COMPTES RENDUS DE LA MI DIPLOMATIE CLIMATIQUE

- Présidence de M. Rachid Temal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Audition de M. Benoît Faraco, ambassadeur chargé des négociations sur le changement climatique, pour les énergies décarbonées et la prévention des risques climatiques

M. Rachid Temal, président. - Nous avons le plaisir de recevoir M. Benoît Faraco, ambassadeur chargé des négociations sur le changement climatique, pour les énergies renouvelables et la prévention des risques climatiques.

Je rappelle que notre mission d'information est consacrée à la diplomatie climatique et qu'elle résulte d'une demande du groupe RDPI et notamment de notre rapporteur, M. Teva Rohfritsch.

Monsieur l'ambassadeur, nous vous remercions de votre présence parmi nous : vous représentez le grand ordonnateur de notre diplomatie climatique. Vous occupez vos fonctions depuis mai 2025. Nous avons eu le loisir, au début de nos travaux, d'écouter votre prédécesseur, M. Stéphane Crouzat, depuis Prague. Votre poste constitue une singularité. Vous vous appuyez sur des administrations et des ministères : les affaires étrangères, l'écologie, les finances et - même si ce n'est pas une administration - l'Agence française de développement (AFD). Vous formez, vous dirigez : vous êtes l'animateur et le buteur de l'équipe climat.

Nous sommes impatients d'entendre vos analyses sur l'organisation de votre diplomatie et les liens avec les différents ministères, mais aussi et surtout sur la situation et les perspectives dans un monde dominé par le fracas des armes et encore marqué par l'échec de la dernière COP.

M. Benoît Faraco, ambassadeur chargé des négociations sur le changement climatique, pour les énergies décarbonées et la prévention des risques climatiques. - En matière de diplomatie climatique, les deux premiers mois de l'année sont en général assez peu chargés après les COP, qui ont lieu en novembre et en décembre. J'étais à Houston il y a quelques jours pour la CERAWeek, le grand rendez-vous américain sur les enjeux énergétiques. Dans les semaines à venir, nous aurons un certain nombre de rendez-vous internationaux, dans le cadre de la présidence française du G7, mais aussi parce qu'en avril se tient le dialogue de Petersberg, qui marque la reprise des négociations formelles dans la diplomatie climatique.

En introduction, je voudrais vous présenter rapidement les grands enjeux de cette diplomatie, alors que nous sommes à un moment charnière, dix ans après l'accord de Paris. Nous avons validé l'ensemble des textes relatifs à sa mise en oeuvre. Les derniers ont été adoptés juste avant mon arrivée, sous la houlette de mon prédécesseur Stéphane Crouzat, à la COP29 à Bakou.

La COP30 de Belém était une COP de transition marquant l'entrée dans une période où l'on vit au rythme de l'accord de Paris, avec des contributions publiées tous les cinq ans par chacun des États parties. Trois ans après la publication de ces contributions - les dernières datent de Glasgow, le covid ayant décalé le calendrier - a lieu un bilan mondial. Le premier s'est tenu à la COP28 en 2023.

À la COP30, nous nous inscrivions dans un nouveau cycle de publication des contributions, priorité de notre diplomatie pour un nouveau bilan mondial à la COP33 en 2028.

De mon point de vue, l'accord de Paris fonctionne. En effet, malgré les tensions géopolitiques et le nouveau retrait des États-Unis annoncé en janvier dernier, les décisions adoptées à Belém, si elles sont décevantes sur le relèvement de l'ambition, marquent tout de même une adhésion à l'accord de Paris et à ses principes. Elles marquent aussi une adhésion au rythme de publication, tous les cinq ans, de nouveaux engagements fondés sur la science, les plus ambitieux possible. Aujourd'hui, environ 130 contributions ont été publiées, dont celles de la quasi-totalité des pays du G20, puisque l'Inde nous a fait le plaisir de transmettre sa contribution à l'ONU en fin de semaine dernière.

Au sein du G20, qui représente à peu près 80 % des émissions, tous les pays ont désormais transmis leurs objectifs climatiques pour 2035, à l'exception notable de l'Argentine.

L'accord de Paris a permis de nous éloigner sensiblement des niveaux de réchauffement projetés il y a dix ans. Les trajectoires nous emmenaient autour de 4 à 5 degrés de hausse des températures. Selon le dernier rapport publié à l'ONU, la trajectoire est désormais plus proche de 2,3 à 2,5 degrés. Nous l'avons donc sensiblement améliorée, sans être encore toutefois sur la bonne trajectoire. Les objectifs de température de l'accord de Paris visent une trajectoire de 2 degrés avec tous les efforts possibles pour rester en dessous de 1,5 degré.

L'Europe et la France font leur part, notamment en matière de réduction des émissions. Depuis l'existence du régime climatique, chaque fois que l'Europe s'est fixé un objectif de réduction d'émissions, que ce soit en 2012 à Kyoto ou en 2020, elle l'a tenu, voire dépassé. Elle suit actuellement la trajectoire qui devrait lui permettre d'atteindre l'objectif pour 2030 de 55 % de réduction d'émissions.

À la COP de Belém, elle a présenté une fourchette de réduction d'émissions pour 2035, et une inscription dans le droit européen de l'objectif de 90 % de réduction en 2040, fondé sur les travaux, notamment, du panel d'experts européens sur le climat.

Nous sommes aussi au rendez-vous de nos engagements financiers. L'Europe fournit actuellement environ 50 % de la finance climat. Nous poursuivions un objectif de 100 milliards de dollars de financements publics et privés mobilisés en faveur des pays en développement. La France fait sa part, avec plus de 6 milliards d'euros, dont plus d'un tiers dédié à l'accompagnement des victimes du changement climatique. C'est ce que l'on appelle l'adaptation. L'Europe considère qu'elle est au rendez-vous et qu'il est légitime de s'interroger sur ses attentes vis-à-vis de ses partenaires, notamment des principaux émetteurs, soit 30 à 35 pays, dont ceux du G20.

Le désengagement des États-Unis, qui avaient échoué, lors de la première sortie de l'accord de Paris en 2017, à déstabiliser le régime climatique, a une nouvelle fois échoué. Même si les textes sont sans doute insuffisants au regard des données scientifiques et des textes adoptés à la COP30, on constate une réaffirmation du consensus et la conviction que l'immense majorité des pays de la planète soutiennent l'accord de Paris.

Nous ne suivons pas encore la trajectoire qui nous préservera d'une hausse de 2 degrés. Globalement, les engagements du G20, ou G30, sont encore insuffisants. Paradoxalement, depuis l'accord de Paris, nous avons battu chaque année des records d'émissions, ce qui nous interpelle sur son efficacité. Toutefois, si les engagements pris par plus de 130 pays à la COP30 sont tenus, nous devrions atteindre un pic d'émissions autour de 2030, ce qui serait une transformation historique.

Nous avons adopté en 2024, à Bakou, lors de la COP29, une nouvelle décision sur le financement qui donne des perspectives pour les dix prochaines années et qui vise à mobiliser 300 milliards de dollars à l'horizon 2035. Cette décision ouvre aussi la porte à de nouvelles formes de solidarité et à l'élargissement de la base des contributeurs, ce qui constitue une dynamique intéressante obéissant à l'une des priorités de la diplomatie française.

Je voudrais, pour conclure, vous exposer mes priorités sous la houlette de la ministre de la transition écologique, du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'économie, des finances et de l'énergie.

La première priorité est la défense de la science, qui est désormais malmenée, attaquée, critiquée. La désinformation climatique est un phénomène nouveau que nous voyons apparaître de plus en plus et sur lequel nous avons souhaité mobiliser notre réseau diplomatique, comme c'est le cas en matière de désinformation géopolitique.

La deuxième priorité est le développement des partenariats, en particulier économiques et financiers, avec les pays du G20, notamment les grands émergents. Je tiens à souligner que l'accord de Paris a entraîné une profonde transformation de notre économie et de l'économie mondiale. Il y a dix ans, lorsque nous négociions l'accord de Paris, la solution la plus évidente pour donner accès à l'énergie aux populations les plus pauvres de la planète était le charbon. Aujourd'hui, c'est le solaire. Sont également apparues la batterie de véhicule électrique et l'intelligence artificielle - avec tout ce qu'elle rend possible en matière d'efficacité énergétique. L'industrie de la décarbonation française et européenne offre compétences et savoir-faire et peut être mieux mobilisée au service de l'accompagnement de nos grands partenaires émetteurs dans le développement de ces technologies.

La troisième priorité est la défense de la politique industrielle européenne et des mesures environnementales associées, notamment les mécanismes d'ajustement carbone aux frontières, qui, eux aussi, sont depuis quelques années violemment critiqués dans les enceintes onusiennes, alors que la France est très attachée à la cohérence entre sa politique industrielle et sa politique environnementale.

La quatrième priorité est l'alignement des flux financiers. L'Europe est pionnière du développement du prix du carbone grâce à son système européen d'échange de quotas. Ce système fonctionne et a permis de tenir nos objectifs. À la COP30, nous avons ainsi pu engager des partenariats avec la Chine et le Brésil pour qu'ils développent et étendent des systèmes identiques et qu'ils les appliquent à leurs propres industries. Cela a aussi le mérite de rétablir un level playing field en matière de compétitivité. J'ai mentionné l'élargissement de la base des donateurs : tous ceux qui ont une responsabilité en matière de changement climatique sont invités à contribuer. Dans le même temps, nous continuerons à défendre les financements innovants, notamment les contributions globales de solidarité.

La cinquième priorité est un meilleur travail sur l'adaptation. La France a lancé, avec la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique (Tracc), un exercice intéressant qui a mobilisé ses territoires, ses entreprises et l'ensemble de ses administrations sur des scénarios pour faire face à un réchauffement climatique de 4 degrés. Très honnêtement, les négociations internationales sont souvent l'occasion de débats principiels sur l'adaptation, alors que ces dix prochaines années, selon les scientifiques, les impacts du changement climatique seront terribles pour notre approvisionnement en nourriture et en eau, pour un certain nombre de populations qui vivent dans les zones côtières. Il faut mieux s'y préparer. Nous avons intérêt à changer d'échelle.

La sixième priorité est la protection des grands écosystèmes. Les forêts tropicales et les océans sont des puits de carbone sans lesquels nous n'atteindrons pas les objectifs de l'accord de Paris. Vous connaissez l'engagement de la France, avec le sommet de Nice sur les océans, mais aussi avec le One Forest Summit au Gabon. Je défends ces sujets avec Olivier Poivre d'Arvor et Barbara Pompili, mes homologues en charge des océans et des forêts.

M. Rachid Temal, président. - Merci pour cette photographie et la mise en perspective de ces enjeux. On avance, mais il reste beaucoup à faire pour atteindre nos engagements.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Merci pour cet exposé complet. Pouvez-vous présenter le fonctionnement de l'équipe de France ? Vous avez plusieurs ministres de tutelle. Comment préparez-vous concrètement les négociations climatiques ?

M. Benoît Faraco. - Le travail de la France s'inscrit avant tout dans une coordination européenne. Le grand moment de la diplomatie climatique, ce sont les COP, dont le mandat est défini par la formation « Environnement » du conseil des ministres européens. C'est un fait historique. Nous travaillons selon un mandat négocié, partagé et validé par les ministres de l'environnement. En outre, chaque année, des formations du conseil des ministres de l'économie ou des affaires étrangères apportent une contribution utile au débat. Cela a notamment été le cas lors de la préparation de l'accord de Paris.

En France, notre organisation s'appuie sur une mobilisation antérieure à l'accord de Paris, puisqu'il y a vingt ans existait une mission interministérielle de l'effet de serre (MIES), dans laquelle se trouvait à l'époque le chef de la délégation française. La France a compris tôt que, pour réussir à faire avancer ces sujets au niveau international, il fallait des compétences techniques, car la matière l'est profondément, puisqu'elle s'appuie sur un constat scientifique et est sectorielle - 80 % des émissions de gaz à effet de serre proviennent du secteur de l'énergie.

Nous devons fournir un important travail diplomatique parce que nous sommes dans un cadre onusien et que ce sujet majeur revêt une dimension économique importante. L'un des points de départ de la mobilisation internationale est le rapport de Nick Stern selon lequel le coût de l'action climatique est inférieur au coût de l'impact du changement climatique. La dimension économique vaut tant pour le problème que pour les solutions sur lesquelles nous travaillons.

La MIES s'est transformée, à l'occasion de la COP21, sous l'autorité de Laurence Tubiana notamment, en équipe de France interministérielle qui s'appuie sur des agents du ministère de l'écologie - des ingénieurs du corps des mines et du corps des ponts - ainsi que sur les directions afférentes, la direction de l'action européenne et internationale (DAEI) et la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), des agents du Quai d'Orsay issus de la direction de la mondialisation et, à Bercy, la direction générale du Trésor, qui est l'interlocutrice naturelle de ceux qui tiennent les cordons de la bourse, c'est-à-dire les banques multilatérales de développement et les autres institutions financières internationales. Cette équipe accueille aussi avec bonheur des agents spécialisés du ministère de l'agriculture, secteur contributeur aux émissions de gaz à effet de serre et surtout l'un des premiers touchés par les conséquences du changement climatique, et du ministère de la recherche, pour nous accompagner sur la connaissance scientifique, puisque nous sommes alimentés par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC).

Je pilote cette équipe qui tient au moins une réunion par mois. Ses membres composent les délégations participant aux événements internationaux, en fonction des compétences particulières des uns et des autres.

Pour les deux grands moments de l'année que sont les sessions intermédiaires et les COP, cette équipe m'accompagne, aux côtés de l'Agence française de développement, qui est notre bras armé financier.

Nous intégrons deux jeunes délégués, selon une pratique de mes prédécesseurs que j'ai souhaité conserver, afin d'assurer un interfaçage avec les mouvements de jeunesse et les mouvements les plus engagés sur le climat.

Ensuite, lors des grands moments, la délégation française est élargie à l'ensemble de la société civile : monde de l'entreprise, collectivités territoriales, élus, recherche, think tanks. En effet, nous considérons - c'est aussi l'héritage de la COP21 - que nous avons besoin d'une mobilisation générale sur ces sujets climatiques et que la diplomatie française, qui s'appuie sur la grande qualité du réseau diplomatique, vaut aussi par le rayonnement de ces acteurs non gouvernementaux.

J'ai donc une vision assez extensive de l'équipe de France : si le premier cercle est effectivement composé de fonctionnaires et d'agents de l'État, nos alliés dans la société civile, qui défendent globalement les mêmes messages que nous, sont aussi précieux pour convaincre nos partenaires.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Est-ce un moyen de continuer à travailler avec les États-Unis ? On entend parler d'une mobilisation non plus de l'État fédéral, mais de grandes villes ou d'États américains qui souhaitent poursuivre les discussions. Faites-vous ce constat ?

M. Benoît Faraco. - Bien évidemment. Cela ne se limite malheureusement pas aux États-Unis. Un certain nombre de partenaires hésitent sur ces sujets. Ainsi, nous avons longtemps travaillé avec des gouverneurs au Brésil, notamment sur la priorité de la lutte contre la déforestation. Il est clair que la diplomatie des villes ou des régions a beaucoup de valeur. La Californie est la quatrième puissance mondiale, prise isolément du reste des États-Unis, et continue à aller de l'avant.

Cela nous permet de maintenir des liens, y compris avec des réseaux scientifiques malmenés. Ces canaux ont une grande vertu dans le monde compliqué d'aujourd'hui.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Je n'ai pas senti dans vos propos introductifs le scepticisme d'autres interlocuteurs, qui tirent un piètre bilan du sommet de Belém. Vous semblez plus positif. Pouvez-vous nous en dire davantage ? Quelles perspectives se dessinent depuis Belém, en préparation, notamment, de la COP31 ?

M. Benoît Faraco. - Je ne souhaite pas donner l'impression que Belém a été un succès phénoménal.

Nous avions fixé, pour Belém, des objectifs sur la décarbonation du secteur maritime. C'était une priorité d'Olivier Poivre d'Arvor pour la conférence de Nice. Celle-ci avait trouvé un consensus en avril 2025 mais celui-ci n'a pas réussi à être adopté par l'assemblée plénière de l'Organisation maritime internationale en octobre, notamment sous la pression extrêmement forte des États-Unis et d'un certain nombre de leurs alliés.

Dans ce contexte, le bilan de Belém est en demi-teinte. Des tentatives d'attaque du régime climatique ont été désamorcées. En ce sens, la COP a fait son travail, sachant que le grand objectif de cette année était d'obtenir les contributions, ce qui a été atteint, même si des retards ont été constatés de la part notamment de l'Europe et de la Chine, qui les ont publiées juste avant la COP, et surtout de l'Inde, qui l'a publiée près de quatre mois après.

Nous avons noté une adhésion assez forte des grands pays émetteurs au régime climatique. L'ensemble de nos partenaires, hormis les États-Unis, disent que, de toute façon, nous ne ferions pas beaucoup mieux que l'accord de Paris et qu'il est inutile de faire table rase du régime climatique pour essayer d'en reconstruire un autre, parce que c'est un régime qui fonctionne.

Nous avons été profondément déçus à Belém sur deux points.

Tout d'abord, avec l'Union européenne, nous avons tenté de tirer une nouvelle fois la sonnette d'alarme sur le fait que nous nous rapprochons de plus en plus d'une impossibilité de respecter l'objectif de 1,5 degré de réchauffement climatique, au regard des données scientifiques. Le rapport Emissions Gap du Programme des Nations unies pour l'environnement, publié quelques jours avant la COP, montre que nous ne sommes pas sur la bonne trajectoire. L'Union européenne a fortement insisté lors de cette COP pour que l'ensemble de nos partenaires s'engagent à faire plus, considérant que l'Europe, par sa contribution et son objectif en 2040, avait poussé les fers au feu en étant la plus ambitieuse possible, sur la base d'analyses scientifiques solides. Or, nous avons été très isolés. Nous avons eu beaucoup de mal à convaincre nos partenaires de s'engager dans cette logique. Cette absence d'accélération est dommageable au regard de l'augmentation des impacts du changement climatique.

C'est d'autant plus regrettable, et c'est là mon deuxième point, que les Brésiliens avaient formulé une proposition intéressante de réorganisation de toutes les coalitions de la zone verte, c'est-à-dire la zone ouverte à la société civile, aux collectivités territoriales, aux entreprises, qui, elles, étaient toutes au rendez-vous et nous ont dit être prêtes à faire bien plus sur les émissions de méthane, le développement de la voiture électrique, la gestion de l'eau face au stress hydrique. Cette communauté économique d'investisseurs et de gouvernements locaux avait les solutions - dix ans après l'accord de Paris, nous avons la technologie et la maturité économique -, or nous n'avons pas réussi à transformer l'essai.

En outre, entre 40 et 50 pays n'ont pas soumis leur contribution.

Dans un certain nombre de pays, le secteur économique, les élus locaux et les citoyens sont en avance sur les décideurs politiques - en tout cas ceux qui se réunissent aux COP. C'est par eux que nous parviendrons sans doute à corriger le tir.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Le rythme annuel des COP vous paraît-il pertinent ? N'a-t-on pas l'impression de courir après la COP suivante dès que l'on en a fini une ? Certains estiment qu'avec des COP annuelles l'on recherche surtout à ce que les négociations aboutissent pour afficher un bon bilan. En évitant de casser ce qui a été produit, on affiche un bilan plus mitigé ; or, c'est déjà une victoire en soi.

M. Benoît Faraco. - C'est une question délicate qui rejoint celle de la prévisibilité de l'organisation des COP.

J'appartenais à l'équipe de Laurent Fabius il y a une quinzaine d'années. Nous avons eu trois ans pour préparer la COP21. Le fait de disposer d'un plan de travail avec un objectif à trois ans était extrêmement utile et précieux. Cette année, nos amis turcs et australiens étaient candidats pour l'accueil de la prochaine COP. Ils ne disposent que d'un an pour organiser la prochaine COP : avec ce délai, il est plus délicat d'en faire un événement utile.

J'en viens au rythme annuel des COP : nous vivons une transition dans la mise en oeuvre de l'accord de Paris. Je n'ai aucun doute que les dix COP précédant la COP30 étaient utiles. Pour le dire de manière imagée, si l'accord de Paris était une loi, chacune des COP suivantes, jusqu'à la COP29, a été l'occasion d'adopter des décrets d'application. Comme ils ne sont pris qu'au consensus, il est important de disposer de moments collectifs de validation. Désormais, nous sommes dans une autre phase, avec un rythme basé sur un bilan mondial tous les trois ans et la publication de nouveaux objectifs fondés sur ce bilan, deux ans plus tard. On peut donc identifier les prochaines grandes COP politiques. Ce sera la fameuse COP33, qui devrait avoir lieu en Asie. Puis viendra la COP35 en 2030, cinq ans après Belém, où les États devraient présenter leurs nouveaux objectifs pour 2040.

Même si nous avons parfois quelques rendez-vous techniques, notamment sur l'agenda financier, dont le calendrier de travail n'est pas exactement le même que celui de ce système de trois ans plus deux ans, entre-temps, l'enjeu principal est la mise en oeuvre. Sommes-nous en voie de mettre en oeuvre les engagements que nous avons pris collectivement devant le monde entier, qui sont publiés sur le site des Nations unies ? Avons-nous besoin de coopération technique, de coopération financière pour travailler plus en profondeur sur l'industrie, sur l'eau, sur l'agriculture ? C'est peut-être aussi de cette manière que nous pourrions imaginer les rendez-vous intermédiaires.

Aujourd'hui, nous préparons déjà la prochaine très grande COP, celle de 2033, en essayant de poser des jalons lors des deux prochaines : la COP31 de 2026 en Turquie coprésidée par l'Australie, et la COP32 éthiopienne.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Vous parliez de l'élargissement de la base des contributeurs, ce qui pose la question de l'architecture initiale des pays contributeurs-bénéficiaires. Avez-vous bon espoir ? Certaines ONG estiment que si l'on modifie l'architecture, l'on remet sur le métier un sujet trop complexe pour avancer rapidement, avec la crainte de ne pas avancer du tout. Y a-t-il une fenêtre de négociation sur le sujet ?

M. Benoît Faraco. - Il y a plusieurs manières de répondre à votre question, selon que l'on voit le verre à moitié vide ou à moitié plein. Depuis quelques années, nous sentons une évolution. Ainsi, le Brésil a, pour la COP30, lancé une grande initiative dont la philosophie est intéressante : la Tropical Forest Forever Facility (TFFF). Cet instrument s'appuie sur une idée originale de la France qui cherchait à mobiliser différemment de l'argent pour la protection des grandes forêts tropicales, et dans lequel les deux premiers pays à s'engager politiquement ont été le Brésil et l'Indonésie. Nous pouvons y voir, comme dans la participation des Émirats arabes unis au fonds de réponse aux pertes et préjudices à l'occasion de leur COP 28 en 2023, des signes du besoin que nous avons d'aller dans cette direction pour répondre à l'objectif.

Nous avons obtenu à la COP29 en 2024 une décision au consensus - décision débattue jusque dans les dernières secondes de la COP - reconnaissant l'élargissement de la base des donateurs et prévoyant que le fameux objectif de 300 milliards de dollars, qui vient remplacer celui de 100 milliards de dollars, prendra en compte ces nouvelles contributions, même si celles-ci ne sont pas précisées. Nous avons construit ce consensus avec les grands émergents et les pays qui ont une responsabilité historique significative dans le changement climatique. Il respecte le principe de l'accord de Paris selon lequel les pays industrialisés doivent prendre leurs responsabilités. De plus, la Chine, depuis quelques années, commence à faire savoir qu'elle mène des actions de financement climat dans des États tiers. Tous ces éléments construisent un faisceau d'indices qui montre que les conditions s'améliorent. Sont-elles totalement réunies ? Absolument pas. Mais la position de la France est claire : c'est une priorité absolue pour continuer à faire vivre ce régime climatique. Nous mettrons tous les moyens nécessaires pour atteindre cet élargissement de la base des contributeurs d'ici à 2030.

Nous aurons de temps en temps de grandes avancées, puis - c'est ainsi que le multilatéralisme fonctionne - des moments plus conservateurs. J'ai cependant l'impression qu'une dynamique est en train de se créer. C'est presque une condition sine qua non pour que ce régime fonctionne, parce que nous avons besoin de plus de ressources publiques et privées, et besoin que chacun agisse à la hauteur de sa responsabilité.

En matière de financement du climat, l'Europe et la France font beaucoup plus que leur juste part. L'ensemble des analyses le montrent. Cela veut dire aussi qu'un certain nombre de pays industrialisés ne sont pas à la hauteur. Si nous voulons déclencher des contributions des grands émergents, il faudra que l'ensemble des pays industrialisés fassent leur juste part.

Mme Sophie Briante Guillemont. - Ma question porte sur la coordination européenne. Des interlocuteurs ont insisté sur la nécessité que l'Europe parle d'une seule voix. Dès lors, êtes-vous optimiste sur le modèle de fonctionnement actuel ? N'y a-t-il pas des pistes d'amélioration en amont des COP ?

M. Benoît Faraco. - Je suis un optimiste de nature. Depuis dix ans, voire vingt ans, l'Europe, en matière climatique, s'exprime d'une seule voix. Ce processus comporte de nombreux défauts, au premier rang desquels une lourdeur excessive et, parfois, un manque de réactivité dans des négociations où certains partenaires se montrent plus agiles. Ce point appelle des améliorations.

Pour autant, cette expression commune repose sur un accord préalable entre États membres. Une fois cet accord obtenu, l'Union européenne mobilise toute sa puissance en matière de diplomatie climatique. Ainsi, lorsqu'elle contribue à hauteur de 45 % à 50 % de l'objectif de 100 milliards de dollars, cela représente environ 50 milliards d'euros par an. Cette contribution fonde son autorité : lorsqu'elle s'exprime, elle est écoutée.

Cette approche garantit également une cohérence entre les actions conduites aux niveaux national et européen et celles qui sont menées sur la scène internationale. Cette cohérence constitue une force essentielle. Les analyses actuelles des objectifs climatiques en témoignent : la voix de la France et celle de l'Europe s'apparentent à un « triple A ». Autrement dit, il s'agit d'acteurs crédibles, dont les engagements sont tenus et se situent généralement parmi les plus ambitieux. Une telle exigence ne pourrait être maintenue par vingt-sept États membres agissant de manière dispersée.

Cette réalité apparaît clairement dans les enceintes internationales, notamment lors des COP. Certains groupes de partenaires, tels que le « groupe de l'ombrelle », qui réunit notamment l'Australie, le Canada et le Royaume-Uni, ne parviennent plus à s'exprimer de manière coordonnée ni à peser efficacement dans les négociations.

L'approche européenne, fondée sur une expression unifiée à laquelle je demeure profondément attaché, présente néanmoins une limite : elle expose davantage. En effet, l'Union européenne s'impose comme l'acteur sérieux de la négociation ; dans ce cadre, elle devient la cible privilégiée des critiques.

J'insiste néanmoins sur la nécessité de préserver cette coordination européenne. À cet égard, une exigence mérite d'être soulignée. La France se distingue par la cohérence de son action diplomatique : la position que je porte s'inscrit dans une ligne unifiée associant le ministère chargé des finances, le ministère chargé des affaires étrangères et le ministère chargé de l'écologie. Cette articulation me permet par exemple d'aborder de manière intégrée les enjeux du commerce et du climat. Une telle cohérence fait défaut au niveau européen.

M. Rachid Temal, président. - Les éléments exposés témoignent d'une coordination effective, tant au niveau national qu'au niveau européen, ainsi que d'efforts constants pour assurer le bon fonctionnement des conférences des parties. Toutefois, la question de l'avenir du multilatéralisme se trouve désormais clairement posée.

Certains préconisent une rupture radicale afin de reconstruire un cadre nouveau, fondé sur d'autres valeurs ; d'autres défendent le maintien du système existant sans modification ; d'autres encore s'interrogent sur les évolutions nécessaires.

Le président américain a pris l'initiative, avec le Conseil de la paix, d'intervenir sur des sujets traditionnellement abordés dans d'autres enceintes, notamment le Conseil de sécurité. Rien ne s'opposerait, en théorie, à la création d'un cadre concurrent aux conférences des parties, qu'il s'agisse d'une « autre COP » ou d'un dispositif alternatif, éventuellement fondé sur des leviers militaires, économiques ou financiers. Une telle évolution conduirait, le cas échéant, à un affaiblissement substantiel du dispositif multilatéral existant, construit au fil des années.

Dans ce contexte, quelle trajectoire envisager face aux forces qui entendent « faire sauter » le système ? Une telle dynamique ne risque-t-elle pas d'affecter les conférences des parties, notamment celles organisées dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ? Faut-il anticiper des évolutions, voire des recompositions, si certains acteurs décidaient de s'en retirer ou d'en modifier profondément les règles ? La pression en faveur d'une recomposition du multilatéralisme ouvre-t-elle la perspective d'un affaiblissement du cadre actuel ou, au contraire, celle d'une opportunité de transformation et d'émergence d'un nouvel équilibre ?

M. Benoît Faraco. - Le diplomate que je suis devenu se montre profondément prudent lorsqu'il s'agit d'envisager l'avenir et les propositions susceptibles de venir des États-Unis. Les derniers mois révèlent un monde marqué par une imprévisibilité profonde.

Plusieurs grilles de lecture s'imposent. Concernant le multilatéralisme, une conviction s'impose : nombre de partenaires émergents y demeurent attachés. L'exemple de l'Afrique du Sud, à l'occasion de sa présidence du G 20, en témoigne, avec un engagement constant jusqu'aux dernières négociations pour faire progresser les sujets climatiques. La diplomatie climatique ne se limite d'ailleurs pas au cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ; elle s'étend également aux enceintes telles que le G 7 et le G 20.

L'ensemble des pays émergents, au regard notamment de la dynamique mondiale des émissions, dont la croissance se concentre désormais sur leurs territoires, considère qu'aucun accord ne surpasse l'accord de Paris. Tel est le message adressé lors de la COP 30. Des divergences subsistent toutefois quant à son interprétation : certains plaident pour une approche complète - adaptation, atténuation et financement -, tandis que d'autres privilégient une approche partielle. Le risque d'effritement de l'accord de Paris apparaît ainsi, à court terme, davantage interne qu'externe.

Dans ce contexte, une mobilisation rapide s'est imposée derrière le Président de la République. Dès 2017, à la suite de l'annonce, en juin, par le président américain du retrait des États-Unis de l'accord de Paris, une initiative forte a émergé. En décembre de la même année, plus de cent trente chefs d'État et de gouvernement se sont réunis à la Seine musicale dans un mouvement de soutien au multilatéralisme, réaffirmant collectivement leur engagement. À cette époque, les États-Unis avaient tenté d'entraîner plusieurs partenaires dans une dynamique de retrait ; cette tentative n'a pas abouti, y compris depuis le second retrait.

Une analyse conduite à l'issue de la COP 30 par son président, André de Lago, éclaire cette évolution. Le multilatéralisme y est décrit comme une maison commune, appelée à perdurer dans ses fondements, tout en accueillant en son sein des coalitions d'acteurs souhaitant progresser plus rapidement. Cette approche, qualifiée de plurilatéralisme, repose sur la constitution de coalitions d'acteurs ambitieux.

Cette dynamique s'inscrit dans la continuité des initiatives engagées depuis une dizaine d'années, notamment les One Planet Summit. Il s'agit d'ouvrir les portes et les fenêtres du cadre onusien au monde de l'entreprise, aux investisseurs et aux collectivités territoriales. Ce que nous avons fait au sommet de Nice, avec la création d'une coalition des villes côtières confrontées à l'élévation du niveau des mers, illustre cette démarche. De telles initiatives permettent d'avancer sur des enjeux concrets - financement, agriculture, protection des forêts, interdiction de l'exploitation des grands fonds marins -, en dehors du cadre strict du consensus multilatéral, souvent contraint par la règle de l'unanimité.

Ces coalitions complètent le multilatéralisme et contribuent à en renforcer la résilience. Le rôle des collectivités territoriales, notamment aux États-Unis, s'inscrit dans cette logique : nombre d'entre elles poursuivent des politiques climatiques ambitieuses, étendent leurs mécanismes de tarification du carbone et renforcent leurs régulations environnementales.

Parallèlement, une transformation profonde de l'économie réelle se dessine. Aux États-Unis, les investissements dans la transition énergétique - hydrogène, batteries, réseaux électriques, énergies renouvelables - ont atteint en 2025 un niveau inédit. La Chine s'impose désormais comme l'un des principaux producteurs mondiaux d'énergie décarbonée. La France, forte de son modèle associant nucléaire, hydraulique, éolien et solaire, a exporté environ 20 % de sa production d'électricité, entraînant entre 5 milliards et 6 milliards d'euros de recettes pour EDF.

Les signaux économiques convergent : en Afrique, les énergies renouvelables constituent désormais la solution la plus compétitive pour la production d'électricité. Des pays tels que l'Éthiopie ou le Kenya engagent des politiques visant à cesser l'importation de véhicules thermiques au profit de véhicules électriques, afin de réduire leur dépendance aux hydrocarbures et de limiter les sorties de devises.

Ce qui motive les acteurs, ce sont aussi des questions de sécurité, de souveraineté énergétique ; c'est d'être partie prenante de la compétition internationale en sécurisant les chaînes de valeurs industrielles, que ce soit sur l'acier vert, sur le ciment, mais aussi sur les minerais critiques.

En résumé, l'économie a déjà choisi.

M. Rachid Temal, président. - Un dernier mot, sur un ton volontairement taquin. Selon vous, l'économie a choisi, mais l'examen du basculement vers une autre économie révèle une difficulté majeure : le risque de substituer une dépendance à une autre. La question des terres rares en constitue une illustration emblématique. Dans cette transition, le rôle de la Chine apparaît déterminant à plusieurs titres.

Dès lors, la question posée collectivement apparaît clairement : cette transition conduit-elle à un simple déplacement des dépendances ?

M. Benoît Faraco. - Je ne peux que souscrire à cette analyse. L'histoire récente, qu'il s'agisse des événements du mois passé ou de l'invasion de l'Ukraine par la Russie en 2022, illustre avec force que les énergies fossiles figurent au tout premier rang des dépendances. À l'inverse, les technologies climatiques présentent un avantage décisif : elles constituent également des technologies de souveraineté et d'indépendance.

La vigilance s'impose afin d'éviter de substituer une dépendance à une autre. À cet égard, des initiatives concrètes se développent. Ainsi, des travaux sont conduits avec l'Inde dans le cadre de l'Alliance solaire internationale (ASI), afin de mettre en place des partenariats triangulaires avec des pays africains. L'expérience des négociations internationales montre que l'Inde se révèle parfois un partenaire exigeant, voire difficile. Toutefois, elle manifeste un intérêt marqué pour les règles européennes relatives aux minerais critiques et au recyclage des batteries. Ces règles traduisent une volonté claire : imposer des normes environnementales élevées permettant de conserver sur le territoire européen les matières premières entrant dans la composition des batteries. Dans le même esprit, les actions engagées avec les pays africains visent à accompagner la transition énergétique en favorisant la mise en production de nouvelles unités dédiées aux minerais critiques.

De tels partenariats présentent un caractère doublement vertueux : ils contribuent à la lutte contre le changement climatique tout en renforçant la souveraineté.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Vous avez évoqué, tout à l'heure, la cinquième priorité relative à l'adaptation. Je souhaite revenir sur ce point, en particulier en ce qui concerne les États insulaires et, plus spécifiquement, nos outre-mer.

Selon quelles modalités cette priorité en matière d'adaptation pourrait-elle être déclinée concrètement ? Quel regard portez-vous sur les travaux conduits dans le cadre du Plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc), notamment en ce qui concerne la Tracc, ainsi que sur son éventuelle application dans les outre-mer ?

Ces territoires se trouvent confrontés à une difficulté spécifique : l'accès aux financements internationaux demeure limité, par nature, sur ces enjeux. Cette situation suscite une attention particulière pour le sénateur de la Polynésie française que je suis.

Enfin, une Tracc pourrait-elle associer à la fois nos outre-mer et les États voisins, qu'il s'agisse du Pacifique ou d'autres régions ?

M. Benoît Faraco. - L'accord de Paris prévoit la définition d'un objectif mondial, le Global Goal on Adaptation (GGA). Dix ans après son adoption, cet objectif n'a toujours pas été formellement arrêté. Il devait initialement être validé à l'issue de deux années de travaux techniques lors de la COP 30 ; une partie des négociateurs a finalement estimé nécessaire de prolonger ces travaux de deux années supplémentaires, reportant ainsi son adoption à la COP 32, qui se tiendra en Éthiopie.

L'exemple français illustre pourtant l'intérêt d'une approche structurée, fondée sur une Tracc. Cette méthode a permis de lever plusieurs blocages. Dans les négociations internationales, la question de l'adaptation se trouve souvent réduite à deux dimensions : l'élaboration d'indicateurs, d'une part, et les transferts financiers entre États, d'autre part. Si la construction d'indicateurs demeure légitime, cette approche reste insuffisante et, surtout, trop restrictive. Elle tend à reléguer au second plan les réalités concrètes vécues sur le terrain, notamment dans les outre-mer, déjà confrontés à des conséquences particulièrement marquantes du changement climatique.

Dans ce contexte, deux orientations guident l'action engagée.

La première consiste à promouvoir la Tracc, en partageant l'expérience française. Cette démarche, qui ne saurait s'imposer, vise à être proposée et diffusée. Elle a produit des effets concrets : elle a conduit de nombreux acteurs à s'approprier ces enjeux. Les grands gestionnaires d'infrastructures ont ainsi intégré de nouvelles interrogations ; les acteurs privés ont fait évoluer leurs trajectoires d'investissement et les élus locaux ont pu se projeter dans des scénarios leur permettant d'orienter leurs choix d'aménagement du territoire.

La seconde orientation vise à faire évoluer la logique même de l'adaptation. Une approche trop conceptuelle éloigne des besoins réels des populations. L'adaptation recouvre des réalités très concrètes : l'accès à l'eau, l'agriculture, la résilience du bâti, la prévention des risques, ou encore les systèmes d'alerte précoce, essentiels pour protéger les populations, notamment dans les territoires ultramarins exposés aux cyclones et aux ouragans.

La question de l'assurance revêt également une importance particulière. Dans de nombreux territoires ultramarins, l'accès à l'assurance demeure difficile. Des échanges engagés avec les assureurs montrent qu'à défaut de solutions immédiates, des perspectives existent pour élaborer des dispositifs adaptés. Il s'agit non pas nécessairement de transposer le modèle métropolitain, mais d'explorer des mécanismes d'assurance spécifiques, mieux calibrés pour ces territoires.

Dans cette perspective, les outre-mer constituent de véritables laboratoires. L'AFD, en tant que partenaire financier des pays en développement comme des territoires ultramarins, joue un rôle déterminant.

Les expérimentations menées localement offrent des enseignements précieux.

Plusieurs exemples en témoignent. La Guyane s'est distinguée lors de la COP 30 par son engagement en faveur de la protection des forêts. Elle présente une exemplarité notable en matière de lutte contre la déforestation, en préservant une part particulièrement riche de la forêt amazonienne. Je songe aussi à ce que nous avons pu faire sur les sargasses.

Le développement du plurilatéralisme, appelé à s'intensifier dans les prochaines années, ouvre des perspectives nouvelles. Il permet de renforcer les coopérations avec les territoires d'outre-mer, notamment en matière d'innovation financière.

Les échanges récents avec les petits États insulaires en développement confirment l'intérêt de ces démarches. À cet égard, l'exemple de La Réunion se révèle particulièrement éclairant : la modernisation de sa centrale électrique, convertie à la biomasse liquide, permet à la fois de valoriser des ressources locales et de réduire une dépendance importante aux importations d'énergies fossiles, particulièrement coûteuses pour une économie insulaire.

Dans ce contexte, les territoires ultramarins constituent des espaces d'expérimentation essentiels. À l'approche d'une pré-COP organisée aux Fidji, avec un point d'étape à Tuvalu, l'engagement des territoires français du Pacifique sera pleinement mobilisé afin de renforcer les partenariats régionaux, notamment avec la Communauté du Pacifique.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Comment travaillez-vous avec le ministère des outre-mer ?

M. Benoît Faraco. - Le ministère des outre-mer est effectivement un partenaire utile, mais je crois aussi beaucoup au dialogue en direct avec les élus et les représentants économiques des territoires. J'ai une vision très extensive de ce qu'est l'équipe de France du climat. Les discussions de pair à pair sont parfois plus efficaces que des discussions de diplomate à diplomate, pour être tout à fait honnête.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Vous prêchez un convaincu, d'autant que l'article 74 de la Constitution, vous le savez, confie des compétences assez élargies à nos exécutifs locaux. Je reviens sur l'innovation en matière de financements. Il s'est tenu récemment en Polynésie française un colloque sur la question du carbone bleu et des crédits carbone. Quelle est votre position sur le sujet ? Quelle quote-part réaliste pouvons-nous envisager pour ces nouveaux financements ?

M. Benoît Faraco. - Ce sujet revêt une importance majeure. Historiquement, les négociations internationales se sont intéressées davantage au carbone vert qu'au carbone bleu. Cette orientation s'explique par une plus grande simplicité d'approche. Aujourd'hui encore, il suffit, lors de l'achat d'un bien ou d'un service, notamment en ligne, de se voir proposer une contribution à la protection des forêts afin de compenser l'empreinte carbone correspondante.

Une telle démarche n'a jamais véritablement été transposée aux océans, alors même que ceux-ci constituent, paradoxalement, le premier puits de carbone. Plusieurs facteurs l'expliquent, notamment le fait qu'une part significative de ce puits se situe dans les eaux internationales, en haute mer, espaces qui, par nature, n'appartiennent à aucun État.

Dans ce contexte, la France a engagé des initiatives, notamment à l'occasion du One Planet Summit consacré à la biodiversité, qui a contribué à nourrir les négociations du cadre mondial pour la biodiversité à l'horizon 2030. Une coalition dédiée au carbone bleu a ainsi été lancée.

Dans mes fonctions précédentes, j'ai contribué à l'accélération de ces projets, notamment à travers la labellisation de crédits carbone dans le cadre du label bas-carbone, qui constitue l'équivalent domestique de ces mécanismes. Parmi les projets emblématiques, les initiatives relatives aux mangroves en Guadeloupe ont joué un rôle de prototype.

L'intérêt de ces démarches apparaît réel, sans pour autant sous-estimer les difficultés méthodologiques et scientifiques qu'elles soulèvent. La compréhension des phénomènes sous-marins demeure, à ce stade, moins avancée que celle des écosystèmes terrestres, ce qui appelle un effort scientifique soutenu. Cette exigence explique la volonté de la France de se positionner en pionnière dans ce domaine.

Par ailleurs, dans le cadre de sa législation climatique à l'horizon 2040, l'Union européenne envisage le recours à hauteur de 5 % à des crédits carbone internationaux pour atteindre ses objectifs. Une telle perspective implique le développement de nouveaux projets de crédits carbone, assortis d'exigences élevées. À cet égard, les territoires ultramarins jouent un rôle d'exemplarité et de leadership.

Les travaux engagés portent notamment sur les solutions fondées sur la nature, permettant à la fois la capture et la séquestration du carbone, tout en générant des co-bénéfices pour la biodiversité. Les mangroves et les récifs coralliens en constituent des illustrations particulièrement significatives. La France, en partenariat avec le Royaume-Uni, explore activement ces pistes afin de reconnaître leur contribution conjointe au climat et à la biodiversité.

Ces initiatives trouvent un écho dans les actions menées en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, notamment à travers le Parc naturel de la mer de Corail. La protection des récifs coralliens présente un double intérêt : elle contribue à la séquestration du carbone et constitue une barrière naturelle face à l'élévation du niveau de la mer. Elle apparaît également indispensable à la préservation de la biodiversité, les récifs jouant un rôle de nurserie pour les poissons et favorisant la régénération des stocks halieutiques.

L'ensemble de ces travaux vise à faire émerger, à l'horizon 2030, des projets opérationnels de carbone bleu. Cette perspective reste toutefois conditionnée à la résolution des enjeux méthodologiques, encore complexes à ce stade.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Quel est votre regard sur la géo-ingénierie ?

M. Benoît Faraco. - La géo-ingénierie recouvre des réalités diverses. Elle inclut, par exemple, les solutions consistant à renforcer l'effet d'albédo de la planète, notamment en peignant les toits en blanc. Ce type de solutions relèvent du bon sens et méritent d'être encouragées.

La géo-ingénierie renvoie également à des technologies d'une tout autre nature, en particulier celles désignées sous le terme de Solar Radiation Modification (SRM), c'est-à-dire la modification du rayonnement solaire. Ces technologies visent à altérer la composition de l'atmosphère, basse ou haute, afin de provoquer artificiellement un refroidissement du système terrestre.

Sur ce point, la position européenne est claire : ces technologies appellent un refus de principe, tant qu'elles ne s'inscrivent pas dans un cadre de gouvernance solide et qu'elles ne reposent pas sur une approche scientifique rigoureuse. On parle aujourd'hui, par exemple, de l'injection de soufre dans l'atmosphère ou d'opérations d'ensemencement des nuages destinées à modifier artificiellement les conditions climatiques à l'échelle régionale. Une prudence extrême s'impose. Les connaissances scientifiques demeurent incomplètes quant aux effets globaux de telles interventions. Plusieurs travaux, notamment ceux de l'Académie des sciences et des experts impliqués dans les travaux du GIEC, appellent à la plus grande vigilance. Le risque existe que le remède se révèle pire que le mal.

Plus largement, dans un contexte où le multilatéralisme peine à produire des décisions consensuelles, l'absence de gouvernance sur des enjeux touchant à la sécurité collective impose d'éviter toute dérive. Il convient, en la matière, de s'abstenir de jouer au docteur Folamour.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - La référence est claire !

Dernière question : quels changements souhaiteriez-vous voir mis en oeuvre pour rendre votre mission encore plus efficace ?

M. Benoît Faraco. - Je ne voudrais pas commencer par flatter mes prédécesseurs, mais la qualité de l'équipe de France, que j'ai l'honneur de piloter, ainsi que l'engagement politique soutenu des Présidents de la République, des ministres des affaires étrangères, des ministres de la transition écologique et des ministres de l'économie et des finances au cours des quinze dernières années sur ces sujets confèrent à la France une voix unique, forte et crédible. La reconnaissance dont bénéficie notre pays est mondiale. Cela constitue pour moi une grande fierté.

Cela dit, il ne s'agit pas de se contenter de ce bilan. Dans le monde actuel, il faut sans cesse interroger notre efficacité. Selon moi, il conviendrait peut-être de mobiliser davantage notre réseau diplomatique. La France dispose de véritables champions, dans l'aéronautique, la transition énergétique, les technologies digitales, les réseaux électriques et les transports, y compris les transports urbains, ou l'eau. Ces entreprises, parmi les meilleures au monde, offrent des solutions exportables sur l'ensemble de la planète.

Nous sommes également des leaders mondiaux de la ville durable. Les réalisations françaises aux jeux Olympiques ont suscité émerveillement et admiration. Il conviendrait d'adopter une approche plus offensive pour diffuser ces solutions grâce à la richesse de notre réseau diplomatique, notamment dans les pays les plus émetteurs, même si celui-ci est déjà fort actif.

Enfin, j'ai pu constater de nombreux projets remarquables dans la Caraïbe et dans l'océan Indien. Le Pacifique reste plus difficile à couvrir pour un ambassadeur climat soucieux de limiter son empreinte carbone, mais j'espère avoir l'opportunité, avant la pré-COP aux Fidji, de visiter les outre-mer du Pacifique et d'observer directement ces initiatives.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Vous pourrez bientôt la compenser par le carbone bleu... (Sourires.)

M. Benoît Faraco. - Au-delà du fonctionnement administratif, il convient de valoriser l'écosystème constitué d'élus et d'entreprises. Cet écosystème constitue notre meilleur atout dans le monde actuel, qui évolue plus rapidement que l'espace multilatéral, souvent figé.

Une troisième piste d'amélioration concerne principalement l'échelon européen. Il faudrait mettre en cohérence les différents volets - économie, finance, commerce et développement. Les pratiques françaises ne sont pas encore reproduites au niveau de l'Union européenne. Une telle coordination renforcerait notre efficacité et notre influence sur la scène internationale.

Je proposerai donc la création d'une équipe interministérielle européenne du climat. L'Union européenne, malgré sa lourdeur administrative parfois critiquée, constitue une puissance diplomatique remarquable. Elle dispose de tous les instruments nécessaires pour devenir un véritable géant diplomatique en matière de climat.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Ce sera le mot de la fin : l'Europe doit devenir un géant diplomatique du climat.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 40.

- Présidence de M. Rachid Temal, président -

La réunion est ouverte à 16 h 00.

Audition de M. Laurent Biddiscombe, directeur du département solutions développement durable de l'Agence française de développement (AFD) et de Mme Audrey Rojkoff, responsable de la cellule climat et nature de l'AFD

M. Rachid Temal, président. - Nous recevons à présent M. Laurent Biddiscombe, directeur du département solutions développement durable de l'Agence française de développement (AFD), et Mme Audrey Rojkoff, responsable de la cellule climat et nature au sein de cette même institution. L'AFD est un acteur majeur de notre diplomatie climatique ; j'évoquerai ce sujet le 8 avril prochain avec Christophe Lecourtier, qui a été choisi par le Président de la République pour occuper les fonctions de directeur général de l'AFD.

L'AFD représente le bras armé de l'État en matière de développement et assure pour son compte 87 % des financements en faveur du climat. Ces financements sont, depuis 2017, entièrement alignés sur l'accord de Paris. Pouvez-vous nous indiquer ce que cela implique concrètement ?

En étant implantée dans 160 pays, l'AFD a un point de vue unique sur les problématiques liées au sous-développement et les efforts à réaliser en matière d'adaptation et d'atténuation. Nous sommes impatients de vous entendre sur ce sujet, d'autant que votre expertise est saluée par de nombreux acteurs.

M. Laurent Biddiscombe, directeur du département solutions développement durable de l'Agence française de développement. - Le groupe AFD a un rôle clé dans la mise en oeuvre des engagements pris par la France en matière de diplomatique climatique. Vous l'avez rappelé, elle assume, via ses filiales, 87 % des finances en faveur du climat pour le compte de l'État. Elle engage ainsi 6 milliards d'euros chaque année et a même réussi à réaliser 7,7 milliards d'euros de financements en 2024 et en 2025.

L'action de l'AFD se fonde sur les directives fixées par l'État. La loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, promulguée le 4 août 2021, a donné à notre institution un double mandat : d'une part, lutter contre la pauvreté et réduire les vulnérabilités ; d'autre part, promouvoir en France et en outre-mer, ainsi qu'à l'étranger, la lutte contre le changement climatique et la préservation de la biodiversité.

Nous sommes guidés par les décisions du Conseil présidentiel de développement (CPD), qui s'est réuni en 2023, du comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (Cicid) et du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux (CPPI). L'AFD déploie la feuille de route des engagements climatiques de l'État non seulement sous l'angle de l'atténuation - il s'agit de pousser à la réduction des émissions de CO₂ -, mais aussi sous l'angle de l'adaptation. De ce fait, elle aide ses partenaires dans les outre-mer et les États du Sud à adapter leurs infrastructures, leur mode de fonctionnement et leur justice sociale face au changement climatique.

Nous nous efforçons de déployer une gamme de produits financiers adaptés à tel ou tel contexte, via les subventions concessionnelles que nous versons pour le compte de l'État. À ce titre, nous utilisons les crédits du programme 209 pour les pays étrangers et ceux du programme 123 pour les outre-mer. Nous réalisons des opérations d'assistance technique pour aider nos partenaires à développer leur propre stratégie, en tenant compte des réalités de terrain.

Au demeurant, l'AFD consent parfois des prêts non concessionnels, principalement en faveur des pays émergents, qui n'ont aucun coût budgétaire pour l'État.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Quel est le rôle de l'AFD dans les négociations climatiques ? Accompagne-t-elle l'équipe France dans les conférences des parties (COP) pour le climat ? Intervient-elle à l'échelon interministériel en amont de ces négociations ?

M. Laurent Biddiscombe. - L'AFD n'est qu'un opérateur qui se contente de décliner une stratégie dans un pays donné. Nous ne sommes pas des diplomates ; la négociation appartient entièrement à l'État. Notre valeur ajoutée, en tant que banque de développement, consiste à aider l'équipe France à tester un certain nombre de points de négociations et à décoder la position de certains États. Au-delà des sujets d'adaptation, nous intervenons sur les questions de genre ; cela a donné lieu à l'adoption d'un plan d'action lors de la dernière COP.

L'AFD est active dans plus d'une centaine de pays, dont les petits États insulaires en voie de développement - Small Island Developing States (Sids) - situés dans les Caraïbes, l'océan Indien et l'océan Pacifique. La connaissance des territoires d'outre-mer sert véritablement à orienter la réflexion de l'équipe France dans ses discussions avec les partenaires internationaux.

Mme Audrey Rojkoff, responsable de la cellule climat et nature de l'AFD. - L'AFD assume quatre fonctions principales dans ses interactions avec l'équipe France, à l'occasion de négociations internationales.

Premièrement, elle illustre, au travers des projets qu'elle réalise, les contributions de la France dans tel ou tel domaine. Le fait de prouver que notre pays consacre de forts volumes financiers aux questions climatiques renforce sa position au cours des discussions.

Deuxièmement, l'AFD conseille l'équipe France sur ce qu'elle peut demander ou non à ses partenaires. Nous savons, grâce à notre expertise de terrain, si tel ou tel pays est allé au bout de ses efforts.

Troisièmement, l'AFD éclaire l'équipe France sur ses capacités humaines et budgétaires à mettre en oeuvre la finance climat, qu'elle assume à près de 90 %.

Quatrièmement, grâce à des interlocuteurs étrangers qui participent aux négociations locales dans les pays d'intervention, nous pouvons créer des liens et des contacts, ce qui ne peut que profiter à l'équipe France. À titre d'exemple, nous avons tissé un lien fort avec la négociatrice sénégalaise responsable de la mise en oeuvre du programme AdaptAction. Nous avons été contents de la retrouver dans les cercles de négociations à Belém, lors de la COP 30.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Quel bilan faites-vous de la COP 30 et comment préparez-vous la COP 31 ?

M. Laurent Biddiscombe. - Les résultats de la COP 30 ont été beaucoup critiqués ; certains ont estimé que nous n'étions pas allés assez loin en matière de transition away, qui consiste à sortir des énergies fossiles. Le dialogue constant que nous entretenons avec nos partenaires du Sud a néanmoins permis de maintenir le multilatéralisme existant. En outre, 190 pays ont adopté le texte issu des négociations de Belém, dont l'Arabie saoudite et la Russie. Ce n'était pas gagné, après le retrait des États-Unis de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (Ccnucc).

Les résultats de la COP 31 sont probablement insuffisants, mais nous avons tout de même évité un recul majeur en maintenant l'objectif fixé par l'accord de Paris : celui de maintenir le réchauffement climatique en dessous de 1,5 degré Celsius.

En outre, cette COP a permis d'aborder des questions importantes, comme la transition juste ou la capacité des États à reconfigurer leur matrice productive et à accompagner les populations dans ces nouvelles économies, à l'exemple des actions que nous avons menées en Afrique du Sud. En dehors des cercles de négociation stricts, nous avons parlé concrètement de changement climatique et de décisions d'investissement et de repositionnement. Ces éléments sont désormais compris par nos partenaires du Sud, qui subissent régulièrement des épisodes de sécheresse ou des cyclones.

Les banquiers sont exposés à certains risques. Ceux qui ont récemment investi dans de nouvelles installations de production électrique au pétrole seront confrontés à des effets de provisionnement difficiles, compte tenu de la situation internationale récente. Quant aux assureurs, ils sont capables d'animer de nouveaux outils. Vous le voyez, tout un tas d'acteurs continuent de travailler sur les questions climatiques en parallèle de la COP.

Mme Audrey Rojkoff. - Avec nos partenaires, nous avons parlé de transition juste et d'intégrité de l'information climatique ; ce sont des sujets qui touchent au coeur même de la société. J'ai le sentiment qu'il n'est pas possible de progresser en matière d'atténuation sans régler, au préalable, la question de l'humain au centre des transitions. Quant à l'adaptation, elle concerne l'humain, les moyens de subsistance et la qualité de vie au quotidien.

M. Laurent Biddiscombe. - La COP 31 se tiendra à Antalya, en Turquie, et des négociations auront aussi lieu en Éthiopie. Pour nous, l'enjeu consiste à dresser un bilan global des résultats obtenus, afin de voir les actions que nous pouvons mener en faveur du climat. Le groupe AFD et les banques de développement continueront à pousser l'agenda de la finance transformationnelle. À cet égard, nous veillerons à montrer à nos partenaires que le financement d'un champ d'éoliennes, par exemple, a des impacts concrets et mesurables sur la réduction des émissions de CO₂.

En outre, nous aidons certains États à modifier leur réglementation concernant les marchés publics, afin qu'ils y incluent des normes environnementales, sociales et climatiques. Par ailleurs, nous travaillons avec diverses banques centrales pour mettre en oeuvre des outils de pondération de capital.

Le résultat de nos actions n'est pas strictement mesurable - on ignore le nombre de tonnes de CO₂ qu'il permet d'éviter -, mais il a tout de même un impact systémique important.

L'AFD coopère activement avec l'International Development Finance Club (IDFC), dont les vingt-sept membres définissent ensemble des méthodologies et des pratiques pour rendre concrets les engagements climatiques. Elle participe également au mouvement Finance en commun (FiCS), qui réunit l'ensemble des banques publiques de développement de planète. En dehors des négociations entre États, les discussions avec les acteurs économiques et financiers qui pratiquent la finance climat sont essentielles.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - L'AFD est-elle le seul opérateur à intervenir à l'échelon européen en matière de diplomatique climatique ? Avez-vous des exemples de coordination avec les banques de développement européennes ?

M. Laurent Biddiscombe. - La coopération à l'échelon européen se fait à plusieurs niveaux. La Commission européenne a une capacité d'orientation assez forte sur ces questions via ses directions générales, qui sont compétentes en matière de climat, d'environnement ou d'énergie. Par ailleurs, nous travaillons avec nos homologues des directions générales extérieures, qui concernent notamment les pays de l'Est et les États du pourtour méditerranéen.

La Commission européenne a abordé la question du changement climatique dans son cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027, en fixant un objectif de 35 % de cobénéfices climatiques. La question du climat reste transversalisée, bien que la stratégie Global Getaway, suivie par la Commission européenne, a un aspect davantage économique en ce qu'elle vise à renforcer les infrastructures et les grands corridors reliant l'Europe au reste du monde.

Chaque année, la Commission européenne verse 600 millions d'euros à l'AFD. Il n'empêche que l'engagement de l'Union européenne sur les questions climatiques est moins affirmé que celui de la France. Il faut dire que notre pays a pris un temps d'avance en ce domaine, grâce à l'accord historique signé à Paris en 2015.

Au-delà de la Commission européenne, nous travaillons avec les Joint European Financiers for International Cooperation (Jefic), qui regroupe, en plus de l'AFD, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) allemande, la Cassa Depositi e Prestiti italienne, et l'Agence espagnole de coopération internationale pour le développement (Aecid). Cette institution permet de renforcer nos partenariats et d'assurer des cofinancements. Son directeur général se rendra en Côte d'Ivoire très prochainement pour y signer un projet de développement d'énergies renouvelables massif, cofinancé par la Banque européenne d'investissement (BEI) et la KfW.

Quant à l'IDFC, que je mentionnais tout à l'heure, il oeuvre à définir des normes et des pratiques. Des principes de comptabilisation de la finance climat sont définis de façon commune et sont ensuite partagés avec nos partenaires multilatéraux, la Banque mondiale et la Banque africaine de développement (BAD).

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - En matière de climat, l'action de l'AFD est-elle particulière vis-à-vis des « grands émergents », comme la Chine ? Quels sont les objectifs de ses interventions ?

M. Laurent Biddiscombe. - Parmi les « grands » ou « très grands émergents », on compte la Chine, bien entendu, mais aussi le Brésil, l'Afrique du Sud et l'Indonésie. En Chine, l'AFD intervient depuis 2004 dans le cadre d'un mandat de croissance verte et solidaire, comme l'avait ainsi désignée Jean-Michel Severino, le directeur général de l'époque. Petit à petit, nous avons structuré un partenariat rapproché avec la commission nationale du développement et de la réforme et le ministère des finances chinois.

L'AFD, pour qui l'atténuation représente 60 % de son activité, soutient des politiques et des investissements qui contribuent directement à réduire les émissions de gaz à effet de serre partout dans le monde, singulièrement dans le pays le plus émetteur : la Chine.

Notre intervention dans ce pays n'a eu aucun coût pour le budget de l'État au cours des vingt dernières années, en raison d'une non-mobilisation de crédits de bonification. En outre, les financements pour la Chine ne sont plus comptabilisés au sein de l'OCDE depuis 2021.

Nous soutenons la transition énergétique chinoise en poussant pour une réduction forte de l'utilisation du charbon. Nous avons également développé d'importants partenariats visant à assurer la préservation de la biodiversité dans les parcs nationaux chinois.

La China Development Bank (CDB) est la première banque publique chinoise à être devenue membre du réseau IDFC. Notre activité en Chine représente environ 100 millions d'euros de prêts non bonifiés chaque année.

Nous avons la même logique d'intervention dans les autres pays émergents. Ainsi, en Indonésie, nous aidons à la supervision des océans, en partenariat avec la Collecte Localisation Satellites (CLS), une filiale du Centre national d'études spatiales (Cnes). Au Brésil, nous avons financé la pose d'un câble numérique permettant de doubler la connexion internet de la Guyane française. Nous y avons en outre placé des capteurs afin de mesurer la capacité des océans à jouer leur rôle de puits de carbone.

J'y insiste, ces opérations n'ont pas de coût pour le budget de l'État et relèvent bien de l'agenda « Bien public mondial » (BPM).

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Lors de la réunion précédente, nous avons évoqué l'élargissement des contributeurs à la finance climat. Avez-vous constaté des signes d'ouverture de la part de la Chine sur sujet ? Les réponses qui sont faites à cette question divergent : c'est pourquoi nous aimerions connaître votre avis.

M. Laurent Biddiscombe. - Nous entretenons un dialogue très fluide avec nos partenaires chinois, notamment la CDB et la banque d'exportation et d'importation de Chine (ExIm). Le système financier chinois est assis sur des policy banks, qui ont chacune un champ d'intervention déterminé, comme l'agriculture ou l'industrie. Nous avons accompagné ces partenaires entre 2008 et 2010 pour les pousser vers la finance verte, qui consiste à prendre en compte l'impact environnemental des produits financés. Le directeur général de l'AFD a encore tenu des négociations avec ces acteurs bancaires l'an dernier.

Vous l'aurez compris, nous nous efforçons de créer des ponts avec nos partenaires ; nous les amenons à discuter, nous les écoutons et nous les persuadons d'envisager les choses différemment. C'est de cette manière que nous sommes parvenus à cofinancer, avec la CDB, un projet d'assainissement dans la baie de Hann, au Sénégal. Ce financement en aides « déliées » montre que nous avons réussi à convaincre les Chinois d'adopter nos procédures de passation de marché, ouvertes et transparentes. Nous nous félicitons de ce dialogue de pair-à-pair.

Alors que les États-Unis prennent de la distance avec notre manière d'appréhender les sujets climatiques, la Chine a pris des engagements proches des pays européens. Dans le domaine de la comptabilité des entreprises, le monde anglo-saxon défend l'approche de l'International Sustainability Standards Board (ISSB) - un groupement qui travaille sur les normes comptables et de durabilité -, visant à mesurer les impacts du changement climatique sur les états financiers d'une entreprise. L'Union européenne, elle, préfère l'approche du European Financial Reporting Advisory Group (Efrag), qui cherche à mesurer non seulement les conséquences du changement climatique et de la biodiversité sur les comptes des banques et des entreprises, mais aussi l'impact des opérateurs économiques sur le climat. L'année dernière, les Chinois ont décidé de suivre ce modèle européen de « double matérialité », comme on dit dans le jargon technocratique.

Dans un monde multipolaire, la coordination de groupements américains, chinois et européens permet de développer des visions communes. Néanmoins, comme je le disais tout à l'heure, les États-Unis se sont retirés de la Ccnucc. En outre, Donald Trump a fermé avec fracas l'Agence des États-Unis pour le développement international (Usaid), en 2025, ce qui a eu des conséquences très lourdes pour les questions sociales, d'éducation et de santé.

Il n'empêche que le président américain a maintenu la United States Development Finance Corporation (USDFC), qu'il avait créée lors de son premier mandat. Cet opérateur, qui accorde des prêts sans bonification de taux, a vu ses capacités de projection à l'international renforcées grâce à un triplement du capital déployable, voté par le Congrès. L'USDFC, qui n'a aucun mandat en matière de climat, s'est tout de même intéressée à la question des minerais de transition pour sécuriser des approvisionnements qui contribuent à réduire les gaz à effet de serre.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Des outils financiers ont été pensés pour les États insulaires du Pacifique ; j'ai notamment en tête l'initiative Kiwa. Est-il nécessaire de mettre au point de nouveaux outils qui permettraient de faire travailler nos territoires d'outre-mer et les États voisins sur les questions climatiques ? Il conviendrait que ce travail ne se limite pas à des questions statutaires : la montée des eaux et le réchauffement climatique concernent toutes nos îles. Pensez-vous qu'il y a un vide à combler en ce domaine ? Des actions sont-elles déjà envisagées ?

Benoît Faraco nous le disait tout à l'heure : la trajectoire de référence concernant l'adaptation au changement climatique est une particularité française qui mérite d'être davantage partagée. Est-il opportun, dans le cadre de la politique diplomatique en Indo-Pacifique, de développer des programmes d'adaptation et d'atténuation communs entre nos territoires d'outre-mer et les États voisins ?

Si je comprends bien, 60 % de vos financements sont consacrés à l'atténuation et 40 % à l'adaptation. Pouvez-vous dire quelques mots de cette répartition ?

M. Laurent Biddiscombe. - Grâce à la stratégie « Trois océans », mise en oeuvre depuis 2019, l'AFD est l'un des rares acteurs à être à la fois présents dans les outre-mer et dans les États étrangers. La Polynésie française reste très isolée, contrairement à la Martinique ou à la Guadeloupe, qui sont situées à quelques minutes en bateau d'autres territoires. Nous suivons une logique de réintégration des outre-mer dans leur bassin, ce qui implique de soutenir des opérations régionales.

L'initiative Kiwa, que vous avez citée, monsieur le rapporteur, concerne l'ensemble de nos partenaires dans le sud du Pacifique. On peut aussi mentionner le programme Varuna, au titre duquel nous menons des opérations dans l'océan Indien.

Vous savez certainement que l'initiative Kiwa a conduit à financer un projet en partenariat avec les îles Fidji et la Polynésie. L'Institut Louis-Malardé (ILM) est un opérateur de référence en Polynésie, qui nous a permis de construire, avec les partenaires de la région, des outils de surveillance épidémiologique et de mesurer l'impact du changement climatique sur la transmission de maladies par moustiques, comme le chikungunya.

Nous avons du mal à développer ce type d'outils, car ils sont extrêmement consommateurs de subventions. La programmation de l'aide au développement se heurte aux lois de finances actuelles, qui diminuent les budgets. En conséquence, nous ne sommes pas sûrs de pouvoir poursuivre les interventions engagées à ce jour.

Nous avons conclu divers partenariats dans les outre-mer. Avec la société néo-calédonienne d'énergie (Enercal) et ses homologues de Papouasie-Nouvelle Guinée, nous avons développé des programmes d'atténuation et de développement d'énergies renouvelables dans certains pans de l'archipel de Nouvelle-Calédonie. Les missions d'appui technique sont, elles aussi, très consommatrices de dons et de subventions, et il est difficile d'entrer dans une logique de prêts.

Du reste, nous soutenons des programmes de développement économique assurant une adaptation à l'échelle de chaque pays. Je pense, entre autres, à la réhabilitation des infrastructures du port de Rabaul en Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Mme Sophie Briante Guillemont. - À toutes fins utiles, je rappelle que je suis membre du conseil d'administration de l'AFD. Quelles conséquences opérationnelles les baisses budgétaires ont-elles sur le mandat de l'Agence en matière de climat ?

M. Laurent Biddiscombe. - Comme vous le savez, les différents projets de loi de finances ont réduit fortement la mission « Aide publique au développement ». Par rapport à la loi de finances pour 2024, les subventions dont l'AFD a la charge ont été divisées par quatre cette année ; quant aux crédits de bonification, ils ont été divisés par deux. Les éléments de bonification permettent pourtant de rendre soutenables les conditions financières de l'AFD aux yeux de nos emprunteurs, ce qui n'est pas sans conséquences sur les projets de développement.

Les activités de l'AFD qui ne coûtent rien au budget de l'État pourront être poursuivies de manière homothétique. En revanche, l'opérateur devra réduire ses missions d'adaptation dans les pays les moins avancés (PMA), dont les capacités d'endettement sont limitées, soit parce qu'ils ne peuvent pas soutenir un taux d'intérêt élevé, soit parce qu'ils sont déjà en situation de surendettement.

La finance adaptation, qui vise beaucoup plus largement les PMA, consomme environ deux fois plus d'argent public que l'atténuation. Or si l'on réduit l'argent public déployable par l'AFD, on réduit nécessairement les programmes d'adaptation, ce qui implique in fine moins de subventions, moins de prêts bonifiés et moins d'interventions dans les pays les plus fragiles. Cette déformation géographique - pour faire simple, nous soutiendrons moins l'Afrique - se traduit en déformation sectorielle : il y a moins d'adaptation, au bénéfice de l'atténuation.

M. Rachid Temal, président. - Si je ne m'abuse, le budget de l'aide au développement a été réduit de 2 milliards d'euros l'an dernier. En outre, la loi de programmation sur laquelle l'AFD fondait jusqu'alors son action a pris fin en 2025. Le Président de la République s'est lui-même assis dessus : il a décidé de faire autre chose de ce texte, alors qu'il profitait tout de même à dix-neuf pays cibles.

Les coups de boutoir portés à l'AFD et ses conséquences en matière de dons et de prêts vont commencer à se voir. Il va être difficile d'expliquer aux Français que nous allouons des crédits à la Turquie ou à la Chine, au lieu d'aider d'autres pays dans le besoin et nos territoires d'outre-mer. J'ai toujours pensé qu'il fallait séparer les dons des prêts, car ils n'ont pas la même visibilité. N'est-il pas temps d'engager une réflexion sur la mutation des outils existants ?

Par ailleurs, vous vous réjouissez que les Chinois s'alignent sur le modèle européen, mais n'est-il pas risqué de leur ouvrir de vastes espaces sur nos savoir-faire ? Quelles conséquences cela aura-t-il pour la France ?

M. Laurent Biddiscombe. - L'AFD déploie, au mieux de ses capacités, le mandat que lui donne l'État à travers la loi de programmation : notre objectif est de faire le maximum avec les moyens qui nous sont alloués. Avec moins d'argent public, nous devons faire moins de subventions.

En revanche, je n'opposerai pas nécessairement la question des prêts et des dons, car notre capacité à faire des prêts repose aussi beaucoup sur le travail réalisé, en amont, sur la partie subventions - notamment dans l'Indo-Pacifique. Je pense à ce sur quoi travaillent les équipes de Mme Rojkoff, : Facilité 2050 ou AdaptAction, par quoi nous accompagnons nos partenaires dans la définition de leur contribution nationale déterminée. Nous les aidons sur leurs modèles économiques, sur leur trajectoire de finances publiques et, par conséquent, sur leur capacité à générer demain des investissements résilients au changement climatique que nous financerons sur prêt. Nous sommes donc nécessairement sur les deux sujets.

M. Rachid Temal, président. - Y a-t-il une réflexion au sein de l'AFD sur un nouveau modèle qui intègrerait la rareté croissante de l'argent public et l'absence de loi de programmation - donc de direction donnée par le législateur ? Le lendemain du vote de la dernière loi, le contrat d'objectifs et de moyens (COM) avait été signé sans en tenir compte et le Président de la République a changé totalement le sens de la loi - mais nous en avons l'habitude, malheureusement.

En face de cela, il y a une forme de guerre, entre ce que font les États-Unis et la Chine, ou du moins des concurrences exacerbées. Quand j'évoquais la séparation des dons et des prêts, c'était dans l'organigramme de l'AFD : vous avez aujourd'hui trois structures, vous pourriez en avoir quatre.

Y a-t-il une réflexion sur une mutation pour tenir compte de ce monde nouveau ?

M. Laurent Biddiscombe. - Même à leur apogée, les dons n'ont jamais représenté plus que 15 % du volume. Il n'y a donc pas de changement de modèle extrêmement structurant. Le fonctionnement de l'activité de l'Agence et sa capacité à délivrer des résultats ne sont pas fondamentalement modifiés.

En revanche, ce qui change structurellement, c'est le contenu de ce que nous allons financer. Cela n'appelle pas une refonte du modèle mais il y aura moins de services aux pays les moins avancés, moins de capacités d'intervention sur le secteur de l'éducation...

M. Rachid Temal, président. - Vous me répondez du point de vue du gestionnaire ; je voulais parler d'un point de vue politique. Il n'y a donc pas de réflexion sur une nouvelle ingénierie, de nouvelles sources de financement, de nouvelles structurations ? Vous semblez dire : nous nous adaptons à ce que l'on nous donne.

M. Laurent Biddiscombe. - Nous travaillons assez largement avec l'Union européenne, qui nous confie environ 600 millions d'euros par an ; en comparaison, le programme 209 dans la loi de finances de cette année avoisinait 280 millions. L'Union européenne pèse donc plus lourd que l'État en termes de volume financier annuel.

Par ailleurs, nous travaillons avec d'autres partenaires financiers comme le Fonds vert pour le climat, qui a été doté par la France et l'ensemble des partenaires et qui nous confie une centaine de millions d'euros par an en moyenne, à 100 % sur les questions climatiques. Il y a aussi le Partenariat mondial pour l'éducation - même si c'est hors sujet.

Nous avons également des discussions en cours avec des philanthropes, notamment dans la perspective du G7.

Mme Audrey Rojkoff. - Les facilités sont dotées de subventions modestes, mais elles permettent de préparer les projets du futur. Une baisse de budget une année N a ainsi des répercussions jusqu'à l'année N+5 au moins.

Ces facilités permettent de parler de politique de développement et de trajectoire de long terme, et éventuellement de financer des projets pilotes qui ouvrent la voie à des projets de plus grande envergure.

Une baisse des subventions a aussi une répercussion sur la mobilisation des financements d'autres partenaires, puisqu'il est exigé que nous apportions une contribution minimale en contrepartie, que ce soit pour le Fonds vert, le nouveau fonds pour les pertes et préjudices, ou même l'Union européenne. Notre capacité à mobiliser des fonds sera donc altérée au cours des prochaines années.

Une baisse de budget nous ferait encore davantage perdre le vent que nous avions dans les voiles. L'influence en matière de changement climatique ne se résume pas seulement aux financements ; c'est une sorte de crédibilité générale : influencer les débats, être forts sur les nouvelles propositions, les nouveaux cadres, les nouveaux standards, peser, tout simplement. Je ne parle pas que du climat, mais plus globalement du développement.

M. Jean-Luc Ruelle. - Expertise France - dont je suis administrateur - apporte un complément aux activités de l'AFD en fournissant toute une gamme de services, de conseils et d'assistance techniques de très haute qualité.

La Chine ne dispose pas de cette capacité d'accompagnement, de ce « soft power ». Au Sénégal, où vous avez mené une opération combinée avec la Banque agricole de Chine, vous êtes-vous appuyés sur Expertise France ? N'y a-t-il pas un risque de détournement ou de copie de ces prestations techniques ?

Ce package nous différencie véritablement des autres bailleurs. En tirons-nous, à votre sens, tout le profit possible ?

M. Laurent Biddiscombe. - Sur la question du loup dans la bergerie - si vous m'autorisez cette reformulation -, il s'agissait au Sénégal d'un projet d'infrastructure d'eau et d'assainissement ; il n'y avait pas d'appui par Expertise France.

L'entrée d'Expertise France dans le groupe est une vraie valeur ajoutée, car elle nous permet de mieux agencer l'offre française en accompagnement de nos prêts. C'est l'une des valeurs ajoutées d'un bailleur bilatéral. C'est bien ce qui est demandé par nos partenaires.

Nous le voyons sur les questions climatiques. Avec l'Afrique du Sud, où nous accompagnons la transition juste, nous avons monté un petit voyage d'études avec les collègues d'Expertise France à Loos-en-Gohelle il y a quelques mois, pour regarder comment, dans le nord de la France, nous avions nous-mêmes vécu ces réadaptations énergétiques. C'est un vrai plus. La demande de nos partenaires est de savoir comment nous faisons en France sur la protection sociale, sur les questions d'énergie renouvelable...

À l'inverse - et c'est là aussi toute la force de l'AFD - nous pouvons éclairer des acteurs français sur la réalité de ce que nous voyons sur le terrain. Il y a quelques semaines, nous recevions à l'AFD des partenaires du Kenya et de l'Ouganda pour parler de géothermie, laquelle représente 40 % de leur énergie - contre presque rien en France. L'association des géothermiciens français était très contente de venir écouter cette expérience du Sud. Nous avons une capacité à faire ces ponts-là, dans les deux sens.

Quant à la Chine, lorsque nous amenons la banque de développement chinoise à financer selon des règles de passation de marchés ouvertes que nous pratiquons, nous lui montrons que cela apporte des résultats. Cela l'amène petit à petit à financer aussi des interventions sans lien avec ses entreprises chinoises.

M. Jean-Luc Ruelle. - Le risque est que le savoir-faire détenu par Expertise France soit copié par la Chine, à qui il manque. En menant des opérations avec la Chine, ne court-on pas le risque de susciter de telles vocations chez les banques de développement chinoises, par exemple ?

M. Laurent Biddiscombe. - Si nous amenons les banques de développement chinoises à financer plus largement la décarbonation, ce sera positif pour tous.

Quand nous menons un travail en Chine avec le Parc naturel régional des Ballons des Vosges, c'est une bonne chose que les Chinois s'approprient cette approche française de gestion durable de leurs ressources. Il s'agit d'un transfert de compétences qui est positif pour tout le monde...

M. Jean-Luc Ruelle. - Pour les Chinois !

M. Laurent Biddiscombe. - Cela amène les Chinois à préserver leur biodiversité, à ne plus défricher, à maintenir leur capacité à absorber le CO₂ qu'ils émettent selon des normes et des processus d'inspiration européenne.

M. Jean-Luc Ruelle. - Tirons-nous le maximum de cet avantage différenciant que nous avons ?

M. Laurent Biddiscombe. - C'est clairement une demande de nos partenaires que nous puissions apporter ces appuis techniques, sur le climat, mais aussi sur la protection sociale, sur les politiques publiques de santé, notamment en fait de gestion des pandémies.

Cela permet un dialogue de pair à pair : nous apportons des éléments à nos partenaires, qui nous apportent en retour un éclairage sur leurs pratiques.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Dans un contexte budgétaire contraint, nous recherchons des alternatives. Vous avez parlé tout à l'heure, indirectement, de la politique de provisionnement, donc de l'appréhension des risques pays. Si les pays les moins avancés ont moins accès à la subvention, ne faudrait-il pas qu'ils puissent accéder plus facilement au crédit ou à de meilleures conditions, sans forcément passer par de la bonification systématique, puisque nous revenons à la rareté budgétaire ?

Yannick Glemarec nous a parlé de fonds de garantie multisouverains, par exemple. Avez-vous en tête des éléments à partager avec nous sur ces innovations en cours, sous l'angle de la garantie, pour baisser le coût du crédit ou, en tout cas, permettre aux pays les moins avancés d'y accéder ?

Une autre voie - mais vous le faites certainement déjà - pourrait être une plus grande concentration sur des blocs stratégiques reposant sur des critères liés au changement de modèle économique pour éviter une aggravation de l'impact sur le climat, ou sur l'effet de levier éventuel que cela peut avoir avec le secteur privé. Même si nous ne sommes pas, en termes de masse, sur l'équivalent d'une subvention, quelles sont vos réflexions en cours sur ces innovations ?

M. Laurent Biddiscombe. - Pour faire face à ce changement rapide et fort de contraintes budgétaires, nous explorons plusieurs pistes d'innovation financière, notamment les garanties. L'AFD, qui assure le secrétariat général du groupement Finance en commun, travaille en ce moment avec nos partenaires de Miga - la branche garantie de la Banque mondiale - à structurer un hub de garantie pour les banques publiques de développement. L'objectif est, pour les banques publiques partenaires, de lever des fonds à un coût plus faible en bénéficiant d'une garantie de ce hub, puisque l'une des difficultés de nos partenaires locaux est évidemment le coût du crédit.

Nous travaillons également sur les questions d'assurance. Il y a deux ans, nous avions engagé des fonds importants sur l'initiative Global Shield, en partenariat avec les Allemands, pour identifier des moyens de développer des outils assurantiels permettant de faire face au choc climatique. Sans coûter nécessairement beaucoup d'argent, cela a des impacts importants. Nous étudions actuellement la capacité de mettre en place des outils d'assurance sur des risques de pluie pouvant avoir des impacts sur des barrages et sur leur capacité à produire de l'énergie.

Un travail important est mené sur les crédits carbone. La Commission européenne, dans sa contribution déterminée, s'est engagée à une réduction des gaz à effet de serre en s'autorisant à recourir jusqu'à 5 % aux crédits carbones. Cela apporterait à nos partenaires des ressources supplémentaires pour développer des projets 100 % climat.

Enfin, nous examinons la possibilité de faire des échanges de dettes, ce qui a été fait par certaines banques multilatérales, de manière à transformer de la dette à coût élevé détenue par les marchés financiers en de la dette à coût moins élevé, ce qui nécessiterait des garanties. L'argent libéré par ces économies serait affecté à des actions spécifiques sur le climat et la nature. Nous avons donc des pistes, même si cela ne remplacera jamais le don pur, bien sûr.

Mme Audrey Rojkoff. - Les crédits carbone présentent un potentiel assez intéressant : 5 % des réductions d'émissions de l'Union européenne, c'est un volume considérable. En utilisant ces mécanismes dans les pays émergents, nous pourrions concentrer nos autres sources de financement sur les pays les moins avancés.

Nous avons développé des projets pilotes avec des acteurs privés, et nous avons commencé le travail pour des échanges entre États. Nous y travaillons avec les autres banques publiques de développement européennes, pour savoir quel pourrait être notre rôle dans la vente et l'achat de ces crédits carbone. Nous pouvons aller assez loin avec ce mécanisme, jusqu'à des annulations de dettes en échange de crédits carbone. Je n'ai pas terminé d'explorer le mécanisme financier, mais il me semble que nous avons un potentiel.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Participez-vous aux réflexions sur le carbone bleu ? C'est un sujet dont on entend beaucoup parler dans le Pacifique, mais cela pose la question du référencement et de la confiance qui peut être accordée aux systèmes proposés.

Mme Audrey Rojkoff. - Oui, à travers un fonds hébergé à l'AFD, aujourd'hui de petite taille et qui commence son activité. Nous travaillons en lien avec nos partenaires allemands à un fonds plus important, le Blue Global Fund, que nous cherchons à faire abonder par le Fonds vert pour le climat.

Nous n'en sommes qu'aux débuts de la réflexion, par rapport à ce que nous avons pu faire en matière de forêt.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Vous intervenez aussi sur le plan technique de la construction des mécanismes, au-delà de la constitution de fonds.

Mme Audrey Rojkoff. - Nous travaillons sur la construction de projets et sur les standards.

M. Laurent Biddiscombe. - Nous sommes très prudents sur ces questions de crédit carbone, car il y a eu un certain nombre de mauvaises pratiques sur les marchés volontaires et parce que c'est un sujet extrêmement technique. En Europe, il existe un ETS (Emission Trading System) ; tout le travail que mènent les équipes d'Audrey Rojkoff consiste à être capables de générer des opérations et de s'assurer de la qualité du crédit comme de son pistage.

Nous menons par ailleurs cette réflexion sur le carbone bleu et sur un sujet un peu à la frontière du climat, la biodiversité, qui est encore plus complexe. Nous y travaillons avec différents partenaires, notamment français et britanniques, pour sécuriser la qualification du crédit et surtout son intégrité. C'est la principale difficulté technique : comment être sûr que le crédit est de qualité et qu'il se maintient dans la durée.

Mme Évelyne Perrot. - Pouvez-vous me donner un peu plus d'explications à ce sujet ? Pour moi, le crédit carbone consistait à s'acheter un droit à polluer...

M. Laurent Biddiscombe. - Notre objectif est de soutenir des projets de séquestration du carbone dans les pays du Sud, qui permettront d'y réduire fortement les émissions de CO₂. Peu importe où se fait la réduction d'émission de ce gaz, puisqu'il ne connaît pas de frontières. C'est là que cet outil devient intéressant pour la solidarité internationale.

M. Rachid Temal, président. - Pourriez-vous nous donner un exemple concret ?

Mme Audrey Rojkoff. - Supposons que le Ghana souhaite se doter d'une centrale solaire, dont le coût serait de 20 millions d'euros. Avec cette installation, il pourra réduire ses émissions de gaz à effet de serre et sa consommation de gaz ou de pétrole.

Nous lui achèterons les émissions évitées, ce qui finance son projet, et nous attribuerons ces réductions à notre contribution déterminée au niveau national.

M. Rachid Temal, président. - C'est un cercle vertueux dans cette période de transition.

Mme Audrey Rojkoff. - Cette réduction d'émissions aurait coûté bien plus que 20 millions d'euros si elle avait été faite sur le territoire européen.

Mme Évelyne Perrot. - Et qu'en faites-vous, de ce crédit ? Vous le revendez-vous à quelqu'un ?

Mme Audrey Rojkoff. - Dans mon exemple, je situais plutôt une transaction entre États. Le rôle de l'AFD n'est pas encore défini. Admettons que l'AFD joue le rôle d'acheteur-vendeur pour le compte de l'État français. Nous ne l'utiliserions pas, sinon pour le comptabiliser dans la contribution européenne.

M. Laurent Biddiscombe. - Nous nous situons dans une approche prospective, puisqu'il s'agit d'un cas théorique sur la manière dont nous pourrions, en tant que banque de développement, faciliter l'émergence de ces projets. Nous pourrions financer sur prêt l'opération au Ghana, certifier la qualité du crédit avec un partenaire comme Expertise France, puis organiser la revente de ce crédit sur un marché stable et organisé. Cela contribuerait donc effectivement à la réduction des émissions.

Ce mécanisme permet à ces pays d'entamer leur transition énergétique et de se défaire de leur dépendance aux fiouls lourds et autres énergies fossiles, tout en soutenant la contribution déterminée au niveau national en Europe, qui autorise jusqu'à 5 % d'utilisation de crédits extérieurs. Cela ne remet nullement en cause les engagements européens qui ont été pris de diminuer les émissions de gaz à effet de serre. C'est donc un outil qui permettra de soutenir plus largement les investissements d'atténuation.

M. Rachid Temal, président. - Mais la transition serait moins dure pour l'Europe : c'est du gagnant-gagnant. En théorie, c'est bien ; mais se pose la question des outils du marché, pour que cela soit à la fois fluide, sécurisé et qu'il y ait un impact réel, tant pour le Ghana que pour l'Europe, sachant qu'en fin de compte, cela réduit globalement le CO₂ pour la planète.

Mme Évelyne Perrot. - C'est un plus pour le Ghana. L'Europe, en revanche - pardonnez-moi si j'ai la tête dure -, peut continuer à polluer comme elle veut...

M. Rachid Temal, président. - Les émission continuent de baisser, mais la pente est moins forte, puisque nous intégrons cet élément.

M. Teva Rohfritsch, rapporteur. - Il ne s'agit que de 5 %. Les 95 % restants des efforts sont faits en Europe.

Pour revenir aux perspectives, que peut-on faire de mieux ? Comment peut-on le faire mieux ? Sans vouloir rouvrir le débat sur le budget, il faut continuer à soutenir la crédibilité de la diplomatie française sur le climat. C'est le thème de cette mission, dix ans après l'accord de Paris.

Bien entendu, nous évoquerons la question budgétaire, car c'est le nerf de la guerre. Mais au-delà, avez-vous des recommandations opérationnelles, stratégiques, que nous pourrions faire nôtres dans le cadre de ce rapport, que ce soit globalement sur la diplomatie ou plus particulièrement sur le financement du climat ?

M. Laurent Biddiscombe. - Sur le sujet diplomatique, nous n'avons pas à nous exprimer en tant que coopérateurs de cette politique.

Quant à la visibilité, la politique climatique de la France est ambitieuse ; nous portons une voix attendue à la COP ; il y a donc un enjeu à le faire savoir, y compris au jour où cette diplomatie climatique est fortement remise en question. Pour renforcer notre visibilité, il faut utiliser Expertise France, l'ensemble du groupe AFD et illustrer au maximum les résultats concrets qu'il y a derrière cet ensemble de négociations dans les COP : des savoir-faire français déployés en partenariat, que ce soit avec des ONG ou des établissements d'outre-mer ou de métropole. Il faut démontrer quel est l'intérêt concret pour nos partenaires et en retour pour la France, dans notre agenda de réduction des vulnérabilités et de la pauvreté, et de réduction du CO₂ qui bénéficie à toutes et tous.

L'AFD a renouvelé son approche en parlant plus volontiers des limites planétaires et en rapprochant ainsi les enjeux climatiques des enjeux de nature, car une partie de la visibilité de notre action réside dans le narratif - pour reprendre ce mauvais anglicisme -, c'est-à-dire dans l'argumentaire.

Une tonne de CO₂ n'est malheureusement pas très concrète. En revanche, un degré et demi, quand on habite au sixième étage sous les combles, c'est très concret. De la même manière, la préservation de la nature et de la ressource en eau, qui sont aussi des enjeux climatiques, parlent à tous.

Mme Audrey Rojkoff. - J'ai l'impression que nous avons encore beaucoup de possibilités pour être visibles. Nous avons engagé un travail sur la qualité de la finance climat, qui mérite d'être étendu et valorisé lors des COP. Nous avons parlé de finances transformationnelles, mais cela peut aller un peu plus loin. La qualité se mesure encore assez mal, même si nous disposons d'outils. Les négociations portent surtout sur les volumes, ce qui ne nous permet pas de beaucoup parler de ce que nous faisons avec cet argent.

Nous avons des chambres d'écho au sein des coalitions dans lesquelles nous pouvons encore investir davantage avec d'autres banques de développement, mais aussi dans le secteur privé, qui détient le plus d'actifs financiers et contribue à toutes les politiques de développement.

Il est utile aussi d'intervenir dans les grands objets politiques comme les JETP, (partenariats pour une transition énergétique juste). Je songe à celui que nous avons mis en oeuvre en Afrique du Sud avec nos partenaires allemands, britanniques, européens et, initialement, américains, qui ont fini par s'en retirer. Ce sont des objets politiques où chaque partenaire international s'engage à financer une partie de la transition du partenaire local. Cela nous a procuré une immense visibilité, à la fois sur le plan interne, au niveau international, mais aussi localement.

Je songe à deux ou trois autres volets. D'abord, tout l'événementiel international. Nous avons eu une période où nous avons organisé beaucoup d'événements internationaux en matière de climat et de nature, comme le Sommet des océans à Nice, l'année dernière.

Nous avons encore des engagements à prendre en matière de finance climat, puisque notre dernier engagement est arrivé à échéance en 2025. Nous n'avons rien à mettre en face des 300 milliards de dollars qui ont été adoptés à la COP 29.

Dernier point, la valorisation de nos entreprises françaises intervenant en matière de climat et de nature. La France dispose de champions en la matière qui justifient une alliance entre la diplomatie économique et la diplomatie climatique.

M. Rachid Temal, président. - C'est un point que nous soulevons souvent dans nos débats au Sénat - il en va de même, me semble-t-il, à l'Assemblée nationale : ceux qui y sont favorables rappellent qu'elle représente aussi un avantage pour nos entreprises. Vous pouvez bien le dire, car c'est souvent mal compris.

Un autre enjeu est de gagner la bataille de l'opinion publique. Cela passe aussi par la terminologie que nous utilisons. Les expressions existantes - et ce n'est pas de votre faute -utilisent des concepts extrêmement creux. Les gens se demandent : « Mais de quoi me parle-t-on ? » Il faudrait entreprendre de revenir à des mots accessibles, notamment si nous voulons que la jeunesse s'y implique.

L'absence de loi de programmation crée un vide. Comme le disait mon collègue rapporteur, les indices sont retirés. Il serait bon que nous reprenions en France l'écriture d'une nouvelle loi de programmation, qui offre une projection, de la profondeur et du temps de travail. Nous pourrions fixer des objectifs et, pour commencer, rappeler ce que nous avons fait.

Or sur ce point, aucun travail n'a été commencé. Quand on lui pose la question, le ministère répond par la négative. Chez vous - vous n'êtes que l'opérateur -, c'est la même chose. C'est aussi un enjeu pour gagner la bataille de l'opinion publique...

Le problème est que personne ne comprend vraiment ce qui est fait ; on a le sentiment que cela coûte cher, que c'est un domaine de spécialistes. On le voit dans les mots : « finance juste », « résilience ». Je connais assez peu de gens qui emploient le mot « résilience » au déjeuner du dimanche midi ! En fin de compte, les gens ne se sentent pas concernés.

M. Laurent Biddiscombe. - J'abonde totalement dans votre sens, monsieur le président. Il nous faut travailler, toutes et tous, à la réduction de notre langage parfois trop technocratique, voire « novlanguesque », pas entre nous - nous sommes des spécialistes - mais dans la communication grand public.

Un dernier point, s'agissant de la visibilité : nous avons un énorme avantage avec les outre-mer. Lorsque nous menons une négociation climatique, nous ne sommes pas un pays du Nord qui commente théoriquement, puisque deux millions de nos concitoyens vivent cette réalité au quotidien. Nous pouvons illustrer notre propos en disant : c'est d'ailleurs ce que nous faisons en Polynésie et dans les Caraïbes. Nous avons ainsi un projet avec l'Institut de recherche sur le développement (IRD) : Clipssa (Climats du Pacifique, savoirs locaux et stratégies d'adaptation), qui réétudie le rahui polynésien, par exemple.

Partager ces expériences issues de nos territoires ultramarins nous apporte énormément de crédibilité.

M. Rachid Temal, président. - Je vous remercie pour la qualité de nos échanges.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17h 30.

- Présidence de M. Rachid Temal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Entreprises - Audition de Mme Cécile Denormandie, déléguée générale d'Entreprises pour l'environnement (EPE), MM. Jean-Baptiste Léger, directeur du pôle transition écologique du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), et Jean-Baptiste Baroni, directeur adjoint à la direction du développement durable du MEDEF

M. Rachid Temal. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'information avec une table ronde importante consacrée aux entreprises. Je rappelle que cette commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe RDPI et, d'ailleurs, de Teva Rohfritsch, qui est à la fois l'auteur et le rapporteur de notre mission d'information.

Aujourd'hui, nous accueillons Mme Cécile Denormandie, déléguée générale d'Entreprises pour l'environnement et pour le MEDEF, M. Jean-Baptiste Baroni, directeur adjoint de la direction du développement durable.

La transition écologique représente un défi monumental pour nos sociétés. Nous savons le rôle de première ligne que jouent les entreprises, à la fois dans les efforts d'atténuation et dans les efforts de transformation et de mutation de notre modèle. Nous avons eu un ensemble d'auditions, notamment avec Mme Valérie Masson-Delmotte ou M. Jean Jouzel, qui nous ont bien sûr confirmé le rôle important des entreprises dans la façon d'établir notre souveraineté et d'assurer la croissance pour nos concitoyens, et donc leur rôle majeur dans ce cadre, ainsi que votre rôle important dans tous les grands rendez-vous internationaux sur ces questions.

Dans ce contexte, les entreprises que vous représentez doivent faire des choix difficiles. Vous nous direz si vous voyez la transition comme une contrainte ou bien comme une opportunité de nouveaux marchés, de nouvelles synergies profitables à tous. Vous pourrez également nous donner votre perception des politiques mises en oeuvre au niveau européen et national pour concilier ces objectifs et, bien sûr, nous faire part de propositions pour la mission d'information.

Mme Cécile Denormandie, déléguée générale d'Entreprises pour l'environnement - Peut-être, en propos liminaires, puis-je vous présenter rapidement ce qu'est « Entreprises pour l'Environnement », une association peut-être un peu moins connue que le MEDEF dans ce cénacle et dont je suis déléguée générale.

Entreprises pour l'Environnement est une association qui a été créée en 1992 après le sommet de Rio. C'est donc une « vieille dame » de la Responsabilité Sociale et Environnementale, l'une des premières associations sur le sujet. Elle rassemble aujourd'hui une soixantaine de membres, qui sont tous de grandes entreprises françaises engagées dans l'environnement. Le dénominateur commun de nos membres est donc leur taille. Nous comptons environ 70 % du CAC 40, le reste de nos membres appartenant au SBF 120. Ce sont donc tous des acteurs qui ont des activités en France, mais aussi, pour la plupart, à l'international et qui s'occupent par conséquent de leurs empreintes internationales.

Au sein de notre association, nous traitons exclusivement des sujets environnementaux, donc ni sociaux ni de gouvernance. Nous abordons aussi bien les sujets liés au carbone, à la biodiversité, à l'eau ou à la santé-environnement, mais avec l'ambition d'accompagner tous les métiers de l'entreprise dans la compréhension de ces sujets et dans leur mise en oeuvre au sein des stratégies d'entreprise. Par conséquent, nous avons aussi beaucoup de comités et de groupes de travail qui associent les différents métiers de l'entreprise - les directions juridiques, les directions financières, les directions des achats, etc. - pour embarquer l'entreprise dans son intégralité.

L'une des spécificités d'EPE est que sa gouvernance est assurée par de grands patrons, puisque ce sont des dirigeants membres d'EPE qui en assument la présidence, et certains siègent au bureau. L'ambition d'EPE est donc de donner aux directeurs et directrices RSE, Sustainability et Impact de nos membres les leviers pour engager à un très haut niveau dans l'entreprise les transformations substantielles des modèles d'affaires.

Je préciserai en outre que nous avons un positionnement très clair et affirmé : nous ne faisons ni lobbying ni plaidoyer. Nous tirons d'ailleurs notre crédibilité de ce positionnement clair. La cible principale des activités de l'association est donc bien ses membres en premier lieu. Notre ambition est de donner des leviers de compréhension et d'action à nos membres, et en particulier la possibilité de se comparer à ce que font les autres membres sur des problématiques comparables, dans des secteurs qui sont parfois radicalement différents, puisque nous comptons aussi bien des banquiers que des assureurs ou des entreprises industrielles, ainsi que des membres dans les secteurs de l'énergie ou du luxe. Nous nous inspirons donc de ce que font les autres sur les sujets environnementaux. Voilà pour clarifier quelque peu ce que fait Entreprises pour l'environnement. En quelques mots, peut-être, sur le contexte général de la diplomatie climatique qui nous occupe aujourd'hui. Nous sommes entrés dans une logique d'agenda de l'action. C'est par ce biais qu'EPE aborde les COP en particulier. Évidemment, dans les COP, nous prenons la place des acteurs non étatiques ; notre ambition est donc bien d'accompagner nos membres et de pouvoir porter leur voix dans ce groupe. Nous y reviendrons peut-être, mais EPE avait été assez pionnière à l'époque de la COP de Paris en montant le Business and Climate Summit, qui était finalement la première fois que les entreprises privées étaient vraiment partie prenante à une COP. Cet événement avait rassemblé des représentants de milliers d'entreprises du monde entier. Il a eu lieu à Paris en 2015, et EPE l'avait porté assez fortement à l'époque, à la demande de nos membres et du secteur privé. Il faut donc bien comprendre qu'aujourd'hui, nous ne sommes plus tant dans le temps des négociations - en tout cas du point de vue des entreprises - que dans celui de la mise en oeuvre de ces actions de diplomatie climatique. Peut-être faut-il vous redire, et nous y reviendrons sans doute, que ce qui est fondamental pour les entreprises, c'est la prévisibilité du cadre et l'aspect progressif et harmonisé des processus. Dans ces conditions, la prise en compte des contraintes n'est pas forcément une difficulté et elle peut même ouvrir des marchés - je prends l'exemple de la rénovation ou du véhicule électrique - quand ce socle est bien défini. Les grandes entreprises sont par essence internationales, comme je le disais. Elles peuvent contribuer à agir pour des environnements réglementaires ambitieux et cohérents, via des coalitions d'acteurs - je songe à celle du bâtiment, par exemple -, via l'établissement de standards et le développement de solutions, puisque les entreprises sont capables, par leur capacité d'innovation, d'apporter des solutions dans le contexte du changement climatique et de façon plus globale. C'est un peu ce dont nous allons discuter aujourd'hui. L'objectif de trouver des synergies pour avoir une « équipe de France climatique » nous paraît essentiel, avec les acteurs publics et privés, et il me semble que nous devons nous y attacher davantage.

M. Jean-Baptiste Baroni, directeur adjoint à la Direction du développement durable du MEDEF. - Je vous remercie beaucoup du temps que vous nous consacrez. Je salue M. Dantec, avec qui nous travaillons étroitement dans le cadre des travaux du Conseil national de la transition écologique (CNTE) sur l'adaptation et sur le plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC), qui sont des travaux structurants. Il me semble qu'il y a une question sur ce sujet ; nous y reviendrons avec plaisir car c'est un sujet très vaste.

Je ne reviendrai pas trop longuement sur le MEDEF, mais il faut retenir qu'il représente la diversité du tissu économique et que son adhérent moyen est une PME de 70 salariés. Nos adhérents sont les MEDEF territoriaux - 119 organisations territoriales - et 101 fédérations professionnelles. Notre double structuration, à la fois sectorielle et territoriale, constitue donc un élément important et, j'allais dire, un moteur dans notre capacité à embarquer les entreprises dans les enjeux de transition, et ce, dans leur diversité de situation et de degré de maturité par rapport à l'appréhension de ces enjeux.

Pour beaucoup de PME et d'ETI, cet enjeu doit être concilié avec la diversité des contraintes que peut rencontrer un chef d'entreprise au quotidien dans la gestion de son activité fiscale, économique, sociale, entrepreneuriale, d'embauche, etc. Ainsi, à travers ces deux canaux, nous représentons 200 000 entreprises dans l'ensemble des secteurs, en métropole et en outre-mer, qui rayonnent à l'international.

Nous menons donc des travaux structurés sur les enjeux de transition écologique avec une approche thématique sur l'énergie, le climat, la biodiversité et l'économie circulaire. L'enjeu de l'adaptation est de répondre à tous les signaux réglementaires, fiscaux et économiques, et de les mettre en cohérence avec les dynamiques d'action des entreprises pour en faire véritablement un levier de passage à l'action. C'est donc là que se situent le noeud du problème et notre rôle : faire de ces politiques des signaux clairs pour le passage à l'action et pour la mise en oeuvre de la transition.

Cela passe aussi par de la pédagogie, de la sensibilisation et de l'accompagnement. Vous l'avez signalé, mais c'est encore plus valable pour des PME et des ETI : il faut accompagner sur les nouveaux modèles économiques de la transition, que ce soit l'adaptation à l'économie circulaire, les ressources ou la biodiversité. Il s'agit de comprendre en quoi cela représente à la fois un enjeu de conformité réglementaire, mais aussi de transformation des modèles d'affaires et de motivation des salariés. La dimension européenne, qui revient beaucoup dans vos questions, est forcément très structurante pour ces travaux.

Nous sommes très actifs sur tous les paquets « énergie-climat » successifs : le climat, le marché carbone européen, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) - qui, je le sais, relève d'autres travaux au sein de votre chambre, mais qui est très interconnecté à la fois à la situation française et aux COP qui sont aujourd'hui l'objet des discussions -, avec une ligne directrice qui est de garantir des conditions de concurrence équitable aux entreprises françaises et de donner des signaux, notamment via la tarification du carbone, pour conforter leur transition. Aux côtés d'EPE, aux côtés de beaucoup d'autres réseaux, nous avons aussi, depuis dix ans - vous l'avez dit, depuis la COP21 -, fait beaucoup de choses ensemble. Il y a dix ans, nous étions plutôt dans une logique de manifeste d'engagement, c'est-à-dire d'affirmer que les entreprises sont engagées, ce qui représentait déjà une mise en mouvement. Il y a dix ans, c'était plus fort, car il le fallait. Puis, l'accord de Paris a représenté un signal qui a permis de conforter ces dynamiques d'engagement. Nous voyons que nous sommes vraiment entrés dans la mise en oeuvre opérationnelle et dans la définition des bonnes conditions et des bons réglages pour permettre cette mise en oeuvre, que ce soit sur les financements, la réglementation, les normes ou les marchés carbone. Nous pourrons donc y revenir, y compris sur ce que cela implique quant à la bonne articulation des signaux français pour permettre cette transition. Nous travaillons avec beaucoup de réseaux, avec Business Europe, qui est le patronat européen sur ces questions, avec des réseaux mondiaux comme la Chambre de commerce internationale. Cette année, la France préside le G7 et nous sommes donc à la manoeuvre pour organiser le B7, avec un canal « environnement » qui sera un moment important pour reparler de ces sujets au niveau mondial. Nous avons aussi Medef International, un opérateur à nos côtés, qui fait beaucoup de diplomatie économique et qui a des groupes de travail assez importants sur la ville durable, sur les minéraux critiques, sur l'hydrogène, qui sont les grands défis mondiaux industriels de la transition et qui travaillent avec les banques régionales de développement, y compris dans le cadre des COP. Voilà un peu l'écosystème dans lequel nous évoluons. J'en reviens, pour résumer, à cette logique de traduction opérationnelle de la politique climatique en actions concrètes des entreprises. C'est là qu'est notre rôle.

M. Teva Rohfritsch. - Je souhaiterais revenir plus en détail, sous l'angle opérationnel, sur le rapport que peut entretenir le monde des entreprises françaises avec la diplomatie française. Vous avez parlé du MEDEF International, de l'action d'Entreprises pour l'Environnement sur ces questions, mais, très concrètement, comment cela se passe-t-il ? Êtes-vous associés à la préparation de ces COP ? Êtes-vous associés aux grandes négociations ? Peut-on parler d'une diplomatie des entreprises ? Ce sera un premier volet de mes questions, afin que nous restions dans le cadre de ce rapport et que nous nous intéressions effectivement à la diplomatie française, dix ans après l'accord de Paris. D'un point de vue très opérationnel, comment fonctionnez-vous ?

Je serais également intéressé par votre appréciation du degré d'appropriation de ces questions climatiques par le monde de l'entreprise française, qui est d'ailleurs pluriel. Peut-on considérer qu'il s'agit d'un sport d'élite ou sommes-nous dans un sport de masse, pour reprendre une analogie ? Est-ce un mouvement général que l'on ressent ? La sous-question qui en découle est la suivante : avons-nous aussi des champions français du climat, valorisables à l'étranger ? À côté de ces champions français, observe-t-on une diffusion de cette culture de l'atténuation et peut-être de l'adaptation dans nos entreprises, toujours dans cette perspective de comparaison internationale ? C'est ce qui nous intéresse dans le cadre de cette mission.

Le troisième volet de mes questions concerne ce qui tourne autour du financement. Nous constatons une raréfaction de l'argent public dans les débats nationaux, mais aussi à l'international avec le retrait des États-Unis. De plus en plus, et au cours des auditions que nous avons eues jusqu'à aujourd'hui, on évoque l'additionnalité, la complémentarité, l'appel à des financements public-privé. Êtes-vous d'ores et déjà confrontés à ce type de sujet ? De quelle manière envisagez-vous cette éventuelle additionnalité ? Puisque nous parlons à la fois de grandes politiques publiques et de sujets très concrets pour le monde des entreprises, l'additionnalité ne peut pas être vue que dans un sens ou que d'un côté. Votre réaction sur ce point m'intéresse donc.

Vous l'avez également évoqué : le crédit carbone et les perspectives qu'il peut vous offrir. Pardonnez-moi, cela fait plusieurs questions, mais cela permet, me semble-t-il, à certains de rentrer dans le vif du sujet.

Mme Cécile Denormandie - Je vais essayer de vous répondre de la façon la plus exhaustive possible dans un temps court. Pour traiter le premier point que vous soulignez, comment se passent finalement les relations entre le monde diplomatique français et les entreprises ?

Pour EPE, nous sommes accrédités par l'ONU en tant qu'ONG observatrice aux COP. Je précise que nous sommes aussi accrédités pour les COP sur la biodiversité et la désertification. Par conséquent, lorsque cela se passe correctement, nous n'avons pas besoin, en tant qu'EPE, de passer par le MEAE pour être accrédités. Nous avons même parfois des accréditations que nous pouvons donner à nos membres. Quand nous en avons une petite dizaine, ce qui est a priori normalement le cas, nous pouvons aussi accréditer un certain nombre de nos membres. Pour donner une idée, nous avons entre vingt et vingt-cinq entreprises de chez EPE - sur nos soixante, un petit tiers - qui sont représentées en général, plutôt à haut niveau, au niveau des CEO, des Comex, des personnes qui se déplacent aux COP.

Très concrètement, nous nous situons dans la partie non étatique et nous sommes un peu des facilitateurs pour nos membres quant à leur présence à la COP. Nous allons leur faciliter des prises de parole, nous allons organiser des événements parallèles avec des partenaires français ou internationaux sur les sujets sur lesquels nous savons que nos membres ont travaillé et ont des choses à dire. Nous allons vraiment nous atteler à mettre en avant la « Maison France » sur les sujets dont nous savons qu'ils sont assez innovants et sur lesquels nos membres ont des choses à dire.

De façon opérationnelle, je dirais que la préparation en amont est inégale. En effet, nous voyons que, lorsque nous pouvons nous coordonner en amont avec la diplomatie française pour savoir ce que celle-ci va chercher, quels sont les grands messages de la « Maison France » pour la COP à venir, cela est très utile. Je parle du climat, mais il me semble important d'élargir aussi aux autres COP, parce que cette année, nous allons avoir la COP sur la biodiversité et la COP sur la désertification. Il y a peut-être le traité sur le plastique qui va ressurgir. Il y a une conférence onusienne sur l'eau. Sur tous ces événements internationaux, c'est donc important et utile pour EPE. Ensuite, cela nous permet de relayer ces informations auprès de nos membres, de savoir un peu quelles sont les grandes thématiques sur lesquelles la diplomatie française veut insister. Cela se fait de façon, je dirais, inégale, parce que nous n'avons pas toujours des séances de préparation, en tout cas suffisamment en amont pour que nos membres et les entreprises puissent préparer les bons messages et s'organiser en interne.

M. Jean-Baptiste Baroni. - Je répondrai de façon séquentielle aux sous-questions.

Effectivement, je confirme que la relation n'est pas formalisée. Il n'y a pas d'instance miroir des négociations par partie prenante qui organiserait la négociation. Il existe cependant une volonté, que nous sentons très forte chez l'ambassadeur Faraco, mais qui était présente aussi chez ses prédécesseurs, d'associer le monde économique de façon continue et régulière. Nous avons eu un ou deux forums d'échange avant la COP 30 pour nous donner mutuellement de la visibilité sur ces organisations onusiennes très compliquées, à la fois sur le fond et sur la logistique - particulièrement au Brésil, où cela était extrêmement complexe.

Il s'agit de donner de la visibilité aux entreprises, de redire quels sont les enjeux de la participation à un tel événement, ce qui n'est pas forcément intuitif pour toutes. Pour de grandes entreprises, oui, et encore, sur des segments d'activité très précis et pour répondre à des enjeux géographiques ou d'activités très précis. Plus largement, des questions se posent pour les acteurs économiques quant à l'enjeu d'une grande conférence comme celle-là, qui, en plus, a de plus en plus de mal à capter le monde et les chocs géopolitiques tels qu'ils surviennent et qui ont un impact.

Nous voyons aussi que cette diplomatie se fait ailleurs. C'est un autre sujet sur lequel nous pourrons revenir, mais nous le voyons très nettement entre la Climate Week de New York, les différentes Climate Weeks, etc. Le suivi se fait donc avec l'équipe de France, mais il se fait aussi de façon plus large. L'équipe de négociation est interministérielle. Cela signifie que nous discutons avec les différentes administrations chargées de segments de négociation : la DAEI, qui est la direction internationale du ministère de l'écologie ; la DGEC, qui est la direction Énergie-Climat et qui assure la cohérence avec les politiques énergie-climat françaises et européennes ; ou encore la DG Trésor, qui travaille sur les financements.

Les financements constituent toujours un sujet extrêmement compliqué, qui est très macroéconomique, très politique, très Nord-Sud, et qui peut paraître éloigné de la façon dont les entreprises ressentent concrètement le sujet du financement. Je ne veux pas anticiper sur l'autre sous-question que nous allons traiter après. Ce travail en réseau se fait. Il y a un Pavillon de France et, cette année encore, nous avons essayé de nous mettre collectivement en mouvement pour donner de la visibilité aux acteurs français et aux solutions françaises. Il me semble que, par rapport aux COP précédentes, il y a une volonté croissante de mettre en avant les solutions, l'agenda des solutions.

Par exemple, tout ce qui est réalisé sur l'électrification des zones reculées en Guyane a fait l'objet de nombreux événements au pavillon France. Ce sont des actions concrètes liées au pays d'accueil et à l'écosystème français des solutions, comme l'électrification des zones difficiles d'accès. Le contact est donc établi. Cette diplomatie du climat s'exerce aussi par l'intermédiaire des ambassadeurs. Nos collègues de Medef International sont très connectés avec les ambassadeurs par pays. Ils interviennent aux conférences des ambassadeurs qui se tiennent, me semble-t-il, en septembre ou fin août. Cette diplomatie se déploie donc également tout au long de l'année.

Mme Cécile Denormandie - . Pour répondre à votre deuxième question sur le degré d'appropriation des enjeux climatiques au sein des entreprises, et sur ce que nous en comprenons et en voyons, notre réponse sera assez différenciée. Comme je l'ai dit en préambule, l'association Entreprises pour l'Environnement (EPE) regroupe soixante et un membres de très grande taille qui, de fait, ont un degré de compréhension et d'intégration de ces enjeux - y compris au sein de leurs équipes - extrêmement avancé, et donc des moyens d'action plus importants que les entreprises de taille plus restreinte.

Le degré d'appropriation de ces questions est complet chez les entreprises membres d'EPE. La compréhension de l'objet même du carbone et donc de sa mesure est derrière nous. Depuis dix ans et depuis l'accord de Paris, l'enjeu était de faire monter en puissance ces sujets et leur compréhension au sein des grandes entreprises. Désormais, nous sommes vraiment passés - nous l'avons dit plusieurs fois depuis le début - à la mise en oeuvre et à ce que cela signifie concrètement. L'appropriation est donc faite.

Le fait d'avoir cette exigence de reporting a pour conséquence que ces questions, qui sont éminemment complexes - les questions carbone sont éminemment complexes -, donnent lieu à l'émergence de profils et de métiers extrêmement pointus sur la compréhension de la comptabilité et de la mesure carbone. Je précise que ce sont des sujets très compliqués à l'échelle d'une grande entreprise, mais cette obligation de reporting exigeant a aussi fait progresser toutes les entreprises qui y étaient soumises. Les grandes entreprises ont, dans leur majorité, pris des engagements carbone et climatiques qui, de fait, les obligent à rendre compte des engagements qu'elles ont pris. C'est aussi très concret depuis l'accord de Paris. Le fait de prendre des engagements fait donc monter la prise en compte des enjeux carbone dans l'agenda de tous les métiers de l'entreprise.

Concernant les aspects liés à la nature, que nous ne traiterons peut-être pas aujourd'hui mais sur lesquels nous avons aussi des champions français, ces enjeux sont peut-être plus difficiles à appréhender. En effet, mesurer un écosystème, une unité d'écosystème, est finalement moins simple que de comptabiliser des tonnes de carbone. Néanmoins, ces sujets sont aussi en train d'émerger et d'être pris en compte à tous les niveaux au sein des grandes entreprises membres d'EPE.

M. Jean-Baptiste Baroni - Pour compléter, effectivement, en dix ans, la maturité sur ces questions a changé du tout au tout. Cela est indéniable. Nous sommes passés d'une culture, comme je le disais, d'engagement, d'expression, d'une volonté de s'engager, à une situation dans laquelle le climat s'immisce dans tous les pans d'activité de l'entreprise, et ce, dans tous les secteurs.

Ainsi, avec la loi « climat et résilience », vous avez des feuilles de route de décarbonation pour les grandes filières, qu'elles soient industrielles, du bâtiment ou désormais du transport. Avec la planification écologique, toutes les filières ont des feuilles de route de décarbonation qui fixent le cap, les objectifs, puis les dispositifs publics qui y sont liés - France 2030, les aides de France 2030, etc. Vous avez la politique dédiée aux cinquante sites les plus émetteurs en France qui, à nouveau, est liée à France 2030 et en constitue donc une traduction opérationnelle.

Vous avez ensuite tout le cadre de reporting que vous mentionniez, qui va de la CSRD pour les plus grandes entreprises jusqu'au bilan GES. Concernant le bilan d'émissions de gaz à effet de serre, c'est un outil qui est maintenant censé devenir un peu universel et qui n'est pas seulement une contrainte administrative, mais qui est le point de départ pour une entreprise afin de mesurer sa comptabilité carbone et d'avoir une double comptabilité : une comptabilité financière et une comptabilité carbone. Avec le jeu des seuils, il devient maintenant très difficile. De plus, beaucoup de donneurs d'ordre, vis-à-vis de leurs fournisseurs, PME, etc., exigent des bilans carbone et des reportings climat. Un dialogue se crée au sein des relations contractuelles entre entreprises, des synergies entre entreprises sur la question du climat. C'est là que cela devient intéressant, parce que nous l'intégrons vraiment dans les relations interentreprises.

Pour nous, au Medef, il est important de travailler non seulement sur le climat pas uniquement comme un sujet comminatoire, mais comme un élément qui se glisse dans les relations contractuelles entre les entreprises, dans les questions de ressources humaines, de formation, de montée en compétence, de formation continue. Nous en revenons donc à notre rôle de partenaire social, d'employeur, de formateur. Dans le champ de l'industrie et du bâtiment, il y a tous les dispositifs de formation avec les OPCO - qui sont les organismes qui pilotent les compétences -, lesquels ont maintenant une mission très développée en termes d'intégration des compétences sur la transition écologique.

De la comptabilité sur les données aux relations entre l'entreprise, ses financeurs et son assureur, le climat est désormais une composante forte de la discussion.

Cette opérationnalisation, nous la vivons aussi sur le terrain et nous nous outillons pour y répondre. Là où il y a des zones d'incompréhension, nous essayons d'aider au maximum. Merci.

Mme Cécile Denormandie. - Sur la question du financement, qu'est-ce qui est central dans la prise en compte des investissements pour les entreprises ? C'est l'existence d'un modèle économique sous-jacent. C'est une évidence, mais l'on constate parfois que cet élément, qui est la base d'une activité économique pour un acteur privé, n'est pas toujours pris en compte. La première réponse est donc celle-ci : il faut avoir des modèles économiques qui répondent aux enjeux de décarbonation.

J'ajouterai qu'évidemment, cela se fait dans un certain contexte. Des conditions de marché favorables à l'émergence de ces investissements contribuent à leur développement. Dans ce contexte, la question du calendrier et du délai est, à mon sens, centrale pour une entreprise. En effet, lorsque l'on met en place un financement, la possibilité d'une mise en oeuvre rapide est également fondamentale ; c'est un point sur lequel il faut insister.

M. Teva Rohfritsch. - La raréfaction ou les tensions qui peuvent exister sur les financements publics, qu'ils soient nationaux ou internationaux avec le retrait des États-Unis, peuvent-elles influer sur les modèles économiques que vous évoquiez ou sur le contexte d'investissement ou de positionnement de nos champions sur le « marché climat » - si l'on peut l'appeler ainsi ? Ou bien la situation est-elle totalement déconnectée et, de toute façon, avancez-vous sur le sujet indépendamment ? Cela nous intéresse pour bien faire le lien avec la diplomatie.

M. Jean-Baptiste Baroni - Ce qui est frappant, c'est que les financements publics deviennent un paramètre de l'équation à côté d'autres. Il y a effectivement une concurrence entre les grandes puissances sur la capacité à mettre sur la table des financements importants, notamment pour l'industrie, qui représente un grand pan en termes d'ordre de grandeur et de ce que nous devons relever sur les technologies de rupture. L'IRA l'a montré aux États-Unis ; la Chine le montre quotidiennement. En effet, cette question se traite aussi au niveau européen. Elle reste un sujet structurant, tout comme la capacité budgétaire à maintenir le cap sur France 2030. Parallèlement, nous observons une débudgétisation partielle déjà engagée, avec un recours croissant aux certificats d'économie d'énergie pour soutenir un certain nombre d'actions des entreprises, ainsi qu'à l'exploration en France de mécanismes de type « contrat carbone pour différence ». Il s'agit d'outils quelque peu hybrides qui s'appuient sur les marchés du carbone et qui viseraient à venir en appui d'un instrument déjà existant au niveau européen, l'EU-ETS.

Vient ensuite la question européenne, sur laquelle nous sommes très mobilisés et qui a de fortes répercussions en France : l'EU-ETS, le système d'échange de quotas d'émission, et les fonds qui y sont associés. Nous voyons bien que, là aussi, l'additionnalité de ce qui peut être mis sur la table au niveau européen n'est pas infinie. Par conséquent, au bout d'un moment, la question du recyclage de l'argent du carbone intervient comme un élément très structurant. Ainsi, les certificats d'économie d'énergie, la tarification du carbone, puis les aides de type France 2030 et les fonds structurants forment une équation qui nous semble politiquement conciliable et qui permet aux entreprises de s'y retrouver.

Se pose également la question du foisonnement de tous les instruments - sujet sur lequel nous pourrons revenir -, et parfois du foisonnement des règles de conditionnalité climatique mises en place pour accéder aux différents financements. Ces conditionnalités se sont accumulées avec le temps aux niveaux français et européen, si bien que les entreprises, notamment les PME, nous indiquent éprouver de grandes difficultés à s'orienter dans les conditions d'éligibilité aux fonds ou aux aides de l'ADEME. L'administration est donc assez d'accord avec nous sur la nécessité de toiletter tout cela.

En résumé, il existe à la fois de grands fonds qui visent les grands blocs industriels de la décarbonation et, au niveau français, des briques publiques, privées et hybrides à bien articuler et à mieux harmoniser.

M. Ronan Dantec. - Mon intervention fait totalement écho à la précédente. Nous sommes focalisés, évidemment, sur la diplomatie ; nous ne sommes donc pas là pour parler du fonctionnement de l'action pour le climat en France et en Europe, mais pour nous demander quels sont les enjeux diplomatiques aujourd'hui. Ce point est important, car le sujet est tellement vaste que, sinon, nous nous égarerions.

Existe-t-il aujourd'hui une doctrine du MEDEF ou même des structures européennes du monde économique ? Nous sommes dans une situation de très fort affaiblissement de la négociation internationale sur le climat, avec M. Trump, mais pas seulement. Les grands pays émergents nous posent aussi de gros problèmes. Quelle est la doctrine, en fait ? Vous êtes plutôt partisan de l'idée qu'il faudrait préserver cette négociation, y compris parce que nous disposons aujourd'hui d'outils européens qui fonctionnent. Le système d'échange de quotas d'émission (ETS) est un outil qui fonctionne et que peu de monde aujourd'hui remet en cause. Cela signifie que, derrière, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) doit être aussi totalement efficient.

Dès lors, le mandat que vous poussez - j'ai bien compris que l'EPE ne faisait pas de plaidoyer, mais le MEDEF en fait - consiste-t-il à dire : « Tenez les positions, relevez l'ambition » ? Je parle du climat, outre le fait qu'il faut tout de même stabiliser le climat, sinon nous allons tous avoir de très gros soucis. Ou bien avez-vous des entreprises qui se disent : « En ce moment, la question du climat patine, cela nous impose un peu moins de contraintes, peut-être un peu moins de normes » ? C'est tout de même ce qui joue aussi sur l'affaiblissement du pacte vert européen. Si la négociation internationale sur le climat n'avance pas et si vous n'y consacrez pas trop de moyens, ce n'est pas la fin du monde. Ma question porte vraiment sur la doctrine du MEDEF aujourd'hui sur ce point. La situation de l'EPE est un peu différente car, par définition, elle rassemble déjà des entreprises très mobilisées, alors que le MEDEF est plus large.

Ma deuxième question, qui est un peu liée, est la suivante : on observe tout de même une évolution des négociations internationales, et pas seulement sur le climat, vers une approche beaucoup plus transactionnelle, fondée sur le donnant-donnant. Cela joue aussi sur l'aide publique au développement, qui est l'un des éléments de la diplomatie climatique. Par conséquent, vous préparez-vous aussi à entrer dans cette logique de donnant-donnant, en considérant qu'il y a des enjeux à l'international pour les entreprises françaises et européennes et que, donc, il faut qu'il y ait un retour sur investissement ? S'agit-il d'une mutation ?

Évidemment, nous nous connaissons tous, puisque je portais la voix des collectivités dans les mêmes négociations ; nous connaissons donc le fonctionnement de ces négociations. Nous sommes peut-être sortis finalement des dix ans post-accord de Paris, qui étaient plutôt marqués par une certaine forme d'idéalisme - « on y va tous ensemble et on y arrive » - pour aller vers une approche beaucoup plus centrée sur les intérêts propres de chacun. Cette mutation est-elle aussi en cours dans le monde économique ? Cela a été dit, il ne perd jamais totalement de vue ses modèles économiques et ses intérêts.

M. Jean-Baptiste Baroni - Pour faire une réponse courte, il y a effectivement un sentiment d'urgence industrielle lié à la situation, au resserrement de la contrainte carbone, notamment au niveau industriel en Europe. Nous sommes dans une phase où il y a eu beaucoup d'interrogations. Nous avons eu la crainte que le système d'échange de quotas d'émission (ETS) ne soit emporté dans cette vague. Je n'aime pas du tout le mot « backlash », car il ne correspond pas à la réalité économique, mais plutôt au sentiment d'avoir un mur infranchissable sans être aidé à le franchir. C'est cela qui a été exprimé par l'industrie.

L'ETS et le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) sont réaffirmés, au-delà des grandes difficultés que pose le MACF dans sa mise en oeuvre, car il est encore très incomplet sur la protection à l'export et la protection à l'aval. Nous avons un objet nouveau, très structurant, qui n'est pas encore terminé et qui présente des risques de contournement. C'est un autre sujet. Tout cela pour dire que les entreprises sont en attente forte, de la part de la Commission, d'un perfectionnement de ce système de tarification du carbone pour qu'il soit opérant ; c'est l'objet des réformes qui sont annoncées via le Conseil européen sur ce point.

Au niveau mondial, il y a plutôt l'ambition de faire de ces outils un signal vis-à-vis de nos partenaires. En effet, les pays tiers qui n'avancent pas assez sont aussi des pays dans lesquels beaucoup de nos adhérents sont présents en termes de marché, et ils voient bien qu'à l'inverse, ces pays sont aussi des pays dans lesquels il y a du potentiel de marché. On voit également que le MACF a fait réagir beaucoup de pays tiers, qui sont très nombreux à avoir mis en place des marchés du carbone ou leur propre MACF. Quand on regarde la carte mondiale, c'est très frappant. Ou à le contester à l'OMC. Les réactions sont donc diverses, mais le MACF a atteint son objectif, puisqu'il fait réagir et il provoque les autres pays à réagir à cela.

La diplomatie patronale, j'allais dire, se veut vraiment pragmatique par rapport à cela. Il s'agit d'entraîner et de faire des outils européens que nous avons, qui sont historiques, une force pour nos entreprises à l'international. Sur l'aide au développement, c'est davantage le domaine de nos collègues de Medef International, mais ils sont très connectés avec l'AFD, les banques de développement, pour effectivement, dans une logique de projet très concret, et l'ambassadeur Faraco nous avait dit qu'il voulait vraiment faire de ces COP un lieu d'aboutissement de projets concrets. C'est un objectif auquel nous adhérons complètement.

Mme Martine Berthet. - Ma première question est la suivante : dans la transition environnementale de leurs activités, comment vos adhérents se situent-ils par rapport à leurs concurrents européens et, plus largement, à l'échelle mondiale ? Quelle influence cette situation a-t-elle sur leur compétitivité ? Cela nuit-il à leur compétitivité ? Dans cette transition, l'électricité décarbonée et abondante dans notre pays constitue-t-elle un atout ?

Ensuite, sentez-vous une accélération de la décarbonation des activités, particulièrement sur ces deux dernières années, ou au contraire un recul ? La directive sur la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD) et les différents instruments européens ont été mis en oeuvre au niveau des entreprises. Cet élan s'est-il essoufflé, notamment en raison du contexte géopolitique international ?

Enfin, quel impact attendez-vous du Buy European Act ?

Mme Cécile Denormandie - Je souhaite réagir sur certains points, M. Baroni complétera sur ceux qui relèvent davantage du MENEF.

Le fait d'avoir une énergie décarbonée - je tiens à le souligner - est un atout énorme pour la France, car si nous électrifions, nous décarbonons. Il faut se le redire : ce n'est pas le cas dans beaucoup d'autres pays, où électrifier ne signifie pas nécessairement décarboner. Ce n'est pas une conséquence immédiate.

Pour rebondir sur votre dernier point, les entreprises, dans le contexte actuel, constatent deux choses. Premièrement, la transition écologique, que nous menons pour la planète, le climat ou pour remplir nos engagements, est aujourd'hui un outil de souveraineté et de compétitivité, comme le montrent les crises que nous traversons. Face à une crise énergétique et géopolitique comme celle qui se déroule au Moyen-Orient, ne pas être tributaire - et je ne parle pas seulement du pétrole, mais aussi du plastique bloqué, dont un tiers transite par le détroit d'Ormuz, ou des produits chimiques nécessaires à la fabrication des engrais - démontre de façon très concrète que la transition écologique peut être un outil de souveraineté et de compétitivité.

Deuxièmement, les crises climatiques, et donc le risque physique - que nous n'avons pas encore abordé, mais qui relève de la question de l'adaptation, puisque nous sommes déjà dans le dérèglement climatique -, s'imposent aux dirigeants d'entreprises. Les entreprises, en particulier celles qui ont des activités et une empreinte internationales, ont nécessairement rencontré sur l'un de leurs sites des problématiques de risque physique. Cette capacité d'adaptation et de rendre l'entreprise résiliente au risque physique - inondations, sécheresse, températures extrêmes - est devenue une réalité.

Aujourd'hui, pour les entreprises qui ont traversé ces crises, cela signifie parfois devoir fermer une usine. En cas de sécheresse, par exemple, certaines industries n'ont plus d'eau, car elles ne sont pas prioritaires. Cela implique donc d'arrêter la production, ce qui a un coût financier massif. De ce fait, cela accélère également la prise en compte de la nécessité d'adapter son entreprise et de la rendre résiliente.

M. Jean-Baptiste Baroni - Pour aller dans ce sens, effectivement, c'est désormais l'enjeu de résilience économique qui guide. Nous sommes dans un univers de succession de crises multiples qui deviennent la nouvelle normalité pour les entreprises, au-delà du quotidien qu'elles doivent déjà gérer dans leur univers économique et social. Elles doivent aussi gérer les conséquences des chocs énergétiques, des prix des carburants, du prix de l'électricité et du gaz, qui n'est pas revenu totalement aux prix antérieurs à la crise que nous avons connue. L'impact sur le prix du carbone... Tout cela, mis bout à bout, fait qu'elles doivent se montrer résilientes, plus réactives, plus ouvertes aux signaux sur les différents chocs économiques et sur la manière dont cela peut impacter leur économie.

Par rapport à cela, nous avons de grands blocs de travaux et de positions sur l'électrification, sur les solutions énergétiques bas-carbone. Nous suivons de très près les questions d'électrification au niveau européen. Au-delà de cela, pour toutes les solutions bas-carbone, nous prônons beaucoup la neutralité technologique, c'est-à-dire le fait d'avoir des règles européennes assez claires, qui permettent à toutes les solutions bas-carbone de répondre aux enjeux dans une logique de marché.

Enfin, la crise énergétique nous a donné une forme de culture du dialogue avec les parties prenantes pour essayer de trouver des solutions. Les amortisseurs et les aides ne peuvent pas tout. Au bout d'un moment, il s'agit aussi d'aider les entreprises à développer leur stratégie de couverture des risques énergétiques de prix, à anticiper la gestion de la donnée « énergie » dans leur management.

Mme Michelle Gréaume. - Pour notre mission, bien entendu, les entreprises sont des acteurs incontournables, pour le meilleur et parfois pour le pire. Pour le meilleur d'abord, parce que la France est le deuxième contributeur européen aux finances climat, avec 7 milliards d'euros mobilisés en 2024, et des entreprises françaises qui montrent l'exemple à l'international. Des questions se posent également. La déclaration finale de la COP30 à Belém n'évoque plus la sortie des énergies fossiles - nous en avons parlé tout à l'heure. En Europe, le paquet Omnibus, dont le MEDEF fut l'un des porte-voix, a exempté 80 % des entreprises des obligations de transparence climatique.

Nous souhaitons comprendre comment les entreprises françaises concilient ambition diplomatique et réalité de leur engagement, notamment sur les émissions importées, qui représentent encore 50 % de notre empreinte carbone nationale. En effet, le MEDEF a mené un lobbying qui a abouti à la suppression de l'obligation de plan de transition à 1,5 degré. N'y a-t-il pas une contradiction manifeste entre la vitrine internationale et les positions réglementaires internes, susceptible d'affaiblir la crédibilité de la France dans les négociations ? C'est ma première question.

Deuxièmement, votre livret d'adaptation reconnaît l'urgence pour les entreprises de se préparer aux impacts physiques du changement climatique. Dans le scénario retenu par le Gouvernement, la France hexagonale pourrait connaître une hausse de température de 4 degrés d'ici à 2100. Des secteurs entiers - tourisme montagnard, agriculture, BTP côtier - sont menacés. Avez-vous chiffré le coût macroéconomique de l'inaction climatique pour les entreprises françaises ? Ce coût justifierait-il de réviser votre position sur le paquet Omnibus ?

M. Jean-Baptiste Baroni - Concernant l'omnibus, il y a, d'un côté, la question de l'ambition climatique, de l'action climatique et du passage à l'action des entreprises sur le climat, ainsi que du montant des investissements et des actions qu'elles réalisent. De l'autre, il y a le sujet de l'adéquation du cadre européen de reporting extra-financier pour atteindre ces objectifs. C'est donc tout l'objet des discussions auxquelles le MEDEF et de nombreuses entreprises ont participé, afin de s'assurer que les obligations de la CSRD soient mises en oeuvre de façon pragmatique.

Les plans de transition sont un outil indispensable pour permettre aux entreprises de s'emparer de ces enjeux. Il me semble cependant qu'il y avait un enjeu dans cette discussion sur la CSRD : de nombreux enjeux méthodologiques, une complexité d'appréhension. Pour vous donner un exemple - je le redis, la perspective est peut-être différente pour les grandes entreprises -, il y avait quand même cette perception d'apporter des blocs de reporting très complexes sans s'être assuré de leur faisabilité.

En ce qui concerne les PME-ETI, le MEDEF est partenaire d'une initiative qui s'appelle ACT, conduite par l'ADEME, et qui vise à aider des entreprises qui ne sont pas de grands groupes à élaborer des plans de transition adaptés à leur réalité de PME-ETI. Par conséquent, si le travail ne se fait pas directement via la CSRD, il se fait autrement et de façon, j'allais dire, moins centralisée à Bruxelles et plus liée à la réalité de chaque entreprise.

Il est donc indispensable que les entreprises aient un plan de transition, mais la façon dont le sujet a été présenté par la Commission a contribué à ce débat omnibus pour tenter d'obtenir un dispositif plus pragmatique.

M. Jean-Luc Ruelle. - Ma question sera rapide et, d'ailleurs, elle est en lien avec ce que vous évoquez. Les entreprises membres de PE ont-elles constaté un effet concret de la CSRD sur leurs décisions d'investissement climatique ou cette directive reste-t-elle perçue comme un exercice purement de conformité ? Le report pour les ETI et PME ne risque-t-il pas de créer une transition à deux vitesses ?

J'ai un deuxième point en matière européenne, concernant le MACF. Constitue-t-il, à votre avis, une réponse suffisante ? D'autre part, nous allons entrer en phase définitive au 1er janvier 2026. Nous avons déjà eu des réactions négatives de certains partenaires commerciaux extérieurs - Chine, Turquie, Inde. Certaines entreprises françaises exportatrices vers ces pays tiers subissent-elles déjà des mesures de rétorsion commerciale liées au MACF ? Ce mécanisme peut-il devenir un frein à la diplomatie climatique européenne ?

Mme Cécile Denormandie. - En première partie de réponse, ce que l'on peut constater - notre dialogue, au sein d'EPE, avec les entreprises, n'a pas du tout pour but d'organiser un plaidoyer - est que nos membres n'ont pas une composition monolithique. C'est tout l'intérêt d'EPE et c'est tout ce que nos membres viennent y chercher : cet environnement qui n'est pas monolithique.

Toutefois, il apparaît de façon généralisée que la CSRD a permis à ceux qui l'ont réalisée de comprendre les sujets clés sur lesquels il fallait agir et donc potentiellement investir. Ce constat est assez largement partagé.

Pour une grande entreprise, il y a la conscience assez aiguë qu'elle travaille dans un environnement et qu'elle a une chaîne de valeur amont et une chaîne de valeur aval. Elle a une possibilité d'embarquer ces chaînes de valeur qui est extrêmement puissante. Jean-Baptiste le disait par ailleurs. La réalité est qu'il y a aussi des exigences des grandes entreprises envers leur chaîne de valeur - donc parfois des PME - sur un reporting carbone, par exemple, que la CSRD existe ou non. Il est important de le noter.

M. Jean-Baptiste Baroni.- L'enjeu d'interopérabilité de tous ces référentiels de reporting, qui sont extrêmement foisonnants si l'on regarde bien - taxonomie, CSRD, bilans GES, ACT, et j'en oublie encore beaucoup -, est moins de se dire : « Non, cela va être trop difficile, nous ne le faisons pas. » C'est déjà fait pour beaucoup d'entreprises ; il faut travailler méthodologiquement sur l'enchaînement entre les différents exercices ainsi que sur le ciblage. La CSRD va s'adresser aux grandes et aux moyennes entreprises, mais pour les plus petites, il y aura d'autres mécanismes. L'important est que tout le monde, in fine, ait fait l'exercice, que ce soit parce que son donneur d'ordre, la CSRD, ACT, son banquier ou son assureur le lui aura demandé.

Je reviens sur le MACF, dont j'ai dit un mot tout à l'heure. L'outil doit être largement perfectionné sur le plan européen. L'Union européenne doit donc faire son travail pour renforcer le mécanisme. C'est très urgent. C'est également ce qui provoque les tensions que l'on observe actuellement avec le MACF, car la tarification du carbone doit être revue et restructurée.

Au niveau international, dans les négociations, le MACF a envoyé un signal qui bouscule un peu l'UNFCCC dans sa façon d'agir et même dans son organisation. Vous avez vu que, dans les conclusions de Belém, figurait la création d'un forum « commerce et climat » qui se réunira à toutes les COP et qui se situe un peu à l'interface entre l'UNFCCC et l'OMC. Pour nous, cela met en lumière le fait que ce sujet n'a pas encore trouvé sa place dans le dialogue international. Des « clubs climat » du G7 ont été lancés, il y a des forums, mais rien de vraiment structuré. Au cours des prochaines années, nous allons voir se lancer une diplomatie du MACF et de la tarification du carbone, peut-être avec la Banque mondiale ou d'autres acteurs. Pour nous, c'est très encourageant et nous la soutiendrons.

Mme Michelle Gréaume. - Je souhaite rebondir rapidement sur les 80 % des entreprises qui ont été exemptées de l'obligation de transparence. Est-ce à la demande des entreprises ou est-ce le MEDEF qui le propose ?

Deuxièmement, - je peux comprendre que vous ne puissiez pas répondre à tout - j'avais demandé le coût chiffré de l'impasse de l'inaction climatique sur des secteurs entiers. Vous n'avez pas répondu sur ce point. C'est important, car nous parlons tout de même d'une augmentation de plus de 4 degrés, qui a des conséquences sur l'agriculture et sur le tourisme. Si vous ne pouvez pas répondre maintenant, pourriez-vous nous transmettre ces éléments ?

Mme Cécile Denormandie.- Je peux répondre très rapidement sur le coût de l'inaction. Il existe une littérature assez abondante sur le sujet, même si ce coût n'est jamais facile à estimer. On l'évalue entre six et huit fois le coût de l'action. Quoi qu'il en soit, il est massif.

M. Jean-Baptiste Baroni. - Cette question, au niveau macroéconomique, suscite effectivement beaucoup de littérature, comme le rapport Stern. Au niveau microéconomique, elle se règle en grande partie dans le cadre de la relation que l'entreprise entretient avec son assureur. Pour le dire autrement, l'assureur dira à l'entreprise - et c'est le sujet de l'adaptation - : « Si vous ne faites pas cela, voilà ce qui va vous arriver. » C'est souvent ainsi que la question se traite.

M. Rachid Temal. - Il me reste à vous remercier l'un et l'autre pour votre participation. Puis-je me permettre un commentaire ? Vous avez évoqué tout à l'heure, tous les deux, de nombreux dispositifs. Je le redis souvent, l'un des enjeux est de savoir comment les Français comprennent ce que tout cela signifie. Sans cette compréhension, le système aboutit à ce que tout se joue entre diplomates, entreprises et élus. L'appropriation de ces sujets par nos concitoyens est l'une des questions qu'il faudra aborder le moment venu.

Je précise à tous nos collègues et à ceux qui nous suivent sur le site du Sénat que nous aurons, tout à l'heure à 17 heures, une nouvelle audition avec M. François Hollande, ancien président de la République, qui nous parlera notamment de la COP21, puisque tout le monde évoque ce moment historique qui a apporté beaucoup de choses. Il est donc intéressant de l'auditionner.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 00.

- Présidence de M. Rachid Temal, président -

La réunion est ouverte à 17 h 00.

Audition de M. François Hollande, ancien Président de la République

M. Rachid Temal. - C'est un honneur pour nous de vous accueillir aujourd'hui pour participer aux travaux de la mission d'information sur la diplomatie climatique, qui résulte d'une demande du groupe RDPI, et je salue notre rapporteur Teva Rohfritsch qui en est à l'origine.

Je sais que votre temps est limité, car des débats importants se tiennent actuellement à l'Assemblée sur la situation et l'avenir de la Nouvelle-Calédonie. Ce n'est donc pas un sujet neutre. Nous avons souhaité vous accueillir parce que vous êtes le signataire de la COP21 en 2015. Tous les intervenants nous ont parlé de cet accord historique. Je vais d'ailleurs citer le secrétaire général de l'ONU de l'époque, M. Ban Ki-moon, qui avait dit : « L'accord de Paris est un triomphe monumental pour les gens et notre planète ». Il est important de le rappeler.

En raison de vos fonctions, vous avez été à l'initiative de cet accord. Vous avez suivi les négociations au niveau des chefs d'État et trouvé les compromis. Il nous semble intéressant de vous entendre, à la fois sur les raisons qui vous ont poussé à vous investir autant sur ce sujet, mais aussi sur les souvenirs que vous gardez de ces travaux, les difficultés que vous avez rencontrées, les points de compromis et la manière dont ils ont pu être noués. Quel était le sens et l'objectif de ce travail collectif ? Enfin, nous souhaiterions connaître votre regard après dix ans, et recueillir votre analyse sur les évolutions, les manques et les propositions que nous pourrions également formuler.

Notre idée est, bien sûr, que notre mission d'information puisse formuler des propositions, à la fois au niveau du Sénat, mais également plus largement à l'intention de nos compatriotes. Un dernier mot, peut-être, sur la question de savoir comment les Français se sont approprié - ou non, d'ailleurs - cet accord, comment ils le vivent et ce qu'il faudrait éventuellement ajouter.

Monsieur le président, vous avez la parole.

M. François Hollande, ancien Président de la République. - Je me prête bien volontiers à cet exercice, car si l'accord de Paris a certes été historique, il est aujourd'hui bousculé par un certain nombre d'événements qui ne sont pas tous de nature climatique, mais politique.

En 2013, lorsque s'est posée la question de savoir si un pays se présenterait comme candidat pour organiser cette conférence prévue à la fin de l'année 2015, la France a été la seule nation à considérer qu'elle pouvait prendre ce risque. C'en était un, au regard de ce qu'avait été l'échec de Copenhague. Précisément parce que nous pouvions tirer un certain nombre de leçons de Copenhague, nous avons engagé ce que vous appelez - et c'est le sens de votre travail - une diplomatie climatique.

Pourquoi y avait-il eu échec à Copenhague en 2009 ? Parce qu'il avait été pensé qu'à la fin, la présence des chefs d'État les plus influents, les plus importants, serait de nature à faire accord entre toutes les parties prenantes et à permettre la ratification possible d'un traité par les pays membres de cette convention. En réalité, cette méthode a échoué, au-delà même des personnalités qui étaient concernées. En effet, quand un texte n'a pas été élaboré avec suffisamment de précaution, de prévention pour certains, en tout cas d'association des pays qui peuvent être les plus décisifs, et même de ceux qui, n'étant pas les plus riches, sont néanmoins les plus nombreux, il ne peut y avoir de dénouement favorable.

Dès lors que nous avions pris la décision d'organiser la conférence, j'avais donc demandé au ministre des affaires étrangères de l'époque, Laurent Fabius, accompagné d'un certain nombre de personnalités - vous les connaissez, Laurence Tubiana, Nicolas Hulot et les ministres de l'écologie qui se sont succédés -, de s'engager dans une diplomatie qui était celle de la France, mais qui était aussi celle des pays européens qui voulaient nous accompagner. C'est ce qui a fait que, pendant deux ans, il y a eu, à travers les voyages que j'ai pu faire moi-même ou que les ministres concernés ont pu multiplier, la mobilisation d'un certain nombre de pays déterminants.

Le premier était les États-Unis. Il se trouve que la présidence Obama était encline à favoriser l'adoption d'un tel accord, d'autant qu'Obama avait été l'un des protagonistes de l'échec de Copenhague. Le deuxième était la Chine. Xi Jinping, à l'époque, arrivait aux responsabilités - il y est toujours, mais le contexte a sans doute changé. Xi Jinping y avait vu un avantage, à la fois pour des intérêts qui étaient les siens, pour la cohésion de son pays et, enfin, pour l'image qu'il souhaitait donner de la Chine. Au-delà de ces deux grands pays, qui sont les deux plus grands émetteurs de CO2, il était important d'avoir une diplomatie qui - et c'est aussi le sens de votre question - associe des groupes liés à des continents, liés à des catastrophes. Je songe aux pays insulaires, c'est-à-dire aux pays dont le littoral commence à être submergé, de façon que l'on puisse prendre appui sur leur détresse, souvent, ou en tout cas sur leur inquiétude, pour justifier un accord qui était considéré comme devant être engageant. Enfin, la diplomatie a consisté, avec les Nations Unies et avec les négociateurs qui leur étaient liés, à demander - c'était, à mon sens, un bon principe - à chacune des nations de s'engager par écrit, de manière que la somme de tous les engagements puisse laisser espérer que le réchauffement ne dépasserait pas 2 °C. Il y avait même l'objectif de 1,5 °C par rapport à l'ère préindustrielle à la fin du XXIe siècle. C'était donc cette façon de procéder qui permettait de faire converger les efforts des uns et des autres et d'en faire l'affaire de tous. Nous avions néanmoins plusieurs obstacles. Le premier était les pays producteurs d'énergie. Je dois dire cependant que les conflits qui se déroulaient déjà à cette époque faisaient qu'ils n'étaient pas forcément dans la meilleure des positions pour résister à cette pression, à la nôtre. Puis, il y avait aussi les pays africains qui considéraient, non sans raison, que si des engagements leur étaient demandés - et ils leur étaient demandés -, cela pouvait nuire à leur propre développement, avec l'argument suivant : « Vous, les pays développés, avez outrageusement fait souffrir la planète, absorbé tout ce que les matières, notamment les énergies fossiles, pouvaient receler. Et maintenant, vous nous demandez de faire des efforts. » La question que nous avons donc posée était de savoir s'il n'était pas possible d'avoir un fonds qui puisse compenser ou, en tout cas, favoriser la transition. Pour en revenir à la démarche, afin d'essayer de faire avancer vos travaux, la diplomatie climatique n'est donc pas qu'une affaire de circonstances, c'est aussi une affaire de constance. Deuxièmement, c'est une affaire de chefs d'État et de gouvernement, mais aussi de société civile. Nous n'aurions pas réussi les accords de Paris s'il n'y avait pas eu une mobilisation d'organisations non gouvernementales, d'opinions publiques aussi, et de collectivités locales qui se sont pleinement engagées.

Je dois même ajouter les entreprises qui ont, pour beaucoup, compris quel était l'avantage, y compris pour leur propre marché, de pouvoir être partie prenante de l'accord. La troisième considération est que si nous voulons, nous, la France, continuer à agir en matière de diplomatie climatique dans un contexte qui a radicalement changé, il faut prendre appui sur les pays du Sud. En effet, ce sont eux qui sont à la fois les plus concernés - même s'ils ne sont pas les seuls à être frappés par le réchauffement - et les seuls qui, au-delà des conflits qui existent, des différences idéologiques ou des oppositions que nous pouvons avoir à l'échelle du monde, ont pour objectif de pouvoir faire la transition, de pouvoir s'adapter et de devoir anticiper. C'est d'ailleurs ce qui a constitué la suite de la COP21. J'y reviendrai, mais si l'on peut regarder ce qui a été fait en continuité, même s'il y a eu, non pas des reculs, mais des lenteurs, notamment sur la question de la fin des énergies fossiles, la question des fonds, la question des indemnisations, des pertes et dommages, tout cela a pu avancer. Il faut donc qu'il y ait un intérêt à la négociation. Je termine, car je veux répondre à vos questions. À l'évidence, il y a eu la COP elle-même, qui s'est réunie à Paris. Il se trouve qu'en novembre 2015, il y a eu les attentats du Stade de France, du Bataclan et des terrasses. La question s'est posée de savoir si nous devions reporter la COP pour des raisons de sécurité, mais aussi de confiance des acteurs principaux. Réunir plusieurs milliers de personnes à Paris n'était pas simple. Devions-nous maintenir ce rendez-vous ? J'ai considéré, et je n'ai heureusement pas été le seul, qu'il fallait maintenir non seulement la date, mais aussi la venue de tous les chefs d'État étrangers. Sans faire de lien de causalité, je suis convaincu que le drame qui nous a frappés a donné à cette conférence un sens particulier. Ne serait-ce que parce qu'il y avait eu cette tragédie, ce coup qui nous était porté, il fallait réussir. Cela créait une obligation de résultat. Par conséquent, tous les pays sont venus avec leurs chefs d'État, mais ces derniers n'étaient plus là le jour où l'accord a été conclu. Il valait mieux qu'ils ne soient pas là, car il y a toujours des récalcitrants. L'accord était suffisamment avancé pour que rien ne puisse en empêcher le dénouement. C'est donc ce qui s'est produit.

Il y a donc toujours, dans un acte diplomatique, une affaire de circonstances, malgré tout l'engagement que nous pouvons porter. Cette circonstance aurait pu être défavorable ; elle s'est trouvée, hélas, favorable. Les leçons que nous pouvons tirer de ce qui se passe aujourd'hui sont les suivantes : à cette époque, par rapport à la question du président de la mission d'information, la question climatique était très présente, bien sûr, dans les sociétés civiles. Les chefs d'État et de gouvernement en étaient conscients. Toutefois, lorsque l'accord de Paris a été conclu, cela n'a pas non plus provoqué un soulèvement général ni des manifestations de bonheur qui se sont multipliées à travers la planète, car, Monsieur le président, d'autres événements survenaient, d'autres tensions. C'est après que l'on a considéré que, finalement, l'accord pouvait être historique. Aujourd'hui, avec les guerres, les divisions du monde et la question des carburants et du pétrole, la question climatique peut toujours en faire les frais. Il y a toujours de bonnes raisons de ne pas aller vers le respect des engagements : soit parce qu'il y a une crise économique, soit parce qu'il y a une crise sanitaire, soit parce qu'il y a une crise sécuritaire. La diplomatie climatique consiste donc à dire que l'objectif que l'on fixe, à moyen et même à long terme, au-delà de tout ce qui peut se produire, doit être maintenu et respecté, pour que cette confiance puisse être gardée. C'est peut-être aujourd'hui le seul domaine où, au-delà de tout ce qui nous sépare les uns des autres, nous pouvons nous retrouver. Que l'on soit dans une dictature - ce qui n'est pas le cas en France -, dans une démocratie, dans un pays agressé ou dans un pays agresseur, il y a au moins un domaine qui, finalement, nous intéresse tous, en tout cas les peuples : c'est de savoir si nous pourrons encore habiter la même planète dans des décennies.

M. Rachid Temal. - Merci beaucoup, monsieur le président. Je vais maintenant laisser la parole à notre rapporteur pour une série de questions, puis nous passerons au collègue.

M. Teva Rohfritsch. - Je souhaiterais évoquer ce qui nous a été beaucoup dit depuis le début de ces auditions, c'est-à-dire la remise en cause des premiers découpages Nord-Sud. Vous avez évoqué le Sud tout à l'heure. Cette nécessité, peut-être, de requestionner les alliances traditionnelles que nous avions en 2015, qui avaient fait de cet accord un succès diplomatique majeur - même si, vous l'avez dit, il n'y avait pas encore de liesse populaire dans les rues à ce moment-là -, mais qui, depuis, était assez structurant et fondateur.

Ne sommes-nous pas passés aujourd'hui, dans le climat de tension que nous connaissons, davantage à la recherche permanente d'une forme de compromis fragile autour de ces sujets ? Je citerai le retrait des États-Unis, la montée en puissance de la Chine, ces puissances de l'Indo-Pacifique qui font peser quelques pressions sur les États océaniens, dans une autre partie de la planète qui m'est chère, vous le savez, ce grand océan Pacifique. Vous les avez cités, ces États sont finalement condamnés à l'adaptation du fait des effets du changement climatique. La diplomatie française, la France, ne doit-elle pas rechercher de nouveaux partenariats, de nouvelles alliances ? Il est intéressant d'avoir l'avis de notre ancien président de la République qui, encore une fois, a lancé et a réussi ce projet.

M. François Hollande. - Vous avez raison, monsieur le rapporteur. Nous étions dans un moment politique qui faisait que les États-Unis, la Chine et certains pays développés - pas tous, il a fallu que le Canada change de gouvernement à ce moment-là, et l'Australie était aussi, à un moment, un problème - ont favorisé l'accord. Il y a eu une conjonction d'éléments politiques qui ont favorisé l'accord, incontestablement. La Russie, qui avait déjà commencé à envahir l'Ukraine avec ses proxys, était préoccupée par d'autres sujets que la question même du gaz ; elle n'a donc pas été un acteur d'empêchement, bien sûr, ni de facilité.

Nous sommes confrontés au retrait américain, qui est beaucoup plus grave que le premier. En effet, lorsque Donald Trump a été élu pour la première fois, dans le premier échange que j'ai eu avec lui - j'étais encore président de la République et lui arrivait -, il m'avait donc informé que les États-Unis allaient se retirer des accords de Paris. Je lui en ai demandé les raisons. Il y en avait, à mon sens, deux. La première était qu'Obama les avait signés. La seconde raison était que les Chinois en étaient, à ses yeux, les bénéficiaires et que cela coûtait aux États-Unis, pays producteur de gaz et de pétrole.

Toutefois, ce n'était pas si grave, car l'accord de Paris contenait une clause qui stipulait que le retrait n'était effectif qu'au bout d'un certain temps, qui correspondait justement à la fin du premier mandat. Quand Joe Biden est arrivé aux responsabilités de son pays, nous avons repris la discussion et les engagements américains, même si l'on peut considérer que les démocrates ne sont pas forcément toujours les plus déterminés à aller vers le respect des engagements climatiques. Ce sont les entreprises américaines qui font peut-être le plus pour les engagements climatiques, car elles y voient aussi leur intérêt.

Avec le deuxième retrait américain, il est vrai que cela a conduit un certain nombre de pays à se mettre un peu plus à distance. D'abord, les pays de l'Amérique latine, l'Argentine en particulier, mais d'autres également. Même l'idée, qui pourtant s'était imposée, qu'il y avait une responsabilité humaine dans le réchauffement climatique a recommencé à être mise en cause.

Quelles sont donc les nouvelles alliances ? D'abord, de plus en plus de pays ont pris conscience des enjeux, on a parlé des pays qui sont touchés par la montée des eaux. Il y a aussi les pays qui sont touchés par la fonte des glaciers, même si pour certains, la fonte des glaciers est une opportunité d'investissement.

Il y a également les pays asiatiques, qui sont de plus en plus victimes de catastrophes récurrentes. Je songe aussi aux pays comme le Brésil qui, ayant accueilli une COP, a eu à justifier ses investissements, y compris en matière énergétique. Nos alliés sont véritablement les pays du Sud, même s'ils sont eux-mêmes très divisés, y compris au sein des BRICS. Ces pays-là ont tous conscience que ce qui se joue à l'échelle de la planète se passe d'abord sur leur sol ou sur leur littoral. C'est donc la première alliance. La deuxième alliance est à nouer avec les pays les plus fragiles et les plus pauvres, parce que ces pays ne peuvent pas s'en sortir s'il n'y a pas, au plan mondial, un système de refinancement de tout ce qui peut constituer l'investissement climatique. Enfin, si je pouvais évoquer une alliance un peu étrange, ce serait avec toutes les entreprises qui sont elles-mêmes engagées dans la décarbonation et qui ont vocation à produire des innovations qui peuvent, justement, pour les pays du Sud, être des facteurs d'expansion potentielle pour ces entreprises et de progrès pour les pays qui les accueillent. Nous sommes donc obligés d'avoir des alliances un peu différentes de ce qui était le cas au moment de la COP de Paris, c'est-à-dire des alliances avec des pays qui n'étaient pas à ce moment-là très influents ou très moteurs, mais qui sont les plus nombreux et qui attendent des fonds de la part notamment de l'Europe, et d'avoir une alliance avec les acteurs publics - j'ai évoqué les régions, les collectivités locales - et les acteurs privés qui sont tellement engagés dans la transition qu'ils ont intérêt à ce que l'on poursuive les objectifs climatiques. Juste un mot sur la Chine. C'est vrai, Trump n'avait pas tout à fait tort : la Chine avait anticipé tout ce qu'allait être la transition et le développement des énergies renouvelables. Aujourd'hui, tous les panneaux solaires y sont fabriqués. Eux-mêmes, parce qu'ils sont, bien sûr, gênés comme nous tous par ce qui se passe dans le détroit d'Ormuz, ont développé tellement d'énergies renouvelables qu'ils ont une autonomie beaucoup plus forte que la nôtre.

M. Teva Rohfritsch. - Ma deuxième question portera sur les outre-mer, Monsieur le Président de la République.

Vous évoquiez la capacité d'innovation de nos entreprises françaises - on peut même parler de champions français aujourd'hui - dans le domaine de cette nouvelle économie liée au climat. Vous parliez des positions stratégiques que nous pourrions avoir auprès des États qui sont dans une certaine urgence pour l'adaptation aux effets du changement climatique. Ne considérez-vous pas, y compris avec cette logique de puissance dans l'Indo-Pacifique en particulier, que nos outre-mer pourraient être davantage utilisées, mises à profit, associées peut-être, à cette diplomatie climatique ? Ne passons-nous pas aujourd'hui à côté d'un atout stratégique de cette France présente, non pas sur tous les océans, mais sur tout l'océan ?

Lorsque vous êtes venu en Polynésie française, vous disiez être allé « au bout de la France ». Justement, au regard de ces questions climatiques, nos îles ne sont-elles pas un peu oubliées, alors qu'elles constituent de véritables laboratoires d'innovation et d'adaptation ? Il s'agit en effet d'une question de résilience et de vie, tout court, dans ces îles françaises au milieu de ces océans anglo-saxons.

M. François Hollande - Votre interpellation revient aussi à faire évoluer ce qu'est la diplomatie française, c'est-à-dire à confier aux territoires ultramarins un rôle dans la promotion de nos intérêts ou de nos objectifs. Or, vous le savez, il y a toujours des réticences. J'ai essayé de le promouvoir : il faut insérer nos territoires d'outre-mer, nos territoires ultramarins, dans les organisations régionales, dans les organisations qui travaillent notamment sur les questions climatiques. Il faut leur donner une capacité à décider, une capacité à dialoguer, à négocier. Cela est très important, puisqu'ils sont géographiquement insérés, mais aussi politiquement insérés.

Deuxièmement, je l'ai constaté, il y a beaucoup d'innovations en matière écologique, en matière d'investissement pour imaginer ce que peuvent être les énergies renouvelables, en particulier sur les territoires ultramarins. Cela peut être pour nous un champ d'expérimentation intéressant. De plus, si nous y mettons les moyens nécessaires, ce peut être une façon de communiquer encore davantage avec les grandes régions dans lesquelles vous êtes insérés.

La Polynésie est un cas assez particulier, parce qu'elle est grande comme l'Europe. Dès lors, vous couvrez un espace assez large et un espace déterminant pour la question, plus largement, de l'influence des uns et des autres, et notamment de la Chine. Il est donc très important que la Polynésie, par exemple, puisse avoir un champ d'action qui permette de convaincre toute cette grande région de l'importance de ce que nous pouvons faire en termes d'investissement.

M. Rachid Temal. - J'en profite, car la délégation sénatoriale aux outre-mer travaille en ce moment, dans le cadre de ses travaux, sur l'insertion de nos outre-mer dans leurs différents bassins. Je suis, pour ma part, rapporteur de l'étude sur le bassin pacifique. Nous y travaillons donc en ce moment. C'est exactement cela et nous discutons souvent avec le Rapporteur.

Mme Sophie Briante Guillemont. - Merci, Monsieur le président.

Monsieur le Président de la République, vous avez commencé par énoncer que la diplomatie climatique était une affaire de constance. Considérez-vous que la diplomatie climatique française a bien gardé le cap depuis dix ou onze ans ? Je songe en particulier aux baisses budgétaires massives que connaît l'aide publique au développement depuis deux ans et qui auront des conséquences sur la finance climat.

Vous avez ensuite énoncé que l'accord de Paris était aussi une affaire de circonstances. Or, en 2026, nous ne sommes plus du tout dans le même monde qu'en 2015. Estimez-vous que la « méthode Paris », qui était à la fois le fruit des circonstances et d'un travail de fond mené par la diplomatie française, puisse se reproduire aujourd'hui ?

M. François Hollande - Sur la constance, d'abord. Il y a eu - mais ce n'est pas propre simplement au sujet climatique - beaucoup de variations saisonnières dans l'action publique : tantôt la question climatique a été mise au premier rang, tantôt elle a été reléguée. Or, c'est cela qui fait problème, car nous savons qu'il y a toujours des problèmes de moyens. Ce qui compte, c'est la cohérence et la continuité, notamment pour nos partenaires qui veulent savoir si nous sommes prêts à nous engager davantage ou si nous avons simplement eu une volonté qui disparaît avec le président ou le gouvernement en place.

Quand l'administration Trump s'est retirée d'un grand nombre d'organisations ou d'aides, il me semble que l'Europe a commis une faute majeure, même si elle n'avait pas forcément autant de moyens que l'administration américaine. Lorsque les États-Unis se retiraient de régions, de continents - pas simplement sur les questions climatiques, mais sur les questions sanitaires, sur les questions médicales, etc. -, il fallait absolument prendre la place. En termes d'influence, c'était un enjeu considérable. Cela s'est fait sans doute pour certains pays, mais cela ne s'est pas fait avec l'Europe. De plus, la France, avec la contrainte budgétaire qui commençait à revenir, a réduit l'aide publique au développement. Or, l'aide publique au développement est, pour beaucoup, une aide climatique. Les fonds tels qui avaient été prévus au moment de l'accord de Paris n'ont pas tous été réunis, il y a visiblement eu une promesse qui n'a pas été tenue, ce qui fait qu'il est plus difficile encore de convaincre des pays de faire des efforts d'adaptation quand ils ont aussi peu de ressources. Voilà pour la constance.

Je conviens que ce qui est important, c'est d'avoir des objectifs de long terme et de ne pas varier. Sur les circonstances, oui, nous sommes dans un tout autre monde et, comme nous le voyons, chaque fois qu'il y a une crise - et c'est particulièrement évident en ce moment -, il y a toujours des phénomènes de prix, généralement des prix des énergies fossiles. Nous l'avons vu pour la crise ukrainienne. D'une autre façon, pendant la crise sanitaire, cela s'était posé différemment : c'était le problème de l'accès. Nous le voyons bien en ce moment avec la crise iranienne. Chaque fois qu'il y a donc une augmentation de prix, nous commençons à céder sur un certain nombre d'objectifs et à dire : « Finalement, il faut quand même que nous aidions les énergies fossiles. » Je vois que des centrales au charbon se rouvrent, en Italie notamment.

Telle est donc notre vulnérabilité. Bien sûr, il faut des systèmes d'amortissement et de compensation. Nous connaîtrons d'autres crises. Si nous ne maintenons pas le cap malgré les circonstances, nous ne ferons pas changer les comportements. Changer les comportements, ce n'est pas infliger des prix insupportables ; c'est annoncer que nous allons vers la fin des énergies fossiles. C'est pourquoi l'échec de la COP au Brésil, alors que devait y être actée la fin de ces énergies, est si regrettable. Je n'essaie pas de dire que ce sera la fin demain, mais nous allons vers un monde sans énergie fossile. C'est une circonstance assez cruelle.

M. Ronan Dantec. - Nous avons eu l'occasion de travailler sur ce sujet et nous avons quelques souvenirs de cette séquence.

Je poserai une question peut-être un peu provocatrice, mais qui fait totalement écho à ce que vient de dire Sophie Briante Guillemont. Le paradoxe, ou la surprise, depuis dix ans, est que nous avons des pays extrêmement vulnérables au changement climatique - je songe notamment à l'Afrique ou à l'Amérique du Sud - et des pays qui, malgré tout, ne sont pas obligatoirement en soutien sur des accords très ambitieux sur le climat. Très clairement, en discutant avec des ministres africains, par exemple, ils font finalement passer le développement avant l'enjeu climatique.

Par conséquent, ma première question serait la suivante : n'aurions-nous pas intérêt aujourd'hui, en termes de stratégie diplomatique, à ne pas raisonner d'abord en termes de climat, mais plutôt de développement commun entre un certain nombre d'espaces - espace européen et africain, espace Europe-Asie, et notamment avec la Chine sur la sortie des énergies fossiles ? Ne devrions-nous pas avoir une stratégie axée sur le développement partagé et des intérêts communs bien compris, qui auront un impact positif sur la question climatique ? En mettant la question climatique au premier plan, et au vu de l'état de la planète que vous avez évidemment décrit, nous voyons que nous avons du mal aujourd'hui à avancer, étant donné le nombre de pays qui bloquent.

C'était mon premier point. Il faut tout de même souligner à quel point la diplomatie française a été puissante dans l'accord de Paris. Cette capacité de mobilisation est rare, et peu de pays au monde avaient effectivement la capacité d'arracher cet accord. Maintenir les moyens de la diplomatie française peut donc aussi être, pour notre commission, l'une des conclusions de cette mission d'information.

À partir de là, et vous l'avez dit, monsieur le président, il est vrai que dans l'accord de Paris, il y a eu cette dynamique de l'agenda de l'action des acteurs non étatiques. J'ai eu le plaisir et l'honneur d'accueillir le président de la République lors du sommet que nous avions organisé à Lyon avec la région Rhône-Alpes et Bernard Soulage, qui fut le grand sommet des collectivités à quelques semaines de la COP. N'avons-nous pas fait une erreur quelque peu stratégique - nous en avions un peu parlé à l'époque - en laissant finalement à la CCNUCC et à l'ONU cet agenda de l'action sur lequel la France était énormément mobilisée, avec, comme jamais, une mobilisation des entreprises et des collectivités, alors que l'ONU n'est pas faite pour gérer des acteurs non étatiques ? Avons-nous un moyen, alors qu'il s'agissait d'une diplomatie d'influence très forte et qui existe encore, de garder la France plus au coeur du dispositif de suivi de l'accord de Paris ? Ma deuxième question est un peu celle-là. Sommes-nous encore, finalement, aujourd'hui, dix ans après ce succès évident, au coeur de la diplomatie climatique, que ce soit à l'ONU, bien sûr, et avec les États ? Il y avait aussi cet agenda de l'action, que nous n'avons peut-être pas suivi suffisamment dans les dix ans qui ont suivi.

Abordons les négociations de manière optimiste, malgré tous les reculs et les circonstances. La situation avance tout de même sur la question climatique. Il y a eu un traité sur les océans. On ne s'attendait pas à pouvoir y arriver dans le contexte que l'on connaît, avec les présences des uns et des autres sur les mers et sous les mers. Il y a donc toujours une dynamique qui fait que les choses progressent. Pour que nous ne soyons pas dans une sorte de désespoir, il y a tout de même des mouvements qui s'opèrent et qui se traduisent.

Toutefois, il est vrai qu'un certain nombre de pays se sont rétractés, car pour eux, c'est d'abord le développement qui compte. Le climat peut être vécu comme une prétention des pays les plus développés à leur imposer un modèle et, de surcroît, une technologie. Il faut donc lier développement et climat. C'était bien la démarche qui était suivie avec l'Agence française de développement. Vous aurez sans doute à auditionner le prochain directeur de l'Agence française de développement. La perte de ces moyens, quel que soit le mérite du prochain directeur, me paraît être un problème pour tenir nos objectifs climatiques et nos objectifs de développement.

Nous avons aussi une difficulté avec l'Afrique : nous avons perdu du terrain - pour ne pas dire davantage - dans une grande partie de l'Afrique de l'Ouest et, en Afrique de l'Est, des conflits font que la question climatique n'est pas prioritaire. Pourtant, l'Afrique peut être aussi tentée de relancer les explorations et les exploitations d'énergies fossiles. On le voit bien au Mozambique, on le voit bien au Soudan - c'est d'ailleurs l'un des enjeux de la guerre. Il faut absolument qu'avec l'Afrique, nous arrivions à trouver, dans ses différentes composantes, des moyens de retrouver le développement. C'est avec l'Europe qu'il faut le faire, car il y a des domaines où il vaut mieux que la France soit accompagnée pour qu'elle puisse recevoir le meilleur accueil et non la suspicion qui lui est parfois, à tort, attachée. C'est là aussi une bonne piste.

Sur la diplomatie, il est tout de même bien d'avoir des diplomates, des diplomates professionnels, des diplomates qui s'adaptent aux orientations des gouvernements. Le corps diplomatique, lorsqu'il s'est agi de s'engager sur le climat, a pu considérer initialement que ce n'était pas sa première mission. Ses membres s'y sont vraiment attelés et ont fait le travail de conviction. Ils se sont mis à examiner quels étaient les points qui pouvaient intéresser les pays dans lesquels ils étaient en poste pour faire valoir les positions de la France, pour développer des arguments qui pouvaient être entendus par leur pays d'accueil. Il y avait toujours eu aussi, de la part de la diplomatie française, une culture du développement. Il faut reconnaître que nous n'aurions sans doute pas réussi sans cette mobilisation du corps diplomatique. Ensuite, il y a la France. Il se trouve que - je le dis souvent - la France a une bien meilleure image que celle que nous-mêmes en avons. La France, cela compte dans le monde. Peut-être cela tient-il à notre histoire, à notre capacité à développer des cultures, des droits, des missions que nous nous sommes attribuées. En matière de climat, maintenant, la France, si elle veut bien utiliser cet argument, a une place. Elle doit d'abord être le leader en la matière, ce qui n'a pas toujours été le cas ces dernières années. Elle doit emmener les Européens qui, pour certains d'entre eux, sont tout de même aussi en pointe. Il faut que nous puissions utiliser encore l'image de l'accord de Paris, parce que cela reste dans les consciences, pour que nous puissions en tirer bénéfice. Sur l'ONU, c'est très juste. L'ONU - et c'était d'ailleurs une démarche légitime - s'est accaparé l'accord de Paris, elle l'a pris à son compte. Sauf que, c'est dommage, l'ONU n'a plus les moyens, n'a plus la capacité, n'a plus l'autorité pour faire valoir ses arguments. Je peux comprendre aussi les Nations unies : que leur reste-t-il ? Quand la résolution des conflits leur échappe, quand les moyens financiers leur sont enlevés - car c'est bien de cela dont il s'agit -, il y a une crise financière de l'ONU qui va bientôt apparaître. Il leur reste donc, et tant mieux, la surveillance, la sauvegarde des traités. Il faut donc essayer d'avoir nous-mêmes la diplomatie qui correspond à ce que nous estimons être notre influence et de le faire avec les Nations unies, aussi délabrée que soit l'institution elle-même - délabrée parce que certains veulent la détruire. C'est tout de même cela qui est en cause. L'ONU peut ne plus être une organisation dont la moindre décision ait la moindre influence.

Mme Michelle Gréaume. - C'est un honneur de vous recevoir dans le cadre de cette mission. La COP21 demeure l'acte diplomatique multilatéral le plus significatif de ce siècle sur le climat, et vous en êtes l'architecte politique.

Dix ans après, le bilan est ambivalent. L'accord de Paris a changé la trajectoire mondiale : nous ne nous dirigeons plus vers un réchauffement de plus de 4 degrés, mais de plus de 2,7 degrés si les contributions déterminées au niveau national sont respectées. Toutefois, les engagements peinent à se traduire en actes. D'ailleurs, la COP30 de Belém, en novembre dernier, n'a même plus mentionné spécifiquement la sortie des énergies fossiles.

Vous vous êtes engagé, le 12 décembre 2015, à réviser les contributions déterminées françaises avant 2020. Cet engagement n'a pas été tenu sous votre mandat et la France n'a soumis ses nouvelles contributions qu'en 2020, dans un cadre européen, sans relèvement significatif de l'ambition nationale. À qui incombe cette responsabilité ? À votre successeur, aux contraintes européennes ou à une architecture de l'accord qui ne prévoyait aucune sanction pour les retardataires ?

De plus, vous avez annoncé en clôture de la COP21 votre engagement pour une coalition internationale pour le prix du carbone. Cette coalition ne s'est jamais concrétisée. La France ne dispose toujours pas, dix ans après, d'une tarification carbone effective à la hauteur des recommandations scientifiques. Quel a été le principal obstacle ? La résistance industrielle, les contraintes de compétitivité ou l'absence de volonté politique dans le suivi post-COP ?

M. François Hollande - Aussi louable que soit l'accord de Paris, ses engagements n'étaient pas contraignants. Nous avons fait comme si tout ce que nous avions adressé aux pays - le nôtre tout autant - constituait des obligations qui, si elles n'étaient pas respectées, pouvaient entraîner des sanctions. Non, c'était une proclamation, une volonté que chacun respecte ses engagements, mais il n'y avait pas de contrepartie qui pouvait être imaginée en cas de défaut d'engagement.

Au-delà des engagements qui n'ont pas tous été tenus - même si certains l'ont été et qu'il y a eu moins d'émissions, il faut aussi admettre ces progrès -, nous avons sous-estimé à Paris l'ampleur du réchauffement. Quand je dis « nous », nous ne sommes pas des scientifiques, mais le GIEC lui-même avait fait ses calculs. Ce sont des calculs scientifiques, soumis néanmoins à des pressions politiques. On le sait, ce n'est pas si facile en ce moment à l'intérieur du GIEC. L'idée était que l'on pouvait aller vers moins de deux degrés à la fin du siècle, mais nous serons déjà à 1,5 degré dans quelques années, parce que nous avons sous-estimé l'ampleur du réchauffement.

En ce qui concerne la responsabilité de la France, nous avons par la suite élaboré des textes pour faire en sorte que nos engagements soient tenus. Ensuite, comme je l'ai dit, il y a toujours des aléas qui font que l'on prend moins d'engagements que d'autres. Globalement, ce n'est pas l'Europe qui est la plus coupable quand on regarde le niveau des engagements et leur respect.

Sur le prix du carbone, vous avez raison. C'est l'arme essentielle : le carbone a un prix et l'on peut ensuite facturer aux consommateurs et aux producteurs ce qui est le coût réel, à la fois le coût direct et le coût indirect sur la planète. La coalition aurait dû être européenne. C'est là que nous avons eu ces difficultés. L'Europe a néanmoins continué à travailler sur le prix du carbone, sur une taxation carbone ou sur une norme carbone aux frontières. C'est par ce moyen que nous pourrons y parvenir. Cela pourra-t-il se faire à vingt-sept ? C'est une question qui ne vaut pas simplement pour le climat. Que peut-on faire à vingt-sept, surtout quand on a maintenant quelques pays qui sont des récalcitrants, pour ne pas dire davantage ? C'est pourquoi l'idée de coalition est la bonne. C'est par ce moyen, qui est le plus efficace, que nous pourrons y parvenir.

M. Jean-Luc Ruelle. - S'agissant du changement de contexte entre les accords de Paris et aujourd'hui, il est évidemment très différent. D'abord, nous avons eu la situation des États-Unis et nous avons le problème de la Chine. Les États-Unis s'étaient retirés une première fois de l'accord de Paris en 2017 ; ils y sont revenus sous la présidence de Joe Biden, puis en sont repartis en 2025, ce qui est encore plus grave. Naturellement, nous n'avions pas anticipé le départ d'un partenaire ou d'une partie aussi importante de l'accord. L'on peut alors se demander si la diplomatie climatique peut fonctionner durablement sans les États-Unis. C'est la première question.

Dans le même temps, nous avons le problème de la Chine, qui était un partenaire essentiel de l'accord de Paris. Depuis, elle est devenue le premier émetteur mondial, tout en étant par ailleurs le premier investisseur en matière d'énergies renouvelables. Le contexte a vraiment changé, tant en ce qui concerne les États-Unis que la Chine, et ces pays sont des éléments essentiels du tour de table.

Ensuite, concernant l'Afrique, cela a été évoqué tout à l'heure. Naturellement, nous observons une demande de plus grande justice climatique - nous n'irons pas jusqu'à parler de réparation, mais c'est presque cela -, avec des financements accrus, plutôt sous forme de dons. Pour rejoindre ce que disait mon collègue, effectivement, les chefs d'État ou les peuples africains ont plutôt en perspective les problématiques de développement. L'on peut aussi, comme cela a été dit, allier une approche sur le développement et une approche climatique.

Parallèlement, notre influence en Afrique a naturellement baissé. Notre influence française était aussi basée, comme notre influence politique d'une manière générale, sur le poids que nous avions ou sur le soutien que nous apportaient les pays africains. Sur ce point, nous avons donc perdu de la force. Pouvons-nous vraiment conserver ces alliances climatiques avec les pays africains ? Ou ne devons-nous pas retravailler cette approche ?

Enfin, un dernier point - et j'évoque ici des réflexions comme les thèses d'Esther Duflo -, la dette de l'Occident vis-à-vis du tiers-monde, où nous pourrions avoir de l'argent palpable, mesurable. Certes, il faut ensuite trouver des accords, mais au moins, cela pourrait permettre de régler également des problématiques de développement et de cogérer un dispositif sans tomber dans un néocolonialisme climatique. Enfin, une dernière remarque : aujourd'hui, les accords de Paris ont plus de dix ans. Nous voyons que ce modèle de rassemblement s'essouffle. Il faudrait donc vraisemblablement réformer l'architecture de cette espèce de gouvernance climatique. Comment pourrait-on procéder ?

M. François Hollande. - Peut-on faire de la diplomatie sur les États-Unis ? Il vaudrait mieux, car il y aura beaucoup de domaines où les États-Unis vont nous quitter. Si j'ai bien compris, même l'Alliance atlantique ne va pas forcément de soi pour Donald Trump. Il faut donc agir sans les États-Unis.

Il faut agir sans l'administration américaine telle qu'elle est, mais beaucoup d'États continuent d'investir dans les énergies renouvelables ou dans la transition et sont conscients qu'il faut agir, là où il y a eu des incendies considérables et des intempéries. Même les plus grandes compagnies pétrolières ou gazières américaines, sous la présidence de Joe Biden, et c'est encore vrai sous celle de Donald Trump, ont commencé à investir massivement dans les énergies renouvelables, car ces compagnies savent bien que cela se terminera un jour. Ce mouvement, quoi qu'en fasse Donald Trump, va donc se poursuivre. La diplomatie doit prendre un tour un peu différent, en regardant ce que font les grands États, en observant ce que font certaines compagnies et en continuant à afficher, nous, l'objectif. En effet, ce que craignent un certain nombre de ces compagnies américaines, c'est de perdre le leadership sur la technologie, que les Chinois ont visiblement adapté et anticipé.

Si nous en venons à la Chine, il est vrai qu'elle est le premier émetteur et le plus grand producteur d'énergie renouvelable. La Chine continue à produire avec les énergies renouvelables. C'est là leur habileté : ils construisent encore des centrales qui polluent, tout en évitant qu'elles soient sur leur propre sol, pour nous fabriquer des produits qui, en termes de carbone, contiennent le pire. Sur ce point, l'Europe montre-t-elle un peu de force et de consistance pour dire que ce double jeu n'est pas acceptable, cette manière à la fois de faire produire de l'énergie ailleurs que sur son sol, de se parer des plumes de l'exemplarité et de nous envoyer leurs produits encore plus carbonés ? Franchement, par rapport à la Chine, il faut montrer un peu plus de résistance.

Enfin, sur la gouvernance - la question a été posée tout à l'heure -, comment faire pour que cette gouvernance ne soit pas, finalement, insaisissable ? C'est un peu cela : nous ne savons pas qui prend les décisions. Même pendant la COP21, vous ne saviez pas qui avait l'autorité. Était-ce le pays ou un autre acteur ? Était-ce celle qui avait cette charge au titre de la conférence pour l'ONU ? Était-ce Ban Ki-moon ?

Il est vrai qu'à un moment donné, il faudrait mettre en place un comité pour définir ce que sera désormais la gouvernance, afin de faire avancer cette cause, éventuellement à travers les COP ou des traités, et d'en assurer la vérification. Cependant, vous avez bien compris que peu de pays acceptent l'idée de cette vérification, qui est pourtant absolument nécessaire.

M. Rachid Temal. - Vous avez évoqué la nécessité de la constance, des circonstances, des coalitions, ainsi que l'existence d'une dimension diplomatique et de souveraineté.

Plus nous écoutons, plus nous menons d'auditions - je ne parle pas de la vôtre, mais je songe notamment à celle de tout à l'heure sur les entreprises -, plus nous entendons de concepts. La coalition qui manque est celle des gens. Chacun se souvient, ou en tout cas beaucoup s'en souviennent, du coup de marteau à Paris, par exemple, lors de cet accord historique. Au final, quand on aborde la finance climat et un certain nombre de concepts comme le Nord et le Sud, qu'en reste-t-il pour beaucoup de Français ?

J'aimerais avoir votre avis sur ce point. Comment pouvons-nous reprendre le narratif, ou le récit, pour que chaque Français - et plus largement, les gens au sein de cette coalition - se dise : « Cela avance, et que puis-je faire à mon niveau ? » Souvent, en effet, on a le sentiment que c'est compliqué, que l'on ne peut rien faire ou que c'est restrictif et synonyme d'interdits. Il faudrait une coalition des gens, face à cette gouvernance un peu opaque, qui pousserait cette société civile, à la fois organisée, mais pas seulement.

M. François Hollande - Tout d'abord, il y a la place de l'école, car c'est peut-être la grande innovation : beaucoup de nouvelles générations se sont, avec l'accord - sans le connaître dans ses détails -, intéressées à la question climatique. Les enseignants eux-mêmes se sont d'ailleurs bien engagés. La prise de conscience est donc maintenant réelle et la connaissance même des sujets a progressé, je parle de cette génération.

Ensuite, pour ce qui concerne plus largement les gens, ils sont eux-mêmes contradictoires, mais nous le sommes tous. Nous sommes conscients qu'il faut faire des efforts, mais quand il s'agit de commander des petits colis qui viennent de Chine, nous les achetons. Quand il s'agit d'un problème de carburant, nous préférons que les taxes baissent. Quand il s'agit de ne pas utiliser sa voiture et de prendre un véhicule électrique, nous sommes tout de même confrontés à des réalités de pouvoir d'achat. C'est donc cette contradiction qu'il faut essayer de résoudre. C'est pourquoi, même si l'on peut comprendre qu'il y ait des mouvements lorsque les conjonctures changent, il faut la perspective que cela va aller mieux. La lutte contre le changement climatique ne peut pas être une lutte perdue. Si l'on dit : « voilà, nous sommes là simplement, nous résistons, il fera de plus en plus chaud » - ce qui est vrai -, nous n'y arriverons jamais. Non, nous pouvons y arriver.

Si l'on veut entraîner une société - cela ne vaut pas simplement pour le climat -, il faut lui montrer que les choses peuvent aller dans le sens désiré, avec toutes les difficultés que cela comporte. C'est pour cette raison que les étapes de succès sont des éléments de confiance. Après, comme je le disais, quand l'Europe met en place un Green Deal et qu'ensuite on le déconstruit, cela ne favorise pas forcément la confiance que l'on a dans les institutions.

Toutefois, pour entraîner les peuples, le nôtre en particulier, il faut d'abord leur dire que la France a été motrice, que la France est toujours présente, qu'elle est attendue sur ces questions-là comme sur d'autres - mais sur cette question-là en particulier -, et que si nous nous y mettons tous, à l'échelle du monde mais aussi à l'échelle de chacun, cela peut fonctionner. Il faut redonner de la confiance, c'est comme pour tout.

Mme Marta de Cidrac. - Je souhaitais vous poser deux questions.

Puisque vous évoquiez dans vos propos, au détour des réponses que vous avez apportées à nos collègues, la diplomatie européenne, ma première question est la suivante : qu'est-ce que la diplomatie européenne, selon vous ? Qui l'incarne aujourd'hui véritablement, pour quel intérêt et au bénéfice de qui ? C'est une seule question, en somme, mais qui m'intéresse particulièrement. J'aurais aimé connaître votre sentiment, fort de votre expertise et de votre expérience.

Ma deuxième question est la suivante. Vous avez parlé, et nous partageons ce point de vue - sinon cette mission d'information n'aurait pas lieu d'être -, de cette envie d'une diplomatie climatique française forte, audible et qui puisse faire avancer un certain nombre de sujets qui nous semblent éminemment importants. Cela suppose aussi une vision claire de ce que nous souhaitons véritablement, de la manière dont nous-mêmes nous nous voyons. À un moment donné, vous disiez : « Parfois, nous sommes très critiques vis-à-vis de nous-mêmes, alors que les autres nous perçoivent différemment. » Il est vrai que nos collègues ont des expériences similaires à la mienne. Lorsque je me déplace, je sens qu'il y a effectivement une forme de respect vis-à-vis de ce que la France peut aujourd'hui représenter sur le plan international, et c'est d'ailleurs très heureux pour nous.

Toutefois, la question se pose, et je l'ai observée à plusieurs reprises dans nos ambassades, notamment en Europe ou même ailleurs : lorsque nos partenaires de l'Union européenne s'expriment, ils parlent souvent pour leur pays. Ils se présentent comme Italiens, comme Allemands, comme Autrichiens, que sais-je. Nous, nous nous présentons toujours comme Européens. Ma question est donc la suivante : diplomatie européenne versus diplomatie française ? Au bénéfice de qui ? Qui fait quoi ? Qui est le leader aujourd'hui dans cette affaire ? Évidemment, ma question porte plus spécifiquement sur la diplomatie climatique qui nous réunit aujourd'hui dans le cadre de cette audition.

M. François Hollande - Votre première question s'éloigne du climat pour revenir à une réalité qui, quelquefois, n'est pas forcément à l'avantage de l'Union européenne. Pourquoi ? Qui représente l'Europe ? Qui parle au nom de l'Europe ? Le président du Conseil européen était l'une des évolutions que le traité, le fameux traité de 2005, qui n'a pas été ratifiée par le peuple français, mais enfin, il y a eu le traité de Lisbonne. Ayant participé au Conseil européen, je sais que le président du Conseil européen, primus inter pares, n'a pas véritablement vocation à représenter l'Europe à l'international, à porter une diplomatie. La présidente de la Commission européenne s'arroge souvent ce rôle. Elle l'a, incontestablement, au plan commercial. On a vu ce qu'elle en avait fait, mais c'était sa compétence. Au sein de sa commission, il y a un personnage qui est haut représentant pour la politique extérieure et de sécurité commune, dont on entend quelquefois la voix, mais qui n'a pas véritablement d'autorité. Le Conseil des ministres des Affaires étrangères, au mieux, fait des communiqués, mais qui n'ont pas véritablement de portée avec une incarnation.

C'est vrai pour les sujets de politique extérieure en général, et c'est vrai aussi pour le climat. En effet, quand on y réfléchit bien, l'Europe n'avait pas été bâtie pour cela. Elle avait été faite - c'était la volonté, j'allais dire, de tous ceux qui ont présidé la France pendant longtemps - pour avoir un marché, pour avoir une monnaie, pour avoir une place, pour avoir une économie. Je ne sais pas si ce pari a été totalement réussi, mais c'était quand même cela l'enjeu. C'est plus récemment que l'on se dit : ne doit-on pas avoir une puissance par la politique et pas simplement par l'économie ? Ou l'économie ne doit-elle pas être le support d'une expression politique ?

C'est là que l'on rentre dans les difficultés, c'est-à-dire que cela aurait pu être jouable avec une Europe à huit ou à douze. À vingt-sept, avec des contradictions qui sont profondes maintenant, c'est encore plus compliqué. J'en suis donc arrivé à l'idée - et cela vaut pour le climat aussi - qu'il faut faire des coalitions à l'intérieur même de l'Europe, pour que nous puissions exprimer quelque chose de cohérent, de fort. Que ce soit sur la question de la défense ou la question même du climat, il s'agit de dire : qui veut faire avec nous ? Et cela compte. Dans cette coalition, d'ailleurs, on peut trouver des pays qui ne sont pas membres de l'Union européenne, le Royaume-Uni en particulier. C'est pour cela que l'on ne peut plus raisonner comme on a pu l'imaginer par ailleurs.

Néanmoins, sur la mise en oeuvre d'une politique climatique - je parle d'une mise en oeuvre à ce moment-là, pas d'une diplomatie -, c'est la Commission européenne qui agit et le Parlement européen qui vote.

Quels sont nos éléments de puissance, pour nous, la France ? Nous en avons sur le plan de la défense. Cela ne tient pas simplement à la force de dissuasion, mais à notre histoire, et pas uniquement à l'effort budgétaire. Qu'est-ce qui compte en matière de défense pour ceux qui veulent éventuellement mettre en cause nos intérêts ? C'est de savoir si l'on est capable d'utiliser la force. Il ne s'agit pas simplement de posséder un certain nombre de chars, d'avions ou de missiles, mais de savoir si l'on est prêt à utiliser la force. Ce n'est pas si évident. La France, par ses actes, a montré qu'elle y était peut-être, en Europe, davantage prête que d'autres. Cela nous rend donc plus crédibles, plus audibles sur un certain nombre de sujets. Deuxièmement, la France, et cela vaut pour les présidents qui se sont succédé, a un principe qui est à la fois un principe européen, bien sûr, et celui de l'indépendance sur un certain nombre de sujets. Cela compte. Cela nous permet d'ailleurs d'avoir des relations avec des pays qui pourraient, dans le système d'alliance, ne pas nous considérer comme tout à fait fiables. Or, la France est reconnue pour cela. Enfin, la France, notamment sur la question climatique, est identifiée pour elle-même. Elle l'a longtemps été aussi sur le développement, parce que nous en faisions tout de même plus que d'autres, y compris en intégrant les chiffres sur l'outre-mer. Elle avait une politique qui - j'espère qu'elle l'a toujours - consistait à se proposer au monde sans forcément s'imposer en termes de retour commercial. Par conséquent, sur le climat, c'est un des sujets sur lesquels les prochains présidents, je l'espère, pourront essayer de trouver des formes d'alliance avec des pays qui ne sont d'accord sur rien d'autre que sur la question climatique, et qui verront en la France une puissance en tant que telle. De plus, il se trouve que nous avons, de par notre géographie, des montagnes, des littoraux et des territoires ultramarins. Nous sommes donc parfaitement conscients de ce que représente la dégradation de notre environnement. C'est pourquoi, et vous avez raison de le souligner, lorsque nous allons à l'étranger, nous sentons bien que l'on attend quelque chose de la France. Ce n'est pas forcément à notre avantage. Nous ne sommes pas les meilleurs sur le plan du commerce extérieur, mais nous sommes encore les meilleurs, si nous voulons bien utiliser nos moyens, sur la question politique.

M. Teva Rohfritsch. - Ma dernière question s'adresse à vous, monsieur le président de la République. Je vous remercie encore pour le temps que vous nous consacrez dans le cadre de cette mission.

Ma question est peut-être plus légère, mais nous savons qu'en la matière, la forme conditionne souvent le fond. On nous a beaucoup parlé de la multiplicité des sommets liés au climat, à l'océan - et c'est un bonheur - et à la biodiversité. N'y aurait-il pas lieu, peut-être dans un souci de plus grande mobilisation et de meilleure lisibilité pour nos concitoyens, de rassembler ces questions liées à la préservation de la nature et à l'écologie autour de rendez-vous communs ? C'est ma première question, qui vise à éviter l'effet de dispersion, même si cette multiplicité permet aussi de se concentrer et de se spécialiser. Quel est votre avis sur le sujet ?

On nous a également parlé du rythme des COP. Nous avons entendu jusqu'à aujourd'hui plusieurs versions : tantôt, on nous indique qu'il faut conserver ce rythme annuel, car sinon, nous perdrions l'occasion de reparler du climat alors qu'il y a un mouvement inéluctable, et ne pas en parler tous les ans reviendrait à perdre du terrain ; tantôt, à l'inverse, on nous dit que, chaque année, nous courons après des décisions, après un effet - pardonnez-moi l'expression - peut-être un peu marketing, parce qu'il faut absolument avoir décidé quelque chose. Quand on ne décide rien, même si l'on ne perd pas forcément du terrain, on considère que c'est une COP mitigée.

Quel est votre sentiment sur ce rythme ? Parmi les solutions évoquées, on nous parle de grandes COP entrecoupées de petites COP thématiques. Quel est votre avis ? Pardonnez-moi ce petit trait d'humour, mais vous, Président, que préconiseriez-vous dans le cadre d'une négociation internationale pour donner cette nouvelle impulsion au climat ? Nous voyons bien que la raréfaction de l'argent public, les difficultés et les tensions actuelles appellent peut-être aussi à changer un peu de méthode ou, en tout cas, de forme.

M. François Hollande - Rassurez-vous, je ne veux pas vous faire l'anaphore sur « Moi, Président » en matière climatique, mais j'ai bien compris. Je vous en remercie, d'ailleurs. Vous avez donné la réponse. Jusqu'à présent, il y a eu de grandes COP et de petites COP. Il y a de bonnes et de mauvaises COP, si je puis dire, parce qu'il est difficile de créer la pression. Nous parlons de la COP de Paris, nous ne parlons pas de la COP de Lima, qui s'est tenue juste avant. Pourtant, la COP de Lima a également permis celle de Paris.

Il faut donc que nous nous disions - et c'est la raison pour laquelle je suis d'accord avec la dernière proposition - que tous les cinq ans, nous devons organiser une grande COP. Celle-ci doit être préparée par des COP de moindre ambition, mais qui doivent tendre vers des décisions beaucoup plus importantes. Comme je parlais de diplomatie, c'est-à-dire de constance dans l'action, il s'agit de se fixer pour objectif, sur un temps présidentiel par exemple, de travailler pendant trois à quatre ans pour la grande COP en participant à toutes les petites, si je peux m'exprimer ainsi.

Ensuite, il faut qu'il y ait des événements réguliers, en dehors des COP, sur des sujets très précis, afin que la conscience mondiale ne se perde pas : les glaciers, les zones littorales, les pays désertiques... C'est ainsi que nous parvenons à mettre l'accent sur les risques pour la planète. En effet, nous sommes tous concernés quand une zone devient désertique ou quand un glacier fond. Telle serait la bonne démarche pour maintenir cette mobilisation.

Enfin, puisque nous parlions des ONG et de la société civile, il faut bien qu'elles trouvent des ressources et des démonstrations de leur action, de leur efficacité. Il est très bien que le Sénat, grâce à votre mission, contribue à cette prise de conscience et peut-être à cette future prise de décision pour le prochain président de la République.

M. Rachid Temal. - Je tiens d'abord à vous remercier pour votre présence et je salue la qualité de vos propos. Il est intéressant de revivre et de mieux comprendre ce qu'a été votre action et comment la COP de 2015 a été un succès. Vous en avez aussi exposé les limites et les conditions, et vous nous appelez à la constance.

Par ailleurs, vous avez terminé votre intervention par des propositions, comme vous l'avez fait à plusieurs reprises. Une mission d'information, vous l'avez dit, formule aussi des propositions. Nous souhaitons que, derrière cela, il y ait une traduction législative - nous verrons -, mais qu'en tout cas, ce soit politiquement important. Il me semble utile de le dire.

Encore une fois, merci pour votre présence et pour votre temps.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 20.

- Présidence de M. Rachid Temal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Audition de Mme Laurence Tubiana, présidente-directrice générale de la Fondation européenne pour le climat (ECF)

M. Rachid Temal. - Après François Hollande hier, nous avons le plaisir de recevoir Madame Laurence Tubiana, un grand nom de la politique climatique au niveau mondial et également au niveau européen. Vous avez été l'une des principales architectes de ce tour de force diplomatique que fut l'accord de 2015 et nous sommes donc heureux de vous accueillir aujourd'hui. Vous êtes actuellement présidente de la Fondation européenne pour le climat. Vous demeurez donc très active sur ces questions et vous avez recours à des images très percutantes, comme le titre de votre livre, que vous appelez « Le climat est un sport de combat ». Il sera donc intéressant de voir et de comprendre pourquoi ce parallèle entre le climat et le sport de combat, et quelle image se trouve derrière cela.

Comme je le disais, l'accord de Paris a été salué comme un véritable exploit de la diplomatie climatique. Beaucoup nous ont dit que c'était un accord historique, qui a changé radicalement à la fois notre conception, notre vision et les mesures prises depuis sur la question du climat. Nous aurons également le plaisir de recevoir le président de la Convention, Laurent Fabius, le 27 avril prochain. Dix ans après, vous pourrez certainement nous faire un rappel des conditions d'émergence de cet accord, mais aussi dresser le bilan et peut-être nous éclairer sur votre vision de ce qu'est la diplomatie climatique ou de ce que devrait être la diplomatie climatique française. Il me semble que c'est important, à la fois sur les questions de climat et sur la question des modèles économiques de développement qui nous sont chers.

Mme Laurence Tubiana, présidente-directrice générale de la Fondation européenne pour le climat. - Je suis vraiment ravie que ce sujet fasse partie de votre travail. Je comprends que vous avez déjà auditionné un certain nombre de personnes et, de façon encore plus solennelle, François Hollande, qui a effectivement présidé à ce grand rassemblement de chefs d'État. Je partagerai la parole, au moins pour les réponses aux questions, avec Emmanuel Guérin, qui est mon co-auteur. Je précise que je suis la doyenne de l'école du climat à Sciences Po et Emmanuel Guérin en est le vice-doyen, donc nous n'arrêtons pas de nous occuper de ce sujet.

Une première question est effectivement celle de la pertinence actuelle de l'accord de Paris, salué comme historique. Il y a clairement un avant et un après ; nous le voyons dans beaucoup d'éléments. L'accord de Paris a nettement cassé la courbe de hausse des températures. La décennie d'avant Paris, c'est une augmentation de 18 % des émissions. Après Paris, nous tombons à 1,8 % dans la décennie qui suit, c'est-à-dire celle qui vient de s'achever. Les récents chiffres produits par l'Agence internationale de l'énergie indiquent que la croissance des émissions mondiales est en dessous de 0 %. Nous avons donc vraiment cassé cette courbe. Évidemment, ce n'est pas du tout assez, puisque nous devrions être à moins 35 %, voire moins 40 % en 2030, et que cette échéance est très proche.

Il y a eu aussi une évolution dans les trajectoires de hausse des températures. Avant Paris, nous allions vers un réchauffement global de 4 degrés, qui est considéré comme vraiment invivable. On ne peut pas s'adapter globalement, puisque cela recouvre des moyennes très différentes, en particulier en Europe où nous sommes à plus du double du réchauffement mondial. Par ailleurs, nous voyons les grands changements qui, en dehors de cette courbe des températures, nous situent entre 2,5 et 2,7 degrés de réchauffement global à l'heure actuelle. Nous ne savons évidemment pas si les évolutions des émissions chinoises, et en particulier indiennes, vont nous amener vers quelque chose de plus proche de 2 degrés. Nous sommes de toute façon, pour l'instant, dans un scénario qui est très au-delà des objectifs de Paris, c'est-à-dire très en dessous de 2 degrés et si possible 1,5 °C.

Nous allons donc vers un dépassement de ces seuils, en tout cas récemment. Cela dit, nous avons quand même évité du réchauffement. Il est évident que les investissements dans les énergies renouvelables représentent aujourd'hui deux fois les investissements annuels dans les énergies fossiles. Le train de l'économie réelle est donc clair. Il y a cinq ans, nous étions à parité ; aujourd'hui, chaque année, c'est le double. La baisse spectaculaire du coût des énergies - solaire, éolienne dans une moindre mesure, et surtout des batteries - est ce qui, évidemment, fait aujourd'hui gagner le match. Nous avons aujourd'hui, même en Europe, qui n'est pas encore vraiment là où elle pourrait être, plus d'électricité générée par le solaire et l'éolien que par les énergies fossiles. Cela dit, en même temps, le multilatéralisme est en vraie crise. Il n'est pas besoin de beaucoup de descriptions, c'est malheureusement évident. Face à cette urgence climatique où il nous faut trouver des solutions - car pour le climat, malheureusement, personne ne peut agir seul -, il faut faire avec ce que nous avons aujourd'hui, avec des États-Unis qui ont choisi un niveau d'agressivité inattendu - peut-être attendu, mais en tout cas très différent de celui du premier mandat de Donald Trump. Par conséquent, en essayant de regarder ce qui peut se passer aujourd'hui, nous nous retrouvons plutôt avec des coalitions en plus petit nombre de pays ou d'acteurs. Le rôle des autorités locales en général - régions, mairies et États fédérés - va jouer un rôle croissant dans le système international. Il y a aujourd'hui des moments régionaux très importants qui n'existaient pas avant Paris. Des choses se passent - je regarde Ronan Dantec à Nantes -, des choses se passent dans beaucoup de villes et de pays du monde pour se rassembler et réfléchir localement aux actions sur le changement climatique. Je discutais à déjeuner de ce que l'on pouvait espérer à l'Institut Aspen, et il est vrai qu'il y a eu d'autres moments dans l'histoire où l'on a commencé par des traités qui concernaient peu de pays et qui se sont étendus. Les traités de libre-échange en sont un bon exemple, lorsqu'on est finalement arrivé à la création de l'OMC. Le traité de non-prolifération nucléaire, au début, ne concernait aussi que très peu de pays. Il ne faut donc pas du tout se dire que le multilatéralisme est mort et qu'il n'y a plus que des relations transactionnelles. On peut revenir vers un monde de règles.

En repartant de problèmes peut-être plus spécifiques, de plus petites coalitions définiront des principes et des règles qui pourront, me semble-t-il, avec la redevabilité qu'il faut créer, accomplir un certain nombre de choses. Il y a des innovations. Il ne faut pas négliger l'Assemblée citoyenne pour le climat. Encore une fois, la dynamique des autorités locales pour préparer la COP de Belém a été absolument exceptionnelle, de même que les initiatives privées et publiques dont on voit qu'elles essaient d'aller beaucoup plus vite. Nous avons de fait une redéfinition géopolitique. Les pays qui choisissent l'électrification - et, évidemment, il faut l'espérer, l'électrification propre - se différencient aujourd'hui dans leur vision du développement de ceux qui veulent rester attachés, pour des raisons de ressources, au pétrole et au gaz. De fait, cette tension traverse les groupes de négociations, dont l'Europe en partie. Regardez la position polonaise - on le voit encore, même si elle a beaucoup changé -, mais aussi la position hongroise, par exemple, dans le cas européen, ou même italienne, où la présence de ressources importantes ou d'options vers le pétrole et le gaz gêne évidemment la progression vers l'idée que l'avenir économique réside dans la consommation d'énergie sous la forme d'électricité que l'on peut décarboner complètement. Cette idée de « pétro-États » contre « électro-États », qui est un peu caricaturale, interroge tout de même l'Europe, parce que la Chine, la Corée du Sud et le Japon sont aujourd'hui à des niveaux d'électrification de leur consommation d'énergie très supérieurs à ceux de l'Europe. L'Europe, elle, est à peu près au niveau américain. Nous avons donc beaucoup de progrès possibles devant nous, et c'est tout à fait important. Évidemment, je voudrais formuler - l'ancien président de la République l'a fait et Laurent Fabius le fera encore mieux quand il se présentera devant vous - quelques regrets sur l'évolution de la diplomatie climatique européenne. Il y a des raisons à cela. Il y a eu l'invasion de l'Ukraine, qui a focalisé la diplomatie sur ces sujets majeurs. Le conflit naissant et qui s'accroît avec les États-Unis a mis la diplomatie du climat un peu en retrait de l'agenda politique des différents gouvernements, mais aussi de la Commission européenne, et c'est assez flagrant. Par ailleurs, il y a les divisions et les pressions de l'extérieur. On connaît la force de la désinformation russe et américaine sur ces questions du climat, qui a fait que les pays réticents ont bloqué de façon assez forte la progression.

Je commencerai par la conclusion d'une proposition européenne à la COP 30, qui se devait d'être à la fois opportune et suffisamment ambitieuse. Nous avons fini par y parvenir, mais seulement la veille du début de la COP, si ma mémoire est bonne. Par conséquent, il n'y avait pas réellement de stratégie de la part de l'Europe, et la France n'a pas vraiment aidé. Il y avait une divergence de vues : le Gouvernement français ne voulait pas d'un engagement sur la contribution pour 2040. Pourquoi en avions-nous besoin, alors que les contributions déterminées au niveau national (NDC) de tous les autres pays du monde portent sur 2035 ?

C'est cela qui est inscrit dans les lois « climat », c'est cela qui a une portée juridique en Europe. Il fallait discuter de 2040 pour éventuellement voir la trajectoire entre 2030, pour lequel nous avons évidemment un engagement, et 2040. De ce point de vue, nous sommes donc arrivés en Europe à la COP 30 assez désarmés, sans avoir préparé, pour des raisons tenant justement à une diplomatie climatique qui n'était pas privilégiée pour toutes sortes de raisons géopolitiques très compréhensibles. En même temps, nous n'avions pas la capacité de remplacer les États-Unis dans le dialogue avec la Chine pour essayer de trouver une position un peu plus ambitieuse pour la COP 30.

Finalement, la COP 30 a été sous le leadership clair, bien sûr, du Brésil, mais aussi des pays arabes qui avaient une intention : effacer tous les progrès faits sur la transition hors des énergies fossiles, obtenue notamment à la COP 28 à Dubaï. Il était d'ailleurs assez frappant de voir le rôle des acteurs ambitieux traditionnels, notamment des petites îles du Pacifique ou de la Caraïbe, sous une pression américaine extrêmement violente, qui a fait que tous étaient vraiment extraordinairement prudents sur leur position et leurs propositions, parce qu'il y a eu des menaces très directes. Soit dans le cadre de la négociation du transport maritime à l'Organisation maritime mondiale, parce qu'ils étaient tous pour la taxation du carbone du transport, ce qui a occasionné des conflits très violents avec les États-Unis, soit parce qu'ils dépendent, en particulier les îles Caraïbes, de leurs relations très proches avec les États-Unis, y compris en matière de transport et de voyage. Il en a résulté un manque de capacité de la part de ceux qui, d'habitude, par leur autorité morale, si je puis dire, poussent les négociations à des niveaux d'ambition plus importants.

Cela dit, il faut reconnaître qu'il n'y avait pas non plus grand-chose à négocier à la COP 30. Il s'agissait sinon de tirer les conclusions de ce que l'on appelait le premier bilan mondial de l'accord de Paris, qui a eu des conclusions très intéressantes et qui montrait qu'il fallait accélérer l'action ; c'est cela qui a été bloqué à la COP 30. Malheureusement, nous n'en avons pas tiré les conclusions opérationnelles de mise en oeuvre de ce bilan global.

Par ailleurs, il faut reconnaître, du point de vue de la diplomatie européenne et sans doute aussi française - puisque ce n'est évidemment pas le premier point de l'agenda diplomatique aujourd'hui -, le manque de relations plus fréquentes et plus fluides sur ce sujet avec nos partenaires. Au fond, nous sommes arrivés avec peu de préparation.

J'ai parlé de la Chine ; nous pourrions parler de l'Inde, nous pourrions parler de beaucoup d'autres pays pour lesquels, en réalité, tous les épisodes précédents - le covid puis l'invasion de l'Ukraine - ont tout de même éloigné les Européens de leurs partenaires des pays en développement, c'est assez clair. Il me semble que nous aurions quand même pu faire plus, notamment avec l'ensemble des États insulaires qui, encore une fois, sont l'autorité morale de l'ambition de l'accord de Paris. Il faut le reconnaître : le 1,5 °C, ce sont les petites îles qui l'ont porté et qui ont montré pourquoi cela faisait une énorme différence. Qu'est-ce qui a changé par rapport à la COP21 ou à la COP28 ? Nous avons de nouveaux sujets dans la diplomatie internationale du climat qui n'étaient pas là ou qui avaient été bloqués, particulièrement celui du commerce. Nous subissons évidemment beaucoup de pression concernant les mesures protectionnistes européennes sur les problèmes de concurrence, notamment des empreintes carbone des produits que nous importons. Une accusation assez fréquente dit que les Européens, au fond, sont hypocrites. Finalement, beaucoup d'approvisionnements fossiles continuent. Le fait de dire que l'on ne sait pas très bien ce que l'Europe veut aujourd'hui est un problème, alors qu'évidemment, beaucoup de clarifications très complexes sont à faire, notamment dans la relation avec la Chine, qui détient tout de même les grands éléments de cette transition vers les énergies propres, parce qu'elle a investi avant l'Europe, bien avant l'Europe. C'est donc elle aussi qui a aujourd'hui toute la panoplie, toute la chaîne de valeurs de la technologie verte, y compris sur la transformation des minéraux critiques, qu'elle ne produit pas nécessairement elle-même, mais qu'elle transforme, et nous n'avons pas d'autre option aujourd'hui. Je suis très frappée de voir que, souvent, l'argument en Europe est que les émissions européennes sont très faibles et que, par conséquent, cela ne change pas grand-chose. C'est vraiment une erreur d'appréciation, parce que nous voyons que, dès que l'Europe recule ou hésite, une question se pose immédiatement : au fond, allons-nous pouvoir le faire ou non ? L'influence européenne, le fait de fixer la norme dans la transition, est considérable. Elle est considérable, y compris vis-à-vis de la grande puissance chinoise, qui peut évidemment avoir d'autres marchés, mais rappelons-nous que c'est tout de même le principal marché pour la Chine, et évidemment encore plus pour les énergies propres et toute la chaîne de valeur qui y est liée.

De nombreuses réflexions sont donc à mener sur ce que l'Europe veut collectivement. Que veulent les différents pays de l'Europe, d'une façon ou d'une autre ? Il y a évidemment beaucoup de diplomatie bilatérale économique, qui est très forte. De fait, nous voyons en particulier que les différentes parties du gouvernement chinois s'interrogent régulièrement sur ce que veut faire l'Europe. Le flou actuel, les craintes de contrôles, les problèmes de sécurité - autant de sujets tout à fait légitimes - n'ont pas donné lieu à une position claire, difficile à tenir collectivement, ni à une négociation équilibrée avec la Chine sur ce sujet, alors que nous en avons besoin. C'est dommage, car la France est un bon sujet pour la décarbonation. Nous avons la sortie du charbon en 2030, la sortie du pétrole en 2040-2045, du gaz fossile en 2050. Il est très bien que le Gouvernement ne veuille pas revenir sur l'interdiction de l'exploration fossile en outre-mer. Nous avons tout de même fait l'accord de Paris, reconnu mondialement comme un événement auquel les gens ne croyaient pas et où nous avons fait la différence. Encore une fois, il y a un avant et un après-Paris. Il serait vraiment dommage que la France perde cet héritage. La façon de procéder est d'accélérer la transition en France et de pousser la transition en Europe. Je m'arrêterai là.

M. Teva Rohfritsch. - Je vous remercie tous les deux de prendre le temps de venir à cette audition, que nous attendions avec impatience. Vous avez déjà répondu à plusieurs questions que nous souhaitions vous adresser, mais je voudrais revenir plus particulièrement sur certains points.

Vous avez évoqué, au début de votre propos, ces notions de « coalition nouvelle ». Nous avons beaucoup parlé de la Chine, effectivement. Voyez-vous, dans une stratégie française, des pays avec lesquels nous pourrions davantage travailler, en supposant que nous ne le fassions pas suffisamment aujourd'hui ? Cela amène à la réflexion un peu plus large sur la définition Nord-Sud qui existait à l'époque de l'accord de Paris. Est-elle toujours pertinente ou faudrait-il revoir ces regroupements de pays qui avaient été faits à l'époque ? Sommes-nous toujours dans cette grande dualité ? Je songe notamment, bien entendu, aux pays émergents et aussi à certains pays du Golfe qui, peut-être, ont joué différemment plus récemment, mais aussi à l'Argentine ou à d'autres. Je ne vais pas faire la réponse ; nous vous attendons sur ces questions.

Dans votre livre, vous avez appelé à une refonte nécessaire de l'accord de Paris. Pouvez-vous nous en parler davantage ? Faut-il tout remettre sur la table ? Comment voyez-vous cette refonte ? S'agit-il d'un nouvel accord ou d'une prolongation, d'une amélioration de celui qui existe aujourd'hui ? J'ai cru comprendre dans vos premiers propos quelques éléments de réponse, mais pourriez-vous revenir sur ces deux sujets ?

Mme Laurence Tubiana- Je vais répondre à votre première question : quels pourraient être nos partenaires, en dehors évidemment de la Chine ? Emmanuel Guérin pourrait peut-être répondre sur la manière de faire évoluer - et non de refondre - cet accord de Paris, qui est maintenant dans une dimension de mise en oeuvre, puisque les règles sont aujourd'hui approuvées et ont été votées. Il n'y a plus grand-chose à faire sur la question des obligations dans le cadre de l'accord de Paris.

Particulièrement pour la France, nous avons un défi qu'il faut reconnaître : le recul de notre partenariat avec beaucoup de pays africains avec lesquels nous étions traditionnellement en relation. Au contraire, il s'ouvre pour la diplomatie française, notamment climatique, une opportunité. Outre l'insistance que je mets sur la diplomatie vis-à-vis des petites îles, des États du Pacifique et des Caraïbes, et des pays latino-américains en général, sur lesquels je reviendrai, il y a quelque chose à jouer sur l'Afrique de l'Est, avec laquelle nous ne sommes pas dans une relation postcoloniale. C'est aussi de ce côté de l'Afrique qu'il y a le plus d'innovation et d'engagement vis-à-vis du climat. Je ne songe pas à la Tanzanie, qui est évidemment aujourd'hui très intéressée par l'exploitation des énergies fossiles, mais au Kenya ou à l'Éthiopie. L'Afrique du Sud fait aussi partie des partenaires avec lesquels nous avons des relations, mais que nous pourrions beaucoup développer.

Le sommet qui se tiendra bientôt au Kenya - je mélange un peu les dates, mais il me semble que c'est dans quelques semaines - est très important. Il est essentiel que nous changions un peu notre vision de l'Afrique, car un certain nombre d'États africains ont désormais une vision différente de leur avenir. Nous avons vu à la COP 27 un éclatement du groupe africain, qui était toujours très aligné et qui s'est séparé entre ceux qui veulent continuer sur les énergies fossiles et ceux qui ne le veulent pas, que ce soit le Ghana, encore une fois, le Kenya ou l'Éthiopie.

Il y a quelque chose à faire de différent, comme d'ailleurs avec l'Afrique du Sud, qui est tout de même très engagée sur cette question de décarbonation, avec toutes les difficultés qu'elle reconnaît. Il y a quelque chose à faire avec ce pays dans une approche qui sera forcément différente de celle que nous avons eue avec les pays d'Afrique de l'Ouest.

Les pays d'Afrique du Nord, mais aussi nos partenaires traditionnels en Afrique au sud du Sahara, y compris d'ailleurs des pays comme le Nigeria, qui sont, à mon avis, une piste d'exploration intéressante, telle est un peu l'idée. Il faut également songer aux pays latino-américains. Nous devons leur proposer des partenariats de développement. À cet égard, il me semble qu'il devrait y avoir des initiatives françaises, car il faut aussi que nous agissions en tant qu'Européens, notamment avec la Banque européenne d'investissement. Que proposons-nous comme partenariat de développement ? Il ne faut pas oublier que la France, depuis cinquante ans, a beaucoup proposé le co-développement. Nous avons connu de nombreux épisodes, de nombreux moments où la politique de développement de la France - y compris la position et la politique de l'Agence française de développement, que j'ai eu l'occasion de présider pendant plusieurs années - consistait à offrir un partenariat, donc un équilibre dans la chaîne de valeur et le partage de ces avantages. Pour l'instant, nous sommes un peu muets sur ce sujet, et l'Europe aura, à mon sens, des difficultés à s'engager dans cette voie. Au plan européen, ce volet d'aide au développement fonctionne plutôt bien si nous prenons une initiative. Il me semble qu'il faudrait une grande initiative française, encore une fois, avec la Banque européenne d'investissement, peut-être avec d'autres banques. Il y a aussi des possibilités de travail pour associer les instruments financiers à une vision du développement sur la chaîne de valeur de la transition juste. L'Europe a besoin d'idées, de propositions et de modèles sur ce sujet. Ce serait tout à l'honneur de la diplomatie française de le faire, car vous songiez justement aux questions de finances innovantes. Il y a beaucoup à faire de ce point de vue. Peut-être que sur le volet de ce que nous pouvons apporter maintenant en complément de l'accord de Paris.

M. Emmnanuel Guérin, vice-doyen de l'école du climat de Sciences Po -Je souhaite apporter deux compléments à la réponse que vient de vous faire Laurence, d'abord sur les partenariats et la diplomatie bilatérale.

L'intérêt de ces auditions est de pouvoir nous parler franchement. Il est important aussi de constater que quelque chose s'est dégradé, d'une certaine manière, dans l'efficacité de la diplomatie climatique française et européenne. Il est frappant de voir que la France et l'Europe, en 2015, étaient au coeur du jeu diplomatique - non seulement parce que la COP avait lieu à Paris, mais aussi parce qu'elles avaient su construire les bonnes alliances - et que la France et l'Europe se sont révélées au fond assez périphériques pendant la COP de Belém. C'était assez frappant dans le jeu politique final. Elles étaient au centre du jeu en 2015, notamment parce qu'elles avaient su construire ce partenariat stratégique avec les États insulaires et en développement et avec les pays les moins avancés ; cela n'était plus le cas à la COP de Belém. Il y avait même beaucoup de frustration - pour l'avoir vécue personnellement avec Laurence Tubiana - qui s'exprimait aussi bien de la part des îles du Pacifique que des Caraïbes, avec le sentiment que les Européens récitaient une forme de catéchisme sur les nécessaires réductions d'émissions, la sortie des énergies fossiles, et n'étaient pas attentifs aux enjeux de financement de l'adaptation, aux enjeux autour des océans, qu'exprimaient les États insulaires et en développement.

La France et l'Europe n'étaient pas pour autant en train de discuter avec les grands acteurs, que ce soit la Chine ou des acteurs difficiles comme l'Inde et l'Arabie saoudite. Il y avait donc quelque chose de difficile à vivre pendant la COP de Belém - franchement, en tant que Français fiers de l'être et Européens convaincus - dont il faut que nous tirions les leçons.

Pour ce qui est des ajustements à faire dans la gouvernance mondiale du climat et des compléments à apporter à l'accord de Paris plutôt qu'un substitut, nous en sommes tous au même point. Nous constatons que le multilatéralisme est devenu une forme de plus petit dénominateur commun et que nous savons devoir aller au-delà. C'est un peu la même chose que sur les autres sujets, y compris les sujets de défense et de sécurité plus classiques. Il faut savoir construire les coalitions de volontaires qui sont capables et ont envie d'aller plus loin sur certains sujets, sur certains secteurs, sur certains gaz en particulier. Si nous voulons que ces coalitions de volontaires soient vraiment en avance sur le reste, la question des incitations à aller plus loin et de la protection de l'avantage compétitif se pose.

Il y a cependant un sujet sur lequel, avec Laurence et avec d'autres, dont Laurent Fabius, nous sommes convaincus que nous pouvons aller plus loin. Plus vite et plus loin, c'est notamment sur le sujet des émissions de méthane, qui ont un pouvoir de réchauffement très important et dont la réduction rapide est vraiment indispensable pour limiter à la fois le niveau et la durée du dépassement de cet objectif de limitation de la hausse des températures à 1,5 °C. Il est vraiment très important que la France et l'Europe soient moteurs dans une coalition de volontaires qui réduirait les émissions de méthane à l'intérieur du cadre de l'accord de Paris.

Pour insister sur votre point précédent, Monsieur le président, les partenariats, du point de vue de la diplomatie climatique française et européenne, sont à reconstruire. Il faut le voir avec lucidité et avec détermination.

M. Teva Rohfritsch. - Merci pour ces réponses. Ce serait aller trop loin que de dire que nous sommes finalement passés d'un accord historique à la recherche permanente de compromis fragiles. Cette affirmation est-elle, selon vous, surfaite ou n'en sommes-nous pas loin tout de même ? C'est un peu l'inquiétude que nous pouvons avoir au fil des auditions que nous avons menées jusqu'à aujourd'hui, et votre avis est très important sur le sujet.

Je n'ai pas saisi dans votre réponse, monsieur Guérin - pardonnez-moi, j'ai peut-être mal compris -, les éléments de la refonte. Partons-nous vers un nouvel accord, selon vous ? Mme Tubiana parlait d'une prolongation, mais cela signifie-t-il formellement que nous nous engagerions à nouveau dans une grande négociation ?

Certaines ONG nous ont fait part de leurs inquiétudes quant à la réouverture de tout le dossier sur le climat. Je disais : attention. Il y a des enjeux de financement, et l'enjeu majeur que j'ai pu entendre jusqu'à aujourd'hui - je n'ai évidemment pas la prétention de tout connaître sur le sujet - est que la Chine accepte d'être contributrice à son tour. C'est l'enjeu, puisque les États-Unis ont quitté la table. Il y a un grand problème de financement et nous ne pouvons pas accélérer, faire mieux, ou même continuer à faire autant, si nous n'avons pas les financements.

Nous avons l'impression d'être à un carrefour, à un tournant. Aujourd'hui, sommes-nous malheureusement tombés de l'accord historique au compromis fragile ?

Mme Laurence Tubiana. - Il y a des rythmes différents. L'accord de Paris, comme nous l'avons dit, a tracé une ligne dans le sable : il y a un avant et un après. Il demeure, à tel point que personne ne veut en sortir, malgré les pressions de Donald Trump. C'est tout de même le témoin de cette volonté, y compris lorsque nous discutons avec nos collègues saoudiens. Ils veulent pousser un peu, le plus possible, ralentir. D'ailleurs, ils le disent très explicitement : ils veulent ralentir, mais ils ne veulent pas casser le système.

Cela dit, à court terme, il y a quand même des effets de paralysie, puisque cela fonctionne par consensus. D'où l'idée qu'évoquait Emmanuel, qu'au fond, il faut se saisir des initiatives qui sont d'ailleurs inscrites dans la logique de l'accord de Paris, pour aller vers un plus petit nombre. De notre coopération renforcée européenne, si l'on peut dire, à un plus petit nombre, on va vers des engagements, par exemple, sur la transition hors des énergies fossiles. Il s'agit donc moins d'obtenir des sortes de compromis fragiles que de garder le cap pour le moment où nous pourrons retravailler en consensus plein.

Il y a tout de même un peu des « ennemis de l'intérieur », comme l'expriment les Saoudiens de façon très directe : « On sait bien que ce cycle de l'ambition pour le climat va revenir. Ce que l'on essaie de faire, c'est de freiner les choses, mais on sait bien que cela va revenir et, à ce moment-là, on ne veut pas être hors du jeu. » D'ailleurs, eux-mêmes, dans leur économie nationale, ne veulent pas être hors du jeu.

Pour reconstruire cette dynamique, il est vrai qu'il faut accélérer la mise en oeuvre, puisque, encore une fois, l'accord de Paris est là et personne n'en conteste les obligations. Finalement, l'Inde, en traînant les pieds, a redonné sa contribution nationale, qui n'est pas si mauvaise que cela. Il faut peut-être avoir aujourd'hui un partenariat plus explicite avec la Chine sur la défense et la solidité de l'accord de Paris et sur son élargissement du point de vue des acteurs économiques qui sont actifs. C'est pourquoi cela fait longtemps que nous discutons avec Ronan Dantec sur la manière de faire pour que les autorités locales aient une place à la table. Il s'agit plutôt d'apporter les nouvelles forces qui sont pour l'instant restées à l'extérieur de l'accord de Paris du point de vue formel, puisqu'elles ne sont pas des parties.

Ceux qui ont aligné leurs politiques et leurs engagements au rythme de l'accord de Paris, tous les cinq ans, avec des objectifs de neutralité carbone au milieu du siècle ou souvent avant, doivent voir cela entrer dans la dynamique de mise en oeuvre de façon plus visible et en faire partie. La mise en oeuvre est une question de confiance, une question de foi dans le fait que l'économie réelle s'oriente dans cette direction. Sur ce point, les signaux des acteurs économiques, mais surtout des autorités locales, sont très importants. Il est vrai que nous aurions pu faire mieux à la COP 30 pour intégrer les autorités locales, car il faut le faire. Nous formulons des propositions dans notre livre et de façon régulière pour que les autorités locales fassent partie de la CCNUCC au sens formel, c'est-à-dire qu'elles disposent d'un moment pour rapporter ce qu'elles font. Elles montrent qu'elles agissent plus et plus vite. Ce serait un moment où les gouvernements ne pourraient pas ignorer la rapidité de la mise en oeuvre sur ces terrains, dans ces territoires. Cela est vrai, à mon sens, également pour les acteurs économiques qui ont pris des engagements ambitieux et que l'on n'entend plus beaucoup pour différentes raisons politiques. Il faut instaurer un moment où les banques multilatérales de développement viennent aussi dire ce qu'elles font, auprès de la CCNUCC, non pas parce que la CCNUCC a un rôle de gouvernance sur ces institutions, mais parce qu'elles doivent pouvoir venir montrer en quoi elles contribuent réellement. C'est donc plutôt cela : dans la phase de mise en oeuvre de l'accord de Paris dans laquelle nous nous trouvons, il s'agit de créer les mécanismes d'incorporation de toute cette dynamique de l'économie réelle dans cet accord et de ne pas s'en tenir uniquement à des négociations entre diplomates, notamment sur les questions financières. Oui, les ONG ont raison, il ne faut surtout pas rouvrir l'accord. Il ne faut même pas rouvrir l'accord sur les températures. Des positions ont été exprimées qui, à mon sens, n'ont pas d'intérêt. Il ne faut donc pas rouvrir cela. Il faut se demander comment accélérer la mise en oeuvre, en introduisant, à mon sens, d'autres acteurs. Nous soutenons l'idée d'une assemblée mondiale des citoyens pour le climat. Il y en a eu deux jusqu'à présent. Encore une fois, à l'issue du sommet de Rio, il y a des propositions à faire sur l'incorporation vraiment formelle de ces acteurs, car pour l'instant, leur action reste parallèle, ce qui n'a plus vraiment de raison d'être.

M. Teva Rohfritsch. - Peut-être une dernière question avant le tour de table, pardonnez-moi. C'est une question que j'ai également posée hier à l'ancien président de la République.

On a pu entendre des questions sur le rythme des COP. Deux écoles s'opposent : celle qui consiste à dire qu'il y en a trop, une tous les ans, parce que l'on recherche à chaque fois des trophées, finalement, et que, lorsque l'on ne les obtient pas, on est déçu ; même si l'on n'a pas reculé, on n'a pas avancé. On a pu entendre deux avis sur Belém, certains disant : « ce n'est pas ce que nous en attendions ». À l'inverse, on a dit : « oui, mais nous n'avons pas reculé, on a protégé l'accord ».

Cela pourra-t-il aller jusqu'à remettre en cause ce rythme annuel ? On nous a parlé aussi de grandes COP et de petites COP. Comment les qualifier ? Ou alors de COP thématiques ? Ce que j'entends, qui pourrait peut-être faire écho à ce que vous disiez, c'est que, dès lors que l'on choisit de plus petits regroupements ou de plus petites causes à l'intérieur de la grande cause, on pourrait en faire aussi un point intermédiaire si les grandes COP devaient se tenir tous les cinq ans. Quel est votre avis sur ce sujet, qui est un sujet formel ? Nous savons que sur ces questions, la forme conditionne parfois le fond.

Mme Laurence Tubiana. - Qu'il s'agisse d'avancées grandes ou petites, surtout dans le contexte actuel, nous n'avons pas d'autre endroit où nous parlons du climat aujourd'hui. Nous en parlons même de moins en moins. Il y a donc cet aspect, complété de façon, à mon sens, intéressante par le fait qu'il existe aujourd'hui, avec des résultats plus ou moins probants, des ancrages régionaux qui me paraissent vraiment importants.

Dans l'idéal, si nous envisageons une modernisation ou une évolution du système des COP, nous pourrions très bien avoir ce que vous proposez. D'ailleurs, nous avions, dans d'autres articles avec Emmanuel Guérin, proposé justement qu'il y ait des préparations, des négociations préparatoires, peut-être thématiques ou sectorielles, qui arriveraient devant la COP. C'était un peu l'idée du sommet de Rio - Sao Paulo pour les entreprises, cela a été moins convaincant -, et qui viendraient déposer des résultats. Il faut à ce moment-là que nous créions l'espace institutionnel adapté. Il y a aujourd'hui deux agendas : celui des négociateurs, qui n'ont quand même plus grand-chose à négocier, car, c'est vrai, il n'y a plus grand-chose, et puis tout ce qui est autour et qui n'est pas réintégré dans l'ambition et la préparation de ce deuxième bilan mondial qui va être vraiment important. C'est là, me semble-t-il, qu'il y a des espaces d'innovation.

Pour l'instant, il est vrai que, vu l'intérêt international pour le climat, qui est quand même à un point très, très bas, il faut tout de même maintenir la réunion tous les ans, au moins pour se rappeler que la situation n'est pas bonne, que les catastrophes coûtent de plus en plus cher et pour montrer qu'il faut bien sûr travailler sur l'adaptation, la résilience par rapport au changement climatique, qu'il faut échanger, qu'il faut savoir comment nous allons procéder et qu'il faut débloquer ces questions financières sur lesquelles il y a tout de même des avancées.

En particulier, nous proposons que certains secteurs qui contribuent à la pollution soient taxés, alors qu'ils ne participent pas au financement des réparations. Je songe évidemment au secteur aérien, sur lequel je suis partie prenante de l'idée que les vols en classe affaire ou première ou les jets privés - qui sont taxés en France - contribuent vraiment davantage, parce que nous avons besoin de ressources publiques. Enfin, il y a des ressources. Il y a les cryptomonnaies, qui consomment énormément d'énergie. L'intelligence artificielle se trouve également en concurrence avec la consommation des ménages ou même d'autres industries. De nombreux secteurs, aujourd'hui, ne contribuent pas à la solution du problème. Par conséquent, il existe des ressources qu'il faudrait mobiliser.

M. Emmanuel Guérin. - Effectivement, la distinction entre « petite COP » et « grande COP » est utile, tout en rappelant, comme cela vient d'être fait, qu'une COP chaque année reste indispensable, car nous avons besoin de mettre le sujet à l'agenda politique annuel, sinon il disparaît. Je rejoins tout à fait votre opinion selon laquelle la forme est politique. Il y a quelque chose à changer dans la façon dont nous organisons la chorégraphie même des COP, parce que la manière dont cela se passe aujourd'hui est insatisfaisante du point de vue du signal politique que nous envoyons à travers les médias et la communication.

En effet, ce qui se passe au fond est un peu toujours la même chose : pendant la première des deux semaines, c'est une sorte de feu d'artifice d'engagements volontaires et nous avons un peu de mal à distinguer le bruit du signal. On en retient souvent plutôt le bruit que le signal. Ensuite, les COP se terminent toujours par cette négociation de la décision de la COP elle-même entre gouvernements, qui, par définition, est acrimonieuse et porte sur des virgules. Par conséquent, la couverture médiatique de la fin de la COP est toujours celle-là : finalement un peu décevante. Cela est sans aucun rapport avec ce que disait Laurence, qui est au fond ce qui devrait nous intéresser, c'est-à-dire le signal envoyé par l'économie réelle et par la société aussi, éventuellement par le biais d'une assemblée citoyenne mondiale ou de la mobilisation des collectivités territoriales. Il y a quelque chose à changer dans l'organisation même des COP, car sinon elles ne peuvent pas se terminer autrement que par une certaine forme de déception, alors que l'essentiel du signal est envoyé ailleurs.

Mme Laurence Tubiana. - Je voudrais que nous réfléchissions à l'évolution du style de la présidence des COP. Il ne s'agit pas de dire que nous avons fait beaucoup mieux que les autres, mais cela fait au moins trois COP où, en réalité, il n'y a plus tellement de discussions entre les parties. C'est pourtant le moment où les gens se voient, car il n'y a pas toujours de préparations très importantes en amont.

Il se trouve que, depuis trois COP, il y a un drôle de jeu où c'est la présidence qui mène les consultations bilatérales, en général à huis clos, et il n'y a pas de moment où l'on voit où en sont les uns et les autres. Je ne sais pas comment procéder, mais des groupes de travail sur la gouvernance ont été lancés par le secrétaire exécutif de la CCNUCC. J'aimerais que l'idée passe qu'il y a des responsabilités lorsque l'on est président. La présidence française a fait un énorme effort de transparence : il n'y avait pas de porte fermée, pas de moment où les parties ne pouvaient pas discuter entre elles sans que la présidence impose une solution.

Or, cela s'est passé à Charm el-Cheikh, cela s'est passé à Dubaï, cela se passera évidemment en Azerbaïdjan et cela se reproduira au Brésil. Ainsi, c'est le groupe le plus influent qui, d'une certaine façon, peut prendre en otage la présidence, et nous ne savons ni pourquoi ni comment. Ce manque de transparence est vraiment dangereux et il faut y mettre un terme. Il faut que le processus soit transparent, y compris d'ailleurs pour que la société civile puisse suivre les débats, peut-être avec des écrans, comme nous l'avions fait à Paris. Les ONG n'étaient pas dans la salle, mais elles voyaient ce qui se passait grâce aux télévisions internes. Il n'y a rien à cacher dans ce domaine, et les pays doivent assumer leur position.

Cette évolution est donc mauvaise et il faut l'arrêter, car elle nous ramène à des manques de transparence qui ont parfois caractérisé beaucoup de négociations internationales. Sur un problème comme celui-ci, c'est vraiment impossible. Sinon, les présidences peuvent être prises en otage par tel ou tel groupe, comme ce qui s'est passé à la COP 28, où le groupe des pays arabes a conduit la négociation du début jusqu'à la fin. Il existe, à mon sens, des procédures pour éviter cela, et nous en discuterons prochainement.

M. Rachid Temal. - Vos paroles sont relativement libres - j'allais dire totalement libres -, et notamment la dernière qui, me semble-t-il, est importante.

Mme Marta de Cidrac. - Je souhaitais vous interroger sur deux points que vous avez évoqués dans vos propos.

Le premier concerne le moment où vous avez indiqué que l'Europe était en fait un marché pour la Chine, mais pas uniquement pour elle, donc un marché potentiellement convoité. De plus, nous avons une économie qui est tout de même basée sur la consommation ; il y a là un élément qui peut aussi nous interroger. Mes questions seront très pratico-pratiques. Je prends l'exemple des petits colis : vous voyez, en France, nous avons eu des débats à ce sujet, nous nous sommes interrogés et nous nous étions dit que, pour des raisons environnementales ou économiques - peu importe, je ne vais pas relancer le débat -, nous allions les taxer. Finalement, on observe une forme de contournement, puisqu'ils nous arrivent malgré tout par la route. Par conséquent, comment pouvons-nous, nous, Européens et Français, nous prémunir pour qu'à un moment donné, nous puissions avoir un discours commun vis-à-vis d'un certain nombre de comportements d'entités ou de pays pour lesquels nous représentons un marché ? C'est très bien, je ne porte pas de jugement de valeur, que l'on se comprenne bien. Véritablement, comment faire pour que tout cela puisse fonctionner correctement, au bénéfice évidemment de ce que nous portons, et aussi au bénéfice de l'Union européenne et de la France ? C'était ma première question.

Ma deuxième question est la suivante. Vous avez également évoqué l'intérêt pour nous de tisser des partenariats avec des pays en dehors de l'espace européen, et je ne peux que souscrire à vos propos. Je me disais que l'Union européenne a des espaces particuliers partout dans le monde, et je songe évidemment à nos outre-mer. Vous avez évoqué la côte est de l'Afrique ; en face, pas très loin, nous avons La Réunion et Mayotte. Là encore, ma question est très pratico-pratique : la diplomatie française aujourd'hui, au sein de l'Union européenne, est-elle suffisamment forte pour faire entendre cette voix, qui peut être au bénéfice de l'ensemble de l'Union européenne par rapport au sujet qui nous occupe aujourd'hui ? Je songe aussi, question très pratique, à l'exemple des déchets, quand on sait qu'à cause de nos réglementations en la matière, nos outre-mer ne peuvent pas exporter leurs déchets en dehors de l'espace européen. Nous nous retrouvons ainsi, depuis La Réunion, avec des cargos et des conteneurs de déchets réunionnais qui doivent arriver en Europe pour être traités et recyclés. Or, nous pouvons parfaitement nous tourner - vous avez évoqué le Kenya et la Tanzanie - vers des pays qui souhaitent de surcroît s'engager dans des développements en transition. Pourquoi notre diplomatie française, au sein même de l'Union européenne, n'a-t-elle pas un discours suffisamment fort et porté de manière à tisser ce type de partenariat, bien sûr à notre bénéfice, à nous, Français, mais également au bénéfice de l'ensemble de l'Union européenne en laissant cette liberté ? Le même sujet se pose pour nos Antilles. Celles-ci se retrouvent aujourd'hui à devoir adopter des comportements environnementaux - je ne parle même pas des aspects économiques, mais bien environnementaux - qui ne tiennent pas la route. Quelque part, il me semble que l'Union européenne devrait pouvoir entendre la voix de cette France ultramarine, qui peut être un ambassadeur véritablement merveilleux pour l'Union européenne sur les sujets environnementaux, mais y compris économiques dans le monde.

Mme Laurence Tubiana. - Concernant les aspects commerciaux, il est évidemment très intéressant d'examiner nos émissions importées, de voir d'où elles proviennent et d'essayer de traiter le problème à la source, dans la discussion. Je dis cela parce que les émissions européennes, lorsque l'on intègre les émissions importées - nous avons produit un rapport récemment -, sont évidemment beaucoup plus élevées. En réalité, nos émissions importées sont principalement les émissions chinoises ; je caricature, bien sûr. Il y a donc quelque chose à faire des deux côtés. Ce n'est pas encore une démarche à laquelle nous sommes habitués, de voir comment gérer cette relation bilatérale. Il est vrai que le marché européen représente une force. C'est le marché où les marges économiques sont les plus importantes, notamment pour les exportateurs chinois. Ensuite, effectivement, il y a les détournements et tout ce qu'il faut évidemment régler.

Nous voyons que nous ne sommes qu'au début de cette politique commerciale qui intègre les aspects environnementaux. Il y a des secteurs où nous savons mieux le faire, comme pour les pesticides sur les produits agricoles, encore que... Sur le carbone, nous commençons à peine. C'est donc un vaste champ d'investissements intellectuels et politiques, qui me paraît encore à ses débuts. Nous nous demandons comment nous allons mettre en place la taxe carbone aux frontières. Nous ne savons pas encore très bien comment nous allons procéder, car c'est compliqué. Il ne m'étonne pas beaucoup que nous n'ayons pas encore de lignes claires, mais c'est un domaine que nous serons obligés d'explorer, peut-être dans le cadre de clubs plus restreints, pour essayer de comprendre les dynamiques de production et l'empreinte carbone de chacun. En tout cas, c'est ce que nous préconisons de notre côté. Je serais ravie de vous envoyer les rapports que nous avons rédigés récemment, si cela vous intéresse.

Sur l'idée de la France extra-métropolitaine, vous avez tout à fait raison. Il ne me semble pas que nous les oubliions systématiquement, mais je peux me tromper. J'ai vu dans d'autres contextes, notamment à l'Agence française de développement, que les Antilles, la Guyane et La Réunion proposaient des initiatives vraiment intéressantes. Il existe des projets au niveau local. Mais l'idée de les intégrer... Même la Guyane, qui est tout de même un absorbeur de carbone avec sa forêt. Il est vrai que cela ne fait pas partie de l'image de la diplomatie et, par conséquent, ne bénéficie pas d'une forte influence européenne. C'est très intéressant, notamment parce que comme le disait Emmanuel Guérin tout à l'heure, nous avons besoin de ce témoignage, en particulier celui des petites îles. Ce sont les plus affectées et, souvent, les plus ambitieuses. Elles ont réalisé des actions intéressantes à tout point de vue, ce qui devrait en faire nos champions, d'une certaine façon. Or, nous ne les mettons pas en avant. Sur un autre point, puis je m'arrêterai, car ce sujet m'intéresse. Lorsque je m'occupais de la Convention sur la diversité biologique, quand j'étais au cabinet du Premier ministre Lionel Jospin, je voyais bien que nous disposions de trésors d'innovation issus des populations locales - puisque c'est notre terminologie habituelle - que nous n'exploitions pas. À tel point que les personnes, les communautés de Guyane, des Antilles, de la Réunion, figuraient dans les délégations des pays nordiques parce que nous ne voulions pas leur accorder une place particulière, alors qu'en réalité, elles pouvaient formuler des propositions sur la biodiversité complètement innovantes, fondées sur les savoirs locaux. Il y a donc là un sujet qu'il faut vraiment approfondir, surtout en ce moment. Nous avons besoin que les petites îles ou les territoires ultramarins se sentent confortés par la protection européenne pour ne pas céder aux pressions américaines, y compris vis-à-vis de leurs voisins. Ce serait en tout cas une possibilité.

M. Ronan Dantec. - Je pourrais être quelque peu intarissable, je vais donc essayer de réduire mon propos. Je voudrais néanmoins redire à quel point l'accord de Paris est robuste, car il est fondé sur des engagements volontaires, y compris pour absorber des périodes où plus personne n'a d'ambition, en attendant des jours meilleurs - ce qui est à peu près ce qui se passe aujourd'hui. Il n'est effectivement pas nécessaire de se lancer dans un long débat sur sa réforme en profondeur. D'abord, nous n'y arriverions pas. Tel qu'il est conçu - et j'ai fait partie des artisans de cette architecture -, il va tenir.

La négociation climatique est une négociation globale. Tous les enjeux de développement, de choix énergétique des pays, des modèles de développement y sont présents. Il y a pourtant un paradoxe, que je connais bien, dans la négociation climatique, notamment dans les COP : c'est une espèce de bulle de ce que j'appelle le « Circus Tour ». Cela explique que nous ayons certainement eu, y compris après Paris, des COP un peu « en bulle », qui s'éloignaient progressivement d'un monde qui partait, lui, dans bien d'autres directions.

Notre première question en termes diplomatiques est donc la suivante : comment, finalement, la COP va-t-elle réintégrer le monde tel qu'il est ? Les tensions de Belém portent un peu sur ce point, notamment quand on observe toute l'évolution du discours européen vers des approches de plus en plus transactionnelles. Trump l'a mis sur la table, mais aujourd'hui, finalement, c'est la logique d'accord globalement « my money back » - c'est à peu près cela - qui est en train de se généraliser. Ma première question est donc de savoir si nous pouvons imaginer d'autres stratégies climatiques dans les COP et en dehors des COP.

Finalement, les accords bilatéraux ou les accords entre grandes régions du monde sur des enjeux et des gains partagés sont mis au service de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette question est véritablement sur la table. Elle pose évidemment celle du lien entre la Chine et l'Europe. Nous ne pouvons pas non plus continuer avec une Chine qui bénéficie d'une balance commerciale aussi favorable - d'où la tension sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) -, avec probablement des pays qui sont, entre guillemets, un peu payés pour porter le fer à la place des principaux investisseurs, ce dont un pays pourrait pâtir. J'ai donc une vraie question à ce sujet : ne sommes-nous pas en train de changer de modèle de négociation et, derrière, d'imaginer une diplomatie qui joue à la fois le transactionnel et l'objectif global de réduction des émissions de gaz à effet de serre ? Rien qu'avec une telle question, nous pourrions y passer la semaine sans difficulté, mais il me semble que ce sujet est vraiment d'actualité. Ensuite, en lien avec cela, et Laurence Tubiana en a un peu parlé, se pose la question des flux financiers internationaux générés dans le cadre de l'accord de Paris ou du marché européen. Le système d'échange de quotas d'émission (SEQE ou ETS), ETS2, ou tout autre mécanisme, sont aussi des leviers diplomatiques importants. Si l'Europe va au bout de l'achat de 5 % des quotas ETS sur les marchés internationaux à certains pays, c'est un outil diplomatique, y compris dans le lien avec l'Afrique, car je suis assez constant pour vous dire que l'un des grands enjeux, y compris avec l'Afrique de l'Ouest - n'oublions pas l'Afrique de l'Ouest -, est cette idée de pacte de mutualité et de projet partagé avec l'Afrique. Utilisons-nous ces flux financiers, Corsia, l'ETS, au service d'une diplomatie climatique ambitieuse ? Enfin, dernier point, je remercie Laurence Tubiana de me rappeler que moi aussi j'ai eu une empreinte carbone absolument insoutenable du temps où j'étais le porte-parole des villes dans la négociation mondiale. Cependant, il y a pour moi une montée en puissance progressive. Nous y avons passé du temps et de l'énergie. Il y a tout de même eu un coup d'arrêt dans l'après-COP Fidji. Après le dialogue de Talanoa qui, justement, cassait un peu les hiérarchies entre les États et les acteurs non étatiques, nous avons assisté à une reprise en main. Je ne suis donc pas sûr de partager totalement l'optimisme sur le fait que les États acceptent vraiment des acteurs non étatiques directement à la table.

Telle était la possibilité offerte par l'agenda de l'action à Paris : des éléments qui, évidemment, seront en lien avec la COP, mais peut-être plus dégagés - c'est la position que j'ai toujours tenue - de l'architecture onusienne, car nous voyons bien que les États, notamment les États non démocratiques, ne souhaitent pas donner à leurs autorités locales plus de pouvoir que nécessaire. Ces trois questions nous permettront d'y passer le week-end.

Mme Laurence Tubiana - Oui, il y a un instrument financier de ces crédits carbone qui peut être très intéressant. Personnellement, je n'y étais pas du tout opposée, même s'il y a peut-être des gens vertueux qui voudraient que toutes les réductions d'émissions soient nationales. C'est une manière de renouer, tout de même, avec beaucoup de pays qui nous regardent, qui n'ont plus confiance et qui attendent cela. D'une certaine façon, cela manifeste aussi un prix du carbone dans les pays concernés, ce qui est un objectif. Si c'est bien fait... car les marchés volontaires n'ont pas fonctionné et ont été assez fortement décrédibilisés pour de très bonnes raisons. De plus, les ressources ne sont jamais arrivées à ceux à qui elles étaient en théorie destinées. Je ne sais pas comment nous allons faire pour que cela soit bien fait, mais c'est un outil. Il s'agit, à mon sens, de l'essentiel de l'outil dont nous disposons aujourd'hui avec, me semble-t-il, les partenariats sur la transition et donc une chaîne de valeur un peu plus propre. C'est sur ce point qu'il faut des idées, des débats, des propositions qui ne sont pas encore finalisées, loin de là.

Il est vrai que j'insiste beaucoup sur les flux financiers de ceux qui aujourd'hui ne contribuent pas, parce que c'est tout de même... Ce n'est pas une nouvelle idée, c'est une très vieille idée qui revient. La France a été l'un des acteurs des taxes sur les billets d'avion, et il me paraît nécessaire de revenir sur ce sujet car, de toute façon, il n'y a pas de miracle. Nous ne pouvons pas taxer davantage l'économie nationale, vu le problème de dette que nous avons. Or, il y a des acteurs aujourd'hui - je songe notamment à l'impact énergétique de l'intelligence artificielle - qui, en tout cas à court terme, font une vraie concurrence à la consommation énergétique d'autres acteurs. Nous avons d'ailleurs vu le renversement de l'alliance entre le secteur de la technologie numérique et l'administration américaine, parce qu'ils voulaient de l'énergie à n'importe quel prix et quelle que soit sa source. C'est ainsi que nous avons vu - je ne sais pas si vous vous en souvenez, mais je me rappelle les propos de la maire de Phoenix au sommet de Rio - disant qu'elle avait été obligée de renoncer à ses objectifs cohérents avec l'accord de Paris parce que Google et une autre entreprise de technologie l'avaient forcée à remettre en service des centrales à charbon et à gaz pour l'électricité. Il y a donc là, à mon avis, un véritable sujet.

Ces énormes concentrations de demandes ne concernent pas seulement une unité électrique prise isolément. Il s'agit d'un énorme volume de demandes qui s'exprime dans un réseau particulier et qui fait peser un poids considérable sur l'économie énergétique d'un territoire. C'est la raison pour laquelle des protestations s'élèvent dans plusieurs États américains à ce sujet. Ce point me paraît vraiment important. Franchement, les cryptomonnaies n'ont pas de sens. C'est un secteur qui relève de l'économie parallèle pour échapper à l'impôt et qui, en fait, a une consommation énergétique considérable, du moins pour l'instant. C'est plutôt l'inverse, d'ailleurs : nous essayons de les stabiliser en leur donnant une base plus solide. Enfin, cela me semble n'avoir aucun sens. Concernant le dialogue, et plus précisément la question de savoir si l'on peut ou non faire entrer les autres acteurs dans le jeu, je suis peut-être un peu plus optimiste, mais je peux me tromper. Je ne sais pas ce que vous en pensez.

M. Emmanuel Guérin - Il faut que nous arrivions à une solution sur cette question des acteurs non étatiques. Vous connaissez cela mieux que personne, mais pour avoir travaillé avec Laurent Fabius, non seulement à la COP 21, mais aussi l'an dernier dans son rôle de président du cercle des anciens présidents de COP, il était frappant de voir une forme de consensus parmi les politiques qui se saisissent du sujet sur le fait qu'il y avait là, dans la mobilisation des acteurs infra-étatiques, sans doute la plus grande source d'énergie positive possible pour parvenir à une autre forme d'accord.

D'un autre côté, et vous les connaissez aussi bien que moi, ceux qui font du plaidoyer au sein de la négociation et des COP sur la prise en compte des collectivités territoriales proposent souvent des réformes quelque peu infinitésimales du processus. Il y a donc une sorte d'incompréhension entre le niveau politique et le niveau technique, qui n'est pas capable de porter cette très grande énergie politique. Sur ce point, s'il y a bien un sujet supplémentaire, je suis parfaitement d'accord sur le fait que la France ultramarine doit être visiblement mieux représentée dans la diplomatie climatique française et européenne.

M. Rachid Temal. - Avez-vous des propositions concrètes sur la France océanienne ?

M. Emmanuel Guérin - À mon sens, cela se joue aussi sur la question des personnes. Je suis très clair sur ce point : il est essentiel que, dans l'équipe de négociation et l'équipe politique française, nous mettions en avant des personnes qui viennent de la France ultramarine. J'évoque ce sujet parce que je viens de la croiser en venant jusqu'ici, mais il se trouve qu'Annick Girardin, à l'époque de la COP21, portait cette question. Partant de son propre territoire, elle a fait une différence. Elle était sensible aux enjeux de sa région et avait, par conséquent, une compréhension plus proche des enjeux de négociation pour nos partenaires.

Sur la question de la mobilisation des acteurs infra-étatiques, là aussi, il faut y arriver. Il ne faut pas baisser les bras. Ce n'est pas parce que nous avons du mal à trouver la connexion entre le niveau politique et le niveau technique... Je suis de votre avis. Ce n'est pas à travers la création d'un groupe de travail à la COP sur les acteurs infra-étatiques que nous pourrons nous en saisir ; il faut que cela fasse beaucoup plus partie, visiblement là aussi, de la façon dont nous organisons les COP. Aujourd'hui, nous avons tout à y gagner.

M. Ronan Dantec. - Concernant l'évolution de l'Europe, point sur lequel vous avez moins répondu, vous orientez-vous vers des pratiques diplomatiques plus transactionnelles ? Avez-vous une vision sur cette question, qui me paraît néanmoins importante ?

Mme Laurence Tubiana. - Je ne l'ai pas fait sur ce point. Le problème est qu'il s'agit d'une chaîne de valeur sur laquelle il faut négocier ; il y a donc de nombreux points. Nous le voyons pour l'instant : la négociation européenne sur les véhicules électriques chinois porte sur un pourcentage, puis sur une baisse des droits de douane sur un ensemble de produits. Ensuite, les entreprises européennes rebasculent une partie de la fabrication de leurs voitures électriques en Chine pour les réimporter. Il y a donc un enjeu à examiner sur la chaîne de valeur : où sont les emplois ? Quel est le prix des différentes composantes ?

Si l'Europe se donnait les moyens... Certes, le fonds des Vingt-Sept est une question compliquée. Les Allemands ont une idée, la France en a peut-être une autre, l'Espagne et l'Italie en ont sûrement d'autres également. Regardons tout de même ce que nous voulons préserver. D'une part, pour les domaines dans lesquels nous sommes en retard technologiquement, il nous faut des investissements chinois, mais il nous faut des règles. Il s'agit d'imposer des contenus européens, en somme tout ce que les Chinois ont fait avec nous il y a quinze ans. Nous n'avons pas encore défini - même si cela commence à venir - le cadre réglementaire et de contenu qu'il faut proposer aux Chinois. Telle est la règle.

Ensuite, effectivement, il faut déterminer sur quel sujet nous allons investir et à quel sujet nous avons renoncé. Il est vrai que cette approche par chaîne de valeur est désormais nouvelle. Par conséquent, nous manquons de données, nous ne savons pas quelle est la nature des contrats. C'est en quelque sorte une élaboration de ce que signifie un accord équilibré, mais il faut le faire. Je sais que dans le secteur automobile, certains proposent des solutions. Il faut examiner cela de près. Dans le secteur des technologies de transformation, comme l'électrolyse ou les batteries, il y a maintenant des entreprises françaises. Il faudrait évaluer la viabilité de ces accords et des investisseurs chinois qui sont venus. De ce que je comprends, il y a eu de mauvaises et de bonnes expériences.

Il serait pertinent d'élaborer une proposition à partir de ces constats, peut-être en commandant des études à des centres de recherche qui pourraient formuler une proposition. Si la France présentait une proposition au niveau européen, cela changerait la donne.

M. Rachid Temal. - Tout d'abord, je tiens à vous dire que nous sommes très demandeurs de tous vos rapports et de vos propositions. Je vais tenter un petit exercice. Vous n'êtes pas tenu de me répondre maintenant - peut-être le ferez-vous plus tard -, mais j'ai trois questions pour lesquelles je souhaiterais, si possible, une proposition concrète. La première concerne - vous l'avez évoqué vous-même - la nécessité de relancer, renforcer et redynamiser notre diplomatie climatique. Auriez-vous une proposition concrète à ce sujet ? Chacun sait, bien sûr, ce que sont devenus les diplomates. Existe-t-il une proposition pour dynamiser cet aspect ?

Ma deuxième question, en matière de proposition, porte sur le rapport avec les pays du Sud, que vous avez également mentionné. Comment, concrètement, ces coalitions peuvent-elles fonctionner ? Vous l'avez dit, il faut que chacun s'y retrouve. Ronan Dantec évoque cette logique de mutualisation. Comment peut-on formuler une proposition concrète en ce sens ?

Enfin, ma troisième question, qui me semble également essentielle : vous avez parlé de l'Assemblée mondiale des citoyens. Je le dis souvent, dans toutes les coalitions qui existent, il manque les gens, les citoyens. J'entends bien l'idée d'une coalition mondiale citoyenne, ce qui peut paraître lointain. Pour beaucoup de nos concitoyens, la transition représente d'abord des coûts avant qu'ils n'en perçoivent les avancées concrètes et réelles. Sur ce point également, comment peut-on faire en sorte que les habitants se disent : « Finalement, l'accord de Paris en vaut la peine, il a valu la peine, il fait avancer les choses et il permet de mieux vivre demain » ?

Voilà donc trois thématiques pour lesquelles il me semblerait important que nous puissions obtenir, à chaque fois, une idée concrète, même si votre réponse nous parvient plus tard.

Mme Laurence Tubiana. - Laurent Fabius en parlera beaucoup mieux que nous, mais ce qui a été extraordinairement efficace, c'est que les ambassades françaises dans tous les pays en fassent un sujet de discussion. Ce n'est pas seulement le centre qui peut le faire, ce n'est pas seulement le ministre des affaires étrangères ou la ministre de l'environnement. Ce qui a été novateur et vraiment intéressant, c'est le fait que toutes nos ambassades... Je prends toujours l'exemple du Pakistan : la seule réunion qui ait eu lieu sur le climat au Pakistan avant la COP21 s'est tenue à l'ambassade de France.

Refaire des ambassades - non pas de l'ambassadeur en tant que tel nécessairement, mais du lieu - un endroit où l'on discute de ces problèmes globaux, et il n'y a pas que le climat, me paraît important. Je vois que mes anciens collègues sont très gentils : quand je visite un pays, évidemment, ils organisent des conférences, mais cela leur manque d'être un lieu de débat.

Par rapport au Sud, c'est un peu ce que j'ai essayé de répondre à Ronan Dantec. Il faut un modèle, parce que nous ne savons plus. Il nous faut des données et il faut savoir ce que cela coûte et ce que cela rapporte. Il y a de beaux exemples. Quand nous avons, au Parlement européen, interdit les exportations illégales de cobalt de République centrafricaine, l'exploitation des villages, des gens, des enfants a cessé. Cela a recommencé quand le cobalt est repassé par le Rwanda. Il y a quand même des choses à faire. Avoir aujourd'hui une perspective « droits humains » et impact sur l'environnement - quitte à ce que l'on paie plus cher, peut-être, et que l'on surveille... Regardez l'histoire des diamants : quand on a arrêté d'importer des diamants dans n'importe quelles conditions, on a pu sortir la Sierra Leone de l'horrible situation qui était la sienne. Il y a un aspect moral dans le rapport au Sud qui n'est pas négligeable.

Premièrement, il nous faut beaucoup de données pour savoir ce qui serait un bénéfice. Ensuite, il faut une négociation en bonne et due forme avec les gens. La Chine, c'est un autre sujet. La question est plutôt : que voulons-nous et que mettons-nous sur la table ?

Enfin, pour l'Assemblée citoyenne mondiale, sur laquelle Emmanuel doit plus travailler que moi, j'y crois beaucoup.

M. Emmanuel Guérin - Permettez-moi d'aborder les deux premiers points avant d'en venir à l'Assemblée citoyenne mondiale.

Premièrement, la redynamisation de notre diplomatie. Il est vraiment très important que notre diplomatie soit active sur le sujet qui nous occupe aujourd'hui, celui de la désinformation, et plus particulièrement de la désinformation climatique. Objectivement, je suis admiratif de la façon dont la diplomatie française a su être à la fois innovante et efficace pour se saisir du sujet de l'ingérence étrangère. Vraiment, en tant que Français, je suis fier de faire partie d'un pays qui a su prendre ce sujet à bras-le-corps, et qu'une maison aussi vénérable que le Quai d'Orsay ait su le faire avec intelligence et créativité. Nous avons besoin de faire la même chose sur la désinformation climatique. Ce n'est pas le sujet classique pour la diplomatie climatique, mais je suis absolument convaincu que c'est l'un des domaines dans lesquels nous devons redynamiser notre action.

Deuxièmement, concernant le rapport au Sud, je le répète, ce dont nous avons discuté précédemment sur la France ultramarine n'est pas un détail ; c'est fondamental, parce que cela revient à changer notre rapport au Sud de manière générale, à changer le regard que nous portons. Il faut arrêter de considérer - car il est parfois assez insupportable d'entendre les Européens dans la négociation sur le climat estimer que tous ces pays du Sud global ne sont là que pour une chose : faire passer les pays riches au tiroir-caisse. Ce n'est pas cela qu'ils demandent. En particulier sur la question de l'adaptation au changement climatique, les pays du Sud global ont une expérience et une expertise à faire valoir que nous pourrions avoir envie d'écouter de temps en temps. Cela se joue aussi dans des éléments comme ceux-là, qui sont des changements de posture, des changements de regard. Il y a aussi des mesures très précises à importer, notamment sur la suspension du paiement de la dette en cas de catastrophe naturelle, par exemple. Des pays portent très clairement cette proposition dans les Caraïbes et dans le Pacifique, et nous nous honorerions à porter aussi clairement cet enjeu. Voilà donc des pistes assez concrètes sur la manière de redynamiser notre diplomatie et de changer notre rapport avec le Sud global.

Enfin, sur l'Assemblée citoyenne, le sujet mériterait de longs développements, mais je voudrais simplement vous dire que les outils sont là. Ils ne se voient pas forcément, mais nous avons notamment d'anciens collègues de l'équipe de la COP21 qui sont très actifs au sein de l'Assemblée citoyenne mondiale. Absolument tous les moyens sont réunis pour faire des choses formidables. Et encore une fois, cela fait partie de l'héritage de la COP 21.

Nous avons des Français qui portent cela aujourd'hui ; il faut donc que nous nous servions de cet outil.

Mme Laurence Tubiana. - Cela fait du bien de parler de ce sujet, car nous n'avons plus beaucoup d'endroits, tout de même, où des institutions françaises y réfléchissent. Il me semble que c'est le moment de rebâtir beaucoup de choses, étant donné que, comme vous l'avez dit, cet accord demeure. Lorsque nous avons l'occasion de voyager, les remerciements, quels que soient les pays, sur ce que nous avons fait à Paris, sont incroyables. C'est historique de ce point de vue. Que des négociateurs indiens disent une chose pareille - « c'est formidable ce que vous avez fait » -, il y a une forme de reconnaissance sur ce sujet, même si nous pouvons évidemment avoir des désaccords sur d'autres points.

Ensuite, c'est un petit détail, mais lorsque j'étais au ministère des affaires étrangères, avant d'être nommée ambassadrice, j'avais proposé l'idée que nous installions des postes au Quai d'Orsay, comme nous l'avons fait dans certains think tanks internationaux. À la Brookings Institution, par exemple, il y a toujours un poste ouvert à un chercheur français. À ma suggestion, à ma demande, nous avons placé des personnes dans des think tanks qui s'occupaient de ces questions de biens publics mondiaux, et cela a eu beaucoup d'effets positifs. Nous l'avons fait en Chine, aux États-Unis, en Afrique du Sud et en Inde. Nous avons ainsi recueilli cette vision de l'intérieur qui est indispensable.

Il faut que nous comprenions l'économie politique de nos partenaires beaucoup plus finement. C'est une règle de la diplomatie, mais si nous ne la connaissons pas, nous ne comprenons pas ce qu'ils disent et nous ne comprenons pas ce que nous pouvons leur proposer. Il faut leur faire le crédit qu'eux aussi ont des conflits, des agriculteurs, des industriels, des citoyens qui n'ont pas tous le même point de vue. Il faut que nous les comprenions. Il me semble que cela est très important. C'est pour cette raison que les ambassadeurs jouent un rôle incroyable : ils voient bien, avec les militaires, avec les parlementaires, tout ce qui peut se passer. J'espère donc que nous retrouverons ce chemin.

M. Rachid Temal. - Concernant M. Guérin, nous avons mené - je le dis parce que j'étais rapporteur de la commission d'enquête sur les ingérences étrangères - une enquête qui nous a permis de constater à quel point ce qui se passait était phénoménal. Nous sommes désormais heureux que le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale ait enfin édité une stratégie, dont nous voyons effectivement les premières mesures concrètes.

Il est intéressant, avec ce qui relève quasiment de la dérision, de montrer concrètement qu'il faut mener cette bataille. Il faut être plus volontariste pour contrer la désinformation qui nous touche, venant à la fois de l'étranger, mais malheureusement aussi de notre propre pays.

Par exemple, lorsque le Président de la République avait évoqué ces mesures post-Ukraine, en indiquant que, s'il y avait une paix, il y aurait possiblement des militaires français, cela s'est transformé dans beaucoup de médias français en « nous allons faire la guerre ». Je le dis d'autant plus que cela est extrêmement important pour notre position et pour notre diplomatie.

Encore une fois, merci beaucoup. Nous allons poursuivre ce travail. Nous essaierons d'être à la hauteur en faisant des propositions concrètes.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Enjeux liés aux migrations climatiques - Audition de Mme Dina Ionesco, conseillère principale, politiques, protection et action pour le climat au Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) et M. Thibaut Fleury Graff, professeur de droit public à l'université Paris 2 - Panthéon Assas

M. Rachid Temal. - Après Mme Laurence Tubiana et le président François Hollande, nous achevons cette riche semaine d'auditions avec un autre pan important de la diplomatie climatique : une question centrale, celle des réfugiés, que nous avons souhaité aborder avec notre rapporteur Teva Rohfritsch.

Nous accueillons donc aujourd'hui - et nous vous remercions de votre présence, car le calendrier était, il faut le dire, très resserré - Mme Dina Ionesco, conseillère principale politique, protection et action pour le climat au Haut-Commissariat aux réfugiés, et M. Thibault Fleury-Graff, professeur de droit public à l'université Paris 2 Panthéon-Assas et représentant du HCR et de l'OIM. J'excuse l'absence de M. François Gemenne, qui n'a pu être des nôtres.

Notre mission d'information a pour objet de traiter l'ensemble des sujets en lien avec la diplomatie climatique et aujourd'hui, notamment, comme je l'évoquais, la question des migrations et des réfugiés climatiques. Cependant, s'il s'agit d'une préoccupation croissante depuis les années 1980, aucune convention ne propose de définition juridique précise des personnes fuyant leur pays pour des raisons climatiques. Le pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, dit « pacte de Marrakech », qui a fait couler beaucoup d'encre à l'époque et qui a été adopté par l'Assemblée générale des Nations unies en 2018, fait certes mention des changements environnementaux, mais cette innovation demeure limitée, le pacte n'étant pas contraignant par ailleurs.

Le HCR a indiqué dans un rapport en 2024 que le nombre de pays confrontés à des risques climatiques extrêmes devrait passer de 3 actuellement à 65 en 2040. Vous nous direz si cette estimation est toujours valable. Cela représente 123 millions de personnes déplacées de force dans le monde en juin 2024. Quatre-vingt-dix millions vivent actuellement dans des pays exposés à des impacts climatiques élevés ou extrêmes, ce qui rend la situation d'autant plus précaire et, oserais-je dire, explosive.

Il s'agit donc d'un enjeu colossal qui nous touche très directement, qui touche d'abord les pays du Sud, mais qui touche aussi l'ensemble des pays de notre planète. Nous souhaitons vous entendre sur l'ensemble de ces enjeux de déplacement de population face à ces contraintes, sur la manière dont cela peut fonctionner et sur le rôle important qu'une diplomatie française peut jouer. Je vous propose de tenir l'un et l'autre des propos liminaires de cinq à sept minutes.

Mme Dina Ionesco, conseillère principale, politiques, protection et action pour le climat au Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR). - Je vous remercie vivement pour cette invitation au Sénat et pour cette table ronde sur les enjeux de la diplomatie climatique, qui placent la question de la mobilité humaine et des déplacements au coeur de cette discussion, laquelle a pris plusieurs formes dans vos travaux.

Dans cette introduction liminaire, je voudrais aborder plusieurs points. D'abord, contextualiser notre propos et l'action du HCR. Ensuite, examiner quelques aspects précis des instruments portant sur le droit de l'asile et des réfugiés. Enfin, formuler quelques recommandations pour vos travaux.

En guise d'introduction générale, je souhaite rappeler le mandat du Haut-Commissariat pour les réfugiés ici en France, car le HCR est un partenaire clé des autorités. Cette invitation est donc très importante pour nous. Il fait partie des priorités de l'organisation de s'engager avec les parlementaires et avec les assemblées, aussi bien au niveau national qu'au niveau européen. Le HCR est présent en France depuis 1952, mais cette année est extrêmement importante pour nous, car elle marque le 75e anniversaire de la Convention de Genève de 1951. La France est l'un des membres fondateurs et se trouve au coeur de la démarche qui a mené à cette convention. Il est donc important de comprendre la place que nous accordons aux questions du changement climatique et environnemental dans ce cadre particulier. Le HCR apporte aussi un appui stratégique aux politiques publiques et travaille en lien très étroit avec un grand nombre de partenaires, dont la société civile. C'est également un élément important dans la façon dont nous abordons les questions du changement climatique en lien avec la protection internationale.

En tant que HCR, nous tenons à remercier la France à plusieurs titres, notamment pour ses contributions partenariales et financières, dans un cadre géopolitique international en mouvement et très difficile. Si j'évoque ce point dans le contexte de cette intervention, c'est parce qu'il existe un lien direct avec la possibilité de répondre aux enjeux du changement climatique, de la protection internationale et de la mobilité humaine. Malheureusement, le contexte budgétaire est très difficile. Le budget du soutien de la France au HCR, qui s'élevait à environ 120 000 euros en 2024, a été réduit de moitié. Pour cette année, il sera encore plus réduit. Il est donc important de prendre cela en compte, surtout au moment où nous avons un nouveau Haut-Commissaire qui porte une vision très importante, également essentielle pour nos discussions d'aujourd'hui. Ayant été lui-même un réfugié, sa vision est aussi d'essayer de faire sortir les réfugiés de la dépendance du système humanitaire.

Cela nous amène directement à la question du changement climatique et du développement durable. Comment peut-on sortir de ces dépendances si l'on ne lie pas l'action sur le climat et l'action sur le développement ? Je tenais donc à présenter ce cadre. Il est important pour nous de remercier également la France pour son soutien au multilatéralisme. Je travaille au siège. Mon collègue Jocelyn, ici présent, représente le HCR à Paris - HCR France -, mais la question du multilatéralisme à Genève et à New York est essentielle. Genève est un centre, le coeur battant de ce thème du nexus du changement climatique en lien avec la mobilité humaine. Un grand nombre d'organisations traitent de ces questions à Genève même ; il est donc très important pour nous d'avoir ce lien proche en termes de contextualisation de notre thème. Je voudrais proposer plusieurs messages clés très simples, que nous pourrons développer ensuite dans notre conversation. D'abord, la diplomatie climatique est très importante pour la question de la mobilité humaine, tout comme l'intégration de la mobilité humaine et des questions de déplacement dans la diplomatie climatique. Pourquoi ? Parce que dans la diplomatie climatique, il y a aussi une vision extraordinaire que l'on retrouve dans peu d'autres ensembles de négociations internationales : la voix des pays les plus vulnérables. C'est donc un espace qui permet quelque chose que l'on ne permet pas ailleurs et qu'il faut vraiment mettre en valeur. Ensuite, l'un de nos messages clés au HCR est de souligner que la crise climatique est une crise mondiale, et donc également une crise de protection. La protection est au coeur de toutes ces questions, et les réfugiés, les migrants et les déplacés sont l'un des visages humains des enjeux dont nous parlons. Cela est aussi lié à l'évolution de la compréhension des politiques du changement climatique qui, peu à peu - vous avez mentionné ces trente dernières années, voire quarante maintenant -, ont commencé à aborder les dimensions humaines et sociales du changement climatique. Enfin, l'un des mots clés pour comprendre le déplacement dans le contexte du changement climatique est la multicausalité, car il est très difficile d'isoler les facteurs environnementaux, et encore plus difficile d'isoler les facteurs climatiques. C'est aussi pour cette raison qu'il est si difficile de créer un statut juridique particulier pour les migrants, les réfugiés ou les déplacés dans le contexte du changement climatique. Il est important de mentionner ces difficultés, qui ont des implications opérationnelles et juridiques.

Un autre message clé que je souhaite mettre en avant est le mot « interaction ». Vous avez mentionné le pacte mondial pour les migrations ; il y a aussi le pacte mondial pour les réfugiés. Les deux pactes sont issus de la déclaration de New York et ont ensuite été négociés par les États. Tous deux reconnaissent les éléments environnementaux et climatiques. Le pacte sur la migration reconnaît, dans ses objectifs 2 et 5, l'ensemble des questions du changement climatique et de l'environnement. Le pacte sur les réfugiés est essentiel, car il reconnaît l'interaction entre le changement climatique, l'environnement, le conflit et la violence. C'est également là une des clés pour comprendre le positionnement du HCR quant au statut juridique des personnes déplacées dans le contexte du changement climatique. Il s'agit d'une histoire à la fois très longue et très courte : les populations se sont toujours déplacées en raison des changements environnementaux, et pourtant, cela ne fait que trois ou quatre décennies que l'on lie réellement l'environnement, le changement climatique et la mobilité humaine. C'est aussi pour cette raison qu'il est si difficile d'avoir des traités et des politiques, bien qu'une avancée immense ait été réalisée. Une communauté s'est formée autour de ces thèmes et il existe tout un éventail de politiques et de situations qui sont imbriquées les unes dans les autres. Si l'on regarde comment le monde a évolué au niveau politique, c'est comme un jeu de Lego avec des pièces qui se rajoutent les unes aux autres. Chaque espace, chaque agenda politique, construit sur le précédent. Une avancée sera faite dans l'espace des migrations, puis il y aura une avancée dans celui des politiques du déplacement, dans celui des politiques des droits de l'homme, du développement ou de la gestion des risques. Il n'y a donc pas une seule solution, mais un immense éventail de solutions. Il y a plusieurs étapes dans cette prise de conscience. J'en ai identifié six. Une première étape d'absence, où l'on ne comprenait pas et où l'on ne parlait pas du lien entre l'environnement et le climat. Une deuxième étape, que j'ai appelée « d'alerte », autour des rapports du GIEC et des conventions de Rio, mais aussi de l'ouragan Mitch en 1997, qui a vraiment attiré l'attention sur ce thème. Une troisième étape, que j'ai appelée « d'ancrage », où l'on a le cadre d'adaptation de Cancún, que les États ont négocié.

Un paragraphe 14 F, un tout petit paragraphe, mais dans lequel toute notre action est ancrée, reconnaît la migration, le déplacement, la réinstallation et la relocalisation. Le terme exact est « relocalisation planifiée » dans le cadre du changement climatique. Puis, nous sommes arrivés à la COP 22. Madame Tubiana, qui vient de sortir de la salle, était présente. Il s'agit donc bien de l'inscription des migrations et du déplacement dans l'accord de Paris. Encore une fois, cela souligne l'importance de la voix de la France. J'en viens à une autre étape, la quatrième, que j'ai appelée l'étape d'accord, où nous avons bâti, dans l'espace des migrations et de la protection internationale, une compréhension du climat dans les espaces de migration et de déplacement, en nous fondant sur l'accord de Paris. Une cinquième étape, que j'ai qualifiée d'étape d'ambition, est le moment où nous avons pris conscience de l'ambition sur le climat, de l'action sur le climat, et de l'idée aussi que nous devions clarifier nos considérations juridiques sur les demandes de protection internationale dans le cadre même du HCR. C'est aussi le moment, en 2018, des deux pactes. Enfin, une nouvelle étape, que je n'ai pas vraiment su comment nommer, car elle constitue aussi une forme de mise en danger de ce que nous avons acquis toutes ces années, mais que j'ai décidé d'appeler l'étape d'accentuation, s'inscrit sur fond de crise internationale, de priorités mouvantes, de changements géopolitiques et de contractions.

Nous avons tout de même de grandes avancées, par exemple en matière de grandes cours de justice : la Cour internationale de justice, la Cour interaméricaine de justice, le droit à l'environnement propre, un nouveau traité sur la protection des personnes déplacées qui est en cours de négociation, un nouvel avis demandé à la Cour africaine aussi sur le climat et les obligations des États.

Cela étant, je voudrais simplement, si vous me le permettez dans cette introduction, dire quelques mots de nos recommandations. S'agissant de ces dernières, je voudrais tout d'abord mentionner la position du HCR par rapport au statut, en particulier, de « réfugié climatique », que l'on entend beaucoup. Le HCR ne considère pas, ne soutient pas que toutes les personnes déplacées dans le contexte des impacts néfastes du changement climatique sont des réfugiés. Nous n'utilisons pas, nous n'employons pas le terme de « réfugié climatique », car il n'existe pas dans le droit international et ne capture pas toutes les réalités dont nous parlons, beaucoup des mouvements dans le contexte du changement climatique restant à l'intérieur du pays. Ce terme ne traite pas non plus des besoins de protection juridique.

En même temps, ce que nous voulons, c'est que le HCR, avec son mandat de garant de la Convention de Genève, ait un mandat pour développer des lignes directrices sur la mise en oeuvre de ladite convention et soutenir les États à cet égard. Il a développé des cadres d'explication très clairs, des documents qui guident aussi les États et les autres partenaires sur la manière dont on peut appliquer les instruments de protection des réfugiés et du droit de l'asile dans des contextes de changement climatique. Nous pourrons revenir en détail sur les différents aspects et cas qui ont été formulés et définis par le HCR.

En termes de recommandations, nous en avons plusieurs qui nous semblent importantes à placer dans un contexte international et dans un contexte de partenariat. Une première recommandation du HCR est d'utiliser cet héritage des grands textes, des grandes conventions, aussi bien sur les réfugiés que sur l'apatridie, et d'en comprendre l'utilité et la pertinence dans le cadre du changement climatique et des impacts du changement environnemental. Nous savons que ces documents n'ont pas été rédigés avec une conscience du changement climatique, mais il faut comprendre comment ils sont utiles, comment ils sont adaptables et comment nous pouvons les utiliser dans une palette d'options politiques, en complémentarité également avec des politiques de la migration, des politiques surtout des droits de l'homme, le droit de non-refoulement, et comprendre aussi les réponses humanitaires et de protection temporaire qui peuvent être apportées.

La deuxième recommandation est d'intégrer de manière très claire dans cette diplomatie climatique les questions de déplacement, celles liées au droit d'asile des réfugiés, celles du déplacement à l'intérieur même des pays et la relocalisation planifiée, bref, de penser l'éventail des questions de la mobilité humaine dans la diplomatie. Une troisième recommandation est de considérer les cadres régionaux, qui sont essentiels pour la protection des personnes dans le contexte du changement climatique. Il existe les conventions de l'Union africaine pour l'Afrique et la convention de Carthagène pour les Amériques. Nous menons des travaux très concrets avec l'Union africaine, par exemple, à ce sujet, dans lesquels nous souhaitons une collaboration importante, opérationnelle, étroite et politique avec la France. Une quatrième recommandation est de porter l'inclusion des réfugiés, des apatrides, des déplacés, des populations affectées et des populations indigènes dans les politiques mêmes du climat, dans les politiques d'adaptation et d'atténuation, afin de leur donner une voix et une place. C'est l'une des plus grandes batailles de notre génération : comment donner la parole à ces personnes. À chacune des COP, nous avons fait un immense effort pour que ces personnes soient représentées, qu'elles aient une voix. Je voudrais qu'elle soit là. Ce n'est pas facile.

Je conclurai sur un dernier point. Je voudrais attirer l'attention sur la question de la continuité de la nationalité dans les situations de changement climatique et sur l'importance de considérer aussi les questions d'apatridie. Nous pourrons en reparler.

Le dernier point que je souhaitais mentionner - et c'est aussi à un niveau personnel - est qu'il faut faire une place à une dimension très humaine et émotionnelle de ce thème. Cela implique des réflexions sur la communication, sur le discours, sur le narratif, sur qui parle et comment l'on parle. Parlez avec le coeur.

Je le dis parce que, pour moi, c'est extraordinaire d'être là avec vous, car j'ai moi-même été un enfant réfugié. J'ai vécu sept ans sous la protection de la Convention de Genève. Pouvoir m'exprimer aujourd'hui - un peu trop, je sais, j'ai beaucoup dépassé mon temps de parole, je suis désolée - est une réelle émotion. Lorsque l'on lie la réalité du vécu aux émotions et aux connaissances, et que l'on dispose de cet espace, on peut aussi construire.

M. Thibaut Fleury Graff, professeur de droit public à l'université Paris 2 - Panthéon Assas. - Je vais m'efforcer d'être synthétique. Je me joins évidemment aux remerciements pour cette audition. Il est important que l'expertise scientifique puisse informer la décision politique. Je suis honoré et ravi de pouvoir m'exprimer devant vous aujourd'hui. Je m'exprime bien sûr uniquement ici en tant que professeur de droit international.

Je voudrais, dans ces quelques minutes, insister sur le cadre juridique qui est à la fois, à mon sens aujourd'hui, limité, porteur de risques, mais qui est aussi porteur d'un certain nombre d'évolutions possibles. C'est un cadre limité parce que, comme cela vient d'être rappelé, les instruments juridiques contraignants - et j'insiste sur ce point - qui existent de longue date, comme la convention de Genève de 1951, n'ont pas été pensés pour ces questions de déplacement climatique. En matière de migration, il n'y a d'ailleurs quasiment que celui-ci au niveau universel. Ce sont des instruments qui peuvent évidemment envisager d'une manière ou d'une autre ce phénomène, mais cela reste marginal. Il y a aujourd'hui en France des personnes qui sont protégées parce qu'elles craignent des persécutions qui, d'une manière ou d'une autre, sont liées aux conséquences du changement climatique. Je songe par exemple aux personnes venant du Bangladesh, où il y a des tensions foncières extrêmement fortes qui découlent des conséquences du changement climatique, à cause des inondations qui rendent les terres habitables ou cultivables beaucoup plus rares.

Cela reste marginal et ce sont évidemment des instruments auxquels il est difficile d'apporter des modifications sans risquer de toucher à l'ensemble de l'édifice, ce qui serait un risque extrêmement important. Nous avons par ailleurs peu d'instruments bilatéraux ou régionaux sur ces questions. L'Union européenne a peut-être ici manqué une occasion, au moment de la négociation du pacte sur l'asile et la migration, d'introduire des éléments sur ces questions du changement climatique. Il y a quelques accords bilatéraux qui existent hors du continent européen, le plus connu étant celui conclu par l'Australie et Nauru, qui est à peu près le seul, mais qui, nous allons le voir, est assez intéressant juridiquement et politiquement.

Nous avons donc ce cadre juridiquement contraignant qui est relativement limité. En revanche, nous avons un cadre évolutif, en ce sens que nous disposons d'instruments non contraignants qui, eux, sont intéressants en la matière, comme le pacte pour des migrations sûres, ordonnées et régulières.

Il mentionne à plusieurs reprises, dans plusieurs de ses objectifs, l'importance pour les États de coopérer en matière de déplacement généré par le changement climatique. Il y a également des instruments qui ne sont pas des instruments en matière de migration, mais qui, pour autant, vont avoir des conséquences juridiques. Je songe bien sûr aux accords de Paris, qui font mention de ces questions et qui ensuite donnent lieu aux stratégies nationales dans lesquelles les questions de déplacement climatique vont se poser, voire sont déjà intégrées pour certains. C'est probablement l'exemple principal. Sinon, il existe des accords plus généraux, qui peuvent être aussi des accords en matière économique, mais qui vont pouvoir introduire ces notions de migration. L'autre évolution est celle de l'interprétation du droit international général et du droit international et régional des droits de l'homme, qui est de plus en plus sensible à la question climatique. Nous l'avons vu avec des affaires très importantes devant la Cour européenne des droits de l'homme en 2024, notamment une affaire KlimaSeniorinnen, qui a beaucoup fait évoluer l'interprétation de la Convention européenne des droits de l'homme sur cette question, et deux avis du Tribunal international du droit de la mer et de la Cour internationale de justice en 2024 et 2025, qui insistent sur les obligations des États en matière de lutte contre le changement climatique. Je cite ces contentieux et ces avis parce qu'ils sont aussi porteurs de risques, et potentiellement même de risques contentieux pour des États comme la France, dans la mesure où ces juridictions ont mis l'accent sur l'obligation des États de lutter activement contre le changement climatique. Cela pourra bien sûr multiplier les recours, d'autant plus que la Cour internationale de justice a eu une interprétation qui permet d'ouvrir assez largement les recours d'États concernés par le changement climatique, dans lequel la France a évidemment sa part. Nous avons donc à la fois ce risque contentieux et un risque d'inadaptation d'un cadre juridique à un phénomène qui va croissant. Cela a été établi par l'ensemble des acteurs - je ne travaille pas pour l'OIM, mais les rapports de l'OIM insistent très clairement sur l'augmentation de ce phénomène. On voit aussi que les crises climatiques et sécuritaires se superposent. Cependant, qui dit risque dit aussi opportunité. Ces instruments juridiques non contraignants en particulier, comme les pactes de 2018, permettent aux États de faire un ensemble de promesses, de s'engager, de remplir les objectifs de ces pactes. Ces promesses sont formulées lors de forums d'examen de ces questions qui ont lieu tous les quatre ans. Il y a là une opportunité à saisir. La France a fait des engagements (pledges) dans certains domaines, par exemple sur la question des femmes réfugiées. Il y a évidemment de la place aussi pour s'engager sur les questions climatiques. C'est un premier exemple.

Un autre exemple d'opportunité, sur le modèle de ce qu'a fait l'Australie avec Nauru, est de lier ces questions sécuritaires et climatiques. Évidemment, quand l'Australie conclut un accord avec Nauru, ce n'est pas uniquement pour le plaisir d'accueillir des personnes qui viennent de ces territoires submergés par l'océan, c'est aussi pour des raisons sécuritaires. Nous savons que la France a des territoires dans des zones qui représentent de grands enjeux pour sa propre sécurité, dans un monde international où - je ne sais pas s'il faut le dire - les alliances tendent à être quelque peu rebattues et où le fait de trouver de nouveaux alliés pourrait éventuellement être stratégique en termes diplomatiques. D'autant que la France, avec les accords de Paris, a eu un peu ce rôle de leader en la matière et qu'elle dispose là d'un certain nombre d'instruments dont elle pourrait assez facilement s'emparer pour inscrire ce phénomène qui, encore une fois, va grandissant dans un cadre de coopération qui soit juridique, stable, ordonné et régulier. Le pacte de 2018 avait fait beaucoup de bruit, à mon avis - là, c'est plus à titre personnel -, pour de mauvaises raisons, parce que précisément ce pacte met en avant l'importance d'avoir des migrations sûres, ordonnées et régulières. À peu près personne n'est contre cette idée.

M. Teva Rohfritsch. - Merci beaucoup pour ces premières réponses assez complètes. Il est vrai que vous avez devancé quelques questions, mais je suis intarissable en la matière, car j'en ai trouvé d'autres, évidemment.

Je souhaiterais revenir sur le thème de notre mission d'information, qui est bien sûr la diplomatie française dix ans après l'accord de Paris.

Madame, vous avez évoqué à une reprise la question de la COP, en particulier de la COP22. Je ne me trompe pas, puisque cela a été un fait majeur pour l'immigration climatique. Hormis cette COP, dont nous avons bien compris l'importance, estimez-vous que la question des migrations climatiques est suffisamment intégrée, questionnée et portée par la diplomatie française depuis lors ? Le fait que vous n'ayez parlé que de la COP22 signifie-t-il que, depuis, ce sujet a été un peu oublié ou décalé ? Ou bien estimez-vous qu'il fallait poser ce point de départ et que, pour l'essentiel, ce n'est plus le rôle des COP, mais que d'autres actions sont menées ailleurs ? Cela nous intéresse, puisque notre sujet est bien la diplomatie climatique française et européenne. J'en viens à une deuxième sous-question, qui est liée au leadership de la France sur ces sujets et sur la thématique qui nous intéresse autour des migrations climatiques. Estimez-vous que la France et l'Europe restent les leaders sur ces questions, puisque ce sont les deux niveaux sur lesquels nous intervenons ? Un élément que vous avez signalé a également attiré mon attention. Quand vous le dites, c'est une évidence, mais cela ne figure pas toujours dans le débat. Vous avez souligné le fait que tous ceux qui se déplacent pour des raisons climatiques ne sont pas forcément des réfugiés climatiques. Je serais intéressé à ce que vous approfondissiez ce sujet, car nous avons souvent tendance à faire des amalgames. Au Sénat, nous souhaitons être le plus précis possible pour pouvoir bien qualifier nos recommandations. Notre objectif est à la fois de faire un diagnostic, mais surtout de pouvoir proposer des recommandations opérationnelles. Nous sommes à votre écoute sur ces sujets. Je lie cela avec l'autre constat que vous avez formulé - ce n'était pas une recommandation - sur le caractère multicritères ou multicausal, si je m'exprime peut-être mal, en disant que l'on ne pouvait pas lier la notion de réfugié, y compris pour les réfugiés climatiques, à la seule notion de climat. C'était finalement une addition de plusieurs dimensions, notamment celle liée à la pauvreté et aux difficultés intrinsèques reconnues aux populations concernées. Il m'intéresse de revenir sur ces notions. Troisième sous-question : travaillez-vous ou estimez-vous que nous devrions travailler davantage avec nos territoires français et européens ? Je songe à l'Indo-Pacifique, étant élu de Polynésie française. Nous nous posons également des questions internes à nos territoires. D'ici à la fin du siècle, 30 % de nos îles disparaîtront. Nous serions alors confrontés non pas à des réfugiés climatiques au sens international du terme, mais, à l'intérieur même de nos territoires, à des migrations liées à l'effacement de nos îles, tout simplement. Cela peut aussi poser la question de nos voisins immédiats, que sont les îles Cook, les Kiribati et, un peu plus loin, les autres grands États océaniens - j'insiste sur cette notion de « grands États océaniens », car l'on dit souvent que ce sont de petits États insulaires. Petits peut-être en nombre d'habitants, mais ils sont grands par la surface. La Polynésie, c'est la taille de l'Europe, avec beaucoup d'eau. Je voudrais donc savoir si ce sont des sujets que vous abordez également. Voyez-vous un intérêt à intégrer aux discussions internationales la situation de ces territoires ? Nous l'avons beaucoup évoquée en termes de résilience, d'adaptation, de laboratoire d'innovation, mais nous ne l'avons pas forcément entendue en termes de prévention ou d'accompagnement de ces migrations climatiques - je dis « accompagnement » si nous estimons qu'elles sont inéluctables. Cela fait déjà beaucoup de questions, mais je suis preneur - vous l'avez dit, avec humanisme, émotion et coeur, puisque c'est ce que vous avez indiqué tout à l'heure - de vous entendre sur ce sujet, dans le temps imparti, monsieur le président, évidemment.

Mme Dina Ionesco. - Je commencerai par les conventions sur le climat. S'agissant des COP et des conventions - non seulement la convention sur le climat, mais aussi celles sur la désertification et sur la biodiversité -, le mot-clé est, à mon sens, la longueur et la durabilité. Il y a des moments où les COP permettent de réelles avancées, de véritables ancrages. Comme je l'ai dit, Cancún a été un moment clé, l'accord de Paris également, mais la COP de Varsovie a aussi créé le programme sur les pertes et dommages, qui est au coeur de la question des déplacements et du changement climatique.

La diplomatie française représente un engagement. Je le sais, puisque nous travaillons de manière très proche avec la France. Nous avons collaboré à chaque fois, par exemple, pour la présidence de la COP. À cette époque, je travaillais à l'Organisation internationale pour les migrations (OIM). Nous avons donc oeuvré ensemble, l'OIM et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), au sein d'un groupe de travail collectif avec la société civile - groupe qui existe toujours -, main dans la main avec la présidence française. C'est aussi grâce à l'ensemble de ce travail, qui émanait des universitaires, de la société civile et des personnes affectées, que la COP de Paris a inclus la question des migrants dans son préambule et la décision sur les déplacements.

La France a donc un rôle clé dans cette diplomatie ; elle est une voix clé, très reconnue et attendue. Je ne veux pas mettre la pression, mais les attentes sont très grandes. D'ailleurs, je suis déployée au HCR par la France, par le ministère des affaires étrangères et Expertise France, au service de ces thèmes, symboliquement en priorité.

Pour la COP, il y a énormément de portes d'entrée. Souvent, elles sont discrètes ou peu visibles, mais elles existent. Ce qui fait la différence, c'est lorsqu'un thème est ancré dans une décision. Le point tournant de l'accord de Paris est justement la création d'un groupe de travail sur le déplacement, la Task Force on Displacement, qui regroupe plusieurs organismes et bénéficie du soutien de la convention-cadre sur le climat, laquelle représente des États et des experts. Le travail de ce groupe est continu. Chaque COP apporte un nouveau développement.

Oui, la France a un rôle très actif à jouer, et cela touche aux pertes et aux dommages, aussi bien économiques que non économiques. Nous revenons ainsi à la question très souvent soulevée par les États insulaires qui, justement...

Ils parlent avec le coeur et disent qu'il ne s'agit pas uniquement des pertes et dommages économiques, mais aussi de l'héritage culturel, des ancêtres, de notre histoire, de notre mémoire historique qui peut disparaître. Nous nous interrogeons sur la manière d'aborder ces questions. D'autres éléments sont très importants dans la COP et dans son processus pour la France. Il s'agit d'être très présent sur les questions des finances et des fonds pour le climat. Dans le thème qui nous intéresse, il est important que les populations vivantes, les réfugiés, les déplacés, les populations indigènes soient eux-mêmes inclus et reconnus dans les textes qui portent sur les questions du financement vert et du financement du climat. C'est déjà le cas ; nous avons donc beaucoup progressé. Nous avons également une reconnaissance des réfugiés. L'objectif pour la finance de la COP 29 est ambitieux. En revanche, à la COP 30, nous n'avons pas eu, dans les indicateurs qui ont été développés sur l'objectif ambitieux du climat et de l'adaptation, d'indicateur sur les réfugiés. Il y a par contre un indicateur sur la migration, la mobilité en général ; la question du déplacement est donc tout de même présente. Il y a d'autres portes d'entrée très importantes, comme les capacités. Nous avons le fonds et le programme de travail Santiago, qui porte sur le soutien des capacités aux États. C'est un moyen, un outil, un levier très important. Il y a aussi, au niveau des finances, les fonds pour les pertes et dommages. Là aussi, il faut s'intéresser à la place des questions de la mobilité humaine, à leur visibilité, parce que si elles ne sont pas ancrées, nous ne pouvons pas financer des programmes sur ces thèmes. Il y a donc toutes ces différentes portes d'entrée qui s'inscrivent dans la durée, qui sont des questions de diplomatie, de partenariat, d'engagement avec les pays les plus vulnérables. Il y a aussi tout le travail que nous essayons de mener en collaboration avec de nombreux acteurs sur l'intégration des réfugiés, des migrants, des déplacés dans les pays d'adaptation. Sur les trente pays qui accueillent le plus de réfugiés, seule la moitié dispose de stratégies d'adaptation. Nous en sommes donc encore très loin. Il y a par conséquent matière à faire beaucoup de choses. Cela constituait un premier point. Le deuxième point que vous avez soulevé concerne les termes. Il est donc très important de clarifier de quoi nous parlons. J'engage tout le monde à regarder le document technique qui a été développé l'année dernière par le groupe de travail sur les déplacements, concernant les lignes directrices de l'intégration du déplacement et de la mobilité humaine dans l'adaptation, où les acteurs ont...

Les États se sont mis d'accord sur une définition des termes tels qu'ils sont utilisés dans le cadre de la convention-cadre sur le climat. Il est donc très clair ce qu'est le déplacement. Il est très clair ce qu'est le cadre juridique des réfugiés, comment il peut être appliqué dans le cadre du changement climatique et comment il faut aussi inclure les réfugiés qui ont un statut dans les politiques du climat. Il est également très clair pour les questions d'apatridie et de continuité de la nationalité. Il y a aussi toute la question du déplacement à l'intérieur du pays et du déplacement à travers une frontière. À ce niveau, l'initiative Nansen de 2015 est un outil clé ; c'est une sorte de boîte à outils de tous les types de politiques au service des réponses de la protection et de la mobilité humaine. Il y a également toute la question, bien sûr, de la migration et des définitions, car il n'y a pas un seul cadre juridique international qui définisse la migration. C'est donc une des questions clés : les États souhaitent garder l'autorité sur la définition des migrations. C'est aussi pour cela qu'il n'y a pas une seule définition à ce sujet. Il y a quand même des définitions très claires de ce dont nous parlons et dans quel contexte. Il faut toujours contextualiser. La troisième question que vous aviez, à laquelle je tiens aussi, concerne les territoires d'outre-mer et les grands États océaniques. Je vais essayer de dire juste deux ou trois mots là-dessus. D'ailleurs, je trouve très beau que nous aussi, en tant qu'humains, nous soyons surtout constitués d'eau. C'est donc assez symbolique, à mon sens. C'est au coeur de la diplomatie, c'est le coeur de la diplomatie climatique pour moi. Les États insulaires, le groupe SIDS, AOSIS, a été central dans l'inclusion des questions de la mobilité humaine dans le cadre de la convention-cadre sur le climat. Au-delà de cela, il y a des pratiques innovantes, comme par exemple des cadres de mobilité et de migration au niveau du Pacifique et des Caraïbes, qui peuvent être extrêmement inspirants. Ce que j'ai trouvé passionnant dans les échanges avec les diplomates venant des petits États insulaires tels que Fidji, qui ont fait beaucoup avancer ce thème, c'est qu'ils ne parlent pas seulement en termes de disparition, mais aussi en termes d'accueil. Quel type de statut allons-nous donner aux personnes de Kiribati, du Tuvalu, qui viennent chez nous ? Quel type de protection, quel type de statut auront-elles ? Ce point m'amène aussi à la question de l'apatridie et de la continuité de la nationalité.

Pour la prochaine COP, il y a un enjeu très important à ce sujet pour la France, qui peut être championne et porte-voix de cette réflexion sur la continuité de la nationalité face, par exemple, à la montée des eaux, à la salinisation des terres ou à l'érosion côtière. Il y a là tout un ensemble de discussions qui ont été traitées par la Commission du droit international, qui montre qu'au-delà de la question des pertes et dommages, au-delà de la question de l'apatridie, il y a la possibilité de continuité de la nationalité, qui est une des solutions clés.

Je souhaitais répondre à votre sous-question sur les questions de multicausalité et de multifactorialité. Cela constitue aussi une possibilité, une clé de compréhension du statut que peuvent avoir les personnes déplacées dans le contexte du changement climatique. En effet, si vous regardez, par exemple, les conventions que j'ai mentionnées au niveau régional pour l'Union africaine, notamment la convention de Kampala, on y parle de situations où le trouble à l'ordre public peut donner droit à une protection en tant que réfugié.

Par conséquent, dans la définition de la manière dont on peut définir la mise en cause de l'ordre public, il y a là une ouverture à cette multicausalité, à cette multifactorialité. Parle-t-on aussi de la pauvreté, de la violence, d'une catastrophe, de la violence des gangs, d'un cyclone ? Tout peut-il amener à cette définition de la remise en cause de l'ordre public, qui peut donner lieu à un statut de réfugié ?

M. Teva Rohfritsch. - Avant que M. Fleury-Graff n'intervienne, je souhaite faire écho à tout ce qui vient d'être dit. Vous appelez à ce que le droit international se renforce face aux enjeux migratoires contemporains, en particulier par rapport au climat.

Lorsque l'on parle d'apatridie ou de conservation de la nationalité, cela suppose peut-être aussi la conservation d'une notion d'État. Comment le droit international va-t-il traiter ces questions ? De nombreuses discussions ont également eu lieu dans le Pacifique autour de la conservation des zones économiques exclusives, y compris lorsque les îles auront disparu.

Comment voyez-vous l'évolution du droit international dans les années qui viennent ? Par quel support, par quel biais, pourrions-nous avancer de manière concrète sur ces sujets ?

M. Thibaut Fleury Graff. - Je commencerai peut-être par ce dernier point avant de revenir sur quelques éléments. C'est évidemment un sujet compliqué, puisque, habituellement, un État se définit traditionnellement par trois éléments : un gouvernement souverain, un territoire et une population. Si l'un de ces éléments disparaît, on imagine difficilement comment l'État pourrait subsister.

La Cour internationale de justice, dans son avis du 23 juillet 2025, précise dans un court paragraphe - un petit élément qu'elle glisse un peu comme cela - que la disparition de l'un des éléments constitutifs de l'État n'entraîne pas la disparition de l'État lui-même. Cela laisse donc entendre que, même si un État voyait son territoire submergé, par exemple, il ne disparaîtrait pas pour autant et sa nationalité pourrait donc subsister. Un certain nombre de théories et de doctrines s'inscrivent dans cette même idée. Cela figure dans un avis qui n'est évidemment pas contraignant en soi, mais qui constitue à l'heure actuelle l'interprétation revêtue de la plus grande autorité sur ce sujet. Telle est l'analyse que l'on peut faire de cette affaire de disparition d'État, et il me semble important de la souligner, car c'est nécessairement cette interprétation qui sera désormais discutée pour les suites à envisager. Dans cette logique de diplomatie climatique, il appartient bien sûr aux États les premiers concernés, notamment ceux que vous avez cités dans le Pacifique, de mettre cet aspect en avant pour que leur nationalité puisse subsister et qu'ils puissent s'installer sur le territoire d'autres États tout en conservant cette nationalité, avec des statuts qui seraient spécifiques.

Cela m'amène justement à la question du statut. La notion de « réfugié climatique » est en quelque sorte dangereuse, dans la mesure où elle laisse entendre qu'il existerait une protection qui n'existe pas. Quand on dit « réfugié climatique », on se dit : « Il est réfugié, il est protégé. » Ce n'est évidemment pas le cas puisque, comme cela a été dit, la Convention de Genève, qui est le seul instrument universel permettant de conférer le statut de réfugié, de reconnaître la qualité de réfugié, n'est pas pensée pour ce type de situation. Comme je l'ai indiqué en commençant, il y a bien sûr des personnes qui craignent des persécutions qui, d'une manière ou d'une autre, découlent du changement climatique.

Arriver dans un État partie à la Convention de Genève et dire : « Je crains le changement climatique, protégez-moi », cela ne fonctionnera pas. Il ne s'agit donc pas d'un réfugié climatique. C'est pourquoi l'on parle plutôt de « déplacés climatiques », ce qui a l'avantage d'être une notion beaucoup plus englobante, qui va recouvrir des déplacements internes, des déplacements internationaux, des personnes protégées, etc. En revanche, il y a beaucoup de solutions que l'on puisse imaginer pour que des personnes qui fuient en partie les conséquences du changement climatique le fassent dans des conditions régulières, ordonnées et qui leur permettent de s'installer quelque part. Il peut s'agir de statuts spécifiques, comme la protection temporaire, par exemple. L'Union européenne dispose de cette directive, que nous appliquons actuellement pour les Ukrainiens, qui ne supposerait pas beaucoup de modifications pour être adaptable à ce type de phénomène. On peut aussi envisager des dispositifs nationaux - certains États en ont - du type visa humanitaire ou titre de séjour pour raison humanitaire. Ce sont évidemment des dispositifs qui existent, y compris dans certains États membres de l'Union européenne. En France, la situation est un peu plus compliquée. Il faut aussi savoir - je ne l'ai pas dit en introduction, mais nous parlions de droit international et des droits de l'homme - que nous observons une évolution. J'ai mentionné l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme. De plus en plus, on considère qu'éloigner un étranger vers un territoire où la vie est devenue impossible à cause du changement climatique, pour caricaturer un peu, constituerait une violation des divers instruments internationaux. Quoi qu'il en soit, cet éloignement sera, de ce fait, et c'est bien normal, compliqué. Autant se poser dès maintenant la question du statut pour pouvoir y répondre. J'en viens à mon dernier point, en remontant le fil de vos questions : la question des COP et des outre-mer. Les COP ont eu l'avantage de faire exister le sujet. Elles ont l'inconvénient de ne pas suffire à l'opérationnaliser, bien que ce ne soit pas leur rôle. Ce n'est pas la fonction d'une COP. C'est le rôle des mécanismes qui ont été mentionnés tout à l'heure, comme notamment les plans nationaux d'adaptation. À cet égard, autant la France peut avoir un rôle important de leader de longue date dans ces COP - ce n'est pas discutable -, autant, en revanche, au niveau de l'opérationnalisation, il y a des progrès à faire. Quand on se renseigne un peu sur les plans nationaux d'adaptation qui ont trait aux migrations climatiques, ce n'est pas la France qui ressort en premier. C'est le Bangladesh, c'est la Chine, c'est le Costa Rica qui ont des plans, la Chine notamment, sur les déplacements internes.

Dans son plan national d'adaptation, il y a donc certainement quelque chose à faire. De même, et je vous rejoins tout à fait, monsieur le rapporteur, sur la question des outre-mer, où la France est dans une position assez ambiguë ou duale : elle subit à la fois le changement climatique, mais, étant donné son rôle international, sa richesse et sa puissance, elle peut également agir pour penser ces migrations climatiques dans des zones qui sont stratégiques. Pour répondre directement à la question, oui, ces territoires sont centraux dans la question de la diplomatie climatique française, dans la mesure où nous pouvons envisager des accords avec les États que vous avez mentionnés, voisins de la France, dans un cadre global. Il s'agit de penser à la fois les conséquences du changement climatique en matière économique et en matière de sécurité, tout en y incluant, comme le font déjà certains États, les notions de déplacement climatique. Enfin, dernier point, les « petits États insulaires » - le fait est que c'est l'appellation qui a été choisie, en particulier pour peser sur la scène internationale. Ils ont été au coeur des demandes d'avis devant le Tribunal international du droit de la mer et la Cour internationale de justice. Là, ils ont montré comment des associations de « petits États » - j'en suis d'accord - pouvaient peser sur la scène internationale. La France aurait tout intérêt, de surcroît dans le contexte actuel, à s'allier au moins à certains d'entre eux.

Mme Marta de Cidrac. - Dans la continuité des questions qui vous ont été posées par mon collègue Teva Rohfritsch, j'aurais deux questions assez directes à vous poser à tous les deux.

La première, que vous avez évoquée, monsieur Fleury-Graff, concerne le statut de ce que l'on pourrait qualifier aujourd'hui de réfugié ou de déplacé climatique. Pour toutes les raisons que vous avez mentionnées, cela me semble très difficile. Pour illustrer mes propos, comment qualifieriez-vous notre population mahoraise à la suite du cyclone Chido ? Vous êtes-vous impliqués dans le déplacement de cette population française qui, pour la plupart - il y a eu, évidemment, des déplacements internes -, a été déplacée vers un autre territoire ultramarin que nous connaissons bien, La Réunion ? Comment qualifie-t-on cette situation ? Comment qualifie-t-on les déplacés à l'issue de ce qui s'est passé également dans les Alpes-Maritimes, dans la vallée de la Roya ? Nous avons d'ailleurs aujourd'hui un vrai sujet au Sénat, en matière d'aménagement du territoire, lorsqu'on dit qu'il faut rebâtir à l'identique dans des lieux qui ont subi des aléas climatiques. Quelle réponse y apporte-t-on ? Avons-nous affaire à des déplacés climatiques ou non ? Dans ce cas, vous-même, par exemple, Madame Ionesco, représentante du HCR, quelle est votre position sur ce point et comment définit-on toutes ces populations ? C'est très important, au-delà des discours sur les déplacements internes ou internationaux, le franchissement d'une frontière, etc. Bien évidemment, sans vouloir être trop longue, il y a aussi le sujet du genre. On voit que dans certains pays, c'est un facteur relativement impactant. Voilà pour ma première question.

Ma deuxième question - je promets de ne pas être très longue - est la suivante. On parle beaucoup, évidemment, de la population déplacée lorsque cela arrive, mais on parle très peu de la population d'accueil. Je souhaitais donc vous entendre également sur le volet de l'acceptabilité, au regard justement de ce manque de définition de ces populations déplacées - j'ose moins dire « réfugiées » après vos propos. Comment pouvons-nous accompagner ce phénomène, puisque vous l'avez tous dit ? Il y a un volet éminemment humain, et parfois aussi éminemment irrationnel, mais que fait-on et comment prend-on en compte les populations et l'acceptabilité des populations d'accueil ? C'est un sujet qui, dans le contexte et les tensions mondiales que l'on connaît aujourd'hui, ne peut pas être négligé.

Il faut absolument que nous y apportions une réponse diplomatique, monsieur le président.

M. Thibaut Fleury Graff. - Nous n'avons pas parlé de Mayotte, bizarrement, alors que c'est une question très importante, toute cette zone également, pour de nombreuses raisons, évidemment, notamment liées à la question des migrations.

Pourquoi est-il difficile de nommer ces personnes ? Parce qu'il n'y a pas de statut juridique. Puisque nous n'avons pas d'instrument qui dispose que, « lorsque vous vous déplacez pour telle raison climatique, vous avez tel statut », en l'absence de celui-ci, nous tâtonnons et aucun terme n'est réellement satisfaisant. Si j'osais, je vous dirais que c'est là aussi où la diplomatie climatique doit jouer : c'est peut-être le moment d'envisager un statut pour ces personnes et de développer un instrument qui permette de leur en donner un.

Il y a beaucoup de difficultés, à commencer par celle qui a été évoquée par Mme Ionesco tout à l'heure en introduction, à savoir qu'il est difficile d'identifier une raison unique à une migration. Il est compliqué de dire que quelqu'un va migrer uniquement pour des raisons climatiques. Souvent, il y a tout un ensemble de raisons. Cela suppose évidemment des réflexions et un affinement dans la définition des personnes qui auraient droit à ce statut. Tant qu'elles n'en ont pas, les termes seront souvent, d'une manière ou d'une autre, inappropriés.

Ce qui est certain, c'est que, comme je le disais tout à l'heure, nous ne pouvons pas parler de « réfugiés climatiques » ; ce terme est clairement impropre. L'expression « déplacé climatique » reste la meilleure option. Il ne faut pas négliger non plus le fait que, pour l'instant - et cela va me permettre de répondre au deuxième aspect de la question -, la plupart des déplacés climatiques sont des déplacés internes ; ils ne se déplacent donc pas à l'international. De ce fait, leur statut est tout simplement celui d'un national sur le territoire de son propre État et, si le droit international a joué un rôle, c'est plus en termes de droit international des droits de la personne humaine. D'où le fait que je mentionnais aussi l'évolution de ce droit, de la Cour européenne des droits de l'homme, mais aussi du Comité des droits de l'homme des Nations unies - on pourrait multiplier les exemples -, qui insiste aussi sur le fait que c'est d'abord à l'État territorial, sur le territoire duquel se produisent les conséquences du changement climatique, de mettre en place les structures juridiques et institutionnelles qui vont permettre de gouverner et de réguler les déplacements climatiques.

L'acceptation par la population de l'État d'accueil est évidemment une question centrale, nous le voyons bien dans les débats. J'allais dire que l'un des avantages - ce n'est probablement pas le terme approprié -, puisque ce sont d'abord des déplacements internes,

Des États, y compris des États comme la France ou les États-Unis, sont déjà confrontés à ces déplacements internes. Vous l'avez dit, nous avons des personnes qui résident à Mayotte qui ont été obligées de se déplacer. Pourquoi ? À cause des conséquences du changement climatique. Cela peut peut-être permettre de considérer que les populations de l'État d'accueil vivent elles-mêmes le phénomène, à la différence d'un phénomène de guerre, par exemple, que pour l'instant nous ne vivons pas sur le territoire français, nous pouvons le ressentir, mais cela reste souvent assez éloigné. On ne raisonne pas toujours ainsi.

En tant que juriste, ce que je peux vous dire, c'est que les États ont des obligations d'accueil. Peut-être pas d'accueillir ces personnes - ce serait aller un peu loin en l'état du droit international -, mais en tout cas, quand ces personnes sont là, de leur reconnaître un certain nombre de droits. Cela découle des engagements internationaux, y compris bien sûr de la France, et il s'agit de les appliquer.

Sur la question plus générale de l'acceptabilité, il est important - et nous sommes aussi là aujourd'hui pour cela - de montrer que pour l'instant, à l'échelle des déplacements internationaux, cela reste un phénomène relativement marginal et qu'il est temps aujourd'hui, en effet, de s'en emparer, puisqu'il va augmenter par la suite.

M. Rachid Temal. - Pouvez-vous donner les ratios, ou n'en existe-t-il pas ? Nous avons toujours ce débat sur la question. Je ne sais si j'ai un ratio, mais j'ai des chiffres.

M. Thibaut Fleury Graff. -Fin 2024, un peu plus de 80 millions de personnes étaient déplacées à l'intérieur de leur pays du fait, d'une manière ou d'une autre, des changements climatiques. Sur la dernière décennie, on a constaté plus de 250 millions de déplacements internes, soit plus de 67 000 par jour - en hausse donc extrêmement nette - et 240 milliards de dollars de pertes estimées en 2024 du fait de ces crises climatiques et de ces déplacements.

Mme Dina Ionesco. - Oui, nous avons des chiffres qui sont maintenant accessibles. Ces chiffres viennent de l'IDMC, l'Internal Displacement Monitoring Centre, le centre qui suit les déplacements internes et qui, chaque année, partage ses données. Il est également très intéressant de constater que la plupart des pays qui connaissent des déplacements internes liés à des catastrophes ou à des aléas naturels sont aussi les pays qui subissent des déplacements liés aux conflits et aux violences. Les données se superposent donc. Nous disposons par conséquent de données assez fiables pour comprendre le déplacement interne.

Nous commençons aussi à avoir des données pour comprendre, par exemple, combien de personnes retournent dans leur pays. Nous avons ainsi des chiffres sur les réfugiés : plus de 1,2 million de réfugiés sont retournés l'année dernière dans leur pays d'origine, des pays également extrêmement vulnérables au changement climatique. Nous avons donc aussi cette compréhension du retour. C'est une autre dimension. Nous savons également que les dix pays qui accueillent actuellement la moitié des réfugiés dans le monde - le Tchad, l'Éthiopie, le Soudan du Sud, l'Ouganda - sont, pour la plupart, les plus vulnérables aux changements climatiques.

Nous avons donc des données qui expliquent la situation et que nous comprenons, mais ce qui est très difficile à quantifier, ce sont les déplacements, la migration et les mouvements de population liés aux changements très lents et à la dégradation des terres, aux sécheresses, à la salinisation, à l'érosion. Dans ces cas, nous disposons souvent de données pour savoir combien de millions de personnes sont exposées au risque, mais cela n'en fait ni des migrants, ni des réfugiés, ni des déplacés, car il faut avoir les moyens de partir. Il faut donc toujours contextualiser et faire très attention à ne pas donner des chiffres qui, par leur ampleur, nous font perdre le sens de ce dont nous parlons, c'est-à-dire de l'humain. Il est donc bien d'avoir aussi des études de cas.

Nous avons des exemples très précis. Par exemple, j'ai ces chiffres : en avril 2023, sur l'année 2024 jusqu'en 2025, près de 1,3 million de personnes ont fui le conflit au Soudan. Elles cherchent refuge au Soudan du Sud et au Tchad, qui sont deux des pays les plus vulnérables et les moins équipés face à l'urgence climatique. Nous disposons de beaucoup d'études de cas pour comprendre ces phénomènes.

Enfin, concernant la question que vous avez posée sur les catégories, il faut vraiment à chaque fois contextualiser, car on ne peut pas créer des catégories différentes.

Souvent, la situation est mixte, souvent elle est multicausale. Quand une décision n'est-elle pas un peu contrainte, finalement ? Il s'agit aussi de stratégie familiale, de stratégie de la communauté. On envoie une seule personne. Il s'agira de migration interne. Il y a aussi des migrations de populations indigènes qui suivent les déplacements selon les saisons. Il y a donc de très nombreuses facettes. La clé, à mon sens, est de ne pas généraliser, de contextualiser, mais aussi de comprendre très clairement de qui l'on parle. Nous utilisons l'expression « déplacement » dans le contexte des effets néfastes du changement climatique. À chaque fois, nous remettons cette phrase - c'est aussi pour cela que je parle si longtemps -, parce que je dois dire à chaque fois : les déplacements... Il y a aussi les questions de l'environnement, de la dégradation des terres, des ressources. Cela est toujours mixte et complexe. Dans la question de la migration, encore une fois, il n'y a pas une seule définition juridique internationale de la migration. C'est aussi pour cela que nous avons de nombreuses formes différentes de migration. On considère toutefois que cela implique une forme volontaire de liberté, de choix dans la migration, alors que dans le déplacement, il y a un sens vraiment forcé. On n'a pas le choix, c'est contraint. La question d'être forcé est dans la définition même de déplacement. Il y a une contextualisation, des réflexions à avoir aussi sur l'habitabilité, les seuils d'habitabilité, et puis des réponses extrêmement opérationnelles, comme par exemple le rôle des assurances. Comment nous engageons-nous ? Cela aussi, à mon sens, est un espace clé pour la France : ce travail avec le secteur privé, main dans la main avec les assurances, dans le cadre de l'adaptation et des pertes et dommages, pour avoir des solutions de prévention avant que cela n'arrive. Pour les cas que vous avez mentionnés, il me semble que ce sont souvent, comme cela a été expliqué, des personnes qui restent sous la responsabilité de l'État d'origine. Dans les cas où l'on traverse une frontière, le plus souvent - les cas que nous avons vus, comme par exemple lors du grand tremblement de terre de Haïti -, ce sont plutôt des réponses de protection temporaire et humanitaire. On a donc permis à des populations aux États-Unis, au Brésil, de rester, mais souvent sur des statuts en fait temporaires. Cela arrive maintenant dans plusieurs cas où des individus ont essayé de présenter des cas en tant que réfugiés climatiques.

Devant une cour de justice nationale, très souvent, on leur a donné une forme de protection plutôt temporaire, plutôt humanitaire, tout en reconnaissant l'enjeu du changement climatique. Nous avons donc progressé dans la compréhension de cet enjeu, mais la situation est toujours contextualisée. Le pays d'origine s'est-il déjà investi dans l'adaptation ? A-t-on dépassé un seuil d'habitabilité ? Cette décision sur le statut est donc, à chaque fois, liée à la politique climatique. Et si vous me le permettez, je souhaitais simplement dire un mot sur le genre, car c'est un sujet extrêmement important. La question de la diplomatie climatique dont nous parlons et le rôle de la France sont en jeu. Thibault a aussi mentionné la France comme leader de la diplomatie féministe. Au niveau du pacte mondial pour les réfugiés, il y a un engagement de la France sur la diplomatie féministe.

L'année prochaine, une nouvelle réunion sur la mise en oeuvre du pacte aura lieu. C'est une occasion en or de connecter la diplomatie féministe et la diplomatie climatique, portées par la voix de la France. Le G7 se tient également en France cette année ; c'est donc peut-être une première occasion à ce sujet.

Enfin, je voudrais ajouter que dans la question du genre, il y a la vulnérabilité, mais il y a aussi la force. Il ne s'agit pas uniquement des femmes ; nous examinons aussi la vulnérabilité des hommes dans le cadre du changement climatique. C'est très important.

M. Teva Rohfritsch. - J'ai une dernière question - nous en aurions mille, mais j'en ai une dernière - autour des questions de financement. Vous l'avez un peu évoqué en parlant de l'adaptation. Bien souvent, et cela fait aussi lien avec la question de la définition du statut, on peut à la fois entendre qu'il y a une multidimensionnalité dans les raisons qui amènent au déplacement. En même temps, si l'on veut appeler à plus de financements liés au climat, il faut clairement pouvoir lier un déplacement - parce que la finance internationale, comme toute finance, est très cartésienne - à ce qui est causé par les effets néfastes du changement climatique, comme vous l'avez dit.

Quels sont les besoins éventuels que vous identifiez, que ce soit en matière de clarification, de volumétrie ou de fléchage des financements ? Vous avez fait référence aux assurances, au monde des entreprises, etc., mais je parle notamment du financement public. Puisque nous souhaitons faire des recommandations aussi opérationnelles que possible, faudrait-il consacrer une partie du budget de l'adaptation à la notion de déplacement climatique, si cela n'est pas déjà fait ? Est-ce quelque chose qui serait pertinent, et dans quelle proportion ?

Mme Dina Ionesco. - L'accès au Fonds pour le climat est très important pour les organismes internationaux qui ne sont pas, au départ, dotés d'un mandat environnemental. Jusqu'à présent, le HCR et l'OIM sont passés par des partenariats avec le Programme des Nations unies pour le développement ou pour l'environnement afin de pouvoir accéder au Fonds pour le climat. Ces deux organisations sont, par exemple, dans une phase d'accréditation auprès du Fonds vert pour le climat.

L'ancrage du déplacement, des questions des réfugiés et des mobilités dans les documents et les décisions relatifs au climat ouvre donc les portes du financement, y compris celles du fonds pour les pertes et dommages. S'agissant des fonds pour le climat, la question clé est celle de l'accès, qui passe pour le moment par des partenariats, mais pour lesquels un travail est mené en vue d'une accréditation. Le HCR a l'exemple d'un projet en Tanzanie financé par le Fonds vert pour le climat, mais en partenariat avec le Fonds pour l'environnement mondial. Cet espace existe donc.

M. Teva Rohfritsch. - Ensuite, il y a des fonds... Pardon de vous couper, mais vous souhaitez donc une possibilité d'y accéder directement, c'est bien cela ?

Mme Dina Ionesco. - Oui, les organisations travaillent très concrètement. En effet, pour être accrédité, il faut accomplir un travail immense, de très longue haleine, de très long terme. Les organisations ont commencé il y a très longtemps. Je songe à l'opérationnalisation du Fonds vert pour le climat, mais aussi au Fonds pour l'adaptation, où il faut être invité pour pouvoir déposer une demande d'accréditation, ou encore au fonds pour les pays les moins avancés. Tous ces financements du climat sont des espaces d'opportunité, mais l'accès à ceux-ci est un processus. Pour l'instant, comme cela passe par des partenaires, qui peuvent être des partenaires nationaux, c'est aussi une façon...

Il est donc très important d'avoir l'ancrage et les méthodes de mesure. Les indicateurs sont clés. C'est pourquoi nous nous sommes beaucoup battus à la dernière COP pour que des indicateurs du déplacement et de la migration soient intégrés dans les textes, car, sinon, nous ne pouvons ni montrer ni prouver les choses.

Il existe aussi des fonds spéciaux. Par exemple, le HCR dispose d'un fonds d'investissement spécifiquement pour les réfugiés.

La question de la résilience se pose également. Il existe aussi des fonds pour rendre nos propres activités durables, par exemple la gestion des camps. La question du financement est cependant globale, en raison d'une contraction de l'ensemble des financements. Du point de vue du HCR, la clé est de soutenir l'action de l'organisation dans sa globalité et, dans ce cadre, les mandats spécifiques qui ont un lien avec le changement climatique. Il s'agit donc de l'action sur le climat, qui inclut aussi la prévention des risques, la résilience, l'inclusion des réfugiés dans les politiques d'adaptation, l'accès au financement, les investissements verts et la pérennisation des opérations. Cela constitue l'action sur le climat, ainsi que le financement de l'action pour la protection internationale.

Dans le cadre de ce 75e anniversaire, on peut, par exemple, soutenir le travail que nous menons avec l'Union africaine pour déterminer comment les instruments régionaux existants s'appliquent à la question du changement climatique. Un travail spécifique est en cours en 2026 et 2027, mené par l'Union africaine et la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples. Ce travail, qui vient d'être négocié à un niveau ministériel en 2025, représente une occasion exceptionnelle de soutenir cette démarche visant à comprendre comment les dispositifs existants peuvent s'appliquer.

Il faut être visionnaire sur ce que l'on peut créer, sans être naïf et sans paver un enfer de bonnes intentions. J'ai trouvé très juste l'idée que le statut de réfugié climatique risque de créer une catégorie qui, finalement, exclut plus qu'elle n'inclut.

M. Thibaut Fleury Graff. - Un mot sur la question du financement, qui n'est pas mon domaine, simplement pour dire qu'institutionnellement, les outils existent. À la COP 29, les parties ont adopté une décision spécifique sur les objectifs chiffrés en matière de financement, qui fait une référence particulière aux communautés vulnérables, y compris les migrants et les réfugiés. Sans que nous ayons une ligne budgétaire spécifique, nous avons donc cette ouverture du cadre politique du financement climatique à ces questions. Les États, évidemment, sont libres de s'en emparer et de mettre les moyens nécessaires pour faire le nécessaire afin de protéger ces personnes. C'est un outil central, l'un des trois leviers, avec le levier institutionnel et le levier juridique, qui sont centraux.

Pour conclure de manière un peu globale, nous parlons beaucoup en ce moment du nouveau règlement « retour » de l'Union européenne, qui ne tardera probablement pas à être adopté définitivement et qui va générer des négociations diplomatiques avec des États tiers pour organiser le retour des personnes en situation irrégulière sur le territoire de l'Union européenne. Nous sommes dans ce moment politique, un moment où il devient tout de même très compliqué de compter sur les États-Unis en matière climatique. Il y a là probablement un champ qui s'ouvre pour la France - ce que je qualifierais, encore une fois, d'opportunité juridique -, à savoir l'ouverture de négociations sur des questions de migration à un moment où l'un des grands acteurs internationaux se retire très clairement. Il devient difficile de compter sur lui. C'est peut-être le moment, justement, de retrouver ou de prendre, de saisir ce moment diplomatique pour inclure la question des déplacements au centre du jeu.

M. Rachid Temal. - Merci à vous deux pour votre présence, ainsi que pour vos propos et vos propositions.

Nous voyons bien toute la complexité de ce que nous appelons les réfugiés et les déplacements. Vous l'avez dit, c'est un élément essentiel de la diplomatie climatique, car nous voulons, au travers de cette mission d'information, observer l'ensemble du spectre de la diplomatie, à la fois comme actrice, mais aussi comme porteuse de conséquences sur lesquelles il faut agir, et pas seulement de conséquences matérielles ou économiques. Nous voyons bien, vous l'évoquiez tout à l'heure, que derrière les êtres humains, il y a aussi des histoires, des traditions, de la culture. C'est un point intéressant pour aborder nos travaux.

N'hésitez donc pas à nous transmettre, si vous le souhaitez, des propositions concrètes. Encore une fois, il faut que le HCR, qui fête son 75e anniversaire, puisse continuer à faire son travail. Son rôle, effectivement très important, a été et demeure majeur.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17h 30.