sociétaire vraiment autonome, vraiment nouvelle et vraiment distincte.

La proposition qui est faite - c'est là, me semble-t-il, peut-être, la fragilité du dispositif - tend vers une super-labellisation de formes sociétaires, qui resteraient nationales, et dans lesquelles nous ferions entrer des éléments d'harmonisation. Nous devons en discuter. Je n'ai pas encore eu le plaisir d'en parler avec Bruno Dondero, mais j'ai échangé à ce sujet avec des collègues allemands, espagnols et polonais. Nous sommes arrivés à la conviction que, pour que ce soit simple, il fallait une forme sociétaire nouvelle, une petite société européenne (SE). Si celle-ci n'a pas connu le succès escompté, cela s'explique par le fait qu'elle ne peut pas être créée ab initio et qu'un capital social de 120 000 euros est nécessaire. Dans ces conditions, il ne faut pas s'étonner que l'on n'en compte que 3 000 ou 4 000 au bout de vingt-cinq ans.

Si nous concevions une société européenne, quel que soit son nom, vraiment nouvelle et distincte des SAS ou des BV, avec un capital social de quelques centaines ou quelques milliers d'euros - cela ne serait pas nécessairement une mauvaise idée, bien que quelque peu contraire à l'air du temps -, si nous concevions un régime qui soit non seulement reconnu dans tous les États membres, mais connu de tous, alors, nous serions en présence, pour reprendre une expression anglo-saxonne, d'un game changer.

En l'état du projet d'EU Inc., nous aurons seulement quelques éléments d'harmonisation. Nous pourrions cumuler le pire des deux systèmes, et tomber de Charybde en Scylla, comme le craignent certains. Lorsque ce projet est né, l'ambition était de permettre aux entrepreneurs européens de se développer sur un marché de quasiment un demi-milliard d'individus. L'Europe doit affirmer sa souveraineté et sa puissance. Elle doit être fière de ses entreprises et de son potentiel. Il est en effet paradoxal, comme le soulignait Mme la sénatrice, qu'à l'heure où l'on invoque à juste titre la souveraineté européenne dans de très nombreux domaines, nous « badgions » nos sociétés d'une marque extra-européenne, dont on nous indique que la structure, la méthode de pensée et le déploiement seraient largement inspirés, peut-être via l'Irlande - cela ne vient pas de moi -, du droit du Delaware.

Dès lors, nous ne racontons plus la même histoire. Ce n'est plus l'histoire d'une entreprise européenne qui va croître, employer davantage de salariés, tendre la main à un partenaire d'un autre pays européen pour que le marché unique soit non plus un vain mot, mais une réalité. Nous pouvons imaginer un scénario dans lequel nous créerions un level playing field - peut-être certains en rêvent-ils -, marqué d'un droit du Delaware qui serait en quelque sorte un « McDonald's sociétaire ». Des entreprises étrangères trouveraient ainsi plus facilement le moyen d'évoluer sur un terrain qui leur est peut-être plus familier. C'est là un point de vigilance et de réflexion pour les États membres.

M. Mathieu Marceau - Des contrôles seront en effet nécessaires. Il faudra se demander si l'on peut réellement immatriculer une société en quarante-huit heures tout en ayant exercé les contrôles nécessaires, qui devront être simples. La complexité ne devra pas peser sur l'administration chargée du contrôle ; c'est pour nous un point d'attention.

Y aura-t-il une simplification nette ? Cela dépend du produit final. Si l'apprentissage de la nouvelle forme juridique est plus simple et que celle-ci permet d'harmoniser le fonctionnement interne, la gouvernance et les modes de financement d'un groupe en développement dans toutes ses strates et dans tous les pays d'implantation, alors il peut y avoir un gain net. Ce ne sera pas le cas, en revanche, si les colégislateurs européens aboutissent à un résultat trop complexe.

En ce qui concerne le droit du travail et le droit fiscal, je le répète, la question se pose d'un arbitrage réglementaire. Pour ce qui est du droit fiscal, il est toutefois très difficile de se prononcer à ce stade, car il existe de nombreuses impositions : impôt sur les sociétés, mais aussi TVA, entre autres taxes. Elles sont en cours d'examen par les services du Gouvernement et cela demande un certain temps.

En matière de droit du travail, les discussions ont porté notamment sur la Mitbestimmung, ou codétermination à l'allemande, un concept qui n'existe pas stricto sensu en France. Nous savons que nos partenaires allemands y sont très attentifs.

M. Martin Guesdon. - La participation des travailleurs aux organes de gouvernance de la société, ou principe de codécision, relève également du droit des sociétés. Ce point avait d'ailleurs fait l'objet de discussions nourries lors des précédents projets, notamment celui visant à créer une société privée européenne. Il a même été l'une des causes de son inaboutissement. Nous avons échangé avec les entreprises afin d'identifier des solutions, mais nous n'avons pas encore trouvé d'accord. Il est sûr que la combinaison entre la règle du siège social statutaire, actuellement prévue dans le texte, et le principe de codécision conduit les autorités allemandes à la plus grande prudence. Les organisations syndicales outre-Rhin sont attachées à ce principe et craignent que des entreprises ne s'établissent dans un autre État membre pour échapper à la règle. Il s'agira donc d'un point important de la négociation à venir.

Sur la question de savoir si l'absence de dispositions fiscales et de dispositions relatives au droit du travail est un élément bloquant, je répondrai que nous avons entendu le besoin d'aboutir rapidement à un dispositif répondant à l'urgence exprimée dans les rapports Letta, Draghi et Noyer-Kukies. Pour harmoniser largement les dispositions en la matière, il faudrait toutefois mobiliser une autre base du droit de l'Union européenne. Les décisions ne pourraient plus être prises selon la règle de la majorité qualifiée, ce qui ralentirait nécessairement la discussion.

Par ailleurs, nous atteindrons l'objectif de simplification si la nouvelle forme sociale devient majoritaire, trouve son succès et remplace à terme les formes sociales existantes, peut-être pas en France, mais dans d'autres États membres. Il est encore trop tôt pour le pronostiquer : le texte n'a pas encore été adopté et il devra être confronté à la pratique.

Enfin, sur la question des professions autres que celle d'avocat qui seraient concernées, je citerai, d'une part, les administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires, d'autre part les greffiers des tribunaux de commerce. Les premiers sont concernés par le chapitre sur le droit de l'insolvabilité : si la présence d'un praticien pour procéder à la liquidation des sociétés EU Inc. n'est pas prévue, cela pose tout de même une difficulté institutionnelle pour les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires. Quant aux greffiers des tribunaux de commerce, qui immatriculent actuellement les sociétés au registre du commerce et des sociétés, ils seront probablement chargés d'immatriculer les sociétés dans le registre que la Commission européenne entend créer. Nous échangerons très prochainement avec eux pour les associer au projet et recueillir leurs observations.

Mme Maya Noël. - Si nous voulons répondre à l'enjeu de souveraineté européenne et faire passer nos entreprises à l'échelle supérieure, il nous faut être rapides et réalistes. Il nous faut donc un règlement qui fera office de première étape.

En tant qu'entrepreneure, je crois beaucoup dans la méthode d'itération. Certes, l'idéal serait d'aboutir à une harmonisation parfaite touchant au droit du travail, au droit social et à la fiscalité. Nous devons tendre vers cet objectif. Le projet actuel tend toutefois vers la simplification, puisque la vie de nos entrepreneurs s'en trouvera facilitée et que la dématérialisation des démarches leur permettra d'aller plus vite.

Selon moi, ce n'est pas un simple label. Si la forme juridique envisagée devient majoritaire, la volonté d'harmonisation sera renforcée. Je rappelle que le mouvement EU Inc. a pris naissance chez des entrepreneurs et investisseurs qui se reconnaissent en tant qu'Européens. Le changement doit s'opérer également dans les mentalités. En tant qu'entrepreneurs, lorsque nous nous présentons à l'étranger, nous devons nous dire non pas seulement Français, mais avant tout Européens. C'est essentiel si nous voulons véritablement créer un marché européen harmonisé, consolidé et unique.

Je ne crois pas que, au travers de ce projet, nous ouvrions la porte à des acteurs extra-européens, dans une démarche qui serait contraire à l'affirmation de la souveraineté européenne. Pour que cela fonctionne véritablement, il faut toutefois faciliter l'expansion des entreprises européennes et compléter le 28^e régime par d'autres mesures. L'ambition doit être beaucoup plus grande : le 28^e régime a pour objectif de faciliter la croissance des entreprises en accélérant et en simplifiant les démarches, mais il faut y associer notamment le principe de préférence européenne. Celle-ci serait appliquée non pas à des entreprises EU Inc., mais à des entreprises véritablement européennes en ce sens que leur société mère aura son siège en Europe. Pour que la démarche EU Inc. profite pleinement aux acteurs européens et non pas extra-européens, une autre mesure pourrait être de faciliter les rachats d'entreprises en Europe, et donc de travailler le droit de la concurrence en ce sens.

En résumé, le projet de 28^e régime est une étape vers la simplification. Si l'on joue le jeu de la complémentarité avec d'autres mesures, il peut être un excellent outil de souveraineté.

Mme Marie-Aimée Peyron. - C'est toute la difficulté de l'exercice. Nos entreprises doivent pouvoir se développer au sein du marché intérieur. Il faut simplifier, mais la simplification ne doit pas amener la fraude, car il faut bien appeler un chat un chat. C'est la raison pour laquelle nous avons combattu la version initiale du projet, qui consistait très clairement à appliquer le droit du Delaware. Sur ce point, je rejoins M. le sénateur, qui évoquait l'Irlande.

Nos inquiétudes portaient en particulier sur de potentielles atteintes aux droits des travailleurs. Sur ce point, nous sommes rassurés, dans la mesure où le projet ne touche pas au droit social, même si le risque de contournement existe bel et bien.

Par ailleurs, en ce qui concerne les professions réglementées, il est clair que la simplification des dépôts de bilan et des procédures collectives qui implique, comme vient de le rappeler le ministère de la justice par la voix de M. Martin Guesdon, la mise à l'écart de la procédure des administrateurs judiciaires et mandataires de justice, suscite chez nous une véritable inquiétude. Au-delà du cas des greffiers des tribunaux de commerce, les notaires et les avocats que nous sommes avons exprimé des réserves dès la communication du projet.

Il nous faut en effet veiller à ce que ce dernier ne soit pas source non seulement d'insécurité commerciale, en altérant la compétitivité de nos entreprises, mais aussi d'insécurité juridique. Ce n'est pas pour rien que les professions réglementées existent. Il s'agit d'éviter la fraude. Si l'on ne peut que saluer la simplification des formalités administratives, il faut veiller à la sécurité juridique.

M. Frédéric Teper. - En matière de fiscalité, le risque de forum shopping qu'évoquait la direction générale du Trésor peut aussi être décliné sous forme de treaty shopping. Nous ne pourrons pas faire l'économie - je comprends que l'administration française y travaille - d'une réflexion approfondie sur les questions fiscales, en lien avec le lieu de l'établissement initial de la société européenne simplifiée. Peut-être est-ce là un point de négociation à creuser pour la France.

On peut évidemment saluer - c'est l'un des objectifs du 28^e régime - la facilité, pour une entreprise qui s'est implantée dans un pays donné, à créer des succursales ou des filiales dans d'autres pays européens. En revanche, le fait de permettre la création d'une telle société dans un État dont on est quasiment absent - et je ne parle pas uniquement des métiers totalement dématérialisés - me semble problématique. Il y a tout de même un minimum de présence humaine à exiger. En effet, en droit fiscal, les concepts de centre ou de siège de direction effective, par opposition à l'endroit où est enregistrée - incorporated - ou créée une société, sont mouvants d'un pays à l'autre et créent de véritables difficultés. Faute de véritable harmonisation, nous risquons d'avoir, au pire, une forme de fraude, au mieux, des incertitudes.

Comment ne pas envisager que des acteurs habiles et agiles choisiront l'État A plutôt que l'État B, afin de bénéficier au moins partiellement d'un régime fiscal plus favorable ? Ce raisonnement peut d'ailleurs être tenu dans d'autres domaines du droit. En vous écoutant, je relisais la communication de la Commission européenne : « Les sociétés EU Inc. seront libres de choisir l'État membre dans lequel elles souhaitent se constituer ». Ce n'est là rien d'autre qu'un fondement du droit européen : la liberté d'établissement ! On nous dit ensuite que « la proposition comprend une liste de pratiques interdites afin de garantir que les sociétés EU Inc. soient traitées de la même manière » quel que soit leur lieu de constitution. C'est un peu léger ; il faut que nous nous mettions à table.

M. Olivier Rietmann. - Je voudrais préciser ce que j'entends par « label ». Oui, la culture des chefs d'entreprise peut évoluer : ces derniers peuvent devenir des chefs d'entreprise européens. Vous pouvez considérer que vous êtes une entreprise européenne. En attendant, vos factures d'Urssaf, vous les recevez en France. Votre imposition, vous l'avez en France. Les taux appliqués sur la transmission de vos entreprises le sont en France. Vous avez donc une belle entreprise européenne, mais de droit français, qu'il s'agisse de la fiscalité, du droit social ou du droit de la transmission.

Comme vient de le souligner M. Teper, vous avez de plus la possibilité de choisir, au moment de la création de vos entreprises européennes, l'État dans lequel vous voulez les installer. Par conséquent, faute d'encadrement renforcé, vous exacerbez la concurrence entre entreprises européennes. Vous n'avez alors d'entreprise européenne que le nom et le label. L'État choisi pourra être le moins-disant en matière de protection sociale, mais aussi en matière fiscale, qu'il s'agisse d'impôt sur les sociétés, de droits de succession ou d'imposition sur les actions ou sur les parts de holding.

Tout cela ne peut se régler - pour la plupart d'entre nous, nous ne vivrons pas ce moment - que par une véritable harmonisation du droit des entreprises dans tous ces domaines. À défaut, cela ne sera rien de plus qu'un label.

M. Jean-François Rapin, président. - Au moins, c'est dit ! Compte tenu des échanges que vous avez pu avoir avec la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, quelle est la position générale de l'administration française et du Gouvernement par rapport à celle du Parlement européen ? Le texte pourrait-il échouer ? Existe-t-il de fortes réticences au sein du Parlement ?

M. Martin Guesdon. - Les négociations ne sont pas suffisamment avancées pour avoir des certitudes à ce sujet. À la lecture du rapport du Parlement européen, nous identifions déjà les sujets les plus difficiles. La question de la codétermination et celle du nom en font partie.

M. Mathieu Marceau. - Nous n'avons pas encore de tonalité très forte de la part du Parlement européen. Je crois savoir que le rapporteur qui sera désigné sera nettement favorable à une harmonisation et à un principe plutôt européen. Nous n'avons donc pas d'inquiétude majeure. Comme l'a dit M. Martin Guesdon, il est compliqué, au Parlement européen, de faire adopter un texte sans avoir le soutien des parlementaires allemands. Le gouvernement allemand et les députés européens à Strasbourg sont très vigilants sur le sujet de la codécision ou Mitbestimmung. Depuis le début, ils font de sa résolution un préalable à l'adoption du texte.

M. Philippe Dupichot. - La tonalité de nos échanges a pu sembler, à certains égards, quelque peu dramatique. Nous vivons tout de même, me semble-t-il, un momentum exceptionnel pour l'Union européenne. Le train est en gare ; il ne faut pas le rater. Si je prends l'image de la fusée Ariane, qui est évidemment une belle construction européenne, nous sommes en train de construire le premier étage d'une fusée qui doit permettre le décollage de nos entreprises. Dans le cadre du trilogue et avec toute la vigilance requise, nous devons évidemment améliorer cet étage pour en faire un étage européen. La fusée à faire décoller est Ariane, et non SpaceX.

Il faudra d'autres étages, mais il faut bien commencer par quelque chose. Lorsque nous avons travaillé sur le projet de code européen des affaires, nous avions conscience qu'il fallait donner une direction, quand bien même les choses prendraient dix ou vingt ans. C'est ce qui nous a manqué alors. À terme, il est permis de rêver, comme le souhaite le président Rietmann, à une plus grande harmonisation du droit fiscal et du droit social. Le droit de la concurrence est très intégré, mais il y a beaucoup d'autres briques et nous devrons construire les autres étages de la fusée tous ensemble. C'est en ce moment que nous devons le faire. Ne freinons pas des quatre fers. Soyons constructifs et allons de l'avant, sans naïveté. Il y a des enjeux de puissance et le droit est un élément de rayonnement d'une société, d'un pays ou en l'occurrence d'une région, l'Union européenne. Si l'UE veut être une puissance, elle doit avoir un beau droit qui soit une source d'inspiration, qui fasse envie, et non pitié. C'est ce à quoi nous nous attelons ; il est très important de le faire tous ensemble.

M. Jean-François Rapin, président. - L'harmonisation de la fiscalité européenne d'accord, si c'est chez le moins-disant...

Mme Maya Noël. - J'aime beaucoup l'image de la fusée Ariane. Construisons-la, mais construisons-la rapidement. Et choisissons bien la fusée : Ariane, pas SpaceX.

M. Jean-François Rapin, président. - Nous sommes d'accord. Disons-le aux Allemands !

Mme Marie-Aimée Peyron. - J'irai dans le même sens : nous sommes réunis aujourd'hui pour appeler votre attention sur les difficultés et sur les carences de ce texte, qui devront être résolues ou comblées. En ce qui concerne les avocats français, nous y oeuvrons au niveau du Conseil des barreaux européens. Nous sommes tous d'accord pour dire que le premier étage de la fusée est bon.

M. Jean-François Rapin, président. - Je vous remercie. Nos échanges ont été intéressants et instructifs, même si nous n'en sommes qu'au démarrage de ce projet. Nous travaillerons bien sûr sur ce texte et le Sénat fera connaître sa position à la Commission européenne, qui aura le devoir de nous répondre. Nous mènerons probablement des auditions ; peut-être nous reverrons-nous prochainement.

La réunion est close à 16 h 15.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Proposition de résolution européenne sur le plan européen pour des logements abordables - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Jean-François Rapin, président. - Nous nous réunissons ce matin pour examiner trois propositions de résolution européenne (PPRE), suivant des procédures différentes, mais qui visent au fond toutes trois à réaffirmer la nécessité de respecter le principe de subsidiarité.

La première proposition, en application de l'article 73 quinquies C du Règlement du Sénat, a été déposée par nos collègues Amel Gacquerre, Ahmed Louaedj et Sophie Primas.

Elle traite du Plan européen pour des logements abordables, présenté par la Commission européenne le 16 décembre 2025. La présidente de la Commission européenne a fait du logement son nouveau cheval de bataille, alors que l'Union européenne n'a pas de compétence directe en la matière en application des traités. Il convient donc d'être particulièrement vigilants face à ce nouvel exemple de tentative d'extension des compétences de l'Union, singulièrement de la Commission européenne, au détriment de celles des États membres, même si l'action de l'Union peut présenter un intérêt pour certains aspects.

La deuxième proposition de résolution européenne portant avis motivé traite des propositions d'actes législatifs relevant du paquet « omnibus environnement », sur lequel nos collègues rapporteurs Marta de Cidrac et Michaël Weber mettent en avant certaines difficultés ou craintes concernant le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

La troisième proposition de résolution européenne, portant également avis motivé, nous sera présentée par nos collègues Daniel Gremillet et Claude Kern sur les textes du paquet « réseaux d'énergie », qui soulèvent également des difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Je crois savoir - mais nos collègues pourront nous le confirmer - que plusieurs autres États membres ont pris des positions analogues ou y réfléchissent en ce moment.

Avant de céder la parole à nos collègues, je souhaitais vous faire part d'une information toute récente : l'Allemagne s'écarte du projet IRIS², la constellation de satellites européenne, et souhaite déployer son propre projet de réseau national de satellites militaires, avec Airbus et Rheinmetall - ce qui confirme qu'il y a bien un problème profond au sein de l'Union européenne.

M. Ahmed Laouedj, rapporteur. - Amel Gacquerre, qui est aussi la rapporteure en charge du logement à la commission des affaires économiques, Sophie Primas et moi-même vous présentons cette PPRE « extérieure », en application de l'article 73 quinquies C du Règlement du Sénat - ce qui a permis d'associer Sophie Primas, rapporteure spéciale de la commission des finances sur le logement et la ville, et ancienne présidente de la commission des affaires économiques.

Le logement est un sujet qui intéresse au premier chef la commission des affaires économiques, mais aussi désormais notre commission des affaires européennes, au vu de l'ampleur de la crise qui touche tous les États membres de l'Union européenne et des initiatives récentes des différentes institutions européennes en la matière.

La crise du logement concerne effectivement tous les pays de l'Union européenne, à des degrés variables et sous des formes parfois diverses. Entre 2013 et 2024, les prix des logements ont augmenté de plus de 60 % dans l'Union européenne, plus vite que les revenus des ménages, tandis que les loyers moyens ont augmenté d'environ 20 %. Les permis de construire résidentiels ont baissé de 22 % depuis 2021, et environ 20 % des logements sont inoccupés. Cette crise du logement naît de la combinaison de plusieurs facteurs : hausse des coûts de construction et du coût du foncier, augmentation du volume de normes, baisse de l'investissement public et privé, pénurie de main d'oeuvre qualifiée, réglementations sectorielles... Dans ce contexte de crise affectant l'ensemble de l'Union européenne, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a fait du logement un sujet de préoccupation majeur de l'Union européenne, sans que cela ne soit pour autant une de ses compétences. Elle a nommé le premier commissaire européen au logement, M. Dan Jørgensen, en charge également de l'énergie.

La Commission européenne a ainsi publié, le 16 décembre 2025, un Plan européen pour des logements abordables, comprenant notamment une communication relative à ce plan, une communication concernant la stratégie européenne pour la construction et une décision de la Commission européenne révisant les règles encadrant les aides d'État. Nous y reviendrons.

La Commission européenne estime que l'Union européenne aura besoin de plus de 2 millions de logements par an pour répondre à la demande actuelle, soit environ 650 000 logements supplémentaires par rapport aux 1,6 million actuellement construits, pour un coût annuel d'environ 150 milliards d'euros. De son côté, le Parlement européen a mis en place, dès le 18 décembre 2024, une commission spéciale sur la crise du logement dans l'Union européenne, dont le rapport a été adopté le 10 mars dernier.

Le Conseil européen s'est également emparé de la question du logement, qu'il a fait figurer dans ses conclusions du 23 octobre 2025. Dans la foulée, le Conseil de l'Union européenne a adopté des conclusions de la présidence danoise sur le futur plan pour un logement abordable en date du 1^er décembre 2025, soutenues par 26 des 27 États membres, invitant la Commission à agir dans le respect du principe de subsidiarité. La Hongrie n'a pas souhaité soutenir ces conclusions, par principe, estimant que l'Union européenne n'a pas à intervenir dans le domaine du logement qui constitue une compétence nationale.

Si l'on peut se féliciter de la prise en considération de cette crise du logement à l'échelon européen, il faut en effet demeurer vigilant quant aux modalités d'action de l'Union européenne en la matière, comme l'indique la PPRE. La politique du logement constitue une compétence des États membres. Les propositions de la Commission européenne doivent donc respecter scrupuleusement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, conformément à l'article 5 du traité sur l'Union européenne.

Si le Plan européen pour des logements abordables de la Commission européenne contient un certain nombre de mesures qui méritent d'être encouragées, d'autres dispositifs prévus ou annoncés appellent une certaine vigilance, voire une opposition de notre part, au regard de leur impact sur notre législation nationale. Notre collègue Amel Gacquerre aura l'occasion d'y revenir.

Ce Plan européen constitue un cadre de coopération intéressant, essentiellement pour mobiliser des financements supplémentaires et favoriser l'échange de bonnes pratiques, en mettant à disposition des États membres une boîte à outils leur permettant de développer leurs politiques à l'échelon national et local en fonction de leurs spécificités.

Nous saluons ainsi les actions prévues dans ce plan en faveur du logement des jeunes et des étudiants, qui sont en cohérence avec les politiques développées en France. La Commission européenne prévoit notamment d'engager des travaux visant à créer un système de garantie en lien avec la Banque européenne d'investissement (BEI) afin de réduire ou de supprimer la nécessité d'un dépôt de caution. Est également évoquée dans ce plan européen la mise en place d'un projet pilote, dans le cadre du programme Erasmus +, visant à accroître l'accès des étudiants à des solutions de logement abordables et innovantes.

Nous approuvons également l'approche de la Commission européenne s'agissant de la lutte contre le sans-abrisme, fondée sur l'accès rapide à un logement stable assorti d'un accompagnement social. Une recommandation du Conseil sur la lutte contre l'exclusion en matière de logement devrait être publiée en mai prochain, dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté de la Commission européenne.

Cette action européenne vient utilement renforcer les efforts engagés au niveau national. La France met en effet en oeuvre depuis 2018 une politique de « logement d'abord » visant à proposer un accès prioritaire au logement aux personnes sans domicile, bien qu'il s'agisse plus d'hébergements d'urgence que de logements pérennes. Dans la PPRE, nous saluons également la volonté de la Commission européenne de favoriser la rénovation énergétique des logements et de lutter contre la précarité énergétique des ménages, bien que le plan prévoie peu de mesures spécifiques. Selon les données de la Commission européenne, chaque euro consacré à l'efficacité énergétique des logements se traduit par 12 euros d'économies d'énergie sur toute la durée de vie de l'investissement.

La stratégie européenne pour la construction comporte également des mesures qu'il convient d'encourager, notamment le renforcement de l'innovation dans les méthodes de construction et la promotion de la circularité des matériaux et des déchets de construction, alors que les coûts de construction ont augmenté plus vite que l'inflation au cours des dix dernières années.

Nous soutenons également la volonté de la Commission européenne d'encourager le partage de bonnes pratiques au niveau européen, via notamment la mise en place d'une Alliance européenne pour le logement, qui pourrait constituer un outil utile pour faciliter les échanges d'expériences et favoriser une meilleure mobilisation des instruments européens - même s'il faudra veiller à ce qu'elle ne fasse pas doublon avec les structures existantes. Elle pourrait s'inspirer du travail de l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif, mise en place en France depuis 2020. Visant à simplifier l'accès des bailleurs sociaux français aux financements européens, elle réunit la Caisse des dépôts et consignations (CDC), la BEI, la Banque de développement du Conseil de l'Europe (CEB) et l'Union sociale pour l'habitat (USH).

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Comme l'a indiqué notre collègue Ahmed Laouedj, ce plan européen peut constituer un cadre de coopération utile dans un certain nombre de domaines, mais il contient également plusieurs mesures qui requièrent une certaine vigilance, voire une opposition de notre part, au regard notamment du respect des principes, qui nous sont chers, de subsidiarité et de proportionnalité. L'action de la Commission européenne ne doit pas conduire à déstabiliser le modèle français de logement social et intermédiaire qui, bien que perfectible, fonctionne.

Le logement social existe partout en Europe, mais la France se distingue par plusieurs caractéristiques, qui font d'elle un modèle assez unique, grâce à son caractère généraliste, à l'ampleur de son parc et à son système de financement de long terme.

En France, 72 % des ménages sont éligibles à un logement social, étant sous les plafonds du prêt locatif social, catégorie de logement social avec les plafonds de ressources les plus élevés. Mais, en pratique, si l'on intègre la condition de non-propriété, cette éligibilité se réduit à environ 36 % des ménages. Ce modèle généraliste, complété par des aides personnelles au logement, correspond également à ceux des Pays-Bas, de l'Allemagne et de l'Autriche.

D'autres États membres comme la Suède ou le Danemark mettent en oeuvre, quant à eux, un modèle universaliste du logement social qui a vocation à loger l'ensemble des citoyens, avec des groupes cibles prioritaires. Ces modèles se distinguent du modèle résiduel, qui réserve le logement social aux ménages les plus défavorisés comme dans les pays du Sud de l'Europe, en Irlande et en Belgique.

Avec une part de logements sociaux représentant 14 % du parc total de logements, la France se situe presque au double de la moyenne des États membres de l'Union européenne, qui est de 8 %, selon une étude de l'OCDE. La France dispose de 5,4 millions de logements locatifs sociaux, soit près de 16 % des résidences principales.

Le modèle du logement social français se caractérise également par un mode de financement spécifique : la France est ainsi le seul pays à mobiliser massivement de l'épargne réglementée transformée en prêts de longue durée par une institution publique, en l'occurrence la CDC.

Ce modèle de logement social et intermédiaire risque toutefois d'être fragilisé par l'application de la décision de la Commission européenne, en date du 16 décembre 2025, relative aux aides d'État, qui crée, à côté d'un service d'intérêt économique général (SIEG) pour le logement social, un nouveau SIEG pour le logement abordable autorisant la compensation des coûts des missions de service public par des aides d'État sans plafonnement, sans notification ni autorisation préalable de la Commission européenne, mais assorti de critères.

Or, certains de ces critères entrent en contradiction avec des fondements du modèle français de logement social et intermédiaire, et risquent ainsi de le fragiliser : une condition de durée minimale d'affectation obligatoire du logement au SIEG pendant une période de vingt ans alors que le modèle du logement intermédiaire repose principalement sur des investisseurs privés revendant les logements au bout d'une dizaine d'années ; un plafonnement de la rentabilité des activités des opérateurs inférieur aux attentes des investisseurs, en matière de logement intermédiaire, ce qui ralentirait la construction de logements ; une obligation pour les autorités d'octroi de publier dans un registre central, à partir du 1^er janvier 2028, les aides qui excèdent un million d'euros par entreprise et par SIEG, en lieu et place d'un rapport adressé à la Commission européenne tous les deux ans, alors que le seuil d'un million d'euros est facilement atteint en matière d'opérations immobilières.

Cette décision de la Commission européenne n'obligeant pas les États membres à créer un SIEG logement abordable, la question de l'opportunité de cette création se pose.

Une consultation approfondie des acteurs du logement intermédiaire est en cours pour déterminer s'il convient que le logement locatif intermédiaire (LLI) s'inscrive à l'avenir dans ce nouveau SIEG logement abordable. Cela ne nous paraît pas pertinent : cela empêcherait les bailleurs de financer, comme ils le font aujourd'hui, du logement social par les produits du LLI, qui sont hors du champ du SIEG.

D'après l'échange que nous avons eu la semaine dernière avec Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement, le Gouvernement s'oriente vers la décision de ne pas mettre en oeuvre le SIEG logement abordable, considérant que le LLI ne constitue pas une aide d'État. Si nous soutenons cette décision, il faudra suivre son application, notamment la réaction de la Commission européenne. Nous demeurerons également attentifs à la mise en oeuvre du SIEG logement social, eu égard aux conditions imposées par la Commission européenne.

Autre sujet d'inquiétude découlant de ce Plan européen pour des logements abordables : la réglementation des locations de courte durée. Le nombre de réservations de locations de courte durée a, en effet, connu une augmentation exponentielle, de l'ordre de 93 % entre 2018 et 2024. Les logements concernés par ce type d'activité peuvent représenter jusqu'à 20 % du parc de logements dans certaines zones touristiques.

La Commission européenne annonce un futur acte législatif alors qu'elle est déjà intervenue dans ce domaine, par le biais du règlement sur les locations de logements de courte durée du 11 avril 2024. Ce texte, applicable à partir du 20 mai 2026, impose l'enregistrement obligatoire des hôtes et le partage des données sur les transactions entre les plateformes et les autorités nationales. La France s'était toutefois également saisie de cette question, en votant notamment la loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale, dite loi Le Meur-Echaniz.

Si nous ne pouvons que partager l'analyse de la Commission européenne selon laquelle le marché de la location de courte durée doit être encadré, eu égard à ses conséquences sur le marché du logement, nous serons extrêmement vigilants quant au respect du principe de subsidiarité et de proportionnalité s'agissant du futur acte législatif annoncé par la Commission européenne.

Dernier point d'attention, ou d'opposition, devrais-je dire, au contenu de ce plan européen : les mesures de simplification proposées, notamment en matière d'urbanisme.

La Commission annonce, en effet, dans ce plan, un train de mesures de simplification en matière de logement pour 2027. Si nous souscrivons à l'objectif théorique de simplification, nous demandons que ces mesures respectent pleinement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, en n'empiétant pas sur les compétences nationales et locales.

Ainsi, nous soutenons pleinement la proposition de résolution européenne portant avis motivé qui sera présentée tout à l'heure par nos collègues Marta de Cidrac et Michaël Weber, sur la proposition de règlement pour accélérer les évaluations environnementales.

Enfin, un dernier mot sur le sujet non moins essentiel du financement de ce olan, ou du moins des financements européens mobilisables par les États membres, en matière de logement. Dans le cadre du présent cadre financier pluriannuel, l'Union européenne indique qu'elle mobilisera près de 43 milliards d'euros pour des investissements liés au logement. Elle prévoit également de consacrer 10 milliards d'euros supplémentaires pour 2026 et 2027 par le biais du fonds InvestEU et au moins 1,5 milliard d'euros dans le cadre de l'examen à mi-parcours de la politique de cohésion. Huit régions françaises ont ainsi programmé des réallocations vers le secteur du logement à hauteur de 187 millions d'euros.

Dans le cadre des négociations en vue du prochain cadre financier pluriannuel, nous ne pouvons que souscrire à la demande faite dans la PPRE d'identifier le logement social et abordable comme un objectif spécifique. Des financements devront lui être dédiés, sans pour autant puiser dans les crédits consacrés à la politique agricole commune.

Nous saluons également la création de la plateforme paneuropéenne d'investissement, dont la mise en oeuvre est prévue au troisième trimestre 2026, qui devra cependant s'appuyer sur les modèles de financements matures existant déjà dans certains États membres, comme en France.

Enfin, tout en soutenant pleinement ce texte, nous vous proposons trois amendements à la suite des auditions auxquelles nous avons procédé et des autres travaux en cours de la commission des affaires européennes : l'amendement COM-1 est rédactionnel ; l'amendement COM-2 vise à soutenir la PPRE portant avis motivé sur la proposition de règlement pour accélérer les évaluations environnementales qui sera présentée tout à l'heure par nos collègues Marta de Cidrac et Michaël Weber ; l'amendement COM-3 actualise les données chiffrées transmises par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

M. Jean-François Rapin, président. - Merci pour ce travail qui était nécessaire, l'Union européenne s'étant emparée de ce sujet du logement, bien qu'il s'agisse d'une compétence des États membres.

Mme Audrey Linkenheld. - Je remercie les auteurs de cette PPRE de nous donner l'occasion d'avoir cet échange et les rapporteurs pour leurs travaux, dont mon groupe et moi-même partageons les conclusions en grande partie. C'est une bonne nouvelle que l'Europe s'intéresse au logement social et abordable, à la rénovation énergétique et au sans-abrisme. Mais derrière l'intérêt politique, il faut s'assurer que le diable ne se niche pas dans les détails. C'est vrai notamment au regard de la subsidiarité : il ne faut pas que les bonnes intentions européennes percutent nos politiques de solidarité nationale ; il ne faut pas que de bonnes intentions sans financement ne nous conduisent à gérer la pénurie.

Nous pourrions avoir une différence de point de vue sur le risque de dilution du logement social au sein du logement abordable. On peut penser qu'en refusant d'intégrer le LLI dans ce SIEG logement abordable, on protège une partie de notre modèle : c'est ce que vous avez soutenu, et cela reflète la position des bailleurs sociaux, qui gèrent la pénurie, sachant que depuis dix ans, le Gouvernement leur fait les poches...

Mais je crains qu'on soutienne le logement intermédiaire au détriment du logement social, lequel n'a pas été soutenu, ou si peu, depuis dix ans, alors que les besoins ne font que croître, pendant que d'autres catégories étaient aidées. Je ne peux pas faire comme si je ne connaissais pas les positions du ministre et les tentatives de détricotage... Je n'ai aucune crainte concernant vos positions personnelles, mais j'ai plus de doutes sur celles du Gouvernement. Le SIEG pourrait devenir protecteur le jour où le Gouvernement voudra mettre par terre notre modèle de logement universel.

Je comprends ce qui a été dit sur le fait de ne pas imposer une durée minimale d'affectation ou un seuil maximal de rentabilité, de ne pas forcément aller vers la transparence, qui parfois, effectivement, ressemble à de la complexité administrative. Pour ma part, je suis cependant pour un logement social où l'on puisse rester à vie ; je souhaite que le financement du logement intermédiaire ne se fasse pas sur le dos des locataires HLM, comme cela pourrait intervenir s'il n'y avait pas d'étanchéité.

Pour le reste, notre groupe partage évidemment l'essentiel de cette PPRE qui a le mérite de se pencher sur une orientation qui se dessine à l'échelle européenne, dont on verra si elle aboutit, puisque, comme vous l'avez dit, il y a de grandes intentions, mais pas encore grand-chose de concret.

Nous serons opposés à la simplification chaque fois que cela ressemblera à de la dérégulation et nous la soutiendrons chaque fois qu'il s'agira vraiment de simplification.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Merci pour ces propos. Vous mettez en exergue une différence de point de vue qui ne me surprend pas. Les bailleurs sociaux comptent sur le LLI pour financer le logement social. Si demain, à très court terme, à l'occasion de ce plan de décembre 2025, on inscrit le LLI dans le SIEG, c'est l'équilibre de notre modèle qui est remis en question, alors que nous avons besoin de 2,8 à 3 millions de logements sociaux. Les bailleurs sociaux sont unanimes.

Vous prônez le logement social à vie ; sur ce point nous avons différence de fond. Je préfère l'inscrire dans un parcours résidentiel. Nous partageons cependant son caractère universel.

M. Ahmed Laouedj, rapporteur. - Je viens de Seine-Saint-Denis, où le logement social est une question cruciale, avec 110 000 demandes pour seulement 10 000 acceptations de dossiers. Sur le logement des jeunes et le sans-abrisme, l'Union européenne doit aussi apporter des solutions. Vous avez raison : il ne faut pas qu'il y ait une confusion entre logement social et logement abordable.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-1 est rédactionnel.

L'amendement COM-1 est adopté.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à soutenir la PPRE de Marta de Cidrac et Michaël Weber.

L'amendement COM-2 est adopté.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-3 met à jour des données transmises par le SGAE.

L'amendement COM-3 est adopté.

La commission adopte la proposition de résolution européenne ainsi modifiée, ainsi que la proposition d'avis politique, disponibles en ligne sur le site internet du Sénat.

Propositions d'actes législatifs relevant du paquet « omnibus environnement » - Examen d'une proposition de résolution européenne portant avis motivé

M. Jean-François Rapin, président. - Nous allons maintenant examiner la proposition de résolution européenne portant avis motivé traitant des propositions d'actes législatifs relevant du paquet « omnibus environnement », préparée par nos collègues rapporteurs Marta de Cidrac et Michaël Weber.

Mme Marta de Cidrac, rapporteure. - La proposition d'avis motivé que nous vous soumettons ce matin porte sur le huitième omnibus de simplification que la Commission européenne a présenté, le 10 décembre dernier, lequel vise à améliorer la législation environnementale dans quatre domaines clés : les émissions industrielles, l'économie circulaire, les évaluations environnementales et les données géospatiales.

La Commission européenne estime que ces mesures permettront aux entreprises d'économiser près d'un milliard d'euros par an, tout en garantissant que cette simplification ne se fera pas au détriment de la protection de l'environnement et de la santé humaine.

Lors de son analyse préliminaire, notre groupe de travail sur la subsidiarité avait pourtant noté que cinq des six actes législatifs proposés soulevaient d'importantes questions quant à leur conformité avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Nos échanges avec la direction générale de la prévention des risques ont confirmé cette analyse.

Si le sixième texte sur la réglementation relative aux batteries ne soulève pas de telles difficultés, il sera cependant examiné sur le fond, au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

La première proposition de l'omnibus vise à simplifier et à accélérer le processus des évaluations environnementales qui jouent un rôle central pour prévenir les impacts écologiques, garantir la transparence des décisions et assurer la participation des citoyens. Il s'agirait de modifier par un règlement cinq directives : la directive relative à l'évaluation environnementale stratégique (EES), la directive concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE), les directives « Habitats » et « Oiseaux » et la directive-cadre sur l'eau.

D'une part, le choix de passer par un règlement prive les États membres de toute marge de manoeuvre pour adapter ces règles à leurs spécificités nationales, les règlements étant directement applicables et ne faisant donc pas l'objet d'une transposition, contrairement aux directives. D'autre part, ce choix apparaît insuffisamment justifié au regard de l'atteinte portée aux prérogatives des États membres et, singulièrement, des parlements nationaux.

Au-delà de ce choix contestable, cette proposition de règlement soulève d'autres problèmes de fond. Il propose ainsi différentes mesures relatives aux points de contact uniques, à la fixation de délais contraignants, à l'obligation de créer de nouveaux outils informatiques, ou à la mise en place de mécanismes d'autorisations tacites qui ignorent les spécificités nationales, les répartitions de compétences entre l'État et les collectivités territoriales ou qui risquent paradoxalement d'engendrer des retards supplémentaires à rebours des objectifs recherchés.

À nouveau, la proposition de la Commission européenne n'apporte pas la preuve que ces mesures prises au niveau de l'Union européenne apporteraient une plus-value par rapport aux actions menées à l'échelon national. Ces propositions, qui s'inspirent sans doute du modèle allemand d'organisation administrative, ne trouvent pas à s'appliquer directement en France, voire ne tiennent pas compte des efforts déjà réalisés depuis 2017 avec la mise en place de l'autorisation environnementale unique et le vote de la loi relative à l'industrie verte en 2023.

Enfin, si l'on regarde le processus normatif à l'oeuvre depuis quelques années, on peut constater que la Commission européenne a multiplié les textes sectoriels d'accélération et de simplification. Des mesures ont déjà été adoptées via la directive pour la promotion des énergies renouvelables (RED), le règlement pour une industrie « zéro net » ou le règlement sur les matériaux critiques. D'autres mesures sont en cours de négociation via les textes du paquet Réseaux, le règlement sur l'accélération industrielle, les textes de l'omnibus Défense ou encore la réglementation sur les médicaments critiques et sur les biotechnologies.

Sans vision d'ensemble, cet empilement de textes fragmente le cadre juridique des procédures d'autorisation. La superposition des réglementations, des exemptions et des délais contraignants conduit à une complexité procédurale qui devient illisible pour les porteurs de projet et les services instructeurs. Cette complexité accroît les risques juridiques, les coûts pour les parties prenantes et allonge les délais de réalisation des projets en contradiction, à nouveau, avec les objectifs recherchés.

Contrairement à la dynamique proposée par la Commission européenne, nous appelons à l'adoption d'une réglementation harmonisée des autorisations, notamment en matière environnementale, qui devrait servir de cadre aux initiatives futures. Nous souhaitons la fixation de dispositions transversales, laissant une réelle latitude aux États membres pour les mettre en oeuvre au regard de leurs structures administratives et de la répartition des compétences entre leurs autorités nationales et locales.

Pour ces différents motifs, cette proposition ne nous apparaît pas conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

La deuxième série de mesures de l'omnibus vise à suspendre l'obligation pour un producteur d'un État membre de désigner un mandataire, chargé d'assurer le respect des obligations qui lui incombent dans chaque État membre où il opère, au regard de la réglementation relative à la responsabilité élargie des producteurs (REP).

Souhaitant réduire la charge pour les petites et moyennes entreprises, la Commission propose d'appliquer cette suspension jusqu'au 1^er janvier 2035 pour les filières REP textiles, équipements électriques et électroniques, plastiques à usage unique, batteries et emballages, alors même que pour certains secteurs cette obligation est très récente. Pour les emballages, cette obligation n'existe que depuis l'adoption du règlement emballage en décembre 2024.

Pour mémoire, j'avais soutenu l'obligation de désigner un mandataire dans le rapport d'information que j'avais co-écrit avec notre collègue Jacques Fernique sur le bilan de la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (Agec). Cette mesure doit d'ailleurs encore être intégrée en droit national via l'article 48 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) qui vient d'être transmis à l'Assemblée nationale après son adoption au Sénat.

Sans ce mécanisme de mandataire, les États perdent une partie de leur capacité à garantir, faire respecter et contrôler l'application des exigences de la REP pour les produits mis sur son marché par des producteurs établis dans d'autres États membres, notamment leur capacité de recouvrement directe des impayés dus par un producteur établi dans un autre État membre.

Cette situation pose donc des questions de compétitivité et d'équité pour les entreprises produisant sur le territoire national, par rapport aux produits importés depuis d'autres pays européens.

Sans solution alternative pour atteindre le même objectif, cette période sans mécanisme de recouvrement créerait un vide juridique durant lequel de mauvais comportements des producteurs pourraient s'installer, faute d'instrument coercitif. Dès lors, en l'état, la proposition présentée par la Commission européenne apparaît contraire au principe de proportionnalité.

M. Michaël Weber, rapporteur. - Je ne peux cacher mon inquiétude vis-à-vis des modifications par voie de règlement et sans étude d'impact des textes fondateurs de la protection de l'environnement au niveau européen. Il est à craindre que, dans le contexte actuel d'accumulation des reculs environnementaux, les modifications de la directive-cadre sur l'eau et des directives « Oiseaux » et « Habitats » n'ouvrent la boîte de Pandore. Nous devrons donc être extrêmement vigilants sur l'évolution de ce texte au cours de son examen.

La troisième mesure de l'omnibus environnement vise à moderniser et à simplifier la directive Inspire qui a créé une infrastructure d'informations géographiques dans l'Union. Elle propose d'aligner ses exigences techniques sur la législation horizontale de l'Union en matière d'open data et de supprimer ses obligations redondantes et obsolètes.

Toutefois, la suppression totale des exigences en matière d'interopérabilité, de services en réseau et de partage des données entre administrations risque d'accroître les incohérences entre jeux de données et de limiter l'accès à ces données. En l'état, la proposition de directive est susceptible de porter atteinte au principe de proportionnalité.

Enfin, la quatrième mesure de l'Omnibus environnement vise à simplifier et à supprimer plusieurs obligations relatives aux émissions industrielles. Cette démarche de simplification ne doit pas conduire à une déréglementation ni à la suppression de mesures essentielles pour assurer la protection de l'environnement et de la santé. Il apparaît, par exemple, injustifié que certains industriels, comme les producteurs de volailles, ne soient plus soumis à la directive sur les émissions industrielles, qui vise à réduire la pollution de l'air, de l'eau et des sols.

Par ailleurs, l'obligation d'inclure un inventaire des produits chimiques dans le système de management environnemental (SME) ne doit pas être abrogée : cela mettrait en difficulté les exploitants et les autorités de contrôle pour identifier et assurer le suivi des substances à enjeux. Un maintien de cette obligation a minima apparaît indispensable pour les substances présentant le plus de risques pour le voisinage et l'environnement, comme les substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées (PFAS), sachant que d'autres réglementations comme le règlement Reach ne couvrent ni l'inventaire des substances sur un site donné ni les substances chimiques émises ou fabriquées lors des phases intermédiaires de production.

Notre vigilance doit être d'autant plus forte sur ce sujet que le sixième omnibus sur les produits chimiques, que j'ai le plaisir de co-rapporter avec notre collègue Jean-Michel Arnaud, propose également des mesures de simplification dans ce domaine pour le moins inquiétantes.

L'utilisation de produits chimiques hautement toxiques, classés CMR (cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction), pourrait, en effet, être facilitée dans certains produits de consommation courante, tels que les cosmétiques, mais aussi dans les fertilisants. Ceci constituerait une atteinte grave aux objectifs de protection de la santé publique.

L'abrogation de cette obligation n'apparaît donc pas conforme au principe de proportionnalité.

Tel est l'objet de l'avis motivé que nous souhaitions vous présenter.

Comme Marta de Cidrac vous l'a dit en introduction, nos travaux sur le fond des mesures proposées vont se poursuivre avec pour objectif de vous présenter une proposition de résolution européenne dans les prochaines semaines.

M. Jean-François Rapin, président. - Ce recours de plus en plus fréquent aux omnibus montre que rien n'est parfait au premier jet...

M. Didier Marie. - Cette communication ne fait que confirmer nos craintes sur la stratégie d'Ursula von der Leyen, pour qui la simplification s'apparente de plus en plus à de la dérégulation.

M. Jean-François Rapin, président. - Mme von der Leyen ne laisse personne indifférent...

La commission adopte la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Propositions d'actes législatifs relevant du paquet sur les infrastructures d'énergie et les réseaux - Examen d'une proposition de résolution européenne portant avis motivé

M. Jean-François Rapin, président. - Il nous reste à examiner une nouvelle proposition de résolution européenne portant avis motivé, traitant cette fois des textes du paquet « réseaux d'énergie ». Je cède la parole aux rapporteurs, nos collègues Daniel Gremillet et Claude Kern. Je crois savoir que plusieurs assemblées parlementaires d'autres États membres ont pris des positions analogues ou y réfléchissent en ce moment.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Le 10 décembre dernier, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement et une proposition de directive au sein de ce qui est communément qualifié de paquet Réseaux, car il vise à renforcer le cadre européen applicable aux infrastructures énergétiques.

La proposition de règlement a pour objectif de renforcer les infrastructures énergétiques de l'Union pour assurer sa sécurité énergétique et réduire sa dépendance aux importations, conformément au plan REPowerEU. La proposition de directive envisage, elle, d'accélérer les procédures d'octroi de permis.

Ces initiatives participent ainsi indirectement à la baisse des prix pour soutenir la compétitivité de nos entreprises et maintenir une énergie abordable pour tous nos concitoyens.

Le rapport de Mario Draghi sur l'avenir de la compétitivité européenne avait déjà mis en évidence que l'insuffisance des infrastructures énergétiques constituait aujourd'hui un frein important au développement industriel et à la décarbonation de l'économie européenne.

Dans cette perspective, l'objectif de la Commission européenne consistant à renforcer la coordination transnationale en matière de développement des réseaux peut apparaître légitime. Nous l'accueillons ainsi très favorablement.

Toutefois, l'analyse des propositions présentées fait apparaître plusieurs difficultés. En particulier, l'architecture générale de la proposition de règlement repose sur une évolution significative de la gouvernance européenne des infrastructures énergétiques qui ne nous semble pas conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Aujourd'hui, la planification des infrastructures énergétiques repose sur un équilibre institutionnel associant étroitement les États membres, leurs autorités de régulation et les gestionnaires de réseaux de transport, notamment à travers les plans décennaux de développement des réseaux et les mécanismes de coopération régionale.

La proposition de règlement tend toutefois à modifier radicalement cette organisation. Elle dispose que la Commission européenne pourra définir, tous les quatre ans, par voie d'acte délégué, un scénario énergétique européen central qui servirait de référence pour l'ensemble du processus de planification et de financement des infrastructures.

Plusieurs raisons nous conduisent à nous opposer à une telle approche.

Tout d'abord, concernant la procédure, la Commission européenne prévoit que ce scénario soit adopté par voie d'un acte délégué. Celui-ci ne sera donc pas transmis aux parlements nationaux aux fins de contrôle du respect du principe de subsidiarité, alors qu'ils constituent des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle.

Le recours aux actes délégués est pourtant encadré par l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui stipule que la Commission européenne ne peut, dans ce cadre, qu'adopter des mesures de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif principal.

Or, compte tenu du rôle structurant que pourrait jouer ce scénario pour l'ensemble du processus de planification, sa détermination n'est pas une simple définition technique ni mécanique. C'est une décision éminemment politique qui nécessite un fort niveau d'association des États membres et qui n'est pas compatible avec une adoption par actes délégués.

Ensuite, sur le fond, l'élaboration de ce scénario central reposera sur des hypothèses qui peuvent difficilement refléter la diversité des trajectoires énergétiques nationales et les éventuels retards dans leur mise en oeuvre. En outre, elle risque de conduire à privilégier certaines infrastructures transfrontières sans prendre pleinement en compte les investissements nécessaires dans les réseaux internes pour les intégrer.

Dans ces conditions, il existe un risque que certaines infrastructures apparaissent pertinentes dans un modèle européen agrégé, alors que leur mise en oeuvre nécessiterait en pratique des renforcements importants des réseaux internes dans les États membres concernés. Une telle situation pourrait conduire à une sous-estimation des coûts réels pour le système énergétique européen.

De même, la proposition de règlement introduit la possibilité pour la Commission européenne d'intervenir directement dans l'émergence de projets qu'elle jugerait insuffisamment soutenus.

Cette planification autonome et fortement centralisée pourrait conduire à identifier des projets d'interconnexion insuffisamment articulés avec les priorités nationales ou régionales.

Ces évolutions pourraient conduire, paradoxalement, à une désoptimisation globale du système énergétique européen et, in fine, à une augmentation des coûts pour les consommateurs, ce qui est contraire aux objectifs poursuivis.

Ce risque est d'autant plus grand que la proposition de la Commission européenne ne prévoit qu'un seul scénario central sur lequel s'appuiera l'ensemble des analyses coût-avantage des projets. Or, dans un environnement marqué par de fortes incertitudes, notamment sur l'évolution de la demande d'électricité, le rythme de développement des énergies renouvelables ou encore les trajectoires industrielles, la robustesse des décisions d'investissement repose généralement sur l'examen de plusieurs scénarii.

Enfin, dans la mesure où les infrastructures énergétiques sont étroitement liées aux choix de mix énergétique et aux politiques nationales d'aménagement du territoire, une planification européenne trop prescriptive pourrait conduire, de manière indirecte, à orienter les décisions d'investissement vers certaines infrastructures ou certains corridors énergétiques, sans que les implications pour les systèmes énergétiques nationaux ou pour les réseaux internes soient pleinement prises en compte.

Cette situation constituerait une extension implicite des compétences de l'Union dans un domaine où les États membres doivent conserver un rôle central, conformément aux stipulations de l'article 194 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Je voudrais finir mon propos par quelques exemples qui illustrent les problèmes que soulève l'élaboration de ce scénario central par la Commission européenne.

Le premier est un problème de confiance : dans son discours sur l'état de l'Union du 10 septembre 2025, la présidente de la Commission européenne a annoncé huit « autoroutes de l'énergie » qu'elle considérait comme prioritaires. Certes, ces projets figuraient parmi les centaines de projets ayant le statut de projets d'intérêt commun (PIC) ou de projets d'intérêt mutuel (PIM). Toutefois, à aucun moment les États membres n'ont été consultés sur la pertinence de cette priorisation. Comment être sûr qu'il n'en sera pas de même lors de l'élaboration du scénario central ?

Le deuxième est un problème de priorité : il faut certes développer les infrastructures d'interconnexion, mais il faut surtout être capable de développer des infrastructures nationales résilientes au changement climatique, aux cyberattaques et aux effets dominos. Dans le cadre du groupe d'études « Énergie », que j'ai l'honneur de présider, nous avons mené des auditions sur le black-out ibérique d'avril 2025 et il nous apparaît prioritaire de protéger nos réseaux et de les adapter aux enjeux des renouvelables non pilotables.

Le troisième est l'exemple de la Suède et de la Norvège qui hésitent à installer de nouvelles interconnexions avec l'Allemagne en raison des perturbations de prix et de la fragilisation qu'elles entraînent sur leurs réseaux nationaux. En décembre 2024, l'effondrement des productions éoliennes et solaires en Allemagne, pendant plusieurs heures, a provoqué des hausses de prix du mégawattheure des pays scandinaves, via le couplage des marchés. En Suède, le prix a été multiplié par vingt et a eu des effets importants sur les industriels qui, pour beaucoup, sont engagés avec des contrats à prix indexés sur les prix du marché horaire.

À cette problématique s'ajoute celle d'une Allemagne incapable de renforcer ses lignes de transport entre le Nord et le Sud, du fait de problèmes administratifs et d'acceptation sociale rencontrés sur les projets et qui, en fin de compte, fait peser la conséquence de ses propres choix sur ses voisins.

M. Claude Kern, rapporteur. - Nous avons dû travailler dans un temps contraint. Comme vient de vous le montrer notre collègue Daniel Gremillet, la volonté centralisatrice de la Commission européenne constitue le principal point d'opposition figurant dans notre proposition d'avis motivé.

Toutefois, plusieurs autres mesures proposées ne nous semblent pas conformes aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

La Commission européenne prévoit en effet de renforcer les compétences de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (Acer).

Elle aurait la charge, d'une part, d'élaborer des méthodes contraignantes d'identification des besoins en infrastructures énergétiques et, d'autre part, d'intervenir dans l'évaluation des plans nationaux.

La planification des infrastructures énergétiques repose aujourd'hui principalement sur les gestionnaires de réseaux de transport et sur les autorités nationales de régulation, qui disposent d'une connaissance détaillée des contraintes techniques des réseaux et des besoins d'investissement.

Confier à l'Acer un rôle accru dans l'évaluation de ces plans et définir une harmonisation trop prescriptive des méthodologies pourraient conduire à réduire la capacité et l'expertise des gestionnaires de réseaux, et à déplacer une partie de cette compétence au niveau européen, alors même que les décisions relatives aux infrastructures énergétiques sont étroitement liées aux choix de politique énergétique nationale et aux contraintes d'aménagement du territoire.

L'audition prochaine d'Emmanuelle Wargon, présidente à la fois de l'Acer et de notre autorité de régulation nationale - la Commission de régulation de l'énergie (CRE) - sera l'occasion de l'interroger sur les risques de ce transfert et, plus largement, de recueillir son avis sur cette proposition de règlement.

La proposition de la Commission européenne prévoit également qu'un État membre et son autorité de régulation nationale participent au processus de répartition transfrontière des coûts dès lors que les bénéfices estimés pour cet État dépassent un seuil de 10 %.

Sur le principe, cette participation est intéressante. Toutefois, aujourd'hui, la répartition des coûts repose sur une analyse au cas par cas de la CRE qui prend en compte l'ensemble des bénéfices et des coûts associés à un projet d'infrastructure, y compris ses impacts sur les réseaux nationaux et sur les tarifs d'utilisation des réseaux.

La fixation d'un seuil automatique pourrait rigidifier ce processus d'appréciation et réduire la capacité des régulateurs à tenir compte de la diversité des situations nationales. Dans ces conditions, un seuil uniforme pourrait conduire à inclure dans le mécanisme de répartition des coûts certains États membres pour lesquels les bénéfices réels seraient en pratique limités ou incertains. Une telle situation pourrait soulever des questions d'acceptabilité économique, notamment si elle devait se traduire par des impacts sur les tarifs d'utilisation des réseaux pour les consommateurs.

Je prends pour exemple le cas de l'hydrogène : le corridor H2med reliant la péninsule ibérique à l'Allemagne est identifié par la Commission européenne comme une des huit autoroutes énergétiques prioritaires et sera très probablement structurant dans son scénario central. Les principaux bénéficiaires de cette infrastructure seront nos voisins européens, notamment l'Allemagne dont la stratégie implique des importations d'hydrogène pour décarboner son industrie. Il sera nécessaire de veiller à ce que le règlement n'oblige pas la France à déployer des subventions ou des garanties publiques pour assurer le développement de ces infrastructures qui ne bénéficieront pas principalement aux consommateurs français.

Enfin, la Commission européenne propose d'affecter 25 % des revenus de congestion non utilisés au financement de projets d'intérêts commun et mutuel. Ces revenus représentent près de 7 milliards d'euros au niveau de l'Union et ont atteint 1,58 milliard d'euros en 2024 pour la France. Réseau de transport d'électricité (RTE) a engagé, cette même année, 1,38 milliard d'euros aux fins de la réalisation des objectifs prioritaires. L'excédent de plus de 200 millions d'euros est venu réduire le fameux tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (Turpe).

L'obligation proposée par la Commission européenne aurait plusieurs conséquences concrètes.

Premièrement, elle limiterait la flexibilité dont disposent aujourd'hui les gestionnaires de réseaux et les autorités de régulation pour utiliser ces revenus.

Deuxièmement, elle pourrait conduire à orienter une partie des revenus collectés vers des projets qui ne correspondent pas nécessairement aux priorités d'investissement identifiées pour notre système électrique.

Troisièmement, elle aurait potentiellement un impact indirect sur les tarifs d'utilisation des réseaux. En effet, comme je vous l'ai indiqué, lorsque les revenus de congestion ne sont pas utilisés pour financer des investissements, ils peuvent être pris en compte dans le calcul du Turpe. La réduction de cette marge de manoeuvre pourrait donc conduire à une augmentation des coûts supportés par les utilisateurs du réseau.

La proposition de la Commission européenne devrait, a minima, préciser que cette obligation ne s'appliquerait qu'aux revenus de congestion qui ne sont pas déjà utilisés et que ces montants devraient en priorité financer des projets situés dans l'État membre où les revenus sont générés.

Concernant les mesures visant à simplifier et à accélérer les procédures d'autorisations figurant dans les deux propositions de la Commission européenne, je ne répéterai pas tout l'argumentaire que viennent de développer brillamment nos collègues Marta de Cidrac et Michaël Weber dans le cadre de l'examen de l'omnibus environnement. Nous le reprenons à notre compte.

D'ailleurs, cette position avait déjà été défendue en août 2023 dans la résolution européenne du Sénat sur la proposition de règlement visant à renforcer l'écosystème européen de la fabrication de produits de technologie « zéro net ». Daniel Gremillet, Amel Gacquerre et Didier Marie en avaient alors été les rapporteurs.

Une réduction des délais est indispensable, mais elle doit respecter les spécificités nationales et ne pas conduire, à rebours des objectifs envisagés, à rallonger les procédures à cause d'une judiciarisation excessive.

Pour finir et pour votre parfaite information, je vous indique que nos homologues du Parlement suédois ont adopté le 12 mars dernier un avis motivé sur ce paquet « Réseaux » en soulevant des motifs équivalents à ceux que nous vous avons présentés. Nous avons également été sollicités par nos correspondants de la chambre des députés italienne. Les députés italiens analysent en ce moment ces textes et évaluent la possibilité d'adopter, eux aussi, un avis motivé.

M. Jean-François Rapin, président. - Effectivement, les autorités italiennes s'interrogent, à l'instar de la France. Une coordination renforcée à l'échelle européenne apparaît souhaitable afin d'exercer une influence accrue sur les décisions de la Commission, face au sentiment d'isolement qui prévaut parfois.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Je me permets d'appeler votre attention sur les liens qu'il pourrait y avoir entre production énergétique et production d'armement et sur la nécessité d'une approche globale concernant ces deux secteurs.

Par ailleurs, la situation des énergies renouvelables suscite des interrogations. On constate actuellement un frein énorme sur les filières éolienne et photovoltaïque, alors même que leur développement figurait parmi les priorités affichées auparavant. On ne sait donc plus très bien quelles sont les orientations relatives à la part de ces énergies dans la production nationale.

Dans les collectivités territoriales, les élus se trouvent confrontés à une absence de lisibilité : convient-il d'autoriser les installations photovoltaïques et éoliennes ? Ces projets conservent-ils une pertinence ou feront-ils l'objet de refus ? Ce flou persistant appelle des clarifications.

M. Jean-François Rapin, président. - Cette interrogation renvoie, en définitive, à la stratégie énergétique de l'Union européenne.

Or, depuis deux décennies, les résultats apparaissent contrastés, tant en matière de développement et d'utilisation des énergies renouvelables - dans une logique de mix énergétique à laquelle je suis favorable - que de traitement du nucléaire, désormais marqué par un revirement complet. Les déclarations de Mme von der Leyen en témoignent : une comparaison avec ses prises de position antérieures sur plusieurs années révèle une évolution radicale et un manque de continuité !

La difficulté tient donc à l'absence de stratégie cohérente.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cette question présente, en effet, un caractère central, que notre avis met en lumière. Chaque État membre conservant la maîtrise de son mix énergétique, la question des infrastructures se pose. Le réseau de transport à haute capacité ainsi que les réseaux de distribution nécessitent une rénovation au regard des enjeux évoqués : résilience face aux évolutions climatiques, protection contre les cyberattaques, etc.

Un deuxième enjeu concerne l'architecture de distribution et l'implantation des unités de production énergétique, en lien avec les perspectives d'industrialisation, tant au niveau national qu'européen. À titre d'exemple, la construction d'une ligne à très haute tension requiert aujourd'hui des délais comparables à ceux d'une centrale nucléaire, soit au minimum dix ans.

Le troisième point porte sur les choix énergétiques : énergies renouvelables, nucléaire ou nouvelles sources, notamment l'hydrogène. Sur ce dernier, les stratégies divergent. L'Allemagne privilégie une logique d'importation, impliquant une « autoroute » de transport traversant le territoire français. La France, à l'inverse, s'oriente vers une production domestique. Ces choix différenciés induisent des architectures distinctes et des conséquences territoriales majeures.

Dès lors, l'implantation industrielle, étroitement liée aux réseaux et aux politiques énergétiques, conditionnera la rapidité des décisions d'investissement, dans des temporalités qui ne coïncident pas toujours.

Une expérience concrète l'illustre : dans mon département, la construction d'une tour de séchage s'est achevée avant la réalisation de la ligne électrique nécessaire à son alimentation, faute de capacité suffisante. Le délai requis pour cette infrastructure a excédé celui de l'équipement industriel lui-même. Ce décalage des temporalités souligne le caractère déterminant de la question soulevée, qui justifie pleinement les orientations retenues dans notre avis, afin de préserver la maîtrise de nos trajectoires de développement.

La commission adopte la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 9 h 45.