COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Proposition de loi visant au renforcement de l'attractivité de l'épargne salariale et à la mise en oeuvre d'une procédure de déblocage exceptionnelle - Examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Mouiller, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant au renforcement de l'attractivité de l'épargne salariale et à la mise en oeuvre d'une procédure de déblocage exceptionnelle, dont Laurence Muller-Bronn est rapporteure.

Cette proposition de loi sera débattue dans l'hémicycle dès cet après-midi, à 14 h 30.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA RAPPORTEURE

Article 1^er

L'amendement rédactionnel n°  16 est adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  17 vise à retenir le même périmètre des déblocages pour les sommes affectées au titre de la participation et de l'intéressement. Il s'agit donc d'exclure explicitement les sommes affectées à l'acquisition de parts de fonds investis dans des entreprises solidaires, en considérant que ces fonds ne doivent pas être déstabilisés compte tenu de leur fragilité et de leur vocation.

L'amendement n° 17 est adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement de sécurisation juridique n°  18 vise à préciser que les sommes versées sur un plan d'épargne salariale par l'employeur, au titre de l'abondement, ne peuvent pas être débloquées exceptionnellement par le salarié. En effet, l'interprétation de ce point par l'administration a varié depuis le dernier déblocage exceptionnel institué par le législateur. Or ce versement étant volontaire de la part de l'employeur, il convient de sanctuariser la vocation de fidélisation dans le temps du salarié.

L'amendement n° 18 est adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  19 vise à ouvrir la possibilité aux employeurs qui le souhaitent de permettre le déblocage des sommes versées au titre de l'intéressement ou de la participation et affectées à l'acquisition de titres de l'entreprise.

L'amendement n° 19 est adopté.

Les amendements rédactionnels n^os 20 et 21 sont adoptés.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  22 vise à supprimer l'obligation faite aux salariés bénéficiaires du dispositif de déblocage exceptionnel de conserver les pièces justificatives de leurs achats de biens ou services.

L'amendement n° 22 est adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  23 précise que le rapport d'évaluation adressé au Parlement doit également être remis aux partenaires sociaux.

L'amendement n° 23 est adopté.

Article 2

L'amendement de clarification rédactionnelle n°  24 est adopté.

Article 2 bis

L'amendement de clarification rédactionnelle n°  25 est adopté.

TABLEAU DES SORTS

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1^er

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  2 vise à supprimer cet article. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  12 rectifié bis tend à modifier l'éligibilité au déblocage des sommes affectées à des fonds investis en titres de l'entreprise ou dans des fonds solidaires. Je partage l'intention des auteurs de cet amendement, mais celui-ci apparaît incompatible avec ceux que je vous propose, bien qu'ils aillent dans le même sens. Je vous propose donc une demande de retrait. Je précise que cet amendement tend par ailleurs à fixer au 31 décembre 2026 la date de fin du dispositif, ce qui me semble prématuré.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 12 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  11 prévoit de fixer au 31 décembre 2027 la date de fin du dispositif, ce qui pourrait conduire à ouvrir la possibilité de déblocage durant plus d'une année en cas d'adoption rapide de la proposition de loi. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  15 du Gouvernement prévoit la possibilité de déblocage exceptionnel pour les abondements volontaires de l'employeur aux primes de participation et d'intéressement. Avis défavorable, car il est contraire à celui de la commission que je viens de vous présenter.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 15.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n^o  9 rectifié vise à exclure l'abondement de l'employeur des sommes éligibles au déblocage exceptionnel. Avis favorable, sous réserve de rectification afin que cet amendement soit identique à celui de la commission.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n^o 9 rectifié, sous réserve de rectification.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n^o  4 prévoit la fixation d'un plafond de condition de ressources pour bénéficier du déblocage exceptionnel. Avis défavorable à cet amendement déjà déposé en commission, qui limite la portée du dispositif et est de nature à créer une inégalité entre les salariés.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n^o  8 rectifié bis tend à prioriser les sommes disponibles de droit en cas de déblocage. Il s'agit de limiter la possibilité du recours au déblocage exceptionnel pour les salariés qui disposent déjà de sommes disponibles sur le plan d'épargne entreprise (PEE). Avis défavorable, car cet amendement désavantagerait les salariés épargnant de longue date.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8 rectifié bis.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n^o  3 concerne la priorisation des sommes disponibles de droit en cas de déblocage. Même avis défavorable que pour l'amendement précédent.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Vous pouvez être contre cet amendement, mais l'avis doit être pertinent. Sur 191 milliards d'euros, 100 milliards sont déjà disponibles, soit en moyenne 8 000 euros par bénéficiaire. La proposition de loi n'est pas sincère. Si vous invoquez le pouvoir d'achat pour permettre le déblocage des sommes, vous maintenez néanmoins le bénéfice de l'exonération d'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) liée au blocage, sans exiger de justificatif d'utilisation : les bénéficiaires peuvent ainsi disposer librement de fonds déjà mobilisables.

Comment justifier, dans ces conditions, une inégalité entre les bénéficiaires selon les sommes disponibles ? Certains ne pourraient débloquer que 2 000 euros, quand d'autres seraient en mesure de mobiliser davantage, y compris au-delà de leurs disponibilités immédiates.

Je rappelle que le coût est estimé par le Trésor à 400 millions d'euros. Si l'objectif est le pouvoir d'achat, les montants déjà disponibles pourraient être mobilisés dès à présent, avec exonération d'IRPP. À défaut, il s'agit d'une mesure visant un autre objectif : permettre une optimisation fiscale, notamment au bénéfice des détenteurs des encours les plus élevés, disposant de 10 000 à 15 000 euros immédiatement disponibles ; dans ce cas, il faut le dire.

Mme Frédérique Puissat. - N'interprétez pas le texte !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Je vous propose un avis défavorable aux amendements qui visent à réduire le plafond des sommes pouvant être débloquées.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os  5 et 7 rectifié.

Après l'article 1^er

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n°  1 concerne la création d'un plan d'épargne association au bénéfice des salariés dont l'association dégagerait un excédent net comptable. La proposition de loi ne vise pas à créer un nouveau produit d'épargne salariale, le véhicule législatif ne semble pas adapté en la matière.

M. Philippe Mouiller, président. - Cet amendement est à la limite de l'irrecevabilité au titre de l'article 45 de la Constitution.

M. Martin Lévrier. - Vous l'avez pourtant voté lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale !

M. Philippe Mouiller, président. - Des discussions sont en cours avec le Gouvernement.

M. Martin Lévrier. - Je suis une nouvelle fois en désaccord avec celui-ci...

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Certes, le Sénat a déjà adopté un tel amendement, malgré la prudence de la commission. Toutefois, j'émets un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

Après l'article 2

L'amendement n°  10 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 2 bis

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n^o  13 du Gouvernement prévoit la suppression de l'article introduit par notre commission et ouvrant le déblocage anticipé dès le premier enfant. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n^o  6 prévoit la possibilité d'un déblocage anticipé de l'épargne salariale en cas d'affection grave, de handicap ou de survenue d'un accident d'une particulière gravité chez l'enfant à la charge du salarié. Avis de sagesse.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 6.

Article 4

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement n^o  14 tend à supprimer l'accès des gestionnaires de compte aux données de la déclaration sociale nominative (DSN). Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14.

TABLEAU DES AVIS

Proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance - Examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Mouiller, président. - Nous allons à présent examiner les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance (SPPE), dont Brigitte Devésa est rapporteure et que je vais suppléer pendant cette réunion.

Cette proposition de loi est inscrite à l'ordre du jour du jeudi 9 avril, au sein de l'espace du groupe Union Centriste (UC).

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DE LA RAPPORTEURE

Article unique

L'amendement rédactionnel n°  2 est adopté.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

M. Philippe Mouiller, président, rapporteur, en remplacement de Mme Brigitte Devésa. - L'amendement n^o  1 vise à conditionner l'accompagnement financier de l'État aux communes de moins de 3 500 habitants ayant transféré leurs compétences à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Nous avons déjà eu ce débat en commission. Avis défavorable à cette obligation.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

La réunion est close à 14 h 20.

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

États généraux de la bioéthique 2026 - Audition du professeur Jean-François Delfraissy, président du Comité consultatif national d'éthique

M. Philippe Mouiller, président. - Nous accueillons ce matin le professeur Jean-François Delfraissy, président du Comité consultatif national d'éthique (CCNE).

Professeur, je vous remercie d'avoir accepté l'invitation de notre commission dans le contexte des états généraux de la bioéthique, que l'on peut définir comme un cycle de consultations et de débats publics visant à nourrir la réflexion du Parlement, appelé à réviser la loi de bioéthique, dont la dernière version date de 2021.

Ces états généraux se sont tenus dans un contexte particulier : contexte démographique, dont la commission reparlera plus tard ce matin ; contexte de fragilité de notre système de santé ; et plus fondamentalement, contexte de remise en cause de la place de la science et de la valeur de la parole scientifique au sein de la société.

Je vous remercie de nous présenter à la fois la démarche, le calendrier des travaux et les pistes qui se dessinent au sein de ces états généraux, notamment pour ce qui concerne la sobriété en matière de médecine, dont la presse s'est déjà fait l'écho.

Pr. Jean-François Delfraissy, président du Comité consultatif national d'éthique. - La dernière loi de bioéthique de 2021 a été votée après des états généraux que nous avions menés en 2018 : son adoption a été décalée -c'est souvent le cas pour les lois de bioéthique - par les Gilets jaunes et le covid-19.

Cette dernière loi indiquait que le CCNE devait organiser des états généraux tous les cinq ans, même si aucune loi n'était prévue. Le CCNE, en présence de vos représentants, a considéré qu'il fallait en organiser en 2026, avant l'élection présidentielle, afin d'indiquer quelques grandes directions.

Il faut bien distinguer les états généraux de la bioéthique - qui consistent à interroger les citoyens sur des sujets difficiles et complexes pour construire une réflexion qui ne soit pas seulement celle des experts - de l'avis du CCNE, qui sortira en novembre et qui est une sorte de boussole pour guider les décisions politiques. Le troisième temps est celui de la loi. On peut anticiper qu'il n'y aura probablement pas de loi de bioéthique avant 2028, ce qui explique notre hésitation à lancer les états généraux. Mais je ne regrette pas du tout cette décision.

Le CCNE a fixé les grandes thématiques de ces états généraux et les a organisés avec les espaces de réflexion éthique régionaux. Ces espaces, financés par le ministère de la santé, nous aident à sortir de ce qui peut apparaître comme un club d'intellectuels du VII^e arrondissement et à avoir un pied dans les territoires.

J'ai toujours considéré que la réflexion éthique devait se faire sur le terrain, et ne pas être centrée uniquement sur de grands enjeux intellectuels. Depuis le début de mon mandat, j'ai essayé de rapprocher la vision du CCNE de celle des espaces régionaux.

En pratique, cela comporte différents volets, notamment des débats en région sur un certain nombre de thématiques. Nous avons démarré fin janvier et nous en avons tenu 150 ; nous devrions en avoir tenu 200 ou 250 d'ici la mi-mai. Une nouveauté cette année : nous organisons un débat avec les étudiants en médecine dans chaque faculté, ainsi qu'avec les étudiants en droit. L'idée est d'obtenir la vision des plus jeunes : la réflexion bioéthique part de gens ayant des cheveux blancs comme moi mais elle concerne la future génération.

Les espaces régionaux ont choisi chacun deux ou trois thèmes, et je vérifie que l'ensemble des thèmes sont bien couverts. Il y a aussi des espaces régionaux en outre-mer, aux Antilles-Guyane et à La Réunion.

Le deuxième volet concerne les auditions menées par le CCNE : sociétés savantes, associations de patients et grands courants de pensée. Nous devrions en avoir mené près de 200. Les groupes auditionnés fournissent trois ou quatre pages exposant les points importants qu'ils voudraient voir évoluer.

Cette année, nous avons organisé un jury citoyen avec le Conseil économique, social et environnemental (Cese). En 2018, nous l'avions organisé seuls et son indépendance avait été mise en doute - à tort, de mon point de vue. La troisième session du jury est en cours. Deux grandes questions lui sont soumises : les tests génétiques en population générale et la sobriété - autrement dit le juste soin.

Nous avons également organisé une série de grands débats avec des experts : l'institut hospitalo-universitaire (IHU) Imagine sur les tests génétiques, l'Académie de médecine sur la sobriété et le juste soin, l'Académie des sciences sur la santé et l'environnement, et bientôt l'École normale supérieure sur la prévention. Sont également prévus un débat sur la santé en outre-mer avec l'Institut de recherche sur le développement (IRD), l'Institut Pasteur et le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad), un sur l'intelligence artificielle (IA) et le soin avec l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), et enfin un sur les organoïdes avec l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm). L'objet de ces débats, non ouverts aux citoyens, est d'aller à la rencontre d'équipes d'experts qui nous exposent des sujets sur lesquels ils ont déjà réfléchi, ce qui nous permet d'avancer.

Enfin, nous essayons cette année de toucher davantage les jeunes : étudiants en médecine, en droit, et lycéens. Le CCNE organise chaque année une journée des lycéens avec une vingtaine d'établissements. Pour la première fois, la quasi-totalité des espaces régionaux organisent une telle journée : ce sont près de 350 classes en France qui travaillent sur l'un des sujets des états généraux et font remonter leurs réflexions. C'est à la fois beaucoup et peu, j'en ai conscience, mais c'est un début.

Nous avons rajeuni le jury citoyen par rapport à la moyenne d'âge française. Les décisions que nous préparons et que vous prendrez toucheront les générations suivantes.

De quoi parlons-nous ? Le CCNE fixe les thématiques des états généraux, ce qui ne signifie pas que nous fixons celles de la future loi. Nous avons bien compris qu'il s'agissait de temps différents.

Nous ne parlerons pas de fin de vie. Nous considérons que ce débat a eu lieu et qu'il est maintenant dans la navette parlementaire. Nous ne souhaitons donc pas le relancer, d'autant qu'il a déjà fait l'objet de plus de 600 débats en région, menés par les espaces régionaux.

Les thématiques sont les sujets classiques : le don d'organes, avec la nouveauté de la xénotransplantation ; les neurosciences, avec les interfaces cerveau-machine - le CCNE du numérique et nous-mêmes avons sorti un avis sur ce sujet hier - mais aussi les nouveaux traitements des troubles cognitifs par immunomodulateurs. Nous sommes au début de quelque chose de majeur, qui posera des enjeux éthiques importants, notamment en raison des coûts. Sont également sur la table les questions relatives à la procréation, à la génétique, aux organoïdes et aux cellules souches, qui sont les débats habituels de la loi de bioéthique.

Nous avions introduit deux sujets en 2018, qui prennent de l'ampleur cette année : l'intelligence artificielle et le numérique et santé ; la santé et l'environnement. Nous avons ajouté trois nouveaux sujets.

Le premier sujet est la sobriété en médecine, le juste soin, la juste prescription.

Le deuxième sujet est la prévention. Notre système de santé est fondamentalement porté sur le soin, alors que 80 % de la bonne santé de nos concitoyens relève de déterminants sociétaux, sociaux, culturels, alimentaires et environnementaux. Ce à quoi j'ai consacré ma vie, l'innovation et le care ne jouent que pour 20 % de notre état de santé. Nous y consacrons pourtant 95 % du budget, contre moins de 5 % à la prévention. Un vrai débat existe sur ce sujet dans toutes les grandes démocraties, particulièrement nuancé en Allemagne, dans les pays du Nord et au Canada.

Le troisième sujet est la santé en outre-mer, où des problèmes très particuliers se posent. Mon expérience de l'après-covid m'a aussi enseigné qu'il fallait prendre du temps pour écouter la voix des outre-mer.

Nous rassemblerons ce que nous avons entendu et rendrons un bilan aussi neutre que possible fin juin. Le CCNE émettra ensuite un avis sur la future loi de bioéthique exposant sa propre pensée, à la mi-novembre, après avoir échangé avec les comités de bioéthique étrangers.

Deux points très importants sont saillants : génétique et procréation, d'une part, et sobriété en santé, d'autre part. Certains m'avaient dit : pourquoi vous lancez-vous sur un sujet aussi sensible ? Mais c'est un enjeu majeur pour la santé en France ; il intéresse particulièrement les jeunes et les personnels de santé.

Les états généraux, c'est aussi une histoire que nous pouvons raconter à l'étranger. Le Portugal s'est ainsi lancé dans une telle démarche. Le Japon va le faire dans un an, sur un modèle assez proche du nôtre. Il est intéressant de tenter de percevoir la vision des citoyens sur des sujets difficiles et de conserver cette confiance dans la science - laquelle n'est pas aussi dégradée qu'on le dit parfois, mais est malgré tout plus nuancée qu'il y a quelques années.

M. Bernard Jomier. - La révision de la loi de bioéthique est un exercice singulier. Votre comité a été créé en 1983 par le président Mitterrand, à partir du constat que les progrès scientifiques menaient à de nouvelles interrogations. Il a pour mission d'éclairer le Parlement et la société sur ces questions. Les lois de bioéthique sont ensuite venues à intervalles réguliers prendre acte des évolutions nécessaires et les inscrire dans le droit.

Toutefois, nous constatons que les choix sociétaux influencent de plus en plus la loi de bioéthique. Cela nous a conduits, lors de la dernière révision, à une absence de consensus au Parlement, pour la première fois dans l'histoire de ces lois. Il y a eu un vote de l'Assemblée nationale contre la position du Sénat, et une commission mixte paritaire qui a duré seize minutes. Je n'ai pas oublié ce chiffre, pas plus qu'Alain Milon, Corinne Imbert ou mes collègues présents. Seize minutes pour la loi de bioéthique, c'est un échec, car nous devons faire avancer notre pays en réfléchissant à nos valeurs face aux possibilités offertes par la technologie.

Vous avez indiqué un certain nombre de thèmes. Certains reviennent, comme la recherche sur les cellules souches embryonnaires. D'autres apparaissent, comme la méthode Ropa (recepción de ovocitos de la pareja), interdite en France mais autorisée en Espagne. Mais on voit déjà qu'on ne recherchera pas le consensus. Le progrès n'a jamais fait l'objet d'un consensus unanime, mais le modèle de la loi de bioéthique est tout de même questionné, à l'heure où notre pays ne manque pas de fractures ni de radicalisation des débats. La réflexion bioéthique devrait être à l'opposé, puisqu'elle est la tentative de penser ensemble une solution. Comment cela se traduira-t-il dans la prochaine loi ? Allons-nous revivre la même chose que la dernière fois ?

Sur la fin de vie, vous avez rendu un avis passionnant et synthétisé votre position en disant que la loi Claeys-Leonetti ne permet probablement pas de répondre à toutes les situations et qu'il existe quelques situations rares qui, d'un point de vue éthique, nécessitaient une évolution. L'état actuel du texte vous paraît-il en ligne avec la position du CCNE ?

Concernant la recherche sur les embryons et les cellules souches embryonnaires, la loi a été modifiée de façon assez significative lors de la dernière révision. Pourquoi est-il nécessaire de remettre l'ouvrage sur le métier ? Autrement dit, notre législation conduit-t-elle nos chercheurs à être en permanence en retard par rapport à d'autres pays ?

Enfin, la commission des affaires européennes a dû traiter un texte sur les vésicules extracellulaires, un thème que presque personne ne connaît. Nous nous sommes demandé si l'ARN présent dans ces vésicules allait modifier le génome et nous avons souhaité nous tourner vers le CCNE pour avoir un avis éthique. Il nous a été répondu que le CCNE n'avait pas mené de réflexion sur cette question. Nous nous sommes donc débrouillés, avec Pascale Gruny et Cathy Apourceau-Poly, pour rendre un avis sur ce texte. Mais la position du CCNE nous a manqué.

Mme Corinne Imbert. - Bernard Jomier a raison sur la loi de bioéthique, dont nous étions rapporteurs, avec Olivier Henno. Sur les cellules souches embryonnaires, nous avions voulu aller assez loin au Sénat, mais il y a eu un coup de marche arrière de l'Assemblée nationale. Votre réponse sur ce point m'intéressera.

Vous avez indiqué que l'un des sujets abordés dans ces états généraux serait l'intelligence artificielle et la santé. La médecine prédictive est en plein essor dans certaines spécialités comme l'oncologie et la neurologie. Elle permet de prédire l'évolution d'une pathologie et d'anticiper la réponse d'un patient à un traitement, ce qui représente un progrès indéniable ; mais peut-on encourager le développement de la médecine prédictive au bénéfice du patient sans prendre le risque de sombrer dans une médecine probabiliste très aléatoire ? Son développement repose sur des algorithmes sophistiqués et sur l'analyse du génome. Le plan France Médecine génomique 2025 visait précisément à renforcer les capacités de diagnostic à des fins de prévention de maladies rares.

Quel est votre avis personnel sur la possibilité de donner un libre accès aux tests génétiques ? Actuellement, ceux-ci ne sont accessibles en France que sur prescription médicale, ce qui conduit de nombreux Français, chaque année, à faire appel à des sociétés étrangères pour procéder à des tests par correspondance.

Pr. Jean-François Delfraissy. - Dans le domaine biomédical, 50 % des connaissances sont renouvelées tous les 2,6 ans. Il suffit de lire le New England Journal of Medicine chaque semaine pour constater que la révolution en biologie et en santé, c'est maintenant.

Parallèlement, la société française a changé. En grande partie grâce aux progrès de la science, elle est plus âgée, et le vieillissement de la population sera le problème majeur des années à venir. Mais la population plus jeune a également évolué sur la procréation, et de nouvelles techniques sont apparues, tout comme les tests génétiques à visée personnelle.

Les enjeux de bioéthique, c'est l'effet de la science sur une société qui a elle-même évolué. Nous sommes sur une ligne de crête complexe, où il s'agit à la fois d'accepter que la science avance - vouloir la réguler totalement serait illusoire - et de s'interroger sur ses conséquences sociétales.

Les états généraux sont l'occasion d'avoir cette discussion avec les citoyens, ce qui est intéressant en termes de démocratie participative ; puis vous aurez cette discussion. Faut-il qu'il y ait consensus ou non sur la loi de bioéthique ?... Cela n'est pas mon affaire. Vous vous donnez une liberté de vote sur ce sujet, et c'est un bien précieux que nous avons en France. Sur certaines questions, indépendamment des appartenances politiques, il est légitime de s'interroger et d'avoir des avis différents.

J'y reviendrai avec l'exemple des organoïdes. Pourquoi remettons-nous sur la table les questions concernant les cellules souches et les organoïdes ? Parce que les scientifiques le demandent et que les connaissances scientifiques ont énormément évolué depuis huit ans.

Un point est extrêmement positif : nous sommes sortis de la discussion permanente sur l'origine embryonnaire des cellules souches. Finalement, la majorité d'entre elles sont obtenues à partir de cellules cutanées ; nous quittons donc la question de l'embryon. L'important est maintenant de savoir ce que nous en faisons.

À partir des organoïdes, vous avez une, puis deux, puis quatre, puis huit, puis seize, puis trente-deux, puis soixante-quatre cellules de type cérébroïde. À soixante-quatre cellules, les chercheurs disent avoir des signaux qui montrent déjà des interactions cellulaires. Sommes-nous déjà dans un mini-cerveau ? Ou sommes-nous dans une situation où nous ne comprenons pas exactement ce qui se passe, ce qui est probablement le cas ?

Deuxième question : nous différencions des organoïdes de manière à en faire des cellules de type spermatozoïde ou ovocyte ; il est ensuite possible - comme cela se fait chez l'animal dans des laboratoires chinois ou américains - de créer des embryons de novo, construits en dehors de tout acte sexuel, purement in vitro, où l'on peut modifier ce que l'on veut en termes génétiques. Là, il y a peut-être une ligne rouge complexe.

En même temps, des recherches se font sur le coeur ou les cellules articulaires, qui ouvrent sur une médecine de remplacement. Est-ce que cela va aboutir à quelque chose dans la loi de bioéthique ? Je n'en sais rien. Le rôle du CCNE et des états généraux est de rassembler un certain nombre d'idées et de questions posées à la fois par les scientifiques et par les citoyens, en étant assez neutres dans le bilan - mais pas dans l'avis.

Concernant l'intelligence artificielle et la santé, nous avons créé un CCNE du numérique en septembre 2025. La question d'élargir la compétence du CCNE au numérique, voire à l'environnement s'est posée, mais l'idée a été abandonnée. Le CCNE a été créé dans des conditions très particulières par François Mitterrand ; s'en écarter était sensible. Nous avons donc décidé de créer un CCNE du numérique. Les enjeux numériques sont beaucoup plus larges que ceux qui touchent à la santé, notamment en matière de démocratie.

Mais sur ces enjeux qui touchent à la santé, les avis sont partagés. Nous venons de publier un avis sur les enjeux de la numérisation et des interfaces cerveau-machine et c'est un point important de ces états généraux. Nous sommes face à une véritable révolution. Pour quelqu'un comme moi, ayant abordé des problèmes assez complexes en immunologie, ce que nous obtenons avec les compagnons numériques nous mène à une médecine où le rôle du médecin se concevra de façon très différente. Il y a des aspects très techniques, comme vous l'avez évoqué en cancérologie, avec aussi leurs limites : en radiothérapie, le ciblage de l'irradiation sur une tumeur, qui représentait auparavant un calcul important que l'on apprenait aux internes, est maintenant réalisé en cinq minutes par l'IA. La conséquence est que, lorsqu'il n'y a plus d'IA, ils ne savent plus le faire... C'est la même chose pour un certain nombre de métiers qui sont en train de changer.

Cela pose la question de la place du médecin de demain et de la manière dont il pourra s'appuyer sur le numérique. Plusieurs débats citoyens sont organisés sur ce thème et, comme je l'ai dit, nous menons ce grand débat avec l'AP-HP sur le numérique et le soin.

La question des tests génétiques relève à mon sens de la loi. Nous avions déjà pris position en 2018 sur ce point, mais, après discussion au Parlement et avec la ministre de la santé de l'époque, il n'y a finalement pas eu d'ouverture en population générale. Comme vous l'avez rappelé, environ 300 000 à 400 000 Français achètent chaque année sur internet des tests génétiques à visée personnelle. Les techniques ont complètement changé : on ne recherche plus telle ou telle mutation, on réalise maintenant un génome complet, ce qui donne une véritable vision d'ensemble. Les gens le font soit à visée récréative, soit pour rechercher leurs origines.

Des questions vont se poser. Ces tests étaient jusqu'à présent réalisés essentiellement par des compagnies américaines ou israéliennes ; la grande compagnie américaine de ce secteur a fait faillite : on se retrouve donc avec six ans de bases de données qui sont parties on ne sait où. Il y a là quelque chose de totalement incohérent.

À titre personnel, je suis de nouveau favorable à une ouverture contrôlée de ces tests. Je suis pour que la France, qui reste un peu isolée dans cette aventure, puisse le faire sur son territoire, afin que le citoyen ne soit pas obligé de passer par internet. C'est une des questions posées au jury citoyen ; nous verrons quelle est sa réponse. Elle sera également discutée par le Cese.

Une autre question génétique, beaucoup plus difficile, est celle de l'utilisation des tests génétiques à visée préconceptionnelle. La vraie grande question que vous devrez traiter est la suivante : imaginons une personne, avec ou sans antécédent familial, qui souhaite savoir si son futur enfant a un risque potentiel de contracter une maladie génétique. Elle pourrait avoir accès à un séquençage à haut débit et retrouver un certain nombre de mutations fixées par le législateur pour des maladies reconnues comme actionnables.

C'est une vraie grande question pour la loi, car, pour la première fois, la communauté génétique française est partagée sur le sujet. Jusqu'à maintenant, la génétique était utilisée à visée diagnostique et thérapeutique, avec les thérapies géniques. Pour la première fois, la question est posée de l'utilisation de tests génétiques à visée de prévention, pour éviter la possible naissance d'un enfant atteint d'une maladie génétique.

Nous sommes à une frontière éthique. Si ce couple découvre un certain nombre de mutations, que va-t-il demander ? Il demandera à bénéficier d'une fécondation in vitro, avec un dépistage qui pourrait se faire à ce moment-là. Vous voyez quelle sorte de chemin peut se dessiner. Nous sommes à la limite de l'eugénisme. Nous avons eu un débat vraiment passionnant à l'IHU Imagine il y a quinze jours sur ce sujet entre les généticiens. Il faut savoir que ce type de test est réalisable dans un certain nombre de pays européens, avec une liste de points pouvant être vérifiés. Cette question va survenir de façon beaucoup plus prégnante qu'en 2018, nécessitant une décision législative complexe.

Mme Jocelyne Guidez. - Je souhaiterais revenir sur la xénogreffe, domaine ancien en France, abandonné pendant un temps, mais aujourd'hui repris notamment par les États-Unis et la Chine. Ayant découvert ces recherches voilà deux ans, je m'interroge sur les lignes rouges qui pourraient encadrer ces pratiques, alors même que certains acteurs commencent à se regrouper pour en débattre. Se pose également la question de leur acceptabilité par notre société, au sein de laquelle subsistent des réticences.

J'évoquerai également le maintien à domicile des seniors. Dans le cadre des états généraux, un nouveau thème de réflexion porte sur la sobriété en médecine. Celui-ci prend-il en compte les enjeux du « bien vieillir » et du maintien à domicile ? Si ce choix est aujourd'hui privilégié, il repose souvent sur des arbitrages et l'acceptation d'un risque pour nos aînés et leurs proches. Jusqu'où accepter ce risque au nom de l'autonomie, plutôt que de recourir à une médicalisation plus lourde ? Comment articuler, d'un point de vue éthique, la liberté individuelle et la protection ? Ces questions seront-elles abordées et disposez-vous de premières clés de réponse ?

M. Olivier Henno. - Monsieur le président, je vous écoute toujours avec beaucoup d'intérêt et de passion. On peut être marqué, notamment lorsque l'on est rapporteur sur ces sujets, par le poids des responsabilités, mais aussi par l'existence d'une forme de dialectique - et avec les tests génétiques, nous sommes au coeur du sujet ! Dialectique, parce que nous avons la chance de disposer d'une bioéthique « à la française », mais qu'en même temps, ces questions ne peuvent être abordées sans une dimension internationale, au moins européenne.

Ma question est la suivante : dans un contexte où le multilatéralisme s'érode, existe-t-il des discussions internationales approfondies sur des sujets aussi sensibles que la génétique ou l'intelligence artificielle ?

Face à des évolutions scientifiques vertigineuses - jusqu'à 50 % de progrès en médecine en moins de trois ans, soit des progrès exponentiels -, observe-t-on une tentation croissante d'utiliser ces avancées, ou bien existe-t-il une régulation effective ?

Dans des contextes très différents - modèles plus collectifs en Chine et en Asie, plus individualistes aux États-Unis -, ces progrès ne risquent-ils pas d'être mobilisés pour renforcer des logiques d'influence, dans un monde qui se réorganise autour de nouveaux empires ?

Comment s'articulent aujourd'hui les échanges en matière d'éthique à l'échelle internationale sur ces sujets ?

Pr. Jean-François Delfraissy. - La xénogreffe est un sujet à la fois ancien et très nouveau. Le CCNE s'en est à nouveau saisi et devrait prochainement rendre un avis sur le don d'organes et ces pratiques, alors qu'il ne s'était pas penché sur cette question depuis plus de quinze ans, celle-ci relevant jusqu'alors de l'Agence de la biomédecine.

Ce retour s'explique par une situation préoccupante en France : après avoir été pionnière en matière de greffes, notamment rénales, la France accuse désormais un retard par rapport à d'autres pays européens, en particulier l'Espagne, avec un écart important entre les besoins en transplantation et le nombre de dons. Nous nous sommes interrogés sur les leviers d'évolution possibles.

La réflexion a également porté sur la xénogreffe, avec la mobilisation des équipes françaises et des échanges internationaux : présence d'une représentation du CCNE à Barcelone et association de spécialistes américains lors d'un congrès de néphrologie en Europe. Des éléments d'information seront ainsi produits sur ce que l'on peut attendre - ou non - de ces techniques.

Les grands courants de pensée religieux ont également été réinterrogés sur ce sujet, alors même qu'un certain consensus existait jusqu'à présent sur la notion de don.

La xénogreffe soulève en effet de nombreuses questions : incertitudes scientifiques, notamment sur les risques infectieux ; recours à des organes de porc génétiquement modifiés pour limiter les rejets lors de la transplantation chez l'homme ; conditions sanitaires strictes liées à ces élevages ; interrogations relatives au bien-être animal ; enjeux de souveraineté, ces recherches étant largement portées par les États-Unis et la Chine, alors que la France accuse un retard important.

Dans ce contexte, une réponse strictement nationale serait une erreur : c'est à l'échelle européenne que doit s'organiser l'effort, même si certaines équipes françaises, notamment à Necker, sont en pointe et entendent mieux s'associer dans cette dynamique.

Il existe un sujet particulièrement sensible en matière de greffe : certaines populations de culture musulmane présentent des besoins en transplantation plus importants que l'ensemble de la population, notamment en raison de facteurs génétiques, d'inégalités d'accès aux soins et de prévention insuffisante. Cela soulève, s'agissant de la xénogreffe, la question de l'utilisation d'organes d'origine porcine, ainsi qu'un ensemble d'interrogations éthiques et sociétales.

J'en viens à la sobriété dans le soin. Les espaces de réflexion éthique régionaux avaient tendance, dans le cadre des états généraux de la bioéthique, à se concentrer sur l'accès aux soins, notamment les difficultés rencontrées dans certains territoires. Or les états généraux de la bioéthique ne sont pas ceux de la santé : il s'agit de porter des questions de réflexion éthique, sans se noyer dans un débat plus large sur l'accès aux soins. Cette approche repose notamment sur des avis du CCNE et de l'Académie nationale de médecine, qui soulignent que les progrès de la médecine peuvent conduire à des situations de grande difficulté, par exemple avec la multiplication des lignes thérapeutiques en oncologie.

Deux approches s'opposent en la matière : soit considérer que les dépenses de santé n'ont pas de limite et qu'il faut continuer à augmenter les budgets, soit s'interroger sur une utilisation plus efficiente des ressources. La seconde voie doit être privilégiée, car la France consacre déjà une part importante de ses moyens à la santé.

Le coût unitaire des soins y est relativement faible par rapport aux autres pays européens, mais la consommation d'actes est en revanche très élevée - environ 17 % de plus qu'en Allemagne. Dès lors, à budget constant, deux leviers apparaissent : renforcer la prévention et engager une réflexion sur une forme de sobriété dans les pratiques.

Plusieurs exemples illustrent les dérives possibles : recours à l'hémodialyse chez des patients très âgés, notamment au-delà de 95 ans, dans un contexte parfois marqué par des logiques de financiarisation ; multiplication de tentatives de fécondation in vitro (FIV) chez des femmes de plus de 40 ans, malgré des probabilités inférieures à 1,5 % ; ou encore forte prescription médicamenteuse.

La formation médicale privilégie l'action : on apprend à faire, beaucoup moins à ne pas faire. Or, si l'on veut préserver l'innovation - dont les coûts sont considérables, notamment du fait de l'industrie pharmaceutique -, il est nécessaire d'introduire davantage de mesure dans les pratiques quotidiennes.

Un autre exemple significatif concerne les pratiques de prescription : aux Pays-Bas, 35 % à 40 % des consultations donnent lieu à une ordonnance, contre près de 78 % en France. Cet écart révèle un possible emballement du système et conduit à s'interroger sur la capacité à maintenir un haut niveau de qualité des soins en ajustant certains marqueurs.

Cette réflexion, délicate, met en lumière un véritable enjeu éthique. Elle s'inscrit dans un contexte marqué par le vieillissement de la population, qui constituera un défi majeur dans les quinze années à venir. Pour préserver ce modèle de solidarité intergénérationnelle, auquel je tiens beaucoup à titre personnel, il convient d'opérer des choix.

Si certaines générations continuent de gagner en espérance de vie, des études de l'Insee montrent que cette progression ralentit, voire s'inverse pour les plus jeunes, notamment en raison du manque de médecins scolaires, des difficultés croissantes en matière de santé mentale, etc.

La question est centrale : à moyens constants, quelle trajectoire retenir pour préserver cette solidarité ?

Mme Anne Souyris. - Je suis heureuse de vous revoir, monsieur Delfraissy, après nos échanges lors des crises du VIH puis du covid-19 ; j'espère que nos prochaines rencontres n'interviendront pas dans un contexte dramatique, même si les situations que vous décrivez sont préoccupantes.

Je souhaiterais revenir sur plusieurs points, en particulier sur le lien entre économie et santé, qui me semble essentiel dans vos propos.

Je commencerai par la démographie : avec des dépenses en hausse - en raison du vieillissement - et des ressources en baisse, quelles sont les solutions de financement au-delà de la seule sobriété ? Faut-il développer de véritables politiques publiques démographiques, intégrant aussi la migration et l'insertion, pour soutenir le financement intergénérationnel ?

Je m'interroge aussi sur le personnel soignant, notamment dans la prise en charge du vieillissement. Face au manque d'effectifs, certains évoquent le recours à l'intelligence artificielle ou à la robotisation. Est-ce, selon vous, une solution crédible, notamment pour les activités non pas curatives, mais rattachées au care ? Peut-on réellement envisager des structures comme les Ehpad sans présence humaine ?

Dans ce cadre, une réflexion existe-t-elle sur le plan économique, notamment sur d'éventuelles cotisations liées à l'utilisation de la robotisation ? Cette piste a déjà été évoquée, mais elle a systématiquement été écartée au nom de l'innovation. Or ce sont aujourd'hui les grands groupes internationaux qui prennent en charge cette innovation et en perçoivent les dividendes, sans retour direct pour les personnes concernées.

Enfin, sur les données numériques de santé et l'IA, ne faudrait-il pas envisager la création d'un pôle public indépendant, garant de la souveraineté, de la protection des données - au-delà du seul champ génétique - et permettant de placer la bioéthique au centre de notre démarche ?

Mme Brigitte Bourguignon. - Je vous rejoins totalement sur la nécessité d'investir massivement dans la prévention plutôt que dans le curatif, notamment au regard du défi démographique.

Je m'insurge depuis longtemps contre le manque d'investissements dans la prévention du vieillissement et dans la détection précoce des maladies cognitives. Il existe pourtant aujourd'hui de belles initiatives, mais elles ne sont pas généralisées.

Je salue le travail des espaces de réflexion éthique régionaux, notamment en direction des étudiants en médecine, pour en faire non pas uniquement des machines à travailler avec le progrès, mais des professionnels capables de réflexion éthique. Je souligne également leur action auprès des lycéens.

Dans ces réflexions bioéthiques, qui sont aussi hautement philosophiques, comment parvenez-vous à éviter deux écueils majeurs : d'une part, la place du fait religieux, qu'il convient de consulter sans pour autant qu'il s'impose ; d'autre part, la désinformation autour des progrès médicaux, qui tend à alimenter les peurs et à défrayer la chronique ?

Mme Marie-Do Aeschlimann. - Merci monsieur le président. Vos réflexions nous sont précieuses, à mes collègues Nadia Sollogoub, Marion Canalès et à moi-même qui sommes rapporteures d'une mission d'information sur les politiques de prévention en santé pour le compte de la commission des affaires sociales.

Dans un contexte persistant de déficit des comptes sociaux, vous avez évoqué longuement la sobriété dans le soin. Je souhaite vous interroger sur une autre dimension : celle de l'équité générationnelle.

Nous consacrons une part importante de nos dépenses de santé, en raison du vieillissement, à la prise en charge des seniors. Mais, dans le même temps, on observe une augmentation de 79 % des cancers chez les moins de 50 ans depuis 1990, ainsi qu'une prévalence croissante des maladies chroniques, liée aux modes de vie et aux exposomes.

Dès lors, le développement de politiques de prévention plus volontaristes et plus efficientes au profit des jeunes générations relève-t-il d'un impératif éthique ? Autrement dit, sommes-nous en train de sacrifier les jeunes générations faute d'un engagement suffisant dans les politiques de prévention ?

Pr. Jean-François Delfraissy. - Ces questions dépassent le cadre des états généraux, même si elles y ont été abordées.

Sur les enjeux économiques, il existe une vision selon laquelle la bioéthique serait au-dessus de l'économie. Je ne la partage pas ; c'est pourquoi nous avons intégré au sein du CCNE une économiste de la santé, afin d'éclairer les choix et les modèles possibles.

Inversement, la réflexion éthique ne peut pas être uniquement portée par l'économie. Mais cet éclairage demeure indispensable, comme l'ont montré les échanges à l'Académie de médecine sur la sobriété, réunissant des personnalités très différentes.

Nous sommes confrontés à un certain nombre de chiffres clés, encore mal connus, qui ne relèvent pas uniquement d'une logique budgétaire, mais traduisent de véritables orientations pour la santé dans les années à venir.

Dans ce contexte, nous pourrions considérer que le modèle de solidarité intergénérationnelle issu de l'après-guerre ne fonctionne plus et basculer vers un modèle privé, à l'américaine. Or tous les modèles présentés comme privés reposent en réalité largement sur un financement public via la sécurité sociale. Les exemples de structures strictement privées en France restent très limités, comme l'hôpital américain de Neuilly.

Par ailleurs, face au vieillissement de la population, près de 35 millions de maladies chroniques sont attendues à l'horizon 2035, majoritairement chez les plus de 65 ans. Nous consacrons et consacrerons de plus en plus de moyens financiers à cette population.

Aucun choix éthique du Parlement n'est intervenu sur ce sujet très complexe : cette évolution s'est faite progressivement, mais peut-être au détriment des plus jeunes, comme cela a été évoqué. Ce sujet, extrêmement difficile, doit être approfondi au Sénat comme à l'Assemblée nationale : ne prenons-nous pas une mauvaise direction pour l'avenir de notre nation ?

Il ne s'agit évidemment pas de remettre en cause la prise en charge des plus âgés, mais il s'agit de mesurer jusqu'où nous allons. Aucune réponse n'est arrêtée à ce stade ; le débat est en cours et prend de l'ampleur.

Si l'on veut préserver la solidarité intergénérationnelle, cette question doit être posée, sous peine de basculer vers un autre modèle, encore mal identifié. Il s'agit, en réalité, d'un renouvellement de ce modèle dans un contexte démographique différent.

Sur le plan international, ces réflexions sont également conduites : des réunions annuelles sont organisées avec les Allemands et les Anglais, ainsi que des échanges au niveau européen dans le cadre du National Ethics Councils (NEC) Forum.

Lors de ma prise de fonction, j'envisageais la suppression du CCNE pour en faire un comité d'éthique européen. Or cette perspective apparaît aujourd'hui irréalisable : il faut maintenir des comités nationaux, liés à des histoires et des cultures différentes et complexes, tout en développant des réflexions communes.

Ces enjeux complexes, notamment autour de la sobriété et des équilibres intergénérationnels, font l'objet d'interrogations partagées en Europe, notamment en Suisse et en Allemagne. En ce sens, une rencontre des présidents de comités d'éthique européens sera organisée à Paris avant le prochain avis du CCNE.

Mme Annie Le Houérou. - La question du lien entre économie et santé pose de réelles difficultés. Vous évoquez la sobriété en médecine et soulignez que l'éthique du soin ne se limite pas à l'accès aux soins, mais les choix économiques pèsent nécessairement.

Quelles orientations vos travaux feront-ils émerger sur ce point ? Ce sujet sera-t-il clairement mis en avant ?

S'agissant de la prévention, les états généraux s'en saisissent pour la première fois, dans un contexte de fort déséquilibre : moins de 5 % des dépenses en prévention contre 95 % en curatif.

Comment vos travaux permettront-ils d'orienter les conclusions vers une prévention plus affirmée, alors même qu'elle reste perçue comme une dépense difficile à sanctuariser dans un contexte de contraintes budgétaires ?

M. Khalifé Khalifé. - Monsieur le président, je souhaite vous remercier pour l'accueil qui m'est réservé lors des séances du CCNE ; je remercie également le président du Sénat de m'avoir désigné pour y siéger.

Je souhaite revenir sur une crainte concernant l'avis du CCNE sur la fin de vie et le texte prochainement examiné au Sénat.

À l'heure où l'évolution médicale et l'innovation thérapeutique progressent, notamment en matière de troubles cognitifs ou de maladies aujourd'hui dites incurables, mais potentiellement traitables demain - comme l'illustre l'identification récente d'un gène impliqué dans la maladie de Charcot -, certains patients pourraient néanmoins être conduits, quel que soit leur âge, à demander la fin de vie.

Ma crainte est que le nouveau cadre législatif puisse freiner l'accès aux perspectives thérapeutiques. Partagez-vous cette crainte et comment concilier ces deux dynamiques ?

Pr. Jean-François Delfraissy. - Sur la prévention, notre position consiste à engager, même à une échelle limitée, une discussion sur ces enjeux, y compris avec les citoyens.

Les freins à la prévention sont multiples.

Le premier frein tient aux médecins eux-mêmes, qu'il s'agisse du care ou de l'innovation, souvent orientés vers une logique curative, y compris dans les arbitrages budgétaires.

Le deuxième frein est politique : l'action publique s'inscrit dans un temps court, alors que la prévention relève du moyen et du long terme, avec des résultats différés. Cette contrainte n'empêche pas l'action, comme le montrent certains pays du Nord ou le Canada.

Le troisième frein réside dans les comportements des citoyens et dans la question de la liberté individuelle et de l'autonomie - alimentation, tabac, vaccination. Cette dimension renvoie aussi à des inégalités sociales, les populations les plus fragiles ayant un accès plus limité aux messages de prévention.

Lors des débats sur le PLFSS, ces enjeux apparaissent encore trop peu. Pourtant, pour les élus que vous êtes, une trajectoire progressive consistant à porter le budget de la prévention de 5 % à 10 % en une dizaine d'années constituerait une véritable vision stratégique, aujourd'hui insuffisamment présente dans notre système de santé.

Un tel rééquilibrage changerait fondamentalement la donne pour les générations futures. Cela suppose du courage politique.

La prévention se trouve ainsi directement liée à la question du financement, notamment par un effort de sobriété, consistant à dégager 2 % à 3 % sur l'hyperconsommation médicale. Il s'agit non pas de tout transformer, mais d'engager une évolution progressive vers cet objectif.

Une mobilisation de l'ensemble des initiatives - celles du CCNE et des missions en cours - apparaît nécessaire pour faire bouger les lignes, avant que n'intervienne une décision politique. Or les arbitrages ont trop souvent privilégié le soin au détriment de la prévention.

S'agissant de la fin de vie, le CCNE a rendu un avis en septembre 2022, suivi d'un temps de débat citoyen avec la convention citoyenne sur la fin de vie et les espaces de réflexion éthique régionaux. Le processus relève désormais du temps politique, entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Sauf évolution majeure du texte, le CCNE a choisi de ne pas intervenir de nouveau et de laisser se dérouler le débat démocratique.

M. Philippe Mouiller, président. - Je vous remercie pour votre intervention, une nouvelle fois très intéressante.

La réunion est close à 09 h 55.

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales, et de M. Claude Raynal, président de la commission des finances -

La réunion est ouverte à 10 h 00.

Rapport de la cour des comptes « Démographie et finances publiques » - Audition de M. Emmanuel Giannesini, président de la section « Finances publiques, gestion du budget et de la fiscalité » de la Cour des comptes, Mme Corinne Soussia, présidente de la section « Prestations de sécurité sociale contributives et de solidarité » de la Cour, et M. Hyppolite d'Albis, chef économiste de l'Inspection générale des finances, professeur à l'ESSEC Business School et auteur d'une « Économie des âges de la vie »

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Monsieur le président, mes chers collègues, madame, monsieur les présidents de section de la sixième et de la première chambre de la Cour des comptes, monsieur le professeur, c'est avec un intérêt tout particulier que nos deux commissions réunies des affaires sociales et des finances vous entendent ce matin pour nous éclairer sur l'impact de la démographie sur nos finances publiques et, au-delà, sur ses implications pour notre économie, nos politiques publiques et la société dans son ensemble.

L'importance de l'enjeu démographique pour les années à venir justifie bien entendu cette table ronde, mais l'idée de son organisation a germé plus précisément lors de la parution en décembre dernier du rapport public thématique Démographie et finances publiques de la Cour des comptes. Il nous a paru utile de compléter notre analyse en invitant également un économiste, spécialiste des questions démographiques et auteur du récent ouvrage Économie des âges de la vie. Nous vous remercions d'être présents ce matin.

La première publication a une nature plutôt descriptive, tandis que la seconde, en s'appuyant sur les mêmes données, est un essai plus engagé. Le rapport comme l'ouvrage reconnaissent le caractère structurant et sans doute sous-estimé de la démographie en matière économique et financière.

Comme l'écrit M. d'Albis dans une formule qui fait sourire, mais qui donne aussi à réfléchir, « la vie commence et se termine par un déficit ». Or la Cour souligne que « pour 100 individus âgés de 20 à 64 ans, on compte désormais 41 jeunes de moins de 20 ans et 39 seniors de plus de 65 ans ».

Le constat de la fin de l'exception française en matière de natalité et le caractère inéluctable du vieillissement sont anxiogènes. Mais face à ces tendances se dégagent avant tout de vos publications, pour la Cour, une invitation à agir, et pour M. d'Albis, un optimisme qui contraste avec l'alarmisme général - vous vous dites ainsi « étonné qu'un progrès aussi éclatant [que l'allongement de l'espérance de vie] puisse être présenté comme un problème ».

Seulement, comme l'indique la Cour, l'un des canaux par lesquels la démographie joue sur les finances publiques est « la déformation de la structure des dépenses publiques ». Et c'est le thème qui monte : la charge que ferait peser sur les finances publiques, en particulier sur les travailleurs, la génération « dorée » du baby-boom qui, de surcroît, verrouillerait le système politique à son avantage, grâce à sa prépondérance électorale.

Les tenants de cette croisade contre les « boomers » auront beau jeu de souligner que sur 35 milliards d'euros de hausse des dépenses hors charge d'intérêts en 2025, 13 milliards d'euros proviennent de la progression des pensions de retraite, soit 37 % de ce total ! Le livre Économie des âges de la vie tranche avec cette approche. Selon vous, on ne peut reprocher à une cohorte d'être plus nombreuse que les autres. D'ailleurs, des efforts ont été demandés aux retraités et, surtout, les pensions ne seraient qu'une facette des transferts entre générations. Peut-on vraiment mettre tous ces transferts, notamment au sein des familles, sur le même plan ?

Je suis frappé comme beaucoup par la sensibilité de la question de l'accès au logement : depuis au moins les années 2000, l'évolution des prix de l'immobilier a permis des plus-values importantes, en général exonérées, pour certaines générations de propriétaires. Je vois ainsi poindre le risque, par les transferts familiaux, de recréer une société d'héritiers, dans laquelle de jeunes actifs ne parviendraient plus, par leur seul travail, à s'assurer un niveau de vie satisfaisant.

Si cette analyse vous paraît exagérée, quels indicateurs retenir pour affiner l'analyse et mieux capturer les dynamiques liées à la démographie ? Et comment remédier à la faible appréhension des tendances démographiques dans la programmation budgétaire ?

La question de la natalité reste également essentielle, je ne doute pas qu'elle sera abordée par le président Mouiller à qui je cède la parole.

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Cette audition conjointe s'inscrit dans la continuité d'un cycle d'auditions relatives à la démographie menées par la commission des affaires sociales cette année.

Nous avons ainsi entendu l'Institut national d'études démographiques (Ined) et l'Insee, ainsi que divers économistes et experts de ce domaine. Il nous tenait à coeur d'entendre vos interventions.

Nous connaissons le contexte, au moins symbolique, dans lequel ce cycle s'inscrit : pour la première fois depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la France a enregistré, en 2025, plus de décès que de naissances, soit 645 000 naissances et 651 000 décès.

Cette bascule peut donner le vertige, sur de nombreux plans : budgétaire, comme l'a souligné le président Raynal, mais aussi social et presque civilisationnel. Quelle place pour les jeunes dans une société où ils sont moins nombreux que les seniors ? Dans ce contexte, madame, messieurs, l'éclairage que vous pourrez apporter à nos commissions nous sera précieux.

Je vais sans plus tarder vous laisser commencer cette audition par un propos liminaire. Les membres de nos deux commissions pourront ensuite vous interroger, en commençant par les rapporteurs généraux

M. Emmanuel Giannesini, président de la section « Finances publiques, gestion du budget et de la fiscalité » de la Cour des comptes. - Nous sommes très heureux de participer à cette audition commune, car nos travaux ont précisément vocation à nourrir ces réflexions de long terme, indépendamment de ce que l'on pourrait considérer comme une urgence ponctuelle.

Le rapport que nous vous présentons nous permet en effet une projection à très long terme.

Je suis accompagné de Corinne Soussia, présidente de la section « Prestations de sécurité sociale contributives et de solidarité », Yves Guégano, conseiller maître spécialiste du secteur retraite, ainsi que des rapporteurs Laurent Simula et Gabriel Ferriol.

Ce rapport résulte d'une démarche engagée par la Cour depuis deux ans sur les fondamentaux des finances publiques. Le thème de la démographie fait figure, par excellence, de déterminant à très long terme des finances publiques.

Ce rapport est un exercice de synthèse analytique et problématique sur les liens entre démographie et finances publiques, structuré en trois temps.

Tout d'abord, il rappelle les principaux faits stylisés de la démographie française et reprend les scénarios tracés notamment par l'Insee.

Ensuite, il présente les mécanismes par lesquels la démographie influe sur les finances publiques au travers de la croissance, des recettes et des dépenses publiques.

Enfin, le rapport étudie la place assez faible qu'occupent les enjeux démographiques dans la programmation budgétaire. Nous posons, pour conclure, trois questions centrales pour l'avenir et proposons, sinon une réponse univoque, du moins quelques pistes.

Revenons tout d'abord sur les faits stylisés. Chacun le sait : la population française n'augmente plus. L'année 2025 a été la première marquée par un solde naturel négatif, contre un solde très légèrement positif - 17 000 personnes - en 2024. Par conséquent, la croissance démographique repose aujourd'hui principalement, voire exclusivement, sur le solde migratoire. Aussi, à l'horizon 2070, on peut espérer, au mieux, une relative stabilité de la population.

Le principal facteur de cette très faible croissance démographique est la baisse marquée de la natalité, mesurée par l'indice conjoncturel de fécondité. Celui-ci s'élève désormais à 1,62 enfant par femme. Cependant, l'indicateur de descendance finale, qui est plus pertinent sur le moyen et long terme, est de 2,07 enfants par femme - il permet donc un renouvellement des générations pour la génération de 1978. Néanmoins, un redressement immédiat de l'indice conjoncturel garantissant le maintien de ce niveau de descendance finale reste peu probable.

Outre la chute de la natalité, les faits stylisés révèlent un allongement de l'espérance de vie, qui entraîne un vieillissement de la population. Sur la base de l'hypothèse, émise par l'Insee, d'une espérance de vie de 90 ans pour les femmes et de 87,5 ans pour les hommes, la part des plus de 65 ans augmenterait d'un peu plus de 8 points entre 2024 et 2070 pour atteindre 30 % de la population, soit, en valeur absolue, plus de 4 millions de personnes de plus de 75 ans supplémentaires par rapport à aujourd'hui.

Le ratio de dépendance des personnes âgées - la part des plus de 65 ans rapportée à la part des 20 à 64 ans - passerait de 25 % en 2000 à 45 % ou 50 % en 2050.

Cette stagnation de la population totale et la baisse de la population des 20 à 64 ans correspond à une diminution marquée de la population en âge de travailler, tant en valeur relative qu'en valeur absolue. D'ici à 2070, la France devrait perdre au moins 3,5 millions de personnes en âge de travailler. Cette tendance apparaît inexorable, même s'il existe des leviers pour soutenir la population en emploi.

J'en viens aux mécanismes qui influent sur les finances publiques.

Le premier facteur est la croissance. Au risque de paraître lapidaire, il n'y a pas de bonne nouvelle à attendre sur ce point. Les évolutions démographiques du scénario central de l'Insee ne soutiennent pas directement la croissance : c'est plutôt le contraire, en raison des trois mécanismes suivants.

Premièrement, la baisse de la part des 20 à 64 ans, par définition, pèse sur l'offre de travail et sur le potentiel de croissance.

Deuxièmement, de manière plus subtile, le vieillissement de la main-d'oeuvre pourrait in fine affecter la productivité globale, même si ses effets apparaissent ambigus.

Troisièmement, contrairement aux prédictions, on constate depuis plusieurs années que les personnes âgées ne désépargnent pas, voire qu'elles continuent à constituer un patrimoine net de plus en plus important par rapport à celui des actifs. Ce mécanisme a un effet plutôt dépressif sur l'économie et tend à modifier l'allocation de l'épargne vers des actifs peu risqués.

Les recettes publiques constituent le deuxième facteur influant sur les finances publiques.

Plus on vieillit, moins on contribue aux finances publiques. Le poids des cotisations sociales assises sur le travail dans les contributions nettes aux recettes publiques l'explique aisément. Aussi le vieillissement de la population a-t-il pour conséquence structurelle, à système de prélèvements obligatoires constant, une pression à la baisse sur les recettes publiques.

Au-delà de ce constat général, dans notre structure de prélèvements, les personnes âgées bénéficient de nombreux avantages ou taux réduits. Néanmoins, il en va de même pour certaines configurations familiales ; aussi, les effets conjugués du vieillissement et de la baisse de la natalité pourraient se compenser, équilibrant les dépenses fiscales liées à ces deux classes d'âge.

En revanche, la structure familiale est de moins en moins prise en compte dans le système de prélèvements obligatoires, tendance qui accompagne la dynamique de dénatalité sans nécessairement en être une des causes.

Les recettes sont aussi sensibles à l'ascendance migratoire. La contribution de la population immigrée en matière de prélèvements obligatoires est inférieure de 12 % à 20 % à celle de la population autochtone. Un solde démographique reposant essentiellement sur le solde migratoire n'a donc pas un effet totalement neutre sur la structure des recettes publiques.

Enfin, le troisième facteur analysé par le rapport est la dépense publique. Les grands postes de dépenses publiques sensibles au vieillissement sont connus : la retraite, la santé, la dépendance et le chômage aux âges élevés de la période d'activité. La principale différence qui oppose les âges de la vie en matière de consommation n'est pas tant celle de son niveau que de sa nature : aux âges élevés de la vie, la consommation est davantage socialisée ; aux âges actifs, elle est plutôt privée.

Nous nous sommes intéressés à la part des dépenses sensibles au vieillissement et à la natalité. Les dépenses sensibles au vieillissement occupent une place croissante - +11 % en vingt-cinq ans - dans les dépenses publiques. À l'inverse, les dépenses sensibles à la natalité et au profit des générations futures - par convention nous y intégrons les dépenses en faveur de la transition écologique et de la recherche - se contractent. Concrètement, depuis vingt-cinq ans, la France investit de plus en plus en faveur de sa population âgée, et de moins en moins en faveur de sa jeunesse. Le constat est clair. En revanche, il est plus difficile d'en quantifier les effets.

Par ailleurs, on observe que la dépense publique par tête des plus de 65 ans tend à se contracter depuis 2013. Par conséquent, les personnes qui ont actuellement plus de 65 ans forment une génération qui est mieux traitée collectivement qu'aucune génération âgée ne l'a jamais été en France. Cependant, ce constat est beaucoup moins net à un niveau individuel, en raison du volume que représente cette classe d'âge.

Nous avons appliqué ce constat au scénario central de l'Insee. Deux configurations polaires en résultent. Si la France maintient son niveau actuel de dépense publique rapportée à sa richesse nationale - soit 57 % -, il faudrait, compte tenu du vieillissement de la population, que la dépense par tête baisse d'environ 6 %. À l'inverse, si l'on considère que la dépense par tête au profit des plus de 65 ans doit rester constante, la part de la dépense publique dans le PIB devrait atteindre 60,8 % en 2070, soit un niveau équivalent au pic de la crise sanitaire. Entre ces deux situations se dégage un espace de choix politique, qui n'a rien de simple.

Pour conclure, j'en viens à la faible appropriation des tendances démographiques dans la programmation budgétaire.

En examinant le corpus lexical de l'ensemble des lois de programmation et des programmes de stabilité de la gouvernance européenne, nous avons constaté que le lexique ayant trait à la démographie ne représente que 0,5 % de l'ensemble. La démographie est donc peu présente dans nos textes de programmation budgétaire et dans nos lois de programmation sectorielle, dont certaines d'entre elles - notamment celles qui concernent l'enseignement supérieur ou l'école - devraient pourtant être intrinsèquement ancrées dans une analyse démographique.

À l'inverse, la programmation budgétaire européenne fait bien davantage cas de la démographie. Le Ageing report, publié à échéance régulière par la Commission européenne, par exemple, intègre les effets démographiques parmi les paramètres d'analyse de la soutenabilité de la dette. Nous recommandons donc de nous inspirer de cette méthodologie pour enrichir nos textes financiers.

Trois questions découlent de ces analyses pour l'avenir.

Tout d'abord, comment faire face à la contraction attendue de la population en âge de travailler ? Sur ce point, il faut être très clair : il n'y a pas de solution miracle à attendre de la croissance. Les perspectives démographiques, de même que, dans un autre registre, les phénomènes de transition écologique, pèsent négativement sur la croissance.

Par conséquent, il relève de notre responsabilité de tenter de limiter cet effet négatif, grâce aux leviers bien connus permettant notamment d'accroître le taux d'emploi de la population aux deux extrémités des âges de la vie : le chômage des jeunes reste important en France, en raison de la durée des études supérieures et du taux d'échec en premier cycle, tandis que le taux d'emploi des plus de 60 ans reste relativement faible dans notre pays.

Ensuite, quelle solidarité mettre en oeuvre face à la hausse des dépenses liées au vieillissement ? La question de la répartition entre dépenses socialisées et dépenses privées se pose, de même que celle d'une contribution spécifique des personnes âgées, au regard de leur niveau de revenu ou de patrimoine. En effet, les inégalités de patrimoine se creusent entre les deux classes d'âge, bien que leurs niveaux de revenus restent similaires, les plus âgés en détenant bien davantage que les actifs. Si le financement des dépenses des premiers repose uniquement sur les seconds, un problème d'acceptabilité pourrait apparaître à moyen ou long terme.

Enfin, quels leviers mobiliser face à la baisse de la natalité ? Dans notre rapport, nous constatons que les politiques natalistes peinent à identifier des leviers réellement efficaces, d'autant que ceux-ci ne peuvent produire leurs effets qu'à long terme. Par ailleurs, ces politiques sont très coûteuses, au regard de la durée sur laquelle elles doivent se déployer. Nous appelons donc à une certaine prudence en la matière.

Mme Corinne Soussia, présidente de la section « Prestations de sécurité sociale contributives et de solidarité » de la Cour. - En m'appuyant sur trois rapports récents, je veux revenir sur les effets des évolutions démographiques sur la sécurité sociale.

En 2025, le Premier ministre a demandé à la Cour de se pencher sur la situation et les perspectives du système de retraite. Il faut garder à l'esprit l'hétérogénéité actuelle des situations financières des régimes, qui dépendent largement du rapport entre cotisants et retraités. La situation de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est ainsi d'ores et déjà dégradée. Par ailleurs, la contribution employeur du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » doit être relevée une nouvelle fois à assez brève échéance. Mais c'est le déficit du régime général qui va poser le plus de difficultés ; il tend à réapparaître malgré la réforme de 2023. La Cour a estimé ce déficit, pour 2045, à 25 milliards ou 30 milliards d'euros constants de 2024. Malgré les réformes passées, qui ont déjà permis d'absorber des chocs démographiques antérieurs, nous devons donc anticiper les évolutions à venir.

Un contraste se dessine entre l'évolution financière du régime général et celle du régime complémentaire de l'Agirc-Arrco, qui inclut, dans son pilotage annuel, des éléments permettant de prendre en compte les effets du vieillissement sur l'évolution des dépenses. Ainsi, si l'équilibre du régime général tend à se dégrader, cette tendance ne vaut pas pour les régimes complémentaires.

Le sujet des retraites est particulièrement bien documenté. Le travail du Conseil d'orientation des retraites (COR) nous fournit une anticipation des déficits à venir et les principaux leviers d'action sont assez bien connus.

En revanche, pour ce qui est de l'autonomie, si les enjeux ont été identifiés de longue date, les effets à venir sont moins documentés ; un tel travail est pourtant nécessaire pour éclairer les décideurs publics. Le chapitre 10 du rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2025 dressait le bilan de la création de la branche autonomie en 2021. Y était souligné un manque de préparation au choc qui interviendra en 2030, date à laquelle les générations de l'après-guerre arriveront au grand âge, vingt ans après un premier « choc vieillesse ».

En effet, plus d'un tiers des personnes âgées de 85 ans sont bénéficiaires d'une allocation personnalisée d'autonomie (APA). Or le bénéfice de l'APA représente la fourchette basse d'estimation de la population en perte d'autonomie : des études de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) suggèrent que la perte d'autonomie concerne une part plus importante de la population.

Ainsi, ce « choc vieillesse » aura des effets financiers importants. Dans le rapport de 2025, nous notions déjà que des tensions importantes pèsent sur la situation financière des Ehpad, avec des effets sur le nombre de places comme sur le recrutement des personnels chargés de la prise en charge des résidents. Ces tensions concernent d'ailleurs les établissements comme les services d'aide et de soins à domicile. Or la branche n'est pas suffisamment préparée : chacun est conscient des problèmes relatifs au pilotage, aux systèmes d'information et au financement en ce domaine.

La Cour recommandait d'ailleurs de mieux documenter ces perspectives, y compris quant aux réponses à apporter au-delà de 2030 : nous ne nous projetons pas suffisamment loin en matière d'autonomie, alors que les enjeux sont à la fois quantitatifs et qualitatifs.

Enfin, pour ce qui est de la branche famille, on aurait pu s'attendre à ce que la baisse du nombre d'enfants soit source d'économies en matière de prestations et d'une certaine détente des contraintes pesant sur l'offre de garde d'enfants. En réalité, comme le montre le rapport sur la politique d'accueil du jeune enfant publié en décembre 2024, si la contrainte sur l'offre diminue - celle-ci répond aujourd'hui à 80 % des besoins de garde -, de fortes disparités territoriales subsistent.

En outre, le recrutement des personnels de la petite enfance continue de poser problème. Aussi, l'offre de garde reste très tendue. Il ne suffit pas de créer des places en crèche : il faut aussi former les personnels.

D'une manière générale, il est difficile d'anticiper les financements nécessaires au vieillissement et à la perte d'autonomie, mais l'enjeu est aussi celui de la qualité de la prise en charge, y compris lorsque les évolutions démographiques sont censées être, au moins à court terme, favorables aux finances publiques.

Tel est donc le point de vigilance : nous devons prêter attention non seulement à la question financière ou quantitative, mais également à la qualité de la réponse apportée et à l'égalité territoriale.

Certains territoires manquent de moyens financiers, notamment quand la branche autonomie est déjà déficitaire, pour rééquilibrer l'offre à courte échéance. Inversement, pour ce qui est de la branche famille, si la baisse de la pression démographique devrait faire diminuer la pression sur l'offre, les territoires historiquement sous-dotés le resteront.

M. Hippolyte d'Albis, chef économiste de l'inspection générale des finances, professeur à l'ESSEC Business School et auteur d'une Économie des âges de la vie. - Le vieillissement de la population a bien entendu un impact sur les finances publiques, notamment sur la protection sociale. Celle-ci s'est historiquement construite pour répondre aux besoins des personnes âgées au travers de la retraite et de la prise en charge médicale notamment. Aussi, l'augmentation du poids démographique des personnes âgées entraîne mécaniquement une hausse de ces dépenses.

Ce constat n'est pas nouveau. Lorsque j'étais moi-même étudiant, les économistes se demandaient comment nous pourrions financer la retraite des baby-boomers ! Dès lors, comment avons-nous survécu à cette « bombe grise » du vieillissement ? Il me semble qu'en regardant le passé nous saurons mieux appréhender l'avenir.

Si l'on s'intéresse au montant annuel moyen perçu par chaque Français en fonction de son âge, on constate qu'en 2019, avant 60 ans, on reçoit finalement assez peu de la protection sociale. À l'inverse, à partir de 60 ans, le montant perçu s'élève à 30 000 euros par an en moyenne.

Quant aux recettes, elles émanent majoritairement des personnes âgées de 20 à 60 ans, au travers des cotisations sociales. Cependant, on constate que les personnes les plus âgées contribuent aussi désormais au financement de la protection sociale : nous sommes donc sortis du système bismarckien dans lequel seul le travail finance la protection sociale.

Concrètement, les contributeurs nets sont les actifs situés en milieu de vie, quand les bénéficiaires nets sont les plus âgés.

Je me suis intéressé à l'évolution du transfert net entre 1979 et 2019.

L'analyse des données relatives à cette période révèle sans surprise que les plus âgés sont bénéficiaires des dépenses de protection sociale, et que les plus de 80 ans ont au maximum perçu l'équivalent de 80 % du PIB par tête, que l'on appelle parfois le revenu moyen. Pour autant, la part du revenu moyen perçue par les plus âgés a connu une nette diminution : pour les 60-79 ans, elle est passée de près de 70 % en 1985 à 43 % environ en 2019, cette baisse ayant connu une accélération significative depuis 2008. Pour les 80 ans et plus, la diminution a réellement commencé en 2009, mais elle a été relativement forte, puisqu'ils percevaient alors 80 % du PIB par tête, contre 70 % en 2019.

Le débat - tout à fait démocratique - relatif à une éventuelle réduction des bénéfices des personnes âgées n'a donc rien d'original, puisque, de fait, la part des dépenses qui leur est allouée est en baisse constante depuis vingt ans pour les 80 ans et plus et depuis les années 1980 pour les 60-79 ans.

Les plus jeunes n'étant pour leur part pas directement bénéficiaires de la protection sociale, les transferts nets en faveur des 0-19 ans n'ont pas connu de baisse, ces transferts passant par d'autres canaux.

Si l'on conserve la structure de transferts de 2019, année où notre système de protection sociale était à l'équilibre, et que l'on y applique la démographie de 2029, on observe qu'à comportement et à politique constants le vieillissement de la population entraînerait un accroissement des dépenses de plus de 50 milliards d'euros et une diminution des recettes de 14 milliards d'euros, soit une dégradation du solde public de l'ordre de 3 points de PIB, ce qui est colossal. L'enjeu démographique est donc très fort, d'autant que 2029 arrivera vite.

En 2039, la dégradation du solde public serait encore plus forte, puisqu'à comportement constant elle atteindrait environ 5 points de PIB.

Si l'on revient au contraire en arrière, en 1983, la part des 65 ans s'établissait à 13 % de la population, contre 22 % aujourd'hui, soit une augmentation de 60 % à 70 %. C'est un choc, ou du moins un changement massif.

Cela étant, si l'on applique les profils moyens de dépenses et de recettes qui prévalaient en 1983 à la démographie de 2019, on obtient une dégradation du solde de plus de 6 points. En d'autres termes, les politiques publiques qui ont été menées, l'effort qui a été demandé aux seniors, nous ont permis d'économiser 6 points de PIB de dépenses de protection sociale. Si les évolutions à venir sont significatives, nous avons donc déjà réussi à affronter un choc tout aussi important, voire davantage.

Depuis les années 1980, la proportion de personnes en emploi au sein de la population totale - et non de la population active - est restée stable ; or ce ratio, peu utilisé et qui s'établit autour de 40 %, est la clef de la soutenabilité de notre modèle social. Cette constance montre que notre société s'est adaptée au vieillissement de la population, à la fameuse « bombe grise ». Depuis 2010 ou 2014, la part des personnes en emploi a même augmenté, pour atteindre un peu plus de 42 %.

Si l'on considère le scénario d'évolution démographique que l'Insee estime central, en corrigeant l'hypothèse de migration, qui est à mes yeux optimiste - l'Insee retient une migration nette de 70 000 personnes, contre 170 000 aujourd'hui - pour la porter à 120 000, ce qui correspond au scénario dit de « migrations hautes » de l'Insee, tout en supposant que les taux d'emploi par âge et par sexe restent les mêmes qu'aujourd'hui, la part des personnes en emploi se dégraderait fortement, pour passer à 40 % à l'horizon 2040, puis en deçà des 40 % à l'horizon 2060.

Si, en revanche, le taux d'emploi des femmes rejoint celui des hommes, alors que le premier est actuellement de 6 points inférieur au second, alors la part des personnes en emploi remonterait à presque 42 % à l'horizon 2040 et au-dessus de 41 % à l'horizon 2060.

De même, la convergence du taux d'emploi des seniors, c'est-à-dire des 50-65 ans, qui a déjà beaucoup progressé depuis la fin des années 1990, vers celui des 25-49 ans, nous permettrait de maintenir, voire d'améliorer légèrement la part des personnes en emploi.

Et si, dans le meilleur des mondes possible, nous parvenions à faire converger le taux d'emploi des seniors et celui des femmes vers les taux constatés aujourd'hui pour les catégories d'actifs les plus en emploi, alors la proportion globale de travailleurs au sein de la population totale dépasserait de très loin les standards actuels.

Le choc démographique est certes significatif, et il aura de lourdes conséquences si nous ne faisons rien, mais, sans prétendre que la solution est à portée de main, il paraît réaliste d'imaginer que nous parviendrons à faire évoluer ces taux d'emploi.

Je vous remercie, monsieur le président, d'avoir cité mon ouvrage, intitulé Économie des âges de la vie, dans lequel je développe ces éléments.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. - Ma première question s'adresse aux présidents de section de la Cour des comptes. Dans votre rapport consacré à la démographie et aux finances publiques, vous écrivez que l'immigration représente une contribution nette aux finances publiques neutre ou légèrement négative. Pouvez-vous développer ce thème et nous dire comment, selon vous, il serait possible de modifier cette situation ?

Ma deuxième question s'adresse au professeur d'Albis. Dans la conclusion de votre livre, vous écrivez qu'il est nécessaire de créer de la richesse afin de nourrir notre système de protection sociale. Vous indiquez qu'il est nécessaire, pour ce faire, d'élargir l'emploi aux travailleurs seniors afin que « le report de l'âge de départ en retraite ne soit pas vécu comme un drame, mais comme une opportunité de transmettre et de continuer à contribuer ». Quelles sont donc vos pistes pour améliorer le taux d'emploi des seniors, mais aussi des jeunes, qui sont l'avenir ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. - Cette courte séquence doit nous aider à mieux appréhender notre démographie, qui est un élément majeur de la situation financière de notre pays. Si l'on veut équilibrer nos comptes, il nous faudra agir sur le taux d'emploi, sur la population active et sur notre modèle social.

Du fait de la baisse de la natalité et des moindres transferts financiers vers la jeunesse qui en découlent, nous serions en période de « dividende démographique ». Nous nous sommes parfois interrogés sur la meilleure manière de tirer profit de ce dividende. Pour ce qui est de l'éducation, par exemple, quel est le meilleur arbitrage entre réduction du nombre de professeurs et baisse de l'effectif des classes ? En matière éducative comme dans d'autres domaines, y a-t-il une bonne manière de profiter le plus intelligemment possible de ce dividende démographique ?

Vous indiquez par ailleurs, monsieur d'Albis, que la population immigrée présente une structure par âge favorable, avec notamment une concentration dans les tranches d'âge actives. Je relève que la Cour souligne pour sa part que les effets de l'immigration sont limités et ambigus, en raison d'une intégration incomplète sur le marché du travail, avec un écart de taux d'emploi entre population immigrée et population autochtone avoisinant 18 points de pourcentage. Comment selon vous faire en sorte de tirer le meilleur parti de l'immigration d'un point de vue économique, au bénéfice de nos finances publiques ?

Le poids des dépenses - publiques et privées - de retraite en pourcentage du PIB est l'un des indicateurs couramment utilisés pour comparer notre situation à celle des principales économies. Ces dépenses s'élèvent dans notre pays à plus de 14 %, soit environ 2 points de plus que partout ailleurs, hormis en Italie. De plus, alors qu'en 1975 nos dépenses publiques respectivement consacrées à l'éducation et aux retraites étaient à peu près équivalentes, à hauteur d'environ 6,5 % du PIB, je constate que, cinquante ans plus tard, la part de l'éducation n'a pas changé, puisqu'elle s'établit à 6,7 %, quand celle des pensions de retraite a doublé, pour atteindre 14 %. Ces chiffres ne révèlent-ils pas malgré tout une forme de primat accordé à la vieillesse ? Ne faut-il pas équilibrer différemment ces postes de dépense ?

M. Olivier Henno. - Ma première question s'adresse aux présidents de section de la Cour des comptes. Le taux d'épargne élevé des personnes âgées est-il une spécificité française ou observe-t-on le même phénomène dans d'autres pays, notamment européens ? S'agit-il par ailleurs d'une tendance récente ou d'un élément stable dans le temps ?

Mes autres questions s'adressent au professeur d'Albis. La stabilité de la part des personnes ayant un emploi dans la population totale est-elle le résultat d'une adaptation presque naturelle, quasi automatique, ou est-elle la conséquence de politiques publiques ? Si tel est le cas, de quelles politiques publiques s'agit-il selon vous ?

Je souhaite enfin m'arrêter sur une phrase de votre ouvrage : « C'est étrange à écrire, mais il semble, en parlant de la fécondité, que désormais tout repose sur la jeune génération d'hommes ». Je constate en effet, de manière empirique, que ce sont souvent les hommes qui, dans les couples, pèsent pour avoir des enfants. Pourriez-vous développer cette idée que j'ai trouvée originale et intéressante ?

Mme Isabelle Briquet. - Le diagnostic de la Cour est fort intéressant, mais aussi plutôt préoccupant, même si la note d'optimisme de M. d'Albis redonne un peu d'élan.

La population des 20-64 ans est passée de 38 millions en 2011 à 37,2 millions en 2023, tandis que les 20-39 ans consacrent en moyenne 39 % de leurs revenus au financement de la protection sociale, contre 25 % pour les plus de 65 ans. Autrement dit, notre architecture de financement reste très déséquilibrée. Elle continue de faire peser l'essentiel de l'effort sur les revenus du travail, alors même que la société vieillit et que les revenus du patrimoine, les successions et une partie des revenus de remplacement sont moins mobilisés qu'ils pourraient l'être.

La véritable question est donc politique : comment adapter le financement de notre protection sociale et de nos services publics à une société plus âgée, sans demander toujours plus à ceux qui travaillent déjà et, souvent, à ceux qui ont le moins ? Il me semble que nous ne pouvons pas accepter que la seule réponse soit de travailler plus longtemps, de réduire la dépense ou de dégrader la solidarité. Si la démographie fragilise les recettes issues du travail, il faut solliciter davantage les autres sources de revenus. Cela suppose aussi, et vous l'avez évoqué, de mieux intégrer à l'emploi celles et ceux qui en sont trop souvent éloignés : les jeunes et les seniors, mais également les personnes immigrées et les femmes.

Ma question est donc la suivante : parmi les solutions identifiées, quelles seraient selon vous les réformes les plus efficaces, dans une société vieillissante, pour sécuriser durablement les recettes publiques sans accroître les inégalités ? Plus précisément, quelle place faudrait-il donner à une diversification plus juste du financement, au-delà de la seule taxation du travail ?

M. Michel Canévet. - La part des transferts nets en faveur de la tranche des 60-79 ans a tendance à diminuer, ce que vous interprétez comme la conséquence d'un effort demandé aux plus âgés. Mais n'y a-t-il pas là avant tout la conséquence de l'allongement de la durée du temps de travail ? En d'autres termes, si le transfert net est moins important, c'est parce que de plus en plus de gens travaillent jusqu'à un âge plus élevé sous les effets conjugués d'entrées tardives dans la vie active et de reports de l'âge de départ à la retraite.

Par ailleurs, la part des transferts nets étant la plus importante en faveur des retraités, n'avons-nous d'autre solution, pour revenir à l'équilibre des comptes publics et assurer le financement de toutes nos prestations, que le report de l'âge de départ à la retraite ?

M. Olivier Paccaud. - Je souhaite revenir sur la dénatalité, qui n'est pas un phénomène purement français. Notre indice conjoncturel de fécondité s'établit aujourd'hui à 1,56, contre 0,7 en Corée du Sud. Depuis 2022, la baisse de la natalité dans notre pays connaît toutefois une accélération, avec de fortes conséquences sur la population scolaire, et, à terme, sur la population tout entière. Nous entrons dans un « hiver démographique », comme nous en avons déjà connu par le passé.

Ma question, qui relève sans doute de la sociologie et de la psychologie, mais qui a des incidences sur nos finances publiques, est la suivante : doit-on - et non pas « peut-on » - mener une politique nataliste ? Dans les différents scénarios que vous nous avez présentés, vous semblez considérer comme acquis que nous ferions très peu d'enfants. Est-ce une bonne chose ? Je ne le pense pas.

Une telle tendance est-elle définitive ? Quelles pistes vous semblent les plus efficaces ? Les politiques natalistes sont certes coûteuses, mais elles peuvent se révéler d'utiles investissements.

Mme Marie-Do Aeschlimann. - Je remercie la Cour pour les diagnostics qui ont été posés et M. d'Albis pour les scénarios encourageants qu'il nous a présentés. Juste avant cette audition, la commission des affaires sociales a reçu le professeur Jean-François Delfraissy sur les nouveaux en matière de bioéthique, qui peuvent comporter une dimension économique. Nous avons eu un échange intéressant sur ce qu'il appelle la « sobriété dans le soin », sur les questions d'équité intergénérationnelle et sur le partage de la dépense qu'il estime nécessaire.

Ma question porte sur l'équilibre entre la part de la dépense publique allouée aux bénéficiaires âgés, dont le nombre augmente avec le vieillissement de la population, et la part consacrée aux plus jeunes, notamment à des fins de prévention.

Vous avez esquissé plusieurs pistes, monsieur d'Albis. Avez-vous considéré la possibilité de modifier la structure de la dépense publique, afin notamment de consacrer une part plus large de nos ressources aux politiques préventives plutôt qu'aux dépenses curatives ?

M. Thierry Cozic. - Je remercie l'ensemble des intervenants pour la qualité de leurs présentations.

Ma première question concerne l'évolution de la natalité. L'année dernière, nous avons enregistré plus de décès que de naissances. Ce solde naturel négatif est une première depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. En parallèle, l'espérance de vie continue d'augmenter, à près de 86 ans pour les femmes et plus de 80 ans pour les hommes. Ces deux évolutions démographiques vont se poursuivre dans les prochaines années. Dans ce contexte, les collectivités territoriales sont en première ligne, en particulier les départements, qui gèrent notamment les Ehpad, l'aide à domicile et les services de protection et de prévention. Comment les départements pourront-ils disposer des ressources nécessaires pour financer ces transformations ?

Ma seconde question concerne le déficit des systèmes de retraite, qui passerait de 7 milliards d'euros en 2025 à près de 30 milliards d'euros en 2045. Je n'ai pas trouvé dans vos travaux de recommandation à cet égard, notamment du fait de l'incertitude entourant les projections démographiques. Quelles seraient les mesures nécessaires pour encadrer les dépenses de protection sociale face à de telles évolutions ?

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Dans l'hypothèse « migrations hautes » de l'Insee que vous retenez, les projections indiquent que le taux de personnes en emploi dans la population globale pourrait demeurer inchangé à 42 %. Vos calculs intègrent-ils les moindres recettes publiques associées à l'immigration ou fait-il l'hypothèse d'une convergence, comme vous le simulez pour les femmes et les seniors ? Autrement dit, ce taux de 42 % intègre-t-il une correction tenant compte du rendement économique de l'immigration ?

Monsieur d'Albis, vous avez dit que l'on avait su régler le problème démographique par le passé en diminuant les transferts par tête aux plus âgés, évitant ainsi une dégradation de 6 points de PIB. La poursuite de ce scénario, où l'on reporte l'effort sur les retraités, est-elle soutenable à l'heure actuelle ? Y a-t-il un niveau à partir duquel la retraite versée, en moyenne, ne suffit plus pour vivre convenablement ? Le premier enjeu, à l'époque où ce système a été créé, était tout de même de sortir les retraités de la pauvreté. Quelles sont vos observations à cet égard ?

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Les graphiques présentés illustrent clairement l'importance des dépenses publiques, leur trajectoire dans le temps et leur corrélation avec l'âge. Ils mettent également en évidence la structure des recettes, dont le poids du financement pèse principalement sur les entreprises.

Nous avons un vrai débat sur la dépendance, dont le financement souffre d'un manque d'anticipation. La question d'une contribution complémentaire peut se poser ; cette contribution sera-t-elle à la charge de chacun, en partie ou totalement, ou bien faut-il imaginer un nouvel outil fiscal ? Cette question est fondamentale et éminemment politique ; la façon dont on y répond aura un effet direct sur les courbes que vous nous avez présentées.

M. Hippolyte d'Albis. - Le taux d'emploi des seniors a évolué en France de manière impressionnante. Qui aurait imaginé, lorsque le taux d'emploi des 55-64 ans était de 27 % à la fin des années 1990, que nous atteindrions 64 % en si peu de temps ? Il reste des marges de progression, d'environ 2 millions d'actifs si nous atteignions les standards allemands ou néerlandais : la réserve de main-d'oeuvre est très importante. L'effet de cette hausse du taux d'emploi sur les finances publiques est immédiat et double, puisque les personnes qui travaillent contribuent aux recettes par leurs cotisations et ne perçoivent pas leur pension de retraite. Néanmoins, ne nous leurrons pas : plus le taux d'emploi est élevé, plus il est difficile de le faire augmenter encore. Les premières étapes ont été relativement faciles, parce qu'elles touchaient les populations les plus enclines à continuer de travailler, les mieux insérées dans le monde du travail.

Les réformes des retraites ont été évaluées. Leurs effets sont très nets : elles accroissent le taux d'emploi des personnes déjà en emploi, bien insérées, généralement des hommes qui ont suivi des études supérieures. Elles ont peu d'impact sur les publics qui ne sont pas en emploi à ces âges-là et peuvent avoir un impact marginal, voire négatif, sur les personnes qui ont connu un parcours fragilisé. Plus nous décidons de réformer le système des retraites, notamment en reculant l'âge de départ, plus nous risquons de fragiliser une partie de ces populations et d'engendrer des inégalités. C'est pourquoi l'accompagnement par l'employeur est crucial - tout ne doit pas forcément venir de l'État. Être un senior en entreprise, c'est être victime de discriminations massives. C'est bien en luttant contre ces discriminations et en repensant le travail en fin de carrière que nous parviendrons à susciter de l'intérêt et à poursuivre la nécessaire augmentation du taux d'emploi.

Pendant trop longtemps, la population employée senior a été gérée comme une simple variable d'ajustement. Au moindre retournement conjoncturel, on s'en débarrassait avec l'assentiment de l'Unédic et de l'État. Cela a eu un effet absolument délétère. En effet, lorsque vous êtes une variable d'ajustement, vous perdez tout intérêt pour votre activité et vous vous opposez logiquement à l'allongement de la durée de cotisation. À l'inverse, les travailleurs qui tirent une satisfaction réelle et une rémunération décente de leur métier, à l'instar des médecins de famille, poursuivent volonté leur activité au-delà de l'âge légal. L'enjeu de l'emploi des seniors, c'est donc avant tout l'intérêt qu'ils trouvent à continuer de travailler.

Certains ont dit : « L'avenir, ce sont les jeunes. » Certes, mais les politiques qui visent les jeunes sont très différentes de celles qui visent les seniors. Pour le dire de manière un peu exagérée, nous n'avons pas vocation à mettre tous les enfants à l'usine. La baisse du taux d'emploi chez les jeunes est aussi le résultat d'une grande avancée sociale : l'accès à l'éducation supérieure. La réflexion doit plutôt porter sur les jeunes qui, précisément, n'ont pas accès à une formation de qualité leur permettant de s'insérer dans le monde du travail et, plus généralement, dans la société.

L'une des réponses apportées à cette question ces dernières années, c'est l'apprentissage. Un effort massif en sa faveur a été consenti, de l'ordre de 14 milliards d'euros annuels. C'est la bonne politique à mener : favoriser l'acquisition de compétences au service de l'insertion sur le marché du travail.

Le poids croissant des dépenses de retraite témoigne-t-il d'un primat donné à la vieillesse ? Ce poids augmente parce que le nombre de retraités augmente. Notre système de retraite repose sur une promesse : que, demain, chacun ait de quoi vivre en échange de sa contribution présente. On peut toujours revenir sur cette promesse et déclarer que les règles ont changé, mais, ce faisant, la société se dédit de l'engagement pris envers les générations précédentes.

Tel n'est d'ailleurs pas le choix que nous faisons pour la dette publique. Celle-ci aussi repose sur une promesse : celle du remboursement des créanciers. Ce n'est pas parce que la charge des intérêts atteint aujourd'hui des sommets que nous décidons de modifier les termes du contrat et de ne pas honorer nos dettes. Il est donc possible de maintenir le cap. Tout l'enjeu est d'imaginer un modèle capable de s'adapter aux transitions démographiques, sans renier nos promesses ni insulter le passé.

Le maintien dans l'emploi repose sur deux composantes essentielles.

La première est l'augmentation du taux d'emploi des femmes, qui a permis, historiquement, le financement de notre modèle social. Il est de bon ton de critiquer les « boomers », mais la moitié d'entre eux sont des femmes qui ont révolutionné le marché du travail en obtenant, de haute lutte, l'accès à l'emploi. Il reste une marche à franchir pour atteindre l'égalité : ce point mérite toute notre attention.

La seconde est la hausse spectaculaire du taux d'emploi des seniors.

M. Henno a eu la gentillesse de me citer. J'invite chacun à lire l'intégralité de mon propos : la fécondité ne repose évidemment pas seulement sur les jeunes hommes - la décision de faire un enfant se prend à deux. Néanmoins, les comparaisons internationales montrent que les pays dans lesquels les jeunes hommes ont une attitude traditionnelle vis-à-vis du partage des tâches et de l'investissement auprès des enfants, c'est-à-dire un faible investissement, tandis que les mères ont un fort investissement, sont ceux dans lesquels le taux de fécondité est le plus faible. C'est le cas dans les pays du sud de l'Europe, ou en Corée du Sud, pays aux valeurs extrêmement conservatrices. Aujourd'hui, dans ces pays, les femmes ne font plus d'enfants. C'est pourquoi toute politique ayant pour effet d'accroître l'investissement des jeunes pères dans la sphère familiale constitue un levier direct en faveur de la fécondité.

Mme Briquet a soulevé une question d'actualité absolument cruciale : quelle est la structure optimale de financement de notre protection sociale ? Nous sommes passés d'un modèle bismarckien, reposant essentiellement sur le travail, à un élargissement de l'assiette intégrant une diversité de revenus, via notamment la contribution sociale généralisée (CSG). Il est important de continuer à réfléchir à ce sujet, comme vous nous y invitez. Je n'ai pas de solution toute faite, mais une distinction s'impose entre les prestations qui dépendent de contributions et les autres, qui relèvent de la solidarité nationale. Les premières, comme les indemnités journalières, la retraite ou l'assurance chômage, sont la contrepartie d'une activité professionnelle ; il est donc normal qu'elles soient financées par le travail. En revanche, dès lors que la protection sociale porte sur des droits universels, tel l'accès à la santé, l'élargissement de l'assiette de financement est concevable. On peut rapprocher ces prestations d'autres dépenses publiques, comme l'éducation, qui ne relèvent pas d'une logique contributive.

Monsieur Canévet, en effet, pour la population âgée de 60 à 79 ans, l'allongement de la durée du travail a eu un impact important. L'accroissement du taux d'emploi des seniors engendre un bénéfice direct pour les finances publiques, tout en agissant comme un moteur de croissance, le surcroît d'activité finissant lui-même par améliorer, en retour, la trajectoire de nos comptes publics.

M. Michel Canévet. - J'aime vous l'entendre dire !

M. Hippolyte d'Albis. - La politique nataliste française est une vieille histoire. Dès le XIX^e siècle, le constat d'un déclin démographique face à l'Allemagne suscite une forte demande d'intervention de la puissance publique et des débats nourris sur l'opportunité de telle ou telle politique publique.

Il existe deux grands types de politiques publiques en la matière.

Le premier consiste en des transferts en temps. C'est le principe des crèches, dont le rôle a été réaffirmé dans les années 1970 pour mieux articuler vie professionnelle et vie familiale. Ces transferts en temps fonctionnent très bien pour soutenir simultanément la natalité et l'emploi des femmes. Bien que la France soit exemplaire en la matière, il est primordial de continuer à promouvoir ces politiques.

Le second levier repose sur des transferts en argent. Ces aides existent en France depuis 1913. Si les familles qui en bénéficient sont satisfaites et continuent de les réclamer, leur effet sur la natalité est assez faible. Ces politiques entraînent surtout des modifications du calendrier des naissances. Les foyers n'ont pas forcément plus d'enfants au total au cours de leur vie, mais ils choisissent tendanciellement de les avoir plus tôt, ce qui peut avoir des effets délétères liés à des grossesses précoces.

Outre ces politiques natalistes, il existe des leviers non conventionnels visant tout simplement à favoriser les rencontres. Cela peut passer par des initiatives concrètes, comme le fait de doter un village d'une salle des fêtes et d'y organiser des événements. Il faut savoir délaisser son téléphone portable pour avoir une chance de rencontrer les autres physiquement : c'est ainsi que l'on est heureux et que l'on a des enfants.

La question de Mme Aeschlimann portait sur la réorientation des dépenses de santé vers la prévention. Si ce levier est déjà identifié par les gestionnaires de l'assurance maladie comme une source potentielle d'économies, il mérite d'être investi encore davantage. Vivre longtemps et en bonne santé, selon le désir de chacun, repose sur des comportements simples : manger moins gras et moins salé, ne pas fumer, etc. Ces politiques de prévention ont un impact massif sur l'allongement de l'espérance de vie en bonne santé et la réduction des dépenses d'assurance maladie. En revanche, elles augmentent mécaniquement un peu les dépenses que supporte l'assurance retraite, parce que les gens vivent plus longtemps - c'est une bonne chose !

S'agissant de la résorption du déficit du système de retraite, deux mesures me semblent prioritaires : l'allongement de la durée du travail et une politique de l'emploi tournée vers ceux qui en sont le plus éloignés, notamment les femmes.

Je ne partage pas totalement le constat de la Cour d'un effet négatif de l'immigration sur les finances publiques. Ce résultat, que l'on obtient généralement par des méthodes purement comptables, je l'ai remis en cause dans mes recherches. Je montre que l'effet de l'immigration sur les dépenses publiques est au contraire plutôt positif. Il est très complexe de suivre ce phénomène de manière strictement comptable, car tout dépend du moment de son parcours où l'on considère la personne immigrée. Prenons l'exemple d'un réfugié : tant qu'il n'a pas le droit de travailler, il représente un coût pour la société. Cependant, plus on s'éloigne de sa date d'arrivée en France, plus sa contribution économique devient positive. Il est très difficile d'identifier la date la plus pertinente pour une telle évaluation. D'ailleurs, cette focalisation sur le coût immédiat n'a pas forcément de sens. Si nous appliquions le même calcul aux enfants, nous conclurions qu'ils coûtent très cher ; ce n'est pas pour autant qu'il faut souhaiter faire moins d'enfants. Par une évaluation plus macroéconomique, nous observons que les pays qui font le choix d'une immigration plus dynamique sont aussi ceux qui connaissent des situations de politiques publiques plus favorables.

Nous ne sommes pas obligés de dramatiser le débat : une grande part du potentiel migratoire de la France viendrait de l'Union européenne, compte tenu de notre appartenance à une zone de libre circulation. Nous pourrions en tirer un bénéfice fantastique en attirant une partie importante des talents européens, afin qu'ils viennent chez nous travailler, entreprendre et contribuer à la construction d'une belle société, sans que ce dynamisme soit nécessairement le résultat d'une décision de politique migratoire.

Le ou la maire d'une ville moyenne le sait bien : ce qui est catastrophique pour une commune, c'est que les jeunes s'en aillent ; ce qui est bon, c'est que des jeunes s'y installent, fassent des enfants et entreprennent. À l'échelle de l'Europe, la France est cette ville moyenne, et il serait bon qu'elle adopte, de ce point de vue, une stratégie d'attractivité.

La baisse des transferts publics en direction des retraités peut-elle continuer à être acceptable ? C'est une question très importante. Je montre en effet que cette baisse a déjà été très forte. Poursuivre dans cette voie obligera les retraités à dépendre de plus en plus de leurs ressources propres. Si le soutien public est moindre, ils puiseront dans leur épargne pour financer leur consommation. En effet, ils sont à un âge où, de toute façon, ils ne peuvent plus générer de nouvelles ressources par le travail. Il y aura peut-être moins d'argent à la clef pour les héritiers - tant pis pour eux -, mais, surtout, nous bâtirons ainsi une société plus inégalitaire. L'un des grands succès de notre système de protection sociale est d'avoir éliminé la pauvreté tout en agissant comme un vecteur d'égalité. Il y va d'un choix de société.

Monsieur Mouiller, c'est bien parce que le régime général garantit l'indexation des pensions sur l'inflation que le régime complémentaire peut pratiquer, lui, la sous-indexation.

Mme Corinne Soussia. - Je voudrais mettre en lumière l'une des recommandations formulées par la Cour dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de l'an dernier : elle concerne l'autonomie et les capacités très disparates des départements à accompagner la montée en puissance de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), dont la charge devrait doubler d'ici à 2040.

Il s'agissait d'un premier bilan de la création de cette nouvelle branche de la sécurité sociale ; nous étions au milieu du gué. La Cour, dans ce rapport, recommande de faire de l'APA une véritable prestation de sécurité sociale en définissant un panier socle de prestations à partir des concours que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) transmet actuellement aux départements. Il s'agirait d'établir un barème national unique ; libre ensuite aux départements, dans le cadre de leur politique d'aide sociale, d'accompagner les citoyens en solvabilisant un panier de prestations plus élevé ou en ciblant des catégories de population qui en ont particulièrement besoin.

L'inégalité des départements face à l'évolution du coût de la prise en charge de l'APA pourrait être réexaminée, en particulier en essayant de tirer davantage les conséquences de la création de la branche autonomie en 2021. C'est là une piste de réduction des inégalités davantage qu'une réponse au besoin global de financements supplémentaires. Les disparités actuelles, déjà préoccupantes, s'amplifieront à l'avenir, notamment à partir de 2030.

Nous sommes largement en phase avec les réponses d'Hippolyte d'Albis sur la prévention. La Cour a déjà publié, par exemple, des analyses et recommandations sur la prévention du diabète. L'assurance maladie prend mieux en compte la prévention, mais cela ne suffira pas à résorber le déficit. Il existe d'autres pistes relatives, par exemple, à l'organisation des prises en charge ou à la fluidité des parcours.

De multiples facteurs entrent en jeu dans la décision des couples d'avoir ou non un enfant. Il faut prendre garde à ne pas se focaliser sur une prestation monétaire : une telle mesure peut coûter très cher, et certaines expériences étrangères montrent qu'elle n'est pas forcément efficace. Le logement et la conciliation entre vie professionnelle et vie privée sont des préoccupations très importantes des ménages. Il ne faut donc pas se tromper de levier : l'outil habituel de la politique familiale n'est pas nécessairement le plus pertinent. Prudence !

M. Emmanuel Giannesini. - Le rapport de la Cour signale un schéma théorique : la population immigrée devrait être fortement contributrice aux finances publiques, puisqu'elle arrive adulte, donc déjà formée. Le taux de diplômés de l'enseignement supérieur dans la population immigrée est assez élevé, puisqu'il dépasse 50 %, ce qui est égal, voire supérieur, aux taux observés pour la population autochtone. De plus, ces personnes n'ont pas encore constitué de droits à la retraite. Du point de vue des finances publiques, les planètes sont donc alignées...

Toutefois, les résultats sont plus modestes qu'attendu, car ils dépendent fortement de circonstances et de conventions comptables. Les études disponibles suggèrent qu'in fine l'impact sur les finances publiques est très faible, soit faiblement positif soit, selon certaines études, faiblement négatif - on ne saurait trancher. La Commission européenne estime que, sur l'ensemble des pays européens, on oscille entre -1 et +1 point de PIB. Une étude appliquée à la France montre que la contribution au PIB de la population immigrée est positive à hauteur de 0,25 point, à la condition d'exclure les dépenses de « biens publics purs », c'est-à-dire les dépenses qui relèvent du domaine régalien. En revanche, si l'on intègre ces dépenses et qu'on les répartit de façon uniforme sur l'ensemble de la population, l'apport de la population immigrée devient négatif.

Cela montre qu'il est très difficile de conclure sur ce sujet. Le critère « être immigré » est-il réellement un facteur déterminant en matière de contribution aux recettes et aux dépenses publiques ? Cela n'a rien d'évident. On pourrait tout aussi bien tenter de poser cette équation pour les blonds, les roux ou les chauves, sans obtenir de résultats plus probants.

En revanche, le différentiel de taux d'emploi évoqué pour la population immigrée peut s'expliquer par certaines caractéristiques de l'immigration. Ces dernières années, en France, 40 % de la population immigrée est arrivée pour des motifs familiaux, contre 16,5 % seulement pour des motifs économiques.

Comme la Cour l'avait écrit dans un rapport publié début 2020, il est concevable que les outils de la politique publique opèrent un rééquilibrage entre ces motifs. Une telle évolution pourrait modifier l'effet de l'immigration sur les finances publiques. Dans tous les cas, il faut noter que les ordres de grandeur restent assez faibles, situés entre -1 et +1 point de PIB.

Une question a été posée sur la capacité globale des collectivités territoriales, et notamment des départements, à faire face aux échéances démographiques, compte tenu de leur structure de financement. Ma réponse sera très directe : aujourd'hui, les départements ne peuvent pas faire face individuellement ; il n'y a aucun doute à ce sujet. La Cour a déjà signalé, notamment dans le rapport public annuel consacré à la décentralisation, que la structure des recettes affectées aux départements était inadaptée à leurs dépenses ; elle crée même un effet de ciseau. Cette structure de financement est globalement procyclique, avec un poids important des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) notamment, alors que les dépenses sociales sont essentiellement contracycliques ; voilà qui engendre un écart problématique. La Cour a plusieurs fois suggéré de créer, à terme, un transfert financier composé d'un panier de recettes reflétant les recettes nationales.

Par définition, les dynamiques entre les départements sont tellement différentes que le besoin de péréquation est considérable. L'idée même d'un financement individuel par chaque département de sa propre structure ou des dépenses additionnelles liées au vieillissement paraît difficilement concevable. De fait, on observe une spécialisation de certains départements qui accueillent de plus en plus de personnes âgées. Certains d'ailleurs en font un axe de leur politique de développement ou d'aménagement.

Cette réalité semble difficilement conciliable avec une assiette fiscale autonome. Une étude de la direction générale des collectivités locales (DGCL) sur les deux situations polaires - quinze départements en croissance démographique et quinze départements en déprise - confirme cet effet de ciseau et, par conséquent, ce besoin implicite de péréquation. Les enjeux des dépenses liées au vieillissement impliquent, me semble-t-il, une révision à terme de la structure des recettes des départements.

Si la Cour a choisi de traiter la politique nataliste sous forme de question, c'est que la légitimité d'une telle politique ne nous paraît pas évidente, pour toutes les raisons évoquées. Cette question renvoie à l'efficacité des leviers mobilisés et à leur pérennité. J'y insiste, car les politiques natalistes sont de celles auxquelles on consacre des sommes considérables faute de réussir à les cibler précisément, sans aucune certitude quant à leur efficacité réelle. Il y a donc le risque, qu'il faut assumer, d'investir beaucoup d'argent pour des résultats limités. Les études disponibles suggèrent, du reste, que le soutien purement monétaire influe moins sur les décisions des familles que les mesures beaucoup plus opérationnelles, notamment celles qui visent à mieux concilier vie professionnelle et vie personnelle. Ce sont ces politiques-là qui démontrent les degrés d'efficacité les plus marqués.

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Je remercie l'ensemble des intervenants. Vous avez ouvert des perspectives et mis en lumière des chiffres inquiétants, qui nous imposent, à nous responsables politiques, l'obligation de prendre un certain nombre de décisions pour répondre aux défis posés.

Nous achevons ainsi notre cycle de débats sur la démographie. Nous voyons bien qu'il ne s'agit pas uniquement d'un sujet d'affaires sociales ; c'est, plus globalement, toute la structure financière de notre État qui est concernée. Merci, monsieur le président de la commission des finances, pour cette audition commune.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mission d'information sur la préparation de la France en matière de médecine de crise - Désignation d'une rapporteure

M. Philippe Mouiller, président. - Notre collègue Laurent Burgoa m'a fait savoir qu'il ne pourrait pas être rapporteur de notre mission d'information sur la préparation de la France en matière de médecine de crise. Je vous propose de désigner à sa place notre collègue Jocelyne Guidez, étant précisé que les autres rapporteurs de cette mission sont M. Khalifé Khalifé et Mme Marion Canalès.

La commission désigne Mme Jocelyne Guidez rapporteure de la mission d'information relative à la médecine de crise, en remplacement de M. Laurent Burgoa.

Mission d'information sur les freins au « travail additionnel » au sein et en dehors des entreprises - Désignation de rapporteurs

La commission désigne Mme Frédérique Puissat et M. Martin Lévrier rapporteurs de la mission d'information sur les freins au « travail additionnel » au sein et en dehors des entreprises.

Mission d'information relative aux praticiens à diplôme hors Union européenne (Padhue) - Désignation de rapporteures

La commission désigne Mme Corinne Imbert, Mme Annie Le Houérou et Mme Nadia Sollogoub rapporteures de la mission d'information relative aux praticiens à diplôme hors Union européenne (Padhue).

La réunion est close à 11 h 55.

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Programme et mesures adoptées dans la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 - Audition de M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités (sera publié ultérieurement) 

Le compte rendu de cette audition sera publié ultérieurement

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Mouiller, président. - Le Gouvernement a déposé un amendement au texte de la commission sur la proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance, qui sera examinée ce matin même en séance publique.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION (SUITE)

Article unique (suite)

Mme Brigitte Devésa, rapporteure. - Par l'amendement n°  3, le Gouvernement propose une nouvelle rédaction du dispositif élargissant aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes la compensation financière pour l'exercice des quatre compétences du service public de la petite enfance.

Toutefois, cet amendement du Gouvernement supprime également la possibilité pour les communes de moins de 3 500 habitants de bénéficier d'une compensation financière, aussi faible soit-elle, pour l'exercice de ces quatre compétences du service public de la petite enfance.

La commission des affaires sociales est favorable à cet amendement, sous réserve qu'il soit modifié par le sous-amendement n°  4 que je vais vous présenter.

Après avoir longuement échangé, hier, avec Mme la ministre Françoise Gatel, nous nous sommes en effet accordées sur une solution de compromis, que traduit ce sous-amendement : il s'agit de conserver la nouvelle rédaction du Gouvernement sur l'élargissement de la compensation financière aux EPCI et aux syndicats mixtes tout en maintenant - c'est là le noeud du problème - la compensation financière prévue pour les communes de moins de 3 500 habitants qui souhaitent exercer les quatre compétences du service public de la petite enfance, donc sans supprimer le deuxième alinéa du texte de la commission.

Attachée aux libertés communales, la commission des affaires sociales souhaite laisser la possibilité aux communes de moins de 3 500 habitants d'exercer seules ces quatre compétences.

Ainsi la commission reconnaît-elle qu'il est préférable qu'une commune de moins de 3 500 habitants délègue ces compétences aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux syndicats mixtes. En revanche, dans des situations très particulières, et même si cela ne concerne que quelques communes très isolées, une commune peut se trouver contrainte d'exercer seule ces quatre compétences. Or la rédaction initiale du Gouvernement ne lui permettrait pas, le cas échéant, de bénéficier de la compensation financière.

Il faut donc éviter de créer une nouvelle injustice alors que l'objet initial de ce texte est bien de corriger l'iniquité entre les communes de plus de 3 500 habitants et celles de moins de 3 500 habitants.

Le sous-amendement n° 4 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 4.

La réunion est close à 11 h 30.

TABLEAU DES AVIS