COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Stéphane Sautarel, vice-président -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de M. Sylvain Waserman, président-directeur général de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe)

M. Stéphane Sautarel, président. - Monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, nous recevons ce matin M. Sylvain Waserman, président-directeur général de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). C'est la première fois que notre commission vous accueille depuis votre prise de fonction, intervenue il y a bientôt trois ans.

Cette audition intervient dans un contexte de crise énergétique aiguë, à la suite du conflit au Moyen-Orient. À cet égard, il n'est pas inutile de rappeler que l'Ademe est la lointaine successeure de l'Agence pour les économies d'énergie, créée en 1974 dans la foulée du premier choc pétrolier. Votre agence recouvre aujourd'hui des domaines très variés et ses missions ont donné lieu à différents travaux parlementaires récents, dont un certain nombre ont été conduits par plusieurs de nos collègues, membres de la commission des finances, qui ne manqueront probablement pas de s'exprimer.

Votre agence figurait parmi celles qui ont été examinées par la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, menée par nos collègues Christine Lavarde et Pierre Barros. De même, Christine Lavarde a réalisé en 2025 un contrôle sur le soutien au recyclage, à la réutilisation et à la réparation, un secteur dans lequel vous jouez actuellement un rôle important.

L'ampleur de vos missions se traduit concrètement dans les volumes financiers gérés par l'Ademe, représentant 3,4 milliards d'euros en exécution 2024 pour un budget prévisionnel de 4,2 milliards d'euros. Sur cette somme, comme vous le soulignez régulièrement, il convient de relever que 92 % financent directement des projets de transition écologique à travers des dépenses d'intervention, les 8 % restants étant destinés aux dépenses de fonctionnement et de personnel de l'agence pour des effectifs d'environ 1 100 équivalents temps plein (ETP).

Dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2026, les moyens de l'Ademe ont connu des évolutions significatives avec une diminution de 10 % des autorisations d'engagement entre 2025 et 2026, faisant suite à une première baisse de 17 % entre 2024 et 2025. Si les moyens du fonds chaleur ont été globalement maintenus depuis 2024 à 800 millions d'euros, ceux du fonds économie circulaire ont été divisés par trois sur la même période, passant de 301 à 95 millions d'euros.

Monsieur le président-directeur général, comment appréhendez-vous ces évolutions de la dotation budgétaire de l'Ademe après une période de croissance continue de celle-ci ? Quelles en sont les implications pour les actions portées par votre agence ?

Par ailleurs, la question de la rationalisation des agences administratives, vis-à-vis des risques de redondance, demeure un sujet majeur au regard de la nécessité du redressement de nos finances publiques. Quelles réponses pouvez-vous apporter à ceux qui considèrent que les mêmes financements sont accessibles auprès de l'Ademe, de la Banque des territoires et des régions ?

Enfin, comme je l'évoquais en préambule, ces dernières semaines ont été marquées par le retour des tensions énergétiques, l'envolée des prix des carburants et l'annonce par le Gouvernement d'un nouveau plan d'électrification. Comment l'Ademe adapte-t-elle son rôle de conseil pour soutenir nos concitoyens, nos entreprises et nos collectivités, notamment en matière de sobriété et d'électrification des usages ?

Je précise que cette audition est retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

M. Sylvain Waserman, président-directeur général de l'Ademe. - C'est un honneur de venir vous présenter l'Ademe et de vous donner une vue financière de l'opérateur que nous sommes. En effet, dans le débat public et certains raccourcis qui peuvent être faits, on a tendance parfois à mélanger beaucoup de chiffres. J'aimerais saisir cette opportunité pour les clarifier.

Le premier message que je voulais passer est un message d'urgence, non pas une urgence climatique, mais une urgence économique. Je viens de finir un tour de France du monde économique en quatorze étapes au cours duquel 1 350 entreprises sont venues à notre rencontre, parce que le sujet de la décarbonation les concerne.

Pourquoi cela les concerne-t-il ? Ce qui m'a été rapporté de la part des chefs d'entreprise, c'est que, d'une part, nos entreprises qui fonctionnent aux énergies fossiles sont vulnérables. La tonalité de ce message est accentuée aujourd'hui avec la fermeture du détroit d'Ormuz et l'envolée des prix du gaz. La vulnérabilité des modèles d'affaires de certaines entreprises, notamment des entreprises industrielles avec des processus carbonés, est un fait qui est, à mon sens, très saillant. J'ai dirigé une entreprise, une entreprise de taille intermédiaire (ETI), pendant huit ans. Lorsque je présentais des matrices de risques à mes actionnaires et quand on a une activité très carbonée, il y a un risque de l'inaction. La question qui se pose alors est de savoir ce qu'il se passera à la prochaine envolée des prix du gaz. Cette question est éminemment d'actualité.

Ce qui ne m'a pas surpris et m'a conforté, c'est, d'autre part, l'exigence des clients. Un fabricant de matériaux à Nancy me disait : « Je fabrique des matériaux qui servent aux vitres de voiture, lesquelles entrent elles-mêmes dans le bilan carbone du véhicule dont il est notamment tenu compte par l'État au titre du bonus écologique. Mon client exige donc ma décarbonation. »

J'ai également entendu cela, avec le sénateur Olivier Bitz, de la part d'un verrier dans l'Orne : « les clients du luxe représentent 70 % de mon chiffre d'affaires. Ces clients m'ont écrit qu'ils devaient se décarboner à l'horizon 2030. Ma verrerie, que je tiens de génération en génération, doit donc être décarbonée en 2030, sinon je perdrai 70 % de mon chiffre d'affaires. » Bien sûr, décarboner nos entreprises, décarboner nos processus, a un impact majeur sur le dérèglement climatique, mais c'est aussi une urgence économique.

Je cite souvent le président de la communauté de communes du Pays de Lumbres dans les Hauts-de-France, qui me disait : « dans ma communauté de communes, il y avait deux entreprises de papier-carton extrêmement énergivores. L'une est restée au gaz. L'autre est passée aux énergies renouvelables, plus précisément à la récupération de chaleur fatale de l'industrie. La première vient de mettre la clé sous la porte. Elle avait conclu ses contrats de fourniture de gaz au pire moment, en 2022, lorsque les prix ont été multipliés par dix. » Je connais bien le monde de l'achat du gaz : vous pouvez vous engager au-delà d'une année et lorsqu'il existe un risque d'augmentation, certaines entreprises décident de conclure un contrat d'approvisionnement pour deux ans. Cette entreprise s'est malheureusement engagée sur deux ans au plus mauvais moment. En 2022, les prix du gaz étaient à leur sommet. Lorsqu'ils sont retombés, ses concurrents sont devenus beaucoup plus compétitifs. La part de l'énergie dans leur processus de fabrication est telle que l'entreprise a fait faillite, laissant 150 familles « sur le carreau ». Le président de cette communauté de communes m'en parlait en disant : « On parle parfois en théorie de la vulnérabilité du monde économique. Chez nous, c'est extrêmement pratique et ces 150 familles le mesurent chaque jour. »

Quel est le rôle de l'Ademe dans tout cela ? Deux tiers de notre activité concernent les entreprises et un tiers, les collectivités. Dans les deux tiers qui concernent les entreprises, il s'agit essentiellement de la décarbonation. Je rappelle que nous n'obligeons jamais une entreprise à se décarboner. C'est toujours elle qui fait ce choix, pour toutes les raisons que j'ai pu notamment indiquer, et qui, ensuite, se tourne vers nous en demandant comment l'État peut l'aider à y parvenir.

Nous avons une réponse, avec notre expertise d'une part, et avec les moyens financiers que l'État nous confie d'autre part. Deux questions se posent alors : utilisons-nous bien l'argent de l'État, est-il investi à bon escient ? Sommes-nous efficaces pour gérer cet argent, notamment s'agissant de nos coûts de gestion ?

Cette gestion des financements de l'État destinés aux entreprises représente deux tiers de notre activité.

L'autre tiers, bénéficiant aux collectivités, concerne notamment le fonds chaleur, un fonds emblématique, maintenu à un niveau de 800 millions d'euros depuis trois ans, ce qui est à mon sens essentiel. La demande de financements est deux fois plus importante que le volume actuel de l'enveloppe. Le portefeuille de demandes adressées au fonds chaleur s'élève aujourd'hui à 1,6 milliard d'euros pour une enveloppe de 800 millions d'euros, ce qui témoigne de demandes très fortes de la part des collectivités.

Cela s'explique pour la même raison que celle mentionnée précédemment : lorsqu'un élu fait le choix d'un réseau de chaleur qui utilise donc de l'énergie thermique renouvelable, et non intermittente - de la géothermie, de la biomasse, du solaire thermique ou toute autre technologie possible comme la récupération de chaleur fatale -, il protège en réalité ses concitoyens. Chaque bailleur social qu'il raccorde à son réseau représente autant de nos concitoyens qui ne seront pas exposés aux variations incontrôlables des prix du gaz et qui, par conséquent, n'auront pas à assumer dans leurs charges ce qui se passe aujourd'hui dans le détroit d'Ormuz ou ce qui s'est passé en 2022.

Il me semble essentiel de mentionner l'importance de ce fonds chaleur. Aujourd'hui, quel est le but des subventions versées dans le cadre de ce fonds ? Il s'agit de rendre le prix final pour le client d'un réseau de chaleur concurrentiel par rapport au prix moyen du gaz lissé sur une longue durée. Voilà à quoi sert le fonds chaleur aujourd'hui.

Quel est le modèle dans lequel nous opérons ? Je voudrais en dire quelques mots, car il est finalement très peu connu. Lorsque l'on parle des subventions, que ce soit pour les réseaux de chaleur ou pour les entreprises, deux modes d'intervention sont à distinguer.

D'une part, le mode qui concerne les subventions aux collectivités, dans le cadre du fonds chaleur, porte sur une enveloppe votée par le Parlement et que nous opérons. Nous évaluons à ce titre les équilibres financiers des projets présentés dans le cadre d'un processus de dialogue entre nos ingénieurs et les collectivités très en amont, dès le stade de la première étude. Aucun réseau de chaleur ne s'est fait sans études. C'est assez complexe, il faut regarder la densité, les sources locales, s'il y a de la géothermie ou d'autres solutions possibles... On accompagne les collectivités dès le départ et le financement des études est déterminant pour pouvoir faire émerger les projets.

D'autre part, pour le mode qui concerne les entreprises, la logique budgétaire est très différente. Nous opérons, pour le compte de l'État, des appels à projets, par exemple dans le cadre de France 2030 ou des Grands projets industriels de décarbonation (GPID). Dans cette configuration, nous sommes opérateurs au sens où notre implication commence par le cahier des charges, que nous proposons en fonction des directives soit de Bercy, soit de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), selon l'objectif que poursuit l'État. Nous travaillons avec les services de l'État sur le cahier des charges, ils décident du cahier des charges et, ensuite, nous opérons. Qu'est-ce que cela signifie ? Nous lançons l'appel à projet, nos ingénieurs classent les dossiers en fonction des critères du cahier des charges que l'État a retenu, puis l'État décide. Les processus de décision peuvent être très différents. Pour France 2030, le décideur est le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) ; pour les GPID, c'est le ministre de l'économie ; lorsque l'on opère un programme spécifique pour le compte du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire (MASA), c'est ce ministère concerné ; quand il s'agit d'une enveloppe du fonds vert, c'est le préfet, etc. En résumé, c'est à nous, à la demande de l'État, de gérer le processus qu'il a lui-même défini.

Une fois que l'État a décidé, nous contractualisons. Il s'agit d'un métier de juriste et d'ingénieur. Une décarbonation représente des programmes de cinq ans, parfois dix. Le nouveau programme sur l'hydrogène bénéficie, par exemple, d'une aide spécifique de la part de l'État, qui peut s'étendre jusqu'à dix ans. Il ne s'agit pas simplement de dire : « On vous donne 15 millions d'euros, merci, au revoir ». Ce sont des jalons définis avec le bénéficiaire, des jalons qui prouvent l'efficacité de l'étape précédente et qui libèrent les subventions, dont l'engagement juridique est pris immédiatement. Cet engagement juridique peut évidemment être lissé, en termes de paiement, sur plusieurs années, y compris sur cinq ou dix ans, en tout cas des durées parfois assez longues.

Il est donc essentiel de bien définir les choses. Cela va du petit contrat, pour lesquels les procédures sont très standardisées, au très grand contrat - si l'on prend ArcelorMittal, par exemple, qui se situe à l'extrémité du spectre - où nous avons des degrés d'ingénierie et de complexité élevés. Cela relève donc du métier d'ingénieur - nous en avons 600 en France - et du métier de juriste qui travaillent sur ces financements.

Quelles sont les enveloppes budgétaires et quel est le modèle ? Je voudrais rappeler que nous sommes un opérateur de l'État et que la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « loi 3DS », que vous avez adoptée en 2022, est une loi majeure qui a fait du préfet de région le délégué territorial de l'Ademe. C'est un point majeur : chaque année, le préfet valide la stratégie de l'Ademe dans sa région. Nos directeurs régionaux présentent chaque mois leurs travaux devant le préfet de région pour lui rendre compte de notre action. Il évalue concrètement l'action de nos directeurs régionaux : s'il y a un problème, nous devons le gérer. Il contresigne les subventions de sa région. J'ai été assez frappé en arrivant, pour avoir été élu, maire d'un village et président d'intercommunalité, qu'un préfet de département - c'était le cas à l'époque, le problème est résolu depuis - puisse découvrir, en discutant avec un président de communauté de communes, que l'Ademe, donc l'État, était en train de travailler avec cette intercommunalité. Nous avons résolu cette difficulté depuis juin 2024, très précisément, puisque, tous les trois mois, chacun des préfets de département reçoit le portefeuille exhaustif de l'action de l'Ademe dans son département. Cela lui donne un droit de regard et, le cas échéant, un droit de veto sur tel ou tel dossier, lui permettant de réagir. Évidemment, nous ne sommes jamais allés à l'encontre d'une remarque ou d'une saisine d'un préfet.

Quelles sont les enveloppes budgétaires ? J'aimerais terminer sur ce point. Je pourrais évidemment vous transmettre les documents si vous le souhaitez, mais il est important de préciser de quoi nous parlons. Je vais vous présenter les chiffres de 2025, ceux qui ont été validés sans réserve par nos commissaires aux comptes ; ce sont donc les chiffres établis. Nous avons un budget qui se vote autour de la table du conseil d'administration. Il est d'abord composé de ce que nous appelons le budget incitatif : 1,1 milliard d'euros l'an dernier, ce qui comprenait les 800 millions d'euros du fonds chaleur. Nous avons un budget de moyens de 128 millions d'euros, qui sert à payer les salaires, les locaux, l'ensemble des coûts de fonctionnement, les coûts informatiques, etc.

Nous disposons également de ressources externes. Celles-ci correspondent aux certificats d'économies d'énergie (CEE) et se sont élevées à 527 millions d'euros l'an dernier. Les CEE financent, par exemple, le leasing social. L'État nous a en effet demandé d'opérer le leasing social, car il s'agit d'une organisation juridique assez complexe en réalité. Il y a le constructeur, le leaser, le concessionnaire ; il y a donc une architecture juridique assez complexe dans le leasing social qui, évidemment, est transparente pour l'utilisateur final, heureusement, mais que nous gérons, car l'État nous a demandé de le faire. Ces ressources sont donc classées dans les ressources dites externes, qui comprennent les programmes CEE et, par exemple, certains financements de la Commission européenne, lorsque nous en recevons. Enfin, il y a le fonds vert, qui s'est élevé à 70 millions d'euros l'an dernier.

Ce que nous appelons le budget incitatif, dont je parle souvent dans les médias, correspond au 1,1 milliard d'euros que j'évoquais tout à l'heure. Ce budget incitatif est composé, pour 800 millions d'euros, du fonds chaleur, du fonds économie circulaire et de l'ensemble des dépenses que nous pouvons avoir, par exemple, quand l'État nous demande de gérer des bases de données sur les diagnostics de performance énergétique (DPE). Nous gérons beaucoup de bases de données sur l'économie circulaire et nous remplissons les missions que vous nous confiez au travers de la loi. Ce sont ainsi quarante textes de loi qui ont précisé, depuis notre création, le rôle de l'Ademe dans tel et tel domaine.

À côté de ce budget que nous votons autour de la table du conseil d'administration, qui se monte à 1,8 milliard d'euros dont 1,1 milliard d'euros pour le budget incitatif, il faut distinguer les budgets pour compte de tiers. Là, nous sommes sur une enveloppe très variable et qui n'est pas forcément annualisée. L'an dernier, elle s'élevait à 919 millions d'euros, avec surtout France 2030 - à peu près 800 millions - mais aussi les fonds confiés par le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA). Cette année, ces budgets pour compte de tiers sont en très forte augmentation du fait des grands projets industriels de décarbonation (GPID) et du programme hydrogène pour la décarbonation de l'industrie. Tout cela pèse, en 2026, environ 1,6 milliard d'euros.

Il ne s'agit pas du budget de l'Ademe à proprement parler. C'est le budget que l'État nous confie pour accomplir une mission spécifique. Voilà pour la description budgétaire un peu exhaustive, mais je tenais à vous faire part de ces chiffres.

Quand on regarde les évolutions, je voudrais quand même vous donner deux messages sur ce point. Si l'on prend un peu de recul, l'an dernier, le budget total était de 2,8 milliards d'euros ; cette année, il sera plus élevé, mais ce sera grâce aux projets GPID et à ce genre de grand programme que l'État a lancé. En réalité, le budget total sera connu à la fin, car en fonction des allocations d'appel à projet, selon qu'elles ont lieu en novembre, en décembre ou en janvier, cela basculera d'une année sur l'autre. Tout cela est à la main de l'État pour sa décision et à la nôtre pour l'instruction.

Toutefois, lorsque nous regardons les évolutions sur le budget incitatif, qui correspond, grosso modo, aux moyens d'action que nous donne concrètement l'État, notamment pour les réseaux de chaleur, il était de 1,3 milliard d'euros en 2024, de 1,1 milliard d'euros en 2025 et d'un milliard d'euros en 2026, tout en gardant les 800 millions d'euros du fonds chaleur stables.

Cela signifie que tout ce qui ne relève pas du fonds chaleur a constitué notre contribution au resserrement budgétaire de l'État, de toute la sphère étatique, puisque cela représente tout de même une réduction de 59 % du budget incitatif de l'agence, hors fonds chaleur. Il s'agit donc d'une véritable participation à la rationalisation des dépenses de l'État. Cela implique évidemment moins de dépenses en économie circulaire, moins de dépenses dans la communication etc.

C'était une présentation un peu austère, mais il m'importait de pouvoir présenter ces chiffres devant votre commission.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Sylvain Waserman a eu l'occasion de dire qu'il avait un parcours d'élu local, qu'il a d'ailleurs toujours, puisqu'il se trouve que nous sommes également presque voisins au sein du conseil régional de la région Grand Est. Cela permet de prévenir certaines positions ou postures où l'on s'en prend parfois aux administrations de manière générale, voire intuitu personae. Votre présentation n'avait absolument rien d'austère.

Je tiens d'abord à rappeler que vous êtes ici dans le cadre d'une des missions chères au Sénat : dresser, au titre des pouvoirs du Parlement, des bilans d'évaluation et de contrôle de la dépense publique.

Il y a quelques instants, vous parliez des moyens que donne l'État. Je vais corriger : je dirai les moyens que propose le Gouvernement et que valide le Parlement, qui parfois même les amende à la hausse ou à la baisse. Il me semble important de le souligner car je vais gratter quelques aspérités et, comme vous le savez, certains de nos collègues ont des positions très radicales sur les opérateurs de l'État.

C'est pour moi l'occasion de saluer une nouvelle fois le travail de la commission d'enquête présidée par Pierre Barros, avec comme rapporteure Christine Lavarde. Certains attendaient de leur rapport le « grand soir ». En réalité, cela a plutôt été une mise à jour objective pour montrer l'état des réflexions du Parlement. La moindre des choses, quand on a un État désargenté, est de vérifier que chaque euro d'argent public dépensé par l'État soit le plus efficace possible. Ce travail a été bien mené.

Je me souviens très bien que, lorsque les premiers chiffres en termes d'économies potentielles ont été présentés, certains les ont trouvés relativement modestes dans un premier temps. En effet, quand vous supprimez certains organismes, si vous les réorganisez autrement, la production d'économies prend du temps. Nous avions eu à l'époque des ministres qui montaient au créneau pour expliquer que les économies seraient bien plus substantielles. Nous n'en avons jamais rien vu. Tout cela pour dire que nous continuerons de travailler sur ce sujet.

J'ai dit que je gratterais quelques aspérités. Vous avez rencontré, lors d'un tour de France, 1 350 entreprises. Cela peut paraître important, mais ramené au nombre de départements, ça l'est moins . Dans votre intervention liminaire, vous avez logiquement évoqué la décarbonation, nous voyons bien que, s'agissant de l'économie et des aides aux entreprises, il faut aller plus loin.

Parmi nos sujets d'intérêt, Stéphane Sautarel l'a évoqué, figure la rationalisation des moyens. Ce que vous venez de présenter a bien montré que l'État avait mieux intégré désormais la nécessité de gérer l'enchevêtrement des décisions entre le préfet de région, les préfets de département, la délégation régionale de l'Ademe. Toutefois, pour les élus, la visibilité est faible, sauf pour ceux qui sont directement concernés. Il serait quand même plus simple que nous ayons un niveau d'information régulier, qui nous donnerait une meilleure vision et une bonne compréhension des projets prévus, des projets en cours de déploiement et des montants que cela représente, parce que cela nous permettrait de porter plus facilement un jugement sur ces choix.

S'agissant du fonds chaleur, il s'inscrit dans la durée, et c'est un fonds particulièrement utile, dont on ne fait pas assez la promotion. L'eau, on s'y intéresse beaucoup parce qu'il y a un problème de qualité, d'accès, etc. Sur le fonds chaleur, vous l'avez dit en contrepartie de l'effort financier consenti par les pouvoirs publics, une masse de personnes ont accès aux réseaux de chaleur et en bénéficient à des conditions préférentielles, souvent d'ailleurs avec une TVA réduite. Pour qu'ils soient soutenus par l'Ademe, il faut une TVA à 5,5 %.

La question que je souhaite vous poser est la suivante : où en est aujourd'hui l'Ademe dans sa relation avec l'État sur les perspectives de réorganisation ? Pour ma part, je considère que nous devons avoir une démarche de portage et de soutien beaucoup plus intégrée. Elle sera alors plus efficace, pour être davantage à la main du décideur public qu'est l'État, en lien avec les opérateurs et de manière très sereine.

Si nous arrivons à être plus rapides, plus efficaces et donc à produire, pour un même montant, de meilleures dépenses dans les territoires au bénéfice des collectivités ou des entreprises, j'y suis favorable. Selon les cas, nous pourrions tout de même gagner, avec la rationalisation de l'offre d'ingénierie territoriale de l'État, de l'ordre de 100 à 200 millions d'euros chaque année.

Ainsi, comment vous positionnez-vous en termes d'ingénierie publique, qui doit être préservée et consolidée ? Nous en avons une part intéressante, mais qui commence à être en tension, à travers le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). Nous en avons aussi avec l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et bien sûr l'Ademe. Si nous nous projetons dans l'avenir, avec la pyramide des âges qui fait que des générations importantes arrivent actuellement en fin de parcours professionnel, il faut pouvoir intégrer cette évolution, c'est-à-dire qu'il faut pouvoir anticiper pour garder suffisamment d'ingénierie publique et même la renouveler en continuant de former des experts dans ce secteur.

Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » - Monsieur le président-directeur général, vous auriez presque pu ou dû être plus austère encore dans votre présentation en exposant les grandes masses du budget de l'Ademe, afin que nous ayons encore plus conscience de la distinction entre les crédits qui vous sont délégués - sur lesquels vous n'avez pas la main et qui transitent par vous - et le reste.

Si l'on ne vous vote pas de crédits pour France 2030 ou pour le plan de décarbonation dans la mission « Économie », vous ne disposez pas de ces moyens dans votre périmètre.

Quant au montant qui figure dans le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », celui-ci correspond à votre subvention pour charges de service public, qui couvre deux missions de nature assez différente : financer le fonds chaleur et le fonds économie circulaire, d'une part ; couvrir le fonctionnement propre de l'agence, d'autre part.

Il serait utile que chacun ait bien les ordres de grandeur en tête et puisse voir où se situent les marges de gestion qui sont du ressort de votre agence en tant que telle, et non celles des politiques publiques que l'État vous délègue.

Ce serait peut-être aussi l'occasion pour vous de vous exprimer sur ce qui avait fait un peu de bruit pendant l'été dernier. Comme vous avez eu le courage d'y renoncer, il est bien de le souligner. Il s'agit du marché de communication que vous aviez précédemment avec Havas, qui avait été relancé et que vous avez décidé de suspendre. Je suppose donc que vous avez réinternalisé la communication, ce qui correspond à des préconisations que nous formulions dans le rapport de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, en suggérant même d'aller plus loin avec des mutualisations avec les tutelles.

Le rapporteur général a largement évoqué les sujets d'interface entre les collectivités, les préfets et les opérateurs, dont l'Ademe. En complément, j'aborderai un point important et précis : celui des subventions que l'État transfère à l'Ademe et que les régions peuvent désormais demander de leur restituer depuis la loi dite « 3DS », c'est-à-dire les concours financiers en matière de transition énergétique et d'économie circulaire. Le rapport de la commission d'enquête a relevé que cela représentait un circuit très compliqué, puisque l'argent passe par l'Ademe avant d'être redonné à une collectivité. Un circuit plus simple serait d'avoir un flux direct dans le cadre des contrats de plan État-Région (CPER). Pouvez-vous nous dire ce qui justifie que l'Ademe intervienne dans ces relations ? Si nous passions à un flux plus direct entre l'État et les régions, que perdrions-nous en qualité de la dépense publique ?

J'ai deux questions pour revenir sur le rapport de contrôle relatif aux filières à responsabilité élargie du producteur (REP), que j'ai présenté à la commission des finances l'an dernier. Nous avions formulé plusieurs propositions, mais je n'en évoquerai que deux.

La première concernait la baisse du fonds économie circulaire. Observant que le niveau de trésorerie était très important dans les éco-organismes, nous avons suggéré que ces derniers puissent porter des projets d'investissement et ainsi se substituer en partie à la baisse du fonds économie circulaire. Quel regard portez-vous sur cette idée ? Vous paraît-elle réalisable ? Quel rôle pourrait jouer l'Ademe dans la mise en oeuvre de ces appels à projets ? L'idée est d'avoir des financements réellement structurants, puisque les entreprises sont contraintes de payer des éco-contributions dans le cadre des filières REP. On peut s'interroger sur l'efficacité de la politique actuelle quand on constate nos mauvais résultats en termes de recyclage, de réemploi et de réutilisation dans un certain nombre de filières.

Le deuxième point que le rapport mettait en avant était l'absence de contrôle dans plusieurs de ces filières et la nécessité de le renforcer. Nous avions souligné que ce contrôle était très éclaté. Aujourd'hui, quatre ou cinq entités publiques différentes ont un rôle de surveillance sur les éco-organismes, ce qui est certainement excessif. Cependant, l'Ademe demeure le chef de file de cette politique. Nous estimions que, pour avoir une véritable politique de contrôle, il faudrait quasiment doubler le montant de la redevance versée par les éco-organismes pour la porter à environ 16 millions d'euros. Cela est possible au regard de ce que prévoit le code de l'environnement. Pensez-vous mettre en oeuvre cette recommandation, puisqu'il s'agit d'une mesure qui est à votre main ? Le montant de la redevance des éco-organismes est en effet fixé par l'Ademe, conformément à des tarifs établis par elle et homologués par le ministre chargé de l'environnement.

M. Stéphane Sautarel, président. - Je propose à Pierre Barros d'intervenir dès à présent, au titre de son expérience en tant que président de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État.

M. Pierre Barros. - Nous avons mené un certain travail, qui a duré un peu de temps, sur la question des agences de manière générale. L'Ademe a été auditionnée dans ce cadre, mais nous n'allons pas refaire l'audition ni l'enquête. Le travail a été fait, et bien fait. Il va maintenant évoluer et se poursuivre dans d'autres lieux, et des décisions seront certainement prises en la matière.

Vous avez évoqué, de même que M. le rapporteur général et notre collègue Christine Lavarde, la question de l'interface entre l'État, l'agence et les collectivités territoriales. En effet, sur les territoires - et c'est aussi vrai pour le Cerema et pour l'ANCT -, il y a toujours une distance très importante entre le niveau auquel les actions sont conduites de manière très opérationnelle - le niveau des agences - et celui de l'État. Cela soulève un véritable enjeu en termes d'évaluation des politiques publiques portées par les agences, au regard de la difficulté des services de l'État - notamment les services déconcentrés - à pouvoir évaluer les réalisations sur le terrain avec les agences et avec les collectivités.

J'entends le fait qu'il y ait, depuis 2024, un rapport fait au préfet de département sur une liste de projets qui seraient réalisés sur leur territoire. Néanmoins, l'an dernier, à l'occasion des travaux de la commission d'enquête, nous avons auditionné des préfets de département ou des représentants des préfectures, et ce qui remontait était la très grande difficulté à connaître, à lire et à évaluer les projets portés par l'Ademe dans les départements. En général, lorsqu'ils en avaient connaissance, c'était souvent quand cela ne fonctionnait pas tout à fait bien et qu'il fallait assurer une forme de service après-vente. C'était une grande difficulté pour les services de l'État.

J'ai une question d'ordre général à ce sujet. L'Ademe a une histoire particulière et a presque plus de cinquante ans, si l'on fait le compte de toutes les agences qui se sont succédées et ont fusionné les unes après les autres. Ce qui est également vrai pour l'ANCT et le Cerema, c'est que nous avons des structures qui sont devenues extrêmement performantes - surtout l'Ademe et le Cerema d'ailleurs - sur des sujets extrêmement techniques, et je m'interroge toujours sur la capacité de l'État à cet égard. En face de vous, trouvez-vous toujours les interlocuteurs capables de réellement évaluer le travail que vous produisez, alors que l'État rencontre de grandes difficultés aujourd'hui à capter des emplois à forte valeur ajoutée sur des domaines très techniques ?

J'ai le sentiment que c'est quelque part la raison pour laquelle vous vous retrouvez souvent à incarner très personnellement, monsieur le président-directeur général, ainsi que votre agence, les politiques publiques, notamment en ce qui concerne la décarbonation. Vos propos sont forcément plus clairs, plus opérationnels et plus constants que ceux de n'importe quel ministre que l'on peut interroger sur ces sujets, malheureusement. Cette situation peut poser un problème de positionnement pour l'agence par rapport à une stratégie, une trajectoire de l'État qui, aujourd'hui, n'est pas si claire que cela.

M. Sylvain Waserman. - Toutes ces questions sont essentielles. Je voudrais d'abord rappeler une chose : certains n'ont pas vu l'Ademe changer. Ils connaissaient une Ademe il y a dix ans et s'imaginent que c'est la même. Pour donner un exemple précis, mes prédécesseurs ont fait de nombreux changements, notamment une refonte complète des systèmes d'information. Pour ma part, quand je suis arrivé, je me suis rendu compte que, dans le contrat d'objectif et de performance conclu avec l'État, il n'y avait pas d'objectifs ni d'indicateurs chiffrés. Nous avons donc travaillé avec l'État. Il a fallu dix mois pour définir notre tableau de bord, nos indicateurs, nos objectifs chiffrés.

Parmi ceux-ci figure notamment l'efficacité carbone de l'euro investi. Autrement dit, pour un million d'euros que nous confie l'État, combien de tonnes de carbone cela doit-il permettre de réduire ?

Parmi les autres indicateurs que nous suivons, les coûts de fonctionnement de l'agence - le coût des locaux, des ordinateurs, etc. - sont stables en valeur absolue depuis cinq ans. Comment avons-nous procédé, alors que ces cinq années ont été une période d'inflation ? Nous avons notamment rationalisé les locaux. Un tiers de notre espace a été déménagé et nous sommes déjà à la cible anticipée de l'État sur le nombre de personnes par mètre carré. Nous avons également réduit d'un tiers la flotte de véhicules.

J'ai tenu à mettre en oeuvre la rigueur de gestion que j'avais en tant que chef d'entreprise et le pilotage par indicateurs chiffrés, avec des mesures extrêmement factuelles. Par exemple, l'efficacité carbone de l'euro investi concrétise la bonne utilisation ou non des moyens que l'État nous confie. Ce pilotage par les indicateurs me semble absolument essentiel et, bien sûr, ceux-ci sont publics.

L'État a-t-il la capacité de nous contrôler ? Oui, en particulier à travers la DGEC. Je vois la directrice générale tous les mois, mes équipes travaillent au quotidien avec ses services. Il n'y a pas une modification des règles du fonds chaleur, il n'y a pas une logique de réorientation technique qui ne soit pas validée et discutée avec les services de l'État, avec les directions centrales, et notamment la DGEC lorsque l'on parle de sujets d'énergie.

Vous m'interrogiez sur le nombre d'entreprises accompagnées. Il est vrai que les quatorze étapes de mon tour de France du monde économique en 2025 ne concernaient que 1 350 entreprises. Cependant, l'an dernier, nous avons accompagné 5 000 entreprises au total.

Nous nous adressons à ces entreprises par deux moyens. Le premier concerne les grands appels à projets que j'évoquais tout à l'heure, que nous traitons en direct. Cela représente un petit nombre d'entreprises, pour des montants unitaires importants. Ensuite, il y a l'accès aux entreprises au niveau territorial. Pour une région comme le Grand Est, nous devons avoir 35 salariés à l'Ademe, peut-être 40 en comptant les emplois qui ne sont pas en CDI. Il est donc évident que nous ne couvrons pas le Grand Est avec 35 ou 40 personnes. Nous avons donc choisi certains modes de gestion. Lorsque je travaillais dans les télécoms, nous avions toujours un mode de gestion direct pour les grands comptes ou les grandes entreprises, et un mode de gestion plus indirect, avec des partenariats, pour les aspects plus territoriaux.

Il y a aussi un partenariat que vous avez défini dans la loi avec les régions, lorsque celles-ci choisissent de gérer elles-mêmes certains crédits, par exemple du fonds chaleur. Cela représente 150 millions d'euros par an. Quatre régions ont choisi ce modèle. Les règles sont les mêmes que pour le fonds chaleur lorsque celui-ci est directement opéré par nos services, puisqu'il s'agit d'une délégation au sens juridique du terme, avec une proximité sur les territoires que les régions ont et que, bien sûr, nous ne pouvons pas avoir. Ensuite, vis-à-vis du monde économique, ce sont des partenariats, avec Bpifrance notamment, qui compte de mémoire 2 600 commerciaux sur le terrain. Ainsi, nous pouvons définir des diagnostics pour les entreprises, comme Écoflux sur leur consommation d'énergie. Nous assurons l'ingénierie de ces diagnostics, nous les finançons et Bpifrance les déploie sur le terrain. Ces partenariats existent aussi avec les chambres de commerce et d'industrie, davantage dans le cadre de la sensibilisation des petites et moyennes entreprises et des très petites entreprises. Tout cela fait l'objet de conventions validées par les tutelles de l'Ademe.

Vous parliez du fonds chaleur en le citant comme un exemple de fonds intéressant d'un point de vue économique. Rappelons quelques chiffres. Quand on investit un milliard d'euros d'argent public dans le fonds chaleur sur la base du vote du Parlement, avec une ventilation ensuite par enveloppes, cela génère 2,8 milliards d'euros d'argent privé, avec un impact de 1,8 milliard d'euros au titre du PIB selon un modèle économique utilisé par le Trésor. Le taux de prélèvement moyen en France sur le PIB devant être de 43 % au global, cela représente 700 à 800 millions d'euros de retour sur investissement dès la deuxième année pour la puissance publique au sens large. Évidemment, ce n'est pas le même budget, mais c'est de l'argent bien injecté. La perte entre le montant de l'argent privé généré et l'impact sur le PIB peut, par exemple, résulter d'une importation d'une machine ou d'une chaufferie fabriquée en Allemagne, qui n'entrera pas dans le PIB.

En outre, le fonds chaleur, depuis sa création il y a dix ans, a permis d'économiser 50 TWh de gaz. Ce chiffre ne parle peut-être pas aux gens, mais 50 TWh de gaz représentent entre 2,5 et 4 milliards d'euros de déficit de la balance commerciale en moins, puisque c'est autant de gaz que nous n'importons pas. Évidemment, ce n'est pas la même poche que le budget. Mais, quand on regarde l'intérêt de la nation, les équilibres économiques - et je vous rejoins tout à fait, monsieur le rapporteur général - font que le fonds chaleur est un bon investissement.

Nous le défendons beaucoup, parce qu'il répond à une demande forte des territoires, parce que les projets ne se font pas sans le fonds chaleur et que les priorités de ce dernier sont très détaillées. Par exemple, il y a une hiérarchie des technologies que nous utilisons : récupération de chaleur fatale, géothermie, technologies comme le thermique solaire, ou la biomasse et, si possible, une biomasse qui ne soit pas de la plaquette forestière, car la ressource peut être en tension dans certaines régions notamment.

Vous m'interrogiez, monsieur le rapporteur général, sur la réorganisation envisagée par le Gouvernement. Soyons clairs, je vais rester à ma juste place d'opérateur. Quel est mon rôle ? C'est le Parlement qui vote. C'est vous qui décidez quelle est l'organisation de l'État dans les territoires. Mon rôle est de travailler avec la haute administration pour que les sujets techniques et les évolutions d'organisation soient les plus solides possible. Il s'agit de sujets complexes, qu'il faut évidemment travailler. Nous étions récemment au Conseil d'État, aux côtés des commissaires du Gouvernement. Le sujet du projet de loi sur la décentralisation est effectivement d'assurer une meilleure optimisation de l'action de l'État sur les territoires. Mais son objet n'est pas de résoudre un dysfonctionnement de l'Ademe. Nous sommes les seuls à gérer le fonds chaleur. Il n'y a pas un élu en France qui ne sache pas que, s'il veut mettre en place un fonds chaleur, il doit s'adresser à l'Ademe. D'abord, parce qu'il lance une délégation de service public à laquelle des entreprises répondent, et que toutes les entreprises qui répondent nous connaissent ; mais aussi parce que l'on nous trouve très facilement sur les réseaux sociaux ou grâce à des outils d'intelligence artificielle.

Nous avons ouvert un réseau intitulé « Élus pour agir ». Il a été porté par les deux ministres de l'époque, M. Christophe Béchu et Mme Agnès Pannier-Runacher. Il regroupe, grosso modo, tout ce que j'ai découvert en arrivant à l'Ademe et dont je me suis dit que si j'avais su cela quand j'étais président de communauté de communes et maire, cela m'aurait bien servi en matière d'outils et de connaissance des dispositifs. Nous avons donc construit ce réseau. Près de 4 300 élus nous ont rejoints. Il s'adresse à toute la sphère de l'État, pas uniquement à l'Ademe. Madame la ministre Monique Barbut interviendra d'ailleurs lors du prochain webinaire. Nous fonctionnons beaucoup par webinaires, nous en organisons un tous les trois mois, et nous y examinons à 360 degrés les sujets de la transition écologique. Nous abordons la façon dont la sphère de l'État, au sens large, intervient. Récemment, le Cerema était présent, ainsi que Météo-France sur des sujets plus précis, de même que le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Cela fonctionne par thématique ; les sujets traités portent par exemple sur la rénovation des écoles, le financement des projets de transition, c'est-à-dire les sujets concrets qu'un maire ou qu'un président de communauté de communes peut rencontrer en matière de transition écologique.

Concernant les différents modèles, beaucoup ont été évoqués dans le débat public. Je me fais l'écho des trois modèles principaux.

Le premier modèle consisterait à fusionner les opérateurs au sein d'un grand « France Environnement ». Cela permettrait d'assurer une présence départementale, car aucun des opérateurs n'a la taille critique aujourd'hui. Avec quarante personnes dans le Grand Est, nous ne pouvons pas avoir une présence départementale. Il s'agirait d'avoir peut-être un guichet unique d'ingénierie, dans le cadre d'une trajectoire de diminution budgétaire.

Ensuite, il y a la possibilité d'un modèle de rupture où l'on supprime l'opérateur et où l'on ventile ses missions dans les fonctions de l'État. C'est une hypothèse possible aussi, qui consiste à faire le contraire de la vocation des opérateurs. À l'origine, leur création visait à avoir des agents, de droit privé, dédiés à un sujet, avec des objectifs chiffrés fixés par l'État, avec des audits. J'en suis à 2 750 pages d'audits depuis dix-huit mois. Nous les accueillons toujours - Mme Christine Lavarde et M. Pierre Barros peuvent en témoigner - avec le maximum de transparence - c'est la moindre des choses -, mais aussi en prenant le temps de répondre aux questions qui nous sont posées. J'étais encore hier avec la Cour des comptes.

C'est extrêmement important, car cela nous permet aussi d'avoir des rapports de l'inspection générale des finances (IGF). En 2024, je vous le rappelle, l'inspection générale des finances a mobilisé onze inspecteurs, qui ont débarqué à 7 h 30 du matin sur quatre de nos sites, et sont restés quatre mois. Ils ont conclu, premièrement, que l'Ademe est globalement bien gérée et, deuxièmement, qu'il convenait de poursuivre la hausse des effectifs de l'opérateur. Je n'avais personnellement jamais vu cela dans un rapport de l'IGF. Il y a également onze axes d'amélioration suivis avec notre conseil d'administration.

Votre rapport, Mme Christine Lavarde et M. Pierre Barros, a été déterminant, car il a montré qu'il n'y a pas d'argent magique caché chez les opérateurs, qui le géreraient comme ils le souhaiteraient. Vous avez permis de remettre les faits sur la table. On ne peut pas expliquer que le budget de l'Ademe est une gabegie, qu'on en fait n'importe quoi. Votre rapport a permis, dans le débat public, de ramener, des éléments très factuels avec des propositions concrètes. L'ensemble de ces rapports ont permis de faire progresser le débat public, afin d'avoir un regard objectif sur notre agence et de faire progresser les dossiers.

Vous avez mentionné les recommandations du rapport de la commission d'enquête, que nous avons suivies, notamment sur la communication. Pourquoi y avait-il un contrat avec Havas ? Cela concerne les campagnes de communication. Je voudrais rappeler que toutes ces campagnes sont validées par l'État et qu'un jour, nous avons eu une inspection concernant la campagne relative aux « dévendeurs ». Des inspecteurs sont venus en pensant que nous faisions cela tout seuls. Nous avons alors sorti la signature - je dis bien la signature écrite, pas seulement des vagues courriels ou conversations téléphoniques - de la directrice de la communication du ministère de la transition écologique et du Service d'information du Gouvernement (SIG). D'ailleurs, ces spots ont été annoncés par le ministre de la transition écologique, M. Christophe Béchu, devant toute la presse nationale, au ministère.

Je le dis avec force : nous avons des tutelles, elles jouent leur rôle. Dans cet exemple qui nous a été souvent opposé, cela avait été validé par le SIG, par la direction de la communication, annoncé par le ministre et porté d'ailleurs courageusement, car c'est un sujet qui, évidemment, pouvait susciter le débat.

Il est important de le dire, parce que sinon, on a l'impression que l'État nous donne de l'argent et que nous en faisons ce que nous voulons, que je décide dans mon bureau ce que je veux et que je le fais sans contrôle. C'est faux.

Par ailleurs, le modèle des délégations aux régions a-t-il du sens ? On pourrait effectivement dire que les 150 millions d'euros pourraient être versés directement du budget de l'État aux régions. Le fonds chaleur est un sujet extrêmement technique et technologique et nous avons des experts sur à peu près tous les sujets, parfois très pointus. Quand on fait de la géothermie profonde, j'ai trois experts en France. Pour la pyrogazéification, il y a quatre ou cinq experts. J'en ai également sur le solaire thermique. Nous avons d'ailleurs accompagné la deuxième plus grande installation industrielle de solaire thermique, située dans la Meuse, chez Lactalis.

La région choisit le mode d'organisation. Mme Pécresse, présidente de la région Île-de-France, avait souligné à juste titre l'importance qu'il n'y ait pas de double instruction. En France, environ 8 % des dossiers peuvent être instruits deux fois, par une équipe de la région ainsi que par l'Ademe, lorsque les projets sont cofinancés. Par exemple, en Île-de-France, lorsque nous faisions de la géothermie profonde, une part est financée par l'État au travers du fonds chaleur et une part par la région. Pour remédier à ce phénomène, certaines régions - c'est une décision à leur main - ont choisi d'instaurer un guichet unique. La région Grand Est, à laquelle faisait référence monsieur le rapporteur général, en est un exemple : le guichet unique Climaxion empêche toute double instruction. En pratique, il est copiloté et cogéré tout en offrant une interface unique pour toute entreprise ou tout élu qui souhaiterait accéder au fonds chaleur.

J'attire par ailleurs votre attention sur le fait que la taille et la complexité des dossiers se révèlent très variables. On peut par exemple gérer un dossier de biomasse dans une communauté de communes en faisant appel à un ingénieur assez généraliste. Ce dernier peut traiter le dossier : il évalue l'efficacité carbone de l'euro investi, s'assure de la solidité du projet, compare les différentes solutions de chauffage pour voir si les abaques donnent des efficacités correctes, vérifie les équipements pour voir si la chaleur fatale est bien réutilisée, enfin si les filtrations sont au bon niveau. En revanche, dans le cas de la géothermie profonde ou de la pyrogazéification, cela concerne des expertises rares qui sont mutualisées.

L'articulation entre l'action des régions et de l'Ademe est bonne lorsque les régions prennent en charge les dossiers standards et que l'Ademe intervient davantage sur les dossiers lourds, exigeant une expertise particulière et qui nécessitent parfois jusqu'à six mois d'instruction. Tout au long de l'instruction, l'Ademe noue un dialogue effectif avec le porteur de projet, qui dure de la première étude jusqu'aux travaux.

S'agissant de la gouvernance, je rappelle que l'architecture provient de la loi 3DS qui donne aux régions la possibilité d'appeler une partie des crédits du fonds chaleur et de choisir le mode de gestion qu'elles souhaitent avoir avec l'Ademe, en guichet unique ou en co-instruction. Ce n'est pas l'Ademe qui décide.

Sur la question des moyens financiers, je souhaite aller dans votre sens : dans le débat public, la distinction entre les crédits discrétionnaires de l'Ademe et ceux instruits pour le compte de tiers n'est pas suffisamment connue. Pour mémoire, en 2025, l'Ademe a instruit pour le compte de tiers près de 900 millions d'euros. Le budget incitatif, qui est lui arbitré au conseil d'administration au sein duquel siègent notamment l'État et les collectivités territoriales, était de 1,140 milliard d'euros en 2025 et représente 1 milliard d'euros en 2026.

Je voudrais répondre à M. Barros sur les indicateurs de performance : l'Ademe a signé un contrat d'objectifs et de performance qui met noir sur blanc les objectifs chiffrés, lesquels sont revus à mi-parcours. Justement, nous sommes en train de faire cet exercice de mise à jour avec notre conseil d'administration. Ces indicateurs permettent de piloter l'action de l'opérateur.

Sur le sujet de l'incarnation de la politique publique, il me semble que mon rôle consiste à expliquer, dès que l'on me sollicite, la raison d'être et les actions de l'Agence. L'Ademe a pour rôle d'instruire et d'expertiser les dossiers pour le compte de l'État, sans rien cacher à ses tutelles.

En 2025, nous avons mis en place un nouveau système d'information qui offre une grande traçabilité à nos tutelles, du premier au dernier jour d'un projet : cela peut être une grande étude sur les pompes à chaleur, par exemple, ou une petite analyse pour capitaliser sur un cas d'entreprise. Ceci a grandement accru la transparence.

L'idée selon laquelle l'opérateur pourrait faire ce qu'il veut sans supervision est fausse. Depuis dix ans, l'Ademe a beaucoup changé : son activité est suivie par des indicateurs chiffrés, elle fait l'objet de nombreuses inspections, elle est regardée et scrutée. Dernièrement, l'inspection générale des finances (IGF) a conclu à sa bonne gestion malgré des points d'amélioration sur lesquels nous travaillons.

L'État demande à l'Ademe, tous les deux ans, qu'un tiers extérieur réalise pour elle une analyse de satisfaction des collectivités et des entreprises avec lesquelles elle travaille. J'ai souhaité que l'on distingue les porteurs de projets selon que leur dossier a été accepté ou non : 62 % des acteurs à qui un projet a été refusé se disent satisfaits ou très satisfaits de leur travail avec l'Ademe, alors que ce refus intervient parfois après des mois de travail. Ce chiffre est frappant : les acteurs ayant essuyé un refus reconnaissent en effet la qualité de l'expertise de l'Ademe et retirent de leurs échanges avec ses ingénieurs des marges de progression. On peut d'ailleurs noter que, dans le cas des acteurs qui ont bénéficié d'une réponse positive pour leur projet, on atteint 96 % de satisfaction.

Enfin, pour ce qui est de la relation avec les préfets de département, j'affirme que les directeurs régionaux de l'Ademe sont entièrement à leur disposition. Ces derniers effectuent souvent le tour des départements et transmettent aux préfets, chaque trimestre, un suivi de l'ensemble des projets sur leur territoire. Les échanges sont nombreux, soit pour mettre en pause un projet à la suite d'une alerte préfectorale, soit au contraire pour expertiser, dans telle ou telle partie du département, un enjeu de décarbonation. D'ailleurs, seuls les préfets de département ont une connaissance aussi fine de ces enjeux, ce qui explique nos bons rapports. Par ailleurs, depuis la loi 3DS, c'est le préfet de région qui est le délégué territorial de l'Ademe : c'est donc lui qui décide et qui évalue. Par conséquent, les directeurs régionaux de l'Ademe sont à la disposition des préfets de région et de département, sous la direction des premiers.

M. Antoine Lefèvre. - J'ai deux questions. Pour commencer, je prendrai un exemple dans mon département de l'Aisne. Nous avons la chance d'y accueillir une société espagnole, Thermogreen, qui est spécialisée dans les panneaux d'isolant à partir de polystyrène recyclé. Celle-ci a récemment débuté les travaux de construction d'une usine qui permettra de créer 55 emplois. Le projet est chiffré à 30 millions d'euros et a bénéficié d'un financement de l'Ademe à hauteur de 2,6 millions d'euros. Dans un territoire comme les Hauts-de-France, ce type d'investissement permet de remédier à la disparition de la filière industrielle et à l'effondrement de l'emploi dans le secteur secondaire.

Par conséquent, songe-t-on, du côté de l'Ademe, à privilégier le subventionnement des projets qui répondent à des besoins urgents en matière d'emploi ?

La seconde question s'appuie sur les travaux de notre collègue Christine Lavarde. Dans son rapport, il apparaît que l'Ademe a apporté un soutien appuyé aux chaudières à combustibles solides de récupération, les CSR. Cependant, il est aussi constaté une forme d'éparpillement de ces financements, ce qui nuit à l'efficacité des projets et à la montée en puissance de la consommation nationale de CSR. Quelles conclusions avez-vous pu tirer des travaux de notre collègue et de ses propositions ?

M. Grégory Blanc. - Étant Angevin, j'ai le plaisir d'être voisin du siège de l'Ademe et je salue les échanges que nous avons pu avoir, notamment sur l'économie de la fonctionnalité. C'est au regard de ces échanges que je souhaite vous poser deux questions.

Pour commencer, il y a deux façons d'appréhender la question de la lisibilité de ce que fait l'Ademe et qui sont toutes les deux légitimes. D'une part, comme l'ont fait le rapporteur général et Christine Lavarde, on peut partir du terrain et constater la multiplicité des acteurs et des dispositifs. Je reconnais qu'il est parfois compliqué de s'y retrouver et il est impératif de progresser pour rendre les fonctionnements plus fluides. D'autre part, il est possible de poser la question en constatant que les dispositifs changent parfois tous les ans parce que le Parlement lui-même les modifie. Cela contribue aussi à brouiller la lisibilité de l'action de l'ensemble des opérateurs.

Au regard de ces constats, vous semblerait-il utile que le Parlement adopte une loi de programmation de la transition écologique ? Cela rendrait-il plus efficace et plus efficiente l'action de l'Ademe ?

Par ailleurs, quelle pourrait-être la place du Parlement pour améliorer l'action de l'Ademe ? Les parlementaires ont des liens avec l'agence sur le terrain, par exemple en collaborant sur des dossiers concrets de mise en place de tel ou tel dispositif. Cependant, nous pourrions certainement améliorer notre travail législatif en nous appuyant sur l'expertise de l'agence. Il me semble que le lien est quelquefois distendu.

M. Thierry Cozic. - J'ai deux questions. En premier lieu, vous avez publié un article dans le journal La Tribune en début d'année dans lequel vous mentionnez à juste titre que la période actuelle dévoile plus que jamais la dépendance énergétique de la France aux puissances étrangères. Le conflit en Iran met au jour de façon encore plus flagrante cette dépendance et oblige le Gouvernement à s'affranchir dans la douleur des énergies fossiles. Les premières mesures du plan d'électrification annoncé par le Premier ministre laissent une nouvelle fois les collectivités territoriales dans l'incertitude, alors même qu'elles se trouvent en première ligne de cette crise énergétique. Par exemple, cent territoires seront sélectionnés d'ici à 2030 pour s'engager dans une trajectoire « zéro gaz » mais aucune information n'a été communiquée ni sur la démarche ni sur l'accompagnement. Dans ce contexte d'urgence et de crise, quelles mesures spécifiques proposeriez-vous de mettre en place pour soutenir au mieux nos collectivités territoriales dans ces démarches de transition ?

Ma deuxième question concerne la trajectoire climat. Les collectivités vont devoir investir près de 19 milliards d'euros par an d'ici à 2030. Cet effort est considérable compte tenu de leur manque croissant de ressources et de visibilité ainsi que de l'inégale répartition des investissements entre collectivités. Les grandes métropoles se trouvent souvent très avantagées, notamment en matière d'effectifs et d'accès aux dispositifs nationaux et européens, contrairement aux communes plus petites, c'est-à-dire rurales et périurbaines. Les grandes métropoles, j'en connais une dans le département de la Sarthe, qui a pu profiter du fonds chaleur, à hauteur de 37 millions d'euros, ce qui est une somme importante, se trouvent souvent très avantagées en matière d'effectifs comme en ce qui concerne les conditions d'accès aux dispositifs nationaux et européens en comparaison des communes plus petites, qu'elles soient rurales ou périurbaines. La question est donc la suivante : quelles mesures vous semblent nécessaires pour éviter que la transition énergétique ne creuse davantage la fracture territoriale existante ?

M. Didier Rambaud. - Monsieur le président de l'Ademe, je souhaitais vous interpeller sur le sujet de l'impact environnemental de l'intelligence artificielle. Nous avons devant nous une révolution qui va bouleverser nos vies, mais dont nous ne mesurons pas encore toutes les conséquences, notamment sur le plan environnemental.

Je cite le Programme des Nations unies pour l'environnement : les infrastructures liées à l'intelligence artificielle pourraient bientôt consommer six fois plus d'eau que le Danemark. C'est un problème, alors qu'un quart de l'humanité n'a déjà pas accès à l'eau propre et à des services d'assainissement.

Pourriez-vous fournir davantage de précisions sur l'étude lancée par l'Ademe, IT4Green, notamment s'agissant des solutions potentielles ? Pourrait-il y avoir des impacts environnementaux nets positifs à ce sujet ?

M. Michel Canévet. - En premier lieu, concernant la question des déchets, nous menons des politiques actives en la matière, mais nous sommes redevables annuellement de sommes importantes à l'Union européenne - 1,4 milliard d'euros, me semble-t-il - puisque notre façon de traiter les déchets plastiques n'est pas assez opérante. Quelle est la position de l'Ademe sur cette question ? Participez-vous au contrôle des éco-organismes et de l'action qui est menée au titre de l'économie circulaire ?

En deuxième lieu, vous avez évoqué les nombreuses demandes de subventions, notamment deux fois plus de demandes que de projets subventionnés pour le fonds chaleur. Je ne reviens pas sur votre explication en la matière. Toutefois, concernant les décisions restrictives du Gouvernement au sujet du gaz, est-ce vertueux ? En 2022, nous avons connu des errements s'agissant de l'électrification, notamment au niveau des prix, alors même que des dispositifs de pyrogazéification, de CSR ou de méthanisation sont mis en oeuvre ou en cours de développement. Est-il réellement opportun de se priver du gaz ou de cesser d'inciter au recours à ce dernier ?

En dernier lieu, vous évoquez les modes d'intervention de l'Ademe ainsi que l'effet de levier afférent. Vos interventions prennent-elles exclusivement la forme de subventions ou bien également d'avances remboursables, qui pourraient avoir un effet de levier supérieur et décupler les moyens pour accompagner des projets ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Monsieur le président, vous avez précisé au cours de votre présentation liminaire, certaines ressources externes pour l'Ademe, notamment les certificats d'économie d'énergie (CEE). La Cour des comptes a publié un rapport en juillet 2024 sur les modes de calcul des CEE, leur usage, leur déclinaison et les modes de calcul vis-à-vis des entreprises affiliées. S'agissant de ces ressources externes, de quelle manière l'Ademe est-elle associée et comment contrôle-t-elle l'usage de ces CEE ?

Enfin, j'entends des retours positifs sur les travaux de l'Ademe dans mon département du Jura, notamment par l'intermédiaire d'une entreprise qui s'appelle Demain Environnement et qui opère dans le secteur du tri des déchets. Ainsi, je constate les progrès accomplis depuis dix ans.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Monsieur le président, je souhaiterais vous faire part d'une remarque. Vous évoquiez les préfets et j'observe que vous reprenez certains de leurs arguments. Vous avez dit, concernant la loi 3DS, qu'il s'agit de la loi que nous avons votée, nous les parlementaires. Nous sommes heureusement dans un pays démocratique où une loi votée s'impose à tout le monde. Cependant, nous n'avons pas tous voté en faveur de ce texte, notamment parce que cette loi de plus de 250 articles a compliqué la situation localement au lieu de la simplifier. Au Sénat, nous avons essayé de faire notre possible pour limiter la complexification de la situation.

M. Sylvain Waserman. - En premier lieu, pour répondre à Monsieur Antoine Lefèvre : le critère de l'emploi n'est pas pris en compte, c'est l'efficacité carbone de l'euro investi qui l'est d'après le cahier des charges que fixe l'État. De même, nous ne tenons compte ni de la profitabilité de l'entreprise, ni de l'effort fiscal des collectivités car cela ne relève pas de notre mandat qui concerne l'impact environnemental au sens large.

S'agissant de la question qui concerne l'éparpillement de l'action de l'Ademe, l'Ademe ne finance plus les CSR car l'enveloppe de l'économie circulaire est passée de 300 millions à 95 millions d'euros. De même, s'agissant de la demande de l'État de prendre en compte l'empreinte carbone de la fabrication des véhicules dans le calcul du bonus écologique, nous avons, en six mois, construit une méthodologie qui résiste aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). En somme, à chaque fois que nous traitons un dossier, c'est à la demande des ministères qui nous mandatent. De même, les ministères de l'agriculture et de la transition écologique ont mandaté l'Ademe, parce qu'elle dispose d'une expertise en la matière, afin d'opérer l'appel à projets qui concerne le renouvellement forestier.

Ainsi, l'expertise de l'Ademe consiste aussi à gérer la complexité. S'agissant du renouvellement forestier, nous devions dialoguer avec cent sites et cent territoires. Notre expertise consiste donc également à gérer cette complexité, avec une organisation qui nous permet de combiner une approche territoriale et une approche nationale.

Les initiatives que nous prenons sont également techniques. Par exemple nous avons conduit une étude sur les pompes à chaleur qui a vraiment produit un changement sur le terrain. Il y a deux ans, les ingénieurs de l'Ademe se questionnaient sur les promesses des constructeurs. Ainsi, une étude a été conduite dans plus de cent logements spécialement équipés. Cette étude conclut que les résultats dépassent les attentes ; dans 30% des cas, la programmation des pompes à chaleur n'était pas optimisée, donc nous travaillons avec les professionnels pour affiner ce paramétrage. Cet exemple illustre les initiatives techniques que l'Ademe peut prendre. Au moment où les ventes de pompes à chaleur ont diminué, cette étude technique a beaucoup aidé les professionnels du secteur à prouver que cette électrification tient ses promesses en termes de résultats.

Pour répondre à Monsieur Blanc, l'économie de la fonctionnalité est un sujet majeur. L'Ademe accompagne les entreprises dans la façon dont elles repensent leur modèle. La dernière entreprise que nous avons accompagnée est l'entreprise Kersia, numéro deux à l'échelle mondiale dans le secteur des produits désinfectants pour l'industrie agroalimentaire. Les dirigeants de cette entreprise souhaitaient, au-delà de la vente de produits, valoriser une performance en matière de biosécurité et de chaînes de production. Il s'agit de changer le modèle économique et de l'aligner avec l'intérêt du client et des ressources planétaires.

La France est en avance sur l'intégration des ressources planétaires. Nous avons accompagné dix-huit grands groupes français sur ce sujet et lancé un club de travaux qui s'appelle Trajectoire. Trente-cinq grandes entreprises sont venues nous voir et participent à cette dynamique. Nous accompagnons nos chefs d'entreprise dans la façon dont ils redéfinissent leur modèle d'affaires. C'est une problématique passionnante.

Une programmation pluriannuelle serait-elle nécessaire ? Elle serait en réalité indispensable, car les projets de long terme doivent être traités avec une certaine constance dans le temps. Par exemple, nous avons décidé de ne plus changer nos dispositifs qu'une fois par an, pour assurer une stabilité. On peut s'adapter en cas d'urgence, et nous le faisons toujours avec la DGEC, mais tous les ans, nous reposons ces sujets. Je vous donne un exemple très simple : dans le fonds chaleur, nous travaillons maintenant à intégrer des abaques en termes de temps, de durée d'amortissement, parce que tout cela impacte les plans d'affaires, etc. Nous ne le faisons pas brutalement : nous publions des abaques et nous le faisons à partir du 1^er janvier prochain. Nous travaillons avec les professionnels pour voir comment les mettre en oeuvre. La programmation pluriannuelle permettrait d'avoir une lisibilité dans le temps, vous avez raison.

S'agissant des parlementaires, quand je suis arrivé, nous n'avions pas de contact avec eux. Mon passé de parlementaire m'a convaincu qu'il ne pouvait pas en être ainsi. Aujourd'hui, tous les parlementaires sont invités chaque année à une réunion où le préfet présente les résultats de l'année passée et la stratégie de l'Ademe. Nous sommes à votre disposition si vous avez des questions, notamment sur les projets réalisés.

Monsieur Cozic, s'agissant du plan d'électrification et des cent territoires, nous sommes, là aussi, à notre place d'opérateur. Nous avons une force : notre capacité à gérer des plans nationaux avec une granularité territoriale. Nous sommes présents dans vingt-sept villes de France. Il s'agit donc davantage d'une proposition de service, et il appartient à l'État, bien sûr, de piloter et de décider. En tant qu'opérateur, nous serons bien sûr au rendez-vous.

Ce plan prend en compte les mobilités, mais aussi l'électrification et l'éradication la plus large possible des énergies fossiles. Évidemment nous pouvons faire converger beaucoup de dispositifs, s'agissant tant des réseaux de chaleur, des dispositifs en faveur de l'électrification, du leasing social, des véhicules intermédiaires - que nous appelons Vélis -, c'est à dire des petites voitures électriques qui se situent entre le vélo et la voiture et qui permettent notamment aux entreprises et aux collectivités de proposer des solutions à leurs salariés. Nous sommes à notre juste place d'opérateur. Nous avons fait une proposition ; j'ai rédigé une note qui est partie lundi soir pour présenter ce que nous serions capables de mettre en oeuvre si on nous le demandait. Ensuite, bien sûr, l'État tranche.

Sur l'intelligence artificielle, en un mot, nous avons élaboré un premier rapport avec l'Arcep en 2021 pour évaluer l'impact du numérique et le chiffrer. Nous avons défini, avec l'Arcep et l'Arcom, une méthodologie d'écoconception des services numériques. À l'issue d'un travail d'ingénieur, quatre-vingt-dix critères ont été définis pour évaluer et accompagner l'écoconception des services numériques.

Lorsque nous avons annoncé cette méthodologie d'écoconception, j'ai indiqué au ministre que la prochaine étape interviendrait lorsqu'un grand acteur de l'IA acceptera d'ouvrir le capot pour que nos ingénieurs et d'autres ingénieurs spécialisés puissent évaluer les impacts sur la phase d'entraînement, le grand modèle de langage (LLM pour large language model), et sur la phase d'usage. Ce à quoi Mistral a répondu « banco ». Nous avons donc travaillé plusieurs mois avec eux. Carbon 4 et nous avons piloté l'étude d'un point de vue technique.

Mistral est aujourd'hui le premier acteur de l'intelligence artificielle au monde à avoir fait évaluer son impact par des parties externes - non par lui-même. C'est là un point majeur et un avantage concurrentiel. On pourrait même imaginer maintenant que le secteur public, lorsqu'il veut choisir une intelligence artificielle, intègre dans ses critères l'exigence de transparence sur l'impact, avec des méthodologies reconnues et des audits externes. Pour en avoir parlé avec la vice-présidente de Mistral, ce sont des points majeurs qui montrent que la transition écologique peut être un avantage concurrentiel pour nos entreprises et pas seulement une lourdeur administrative.

Quel est notre rôle concernant les éco-organismes ? Lorsque je suis arrivé, nous étions en procès avec tous les éco-organismes et ils ne payaient pas un euro de ce qu'ils devaient. J'ai mis six mois à reconstruire des relations avec eux. Dans une telle situation, les torts sont partagés. Ils avaient notamment l'impression que nous n'étions pas assez transparents sur nos coûts. Nous sommes sortis de ce litige et ils ont payé l'intégralité de ce qu'ils devaient : ce n'était pas une négociation à 50-50, ils ont payé l'intégralité. En contrepartie, nous avons donné des gages de confiance. J'ai tout montré, jusqu'aux enveloppes salariales et au coût du mètre carré, jusqu'au montant des salaires, anonymisés bien sûr, des trente-six personnes qui travaillent pour l'Ademe, et chacun des coûts que nous refacturons pour le matériel informatique. Cet exercice de transparence a débloqué la situation et a permis d'instaurer un dialogue nouveau.

Quel est notre rôle en la matière ? C'est la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) qui est décisionnelle, donc le ministère. Nous exerçons un rôle de supervision, qui se manifeste d'abord dans la construction d'un système d'information qui interconnecte tous les systèmes d'information pour collecter les données. En l'absence de données fiables, chacun pourrait raconter ce qu'il veut. Or, en matière d'économie circulaire, la traçabilité est l'enjeu clé.

Notre travail consiste à comprendre les flux, à pouvoir les suivre puis à construire avec les acteurs concernés un reporting et enfin à analyser les données ainsi recueillies. Cependant, nous ne sommes pas décisionnaires. Nous sommes à notre juste place : celle de la supervision. Nous créons des systèmes d'information et nous fiabilisons au maximum les leviers.

Monsieur Canévet, s'agissant du gaz, la réponse serait trop longue. Le gaz est très carboné et les prix sont incontrôlables. Il y a donc une urgence à sortir des énergies fossiles, car nous ne maîtrisons plus notre destin, que ce soit du point de vue de la souveraineté du pays, des charges acquittées par les locataires du parc social, ou du modèle économique des entreprises trop carbonées. Par conséquent, à notre sens, nous devons en sortir. Il existe cependant le biométhane, qui représente une des solutions que nous soutenons beaucoup pour verdir le réseau. Les opérateurs de gaz en sont conscients et connaissent les capacités de notre pays en matière de production du biométhane.

En outre, une telle production représente des revenus complémentaires pour le monde agricole. Quand on se demande s'il faudrait arrêter les énergies renouvelables, il faut savoir qu'un kilowattheure vert sur cinq en France est produit par le monde agricole. Cela devient un élément d'équilibre économique des exploitations.

S'agissant de l'effet de levier des subventions, c'est un indicateur que je suis comme le lait sur le feu. Quand nous engageons du fonds chaleur, quel est l'effet de levier ? Il a augmenté de 50 % en trois ans. Avec un montant stable de subventions de 800 millions d'euros, notre effet de levier est 50 % plus important qu'il y a trois ans.

Concernant la question sur les CEE, nous ne sommes pas décisionnaires. C'est l'État, en l'occurrence la DGEC, qui fixe les règles du jeu. Les crédits sont extrabudgétaires. Le modèle soulève de nombreuses questions et a fait l'objet de multiples rapports. Vous posez une question extrêmement importante sur leur contrôle. Il nous a été confié, notamment via un programme dénommé PRODICEE, qui a pour objet l'évaluation et le contrôle des CEE. Le périmètre de PRODICEE dépasse les seuls programmes gérés par l'Ademe. Sur le leasing social, par exemple, nous avons mis en place des modalités de contrôle extrêmement détaillées, avec une caméra qui va filmer le numéro de série des véhicules. Ce dispositif est « fraudogène » et c'est pourquoi nous avons instauré un système de contrôle robuste. Ce système s'appuie sur notre expertise, puisque c'est un dispositif que nous déployons nous mêmes. Le temps me manque pour détailler l'ensemble de nos actions contre la fraude. Je me rends fréquemment sur place et j'ai effectué, le mois dernier, dans le Jura, ma 130^e visite dans les territoires. Je suis toujours à votre disposition si vous souhaitez que nous allions rencontrer une entreprise majeure sur le sujet, en informant simplement les préfets.

Ayant été parlementaire, j'ai beaucoup de respect pour le fait voté. Dans ce débat public difficile, vous comprenez, après tout ce que je vous ai raconté, qu'il serait fallacieux de résumer notre action et notre engagement à une planche présente sur internet depuis 5 ans, ou à un jeu pour les enfants de CM1 et de CM2 sur la biodiversité des sols. C'est fallacieux, je ne peux pas le dire autrement.

Je voudrais quand même dire une chose. L'Ademe doit se positionner dans le débat public à sa juste place d'opérateur. Nous sommes une agence de l'État. Quand je vais sur le territoire, j'en informe toujours le préfet. Parfois, c'est à l'invitation des parlementaires, comme lorsque Mme Brulebois m'a invité dans le Jura. Nous sommes un opérateur qui me semble être à sa juste place, et qui apporte une expertise.

Je voudrais conclure sur un point. Nous avons évoqué le rôle des préfets. L'un des sujets que nous n'avons pas abordés, c'est que notre mission est aussi de garantir la sécurité juridique. Vous savez que, maintenant, tout élu local qui lance un appel à projet est attaqué. Quand nous avons lancé l'éco-score des véhicules qui conditionne l'éligibilité au bonus écologique, les Coréens sont venu pendant une journée auditer nos méthodologies pour tester leur robustesse et voir s'ils pouvaient l'attaquer. En effet, l'éco-score donne à la France un avantage concurrentiel énorme puisque son électricité est totalement décarbonée, grâce au nucléaire et aux énergies renouvelables. Un pays qui a de l'électricité très carbonée est donc au contraire désavantagé : ce n'est pas lié à l'origine de ses produits mais à leur processus de production.

Or nous n'avons jamais perdu un seul recours, parce que nos ingénieurs appliquent des méthodologies strictes et que nous sommes capables de le faire en toute transparence. Ce n'est pas médiatique, cela ne fait pas la une des journaux, mais c'est aussi notre rôle.

M. Stéphane Sautarel, président. - Merci beaucoup, monsieur le président, pour cette audition passionnante, très éclairante, qui pourrait en appeler d'autres. S'il peut y avoir parfois des similitudes avec des propos de préfets, je conclurai sur ce point : lorsqu'un ancien élu est à la tête d'un opérateur de l'État, nous y gagnons en compréhension, en vision de l'enjeu et en qualité du dialogue.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Proposition de résolution européenne relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034 - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Jean-Marie Mizzon rapporteur de la proposition de résolution européenne n° 531 (2025-2026) présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quinquies B du Règlement, par Mmes Christine Lavarde et Florence Blatrix Contat, relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne (2028-2034).

La réunion est close à 12 h 10.