COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 09 h 05.

Rapport d'avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029 - Communication

M. Claude Raynal, président. - Notre rapporteur général va nous présenter ce matin sa communication sur le rapport d'avancement annuel (RAA) du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029 (PSMT), qui fera l'objet cet après-midi d'un débat en séance publique.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Six jours après sa communication au Parlement par le Gouvernement et deux jours avant la date à laquelle il doit être transmis à la Commission européenne, je vous livre ce matin mon analyse du rapport d'avancement annuel de 2026 du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029.

Tout d'abord, je déplore les conditions dans lesquelles le Parlement a été amené à instruire ce qui est, en dépit de son apparente technicité, un document essentiel, y compris d'un point de vue politique. En effet, l'article 1^er K de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) dispose que le Gouvernement transmet l'ensemble des documents prévus par le droit de l'Union européenne dans le cadre des procédures de coordination des politiques économiques et budgétaires au plus tard quinze jours avant la présentation de ces documents par le Gouvernement aux institutions européennes ; or seuls huit jours nous ont été laissés.

Le non-respect des délais constitutionnels et organiques devient malheureusement une habitude, au point que l'on en vient à se demander si la Lolf n'est plus désormais qu'un simple recueil de bonnes pratiques à l'intention du Gouvernement, ou s'il s'agit toujours de la « Constitution financière » qu'avait voulu le législateur lors de son élaboration, il n'y a pas si longtemps.

Ni la loi organique ni la Constitution ne sont des textes à la carte ; le Gouvernement serait bien avisé de mieux en respecter la lettre comme l'esprit lors des prochaines échéances, pour ne pas contribuer au discrédit de la parole politique. Je crois que ces petits accommodements avec les règles de gouvernance des finances publiques ne sont pas étrangers à l'impuissance collective de notre pays à maîtriser ses comptes.

Venons-en au fond. Le rapport d'avancement annuel est le document par lequel l'exécutif rend compte à la Commission européenne de l'application du PSMT. Établi pour cinq ans, ce plan est le document-clé qui traduit les obligations du pacte de stabilité et de croissance (PSC) depuis la dernière révision de ce dernier, en avril 2024. Le RAA est en quelque sorte l'« heure de vérité » sur le respect de nos engagements financiers européens en année n-1, mais aussi, normalement, un point d'étape qui permet de nous situer dans la trajectoire d'ajustement budgétaire à moyen terme.

Il doit notamment indiquer si les administrations publiques ont respecté dans leur ensemble une trajectoire de dépenses primaires nettes (DPN), c'est-à-dire de dépenses considérées comme pilotables, recommandée par le Conseil de l'Union européenne, autrement dit les États membres réunis. L'évolution de la DPN, qui est désormais le critère opérationnel surveillé par la Commission, constitue un indicateur qui n'est pas directement observable : pour l'obtenir, il faut retrancher des dépenses les intérêts de la dette, les contributions au budget européen, certaines dépenses conjoncturelles, par exemple en matière de chômage ou en lien avec des contentieux fiscaux ponctuels, et enfin les « mesures nouvelles en recettes ».

La France faisant l'objet d'une procédure pour déficit excessif, comme neuf autres États, elle s'expose à des sanctions financières si elle s'écarte de la trajectoire recommandée par le Conseil. Ce n'est pas rien !

Le premier enseignement que l'on peut tirer de ce RAA, c'est que la France a tenu la barre en 2025 : la dépense primaire nette a augmenté de 12,5 milliards d'euros, soit 0,8 %, conformément à la recommandation du Conseil de l'Union européenne. Après deux années de dérive inédite des comptes publics, c'est objectivement un résultat positif qu'il faut saluer, car il n'était pas acquis. Il est le fruit du budget élaboré par la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances pour 2025, avec une empreinte forte du Sénat, sur la base de la feuille de route proposée par le gouvernement de Michel Barnier, budget qui a ensuite fait l'objet d'un pilotage infra-annuel fin par le gouvernement de François Bayrou.

En comparaison avec l'année 2024, un effort important a été accompli sur les dépenses primaires, puisque leur hausse en valeur, avant prise en compte des mesures nouvelles en recettes, a été de 35,5 milliards d'euros en 2025, contre 59,4 milliards d'euros en 2024. La hausse de la dépense primaire a donc été inférieure de 24 milliards d'euros à celle enregistrée en 2024, ce qui n'est pas marginal.

Mais il faut regarder toute la photographie. La notion de dépense primaire « nette » peut être trompeuse, car elle est nette, notamment, des « mesures nouvelles en recettes ». En résumé, les règles européennes autorisent à augmenter les dépenses si des recettes sont créées en compensation. Ainsi, en 2025, les 35,5 milliards d'euros de hausse des dépenses primaires avant recettes nouvelles sont ramenés à 12,5 milliards d'euros après prise en compte de ces recettes. De fait, ce sont les 23 milliards d'euros de mesures nouvelles en recettes qui ont permis de tenir en 2025 l'objectif européen. Près des deux tiers de la hausse des dépenses primaires ont ainsi été effacés par de nouvelles recettes.

Il faut donc l'assumer, même si ce n'est pas très agréable à entendre : la consolidation de 2025 a largement reposé sur l'impôt. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) le dit également : la réduction du déficit en 2025 est principalement due aux hausses de prélèvements obligatoires : surtaxe d'impôt sur les sociétés, dont le rendement atteint 7,5 milliards d'euros ; reprofilage des allégements généraux de cotisations ; hausse des cotisations des employeurs publics ; ou encore sortie du bouclier tarifaire sur l'électricité.

Ce constat étant posé, je voudrais formuler deux observations.

En premier lieu, les recettes nouvelles avaient été à l'époque assumées par le Gouvernement comme un choix « exceptionnel et temporaire », pour éviter un recours encore plus massif à la dette, qui est une forme d'impôt différé.

En second lieu, cette méthode ne pourra être reproduite à l'identique. En 2025, le taux de prélèvements obligatoires a augmenté de 0,8 point, atteignant 43,6 % du PIB, et il sera quasi équivalent en 2026 à son niveau de 2019.

Un deuxième enseignement que l'on peut tirer de la lecture de ce RAA porte sur la dette. Dans le nouveau cadre budgétaire européen, qui remet pourtant au centre une analyse de la soutenabilité de la dette, on peut tout à fait respecter l'évolution de la dépense primaire nette recommandée par le Conseil et voir, dans le même temps, sa dette augmenter à vitesse grand V.

La dépense primaire nette exclut, par construction, la charge d'intérêts. D'un point de vue technique, c'est compréhensible : la trajectoire européenne cherche à mesurer ce qui est pilotable par les États membres. D'un point de vue économique aussi, cela peut se justifier : il s'agit d'éviter les effets procycliques de l'indicateur du solde effectif qui était scruté précédemment, ainsi que le biais également procyclique qui était attaché, en pratique, au déficit structurel.

Toutefois, du point de vue des dépenses publiques, les intérêts existent bel et bien et il faut les décaisser. Ils réduisent nos marges de manoeuvre, compliquent par conséquent le financement de nos priorités, comme la défense ou la transition écologique, et nous empêchent d'amortir les crises comme il le faudrait.

Or, la dette française s'est nettement singularisée par rapport à celle de nos principaux voisins. Notre ratio d'endettement n'a cessé de progresser, de 3 points par an en moyenne ces quatre dernières années, passant de 109,5 % en 2023 à 112,6 % en 2024 et à 115,6 % en 2025 ; il atteindrait 118,4 % en 2026. Alerte sur la dette !

Dans ce contexte, le Gouvernement met en avant l'effet de la guerre au Proche et Moyen-Orient sur le service de la dette, en raison de la remontée observée des taux, et évalue ce surcoût à 3,6 milliards d'euros pour l'année 2026. Ce chiffre doit évidemment être pris au sérieux, mais il est surtout le fruit des déficits et de la dette accumulés. Sur la période récente, la dette a surtout permis de financer la politique non ciblée du bouclier tarifaire, ainsi que des baisses de recettes non compensées à due concurrence par des baisses de dépenses. Les appels à profiter de taux d'intérêt faibles que l'on entendait souvent lors du premier quinquennat du président de la République ont bien mal vieilli...

Pour être complet sur la dette, il faut dire que cette estimation de 3,6 milliards d'euros relève d'une analyse purement comptable et non économique de la dette. La remontée de l'inflation, que le RAA évalue à 0,6 point par rapport aux hypothèses de la loi de finances initiale (LFI) pour 2026, a également pour effet de réduire le taux d'intérêt réel de la dette déjà émise. L'inflation joue ainsi favorablement sur le ratio de dette, par le biais du PIB nominal, qui augmente plus fortement. Je le relève, non pour minimiser le problème, mais afin que nous restions vigilants sur les justifications officielles des « mesures de précaution » annoncées par le Gouvernement ces derniers jours.

Venons-en justement à ces mesures et, plus largement, à l'exécution du budget 2026, qui font l'objet de mon troisième constat. Le Gouvernement annonce, par voie de presse, des mesures de précaution de 6 milliards d'euros, puis réunit un comité d'alerte des finances publiques lors duquel il disserte de tout, sauf de ces mesures : quelle sera la part de gels, d'annulations ? Quelles missions seront concernées ? Quels programmes ? Quels opérateurs ? Nous attendons encore la réponse.

Par ailleurs, s'agit-il réellement de mesures liées au conflit au Proche et Moyen-Orient, ou bien de telles mesures auraient-elles de toute façon été nécessaires pour tenir un budget 2026 dont nous avions déjà souligné la grande fragilité ?

À mon sens, si le Gouvernement doit recourir à des rabots indifférenciés, deux mois à peine après la promulgation de la loi de finances, c'est que le problème est plus profond que les conséquences de la crise énergétique liée à la guerre au Proche et Moyen-Orient. Celles-ci semblent, du reste, plus faibles en France que chez nos voisins, grâce notamment à notre parc électronucléaire. À ce stade - c'est le consensus de l'Insee et de la Banque de France, et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) s'en est rapproché -, la prévision de croissance annuelle n'a été diminuée que de 0,1 point. Cela pourrait bien sûr évoluer défavorablement, mais soyons vigilants à ce que le Gouvernement ne tire pas prétexte de la confusion de la situation pour nous raconter une histoire assez éloignée de la réalité.

Le quatrième constat, le plus préoccupant à mes yeux, est l'absence de cap pour la suite : alors que le RAA de 2025 présentait une stratégie pluriannuelle de finances publiques à horizon 2029, avec en particulier un tableau qui permettait de suivre les hypothèses de déficit public et d'évolution de la dépense primaire nette à cet horizon, ce tableau n'a pas été actualisé et ne figure pas dans le RAA 2026. C'est un recul majeur sur lequel il faut s'interroger.

Souvenons-nous à ce propos que la France est la « lanterne rouge » des finances publiques au sein de l'Union européenne, si l'on combine dette et déficit : elle présente à la fois le quatrième plus fort déficit de l'UE, derrière la Roumanie, la Pologne et la Belgique, et le troisième ratio de dette, derrière la Grèce et l'Italie. L'absence de feuille de route n'est pas acceptable quand on est dans une telle situation.

Cette projection avait pour avantage d'ancrer les anticipations, posait des jalons et permettait au Parlement, à la Commission européenne, aux marchés et à nos concitoyens de prendre connaissance de la politique de la Nation, que le Gouvernement détermine et conduit sur le fondement de l'article 20 de la Constitution.

Autrement dit, en avril 2026, nous n'avons toujours aucune idée de ce que sera la cible de déficit public du Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2027 et de la trajectoire qui permettrait de revenir à un déficit inférieur à 3 % d'ici à 2029. Alors que la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 est en quelque sorte mort-née, frappée d'obsolescence dès sa publication, la France ne dispose plus, à l'heure actuelle, d'aucune référence pluriannuelle pertinente dans le débat public. Ce n'est pas sérieux et c'est profondément regrettable.

Certes, le Gouvernement continue d'affirmer sa volonté, louable, de revenir sous les 3 % de déficit en 2029. Mais comment s'y prendrait-il, avec quelles marches annuelles et quel partage entre dépenses et recettes ? Pour le moment, le Gouvernement n'en dit mot, alors que le sujet n'est pas mineur.

En outre, entre le RAA de 2025 et celui de 2026, la hausse des dépenses primaires nettes prévue pour l'année 2026 a presque doublé, passant de 0,7 % à 1,2 %, soit tout juste le plafond autorisé par le Conseil. Cela atteste de la nouvelle dégradation de notre situation budgétaire en 2026 et des risques sérieux qui pèsent sur le respect de nos engagements européens, puisque le Gouvernement ne se laisse à ce stade aucune marge.

Au total, alors que les enjeux géopolitiques ou environnementaux nous imposent de penser au temps long, il me semble que nous n'avons jamais autant navigué à vue. Je crains que les dépenses nécessaires à long terme ne soient sacrifiées, notamment pour ce qui concerne les investissements bas-carbone, qui stagnent depuis 2022 alors qu'il faudrait un braquet presque deux fois plus puissant, ou dans la défense, ce qui nécessitera inévitablement des arbitrages avec d'autres postes de dépense.

Sans voir aussi loin, on ne peut pas demander au Parlement de débattre sérieusement des textes financiers de l'automne sans lui donner dès maintenant les éléments de trajectoire nécessaires. Je rappelle que, l'an dernier, la cible de déficit initialement envisagée pour le projet de loi de finances, de 4,6 %, figurait dans le RAA de 2025.

Dans ce contexte, je regrette que le Gouvernement ne saisisse pas l'occasion ouverte par l'exécution 2025 : le déficit public a été meilleur que prévu, de 0,3 point de PIB ; pourtant, l'objectif pour 2026 demeure inchangé, à 5 % - cela nous a été confirmé mardi dernier. Il aurait été possible et même souhaitable d'afficher une cible sensiblement en deçà de ce seuil de 5 %, pour créer un élan mobilisateur qui fait aujourd'hui cruellement défaut.

Je veux dire aussi un mot de l'allongement de notre période d'ajustement budgétaire à sept ans, au lieu de quatre ans. La France a obtenu cet étalement en contrepartie d'engagements à mettre en oeuvre des réformes et des investissements favorables à la croissance potentielle et à la viabilité budgétaire.

Or, plusieurs de ces engagements sont fragilisés, voire carrément abandonnés : je pense à la réforme des retraites, aux réductions de dépenses fiscales et sociales, ou encore à la refonte des allégements généraux de cotisations sociales. Le Gouvernement affirme dans le RAA que certaines réformes sont « achevées » ; espérons que la Commission européenne en fasse une lecture aussi généreuse...

Si je devais résumer pour conclure ce que nous dit le RAA, sorte de journal de bord de la situation dans laquelle nous sommes, je le décrirais de la façon suivante : le capitaine a bien tenu la barre en 2025, en matière de dépenses pilotables, et c'est bien sûr un motif de satisfaction, mais la coque continue de fuir de toutes parts - je pense à la hausse de la charge des intérêts de la dette - et il a fallu la colmater avec des moyens de fortune, à savoir les impôts nouveaux. Par ailleurs, nous naviguons dans une mer pleine d'icebergs et nos instruments de navigation refusent désormais de nous dire où nous allons. Enfin, la maintenance du moteur, à savoir les investissements et réformes améliorant la croissance potentielle, commence à faire défaut.

Dans ces conditions, l'année 2025 a tout d'un sursis ; l'avenir s'assombrit, faute d'avoir clairement affiché le cap, pourtant indispensable, que nous devons garder pour redresser concrètement nos comptes publics.

M. Marc Laménie. - Je m'interroge sur la définition de la dépense primaire nette : comment est-elle calculée, à la fois pour le budget de l'État et pour celui de la sécurité sociale ? Comment s'effectue l'articulation entre ces deux grandes masses budgétaires ? Par ailleurs, les exercices antérieurs à 2024 n'ont pas fait l'objet, si je ne me trompe, d'un tel rapport annuel. Dispose-t-on de données similaires pour les années 2020-2023 ?

M. Vincent Delahaye. - Je partage les constats du rapporteur général sur ce rapport d'avancement annuel ; comme lui, je m'étonne de l'absence de projections jusqu'en 2029, qui lui ôte tout caractère prospectif. La dépense primaire nette est un nouvel indicateur agrégé qui trouble quelque peu l'analyse de nos finances publiques : en déduisant de la dépense les recettes nouvelles, on fausse la vision de l'évolution de nos dépenses ; en outre, ne pas y faire figurer les intérêts de la dette nous arrange bien, au vu de notre endettement supérieur à celui de nos voisins et de l'augmentation considérable de cette charge. Serait-il possible de recalculer cette dépense primaire nette sur les cinq dernières années ?

Le groupe Union Centriste aurait souhaité que l'effort de redressement de nos comptes publics porte uniquement sur la dépense, mais on nous a opposé une approche répartie par moitié entre recettes et dépenses, voire une répartition un tiers-deux tiers ; en fin de compte, une part considérable de l'amélioration semble provenir de recettes nouvelles, qui s'élèvent à 23 milliards d'euros. Comment, dans les chiffres, se répartit l'effort entre dépenses et recettes ?

Enfin, j'aimerais savoir quelle part de la croissance provient de la composante « administrations publiques ». On oppose à nos propositions de réduction de la dépense publique la nécessité de ne pas étouffer la croissance, mais cela implique que celle-ci est portée principalement par les dépenses des administrations publiques. Je ne suis pas sûr que ce soit une situation optimale.

Mme Isabelle Briquet. - La situation de nos finances publiques est toujours aussi peu réjouissante, même si l'on peut noter le répit, tout relatif, que représente l'exercice 2025. Une inquiétude parmi d'autres mérite d'être exprimée : le Gouvernement mise sur la bonne tenue de la consommation des ménages, que la surépargne accumulée depuis la crise covid permettrait de maintenir, malgré les tensions économiques. Mais les 6 milliards d'euros d'économies annoncés mardi dernier, qui se traduiront sans doute par un coup de rabot généralisé, risquent fort d'affecter cette consommation.

Pour le reste, je partage le souci du rapporteur général sur l'absence de cap pour la suite, même si nous ne proposons pas forcément les mêmes solutions.

M. Pascal Savoldelli. - La trajectoire à suivre jusqu'en 2029 sera tout de même au coeur du débat démocratique qui précédera l'élection présidentielle et, en toute probabilité, les élections législatives anticipées qui se tiendront en 2027. Notre esprit de responsabilité exige que nous en débattions dès à présent, mais le vote attendra l'an prochain ! Le Gouvernement se satisfait sans doute d'ailleurs de l'absence de vote à l'issue du débat en séance publique que nous aurons cet après-midi.

Je trouve assez audacieux le calcul rapide qu'a fait le rapporteur général à partir de l'évolution de l'inflation depuis les hypothèses de la LFI 2026, qui le conduit à évoquer une diminution de 21 milliards d'euros de la charge réelle de la dette. Comment les obtient-on, ces 21 milliards ? Sur les recettes, sur les dépenses ?

M. Michel Canévet. - Nous constatons déjà un décalage par rapport aux objectifs fixés dans le PSMT 2025-2029, même si l'on a parfois du mal à définir le contour de certains agrégats. La dépense primaire nette est l'indicateur qui suscite le plus d'interrogations : si l'on n'y compte ni le paiement des intérêts de la dette ni les financements du budget de l'Union européenne, pourquoi ne pas en retirer aussi, tant qu'à faire, les dépenses de défense, qui connaissent également une hausse considérable ? Omettre du calcul certains postes de dépense qui évoluent fortement affecte de manière préoccupante l'approche que l'on peut avoir des perspectives budgétaires.

Au regard du résultat de l'exercice 2025, qui a vu le déficit public s'établir finalement à 5,1 % du PIB, alors que les prévisions étaient de 5,4 %, les éléments dont le rapporteur général dispose aujourd'hui permettent-ils d'espérer que l'on s'approche en 2026 de la cible de 4,6 % qui était fixée dans le PSMT ?

M. Laurent Somon. - Le calcul des dépenses primaires nettes implique une soustraction des « mesures nouvelles en recettes ». Or, parmi les recettes instaurées par la LFI 2026, on compte la taxe sur les petits colis, dont on sait pertinemment que le produit ne sera pas à la hauteur des espérances. Cet élément est-il pris en compte dans les calculs relatifs au premier trimestre 2026 dans ce rapport ?

Je m'interroge par ailleurs sur l'équilibre trouvé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 autour d'un effort de quelque 7 milliards d'euros. L'évolution des dépenses de santé observée à ce jour corrobore-t-elle les prévisions faites en 2025, ou bien constate-t-on des dérapages qui nécessiteraient d'abonder davantage ce budget ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Ma première question porte sur la répartition de l'effort, en 2025, entre le budget de l'État et la sphère sociale. On entend beaucoup dire que l'effort se concentre sur le premier et que l'on ne pourra pas continuer sur le même rythme. Y voit-on plus clair aujourd'hui ?

La croissance suscite par ailleurs des interrogations légitimes, au-delà même des conséquences de la guerre en Iran. Ainsi, pouvons-nous évaluer les effets sur l'investissement des entreprises, donc sur la croissance, de la surtaxe d'impôt sur les sociétés ? Pourrons-nous longtemps supporter ce niveau de surtaxe ? L'investissement est-il simplement différé, ou pouvons-nous documenter un impact plus profond ?

M. Grégory Blanc. - Au-delà de la difficulté du pilotage budgétaire, nous conviendrons tous ici de la nécessité de réaffirmer la place du Parlement en la matière. Si nous voulons obtenir le meilleur atterrissage possible, il faudra que le Parlement prenne toute sa place dans cette dynamique. Ne serait-il pas, dès lors, opportun pour le Sénat de se saisir d'une forme de toilettage de la Lolf ? L'Assemblée nationale s'est engagée dans ce chantier et les députés en ont tiré des conclusions, mais peut-être serait-ce le moment de nous en saisir également.

Dans la continuité des propos de Vincent Delahaye, je relève que la dépense publique a permis de soutenir la croissance en 2025 ; cela comprend les dépenses de santé. À cet égard, l'absence de prise en charge du vieillissement de la population est-elle une opportunité ou un frein ? Ce vieillissement continuera mécaniquement d'opérer ses effets en matière de dépenses de santé.

Mme Christine Lavarde. - Notre commission est-elle destinataire des revues de dépenses mentionnées dans la dernière partie du rapport annuel d'avancement ? Celui-ci semble avoir été rédigé d'une manière parfois brouillonne, avec des copier-coller depuis l'an dernier, puisqu'il y est mentionné que certains documents devront être publiés à l'automne 2025... Le rapport précédent mentionnait cinq revues de qualité de la dépense, qui auraient permis au Gouvernement de présenter des mesures d'économie, à hauteur de 4,7 milliards d'euros, dans le budget 2025, et d'autres encore dans le PLF 2026, mais le nouveau RAA est lacunaire en la matière, ce qui nous empêche d'en connaître le détail. Ces revues de dépenses doivent pourtant servir à élaborer des mesures d'économies pour le PLF 2027.

Il serait donc opportun que notre commission en demande l'intégralité, d'autant que certaines de ces revues de dépenses correspondent à des travaux que nous avons déjà menés, par exemple sur la gestion des déchets ou l'ingénierie des collectivités.

M. Claude Raynal, président. - Ce RAA me paraît constituer un exercice purement formel. Certes, l'approche qui se traduit dans le PSMT est sans doute meilleure que ce qui se pratiquait avant, en tout cas sur le papier, mais de tels plans ne fonctionnent bien que lorsqu'on se trouve dans un système à peu près stable et équilibré, où les phases de croissance et de crise se succèdent de manière assez prévisible. On a pu connaître un tel système par le passé, mais ce n'est plus le cas actuellement. Or, lorsque la visibilité est nulle, si l'on fait des scénarios, même quand la règle l'impose, on est à peu près sûr de se tromper !

C'est d'ailleurs bien ce que le HCFP exprime en d'autres mots, quand il écrit que « le scénario économique actualisé du Gouvernement pour 2026 est cohérent », mais « reste cependant soumis à un aléa majeur relatif à l'évolution de l'environnement international. Dans des scénarios alternatifs dégradés [...], les prix de l'énergie et possiblement ceux d'autres produits importés sont plus élevés et le restent plus durablement. Les conséquences sont alors plus marquées : la croissance est bien plus limitée en 2026 et l'inflation nettement plus élevée. » L'on ne sait donc pas bien ce qui peut arriver ; cela seul est clair. C'est pourquoi, quand bien même, à l'évidence, il faut fixer des objectifs, l'exercice reste extrêmement formel dans la période actuelle. Je reviendrai sur ce point en séance publique.

Alors, à quel exercice nous livrons-nous ? Comme le disait Pascal Savoldelli, on fait comme si la vie devait continuer sans changement, sans élections... La présidentielle ? Une paille ! On avance comme si de rien n'était, en oubliant que des événements vont survenir qui auront forcément un impact et modifieront le cours des choses, dans un sens ou dans l'autre.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Oui, nous naviguons à vue : j'emploie une telle image pour donner un peu de relief à mon propos ! Pour autant, que l'on soit dans une période calme, euphorique, ou difficile, il faut toujours afficher des objectifs, quitte à les corriger ensuite ; cela est vrai pour les finances publiques comme pour celles d'une entreprise. Le plus important est que, si ces objectifs ne sont pas atteints, cela soit expliqué. Or, l'expérience des années passées montre que cela est parfois difficile. Le Sénat avait pointé très tôt la dérive des comptes publics - avant tout le monde, pourrait-on presque dire. Or, ce diagnostic, que le Gouvernement avait alors contesté, s'est avéré factuel, précis et justifié, de manière aujourd'hui incontestable, n'en déplaise à ceux qui, pour se défendre parfois, refont le monde et réécrivent l'histoire. À un moment donné, la décision a été prise de ne pas faire les choix qui s'imposaient, de laisser filer les dépenses et d'arroser très large ; c'est cela qui nous met dans une situation particulièrement difficile.

Plusieurs d'entre vous s'interrogent sur la dépense primaire nette. Ce nouvel indicateur est défini à l'échelon européen : ce n'est donc pas la France qui l'a construit pour apparaître sous un meilleur jour... En sont exclus les intérêts de la dette, les dépenses financées par des transferts de l'UE, certaines dépenses conjoncturelles et ponctuelles, et les recettes nouvelles sont également déduites. Tout cela est évidemment contestable, mais une chose est claire : la dépense primaire a moins augmenté en 2025 qu'en 2024, et elle a été effacée pour deux tiers par des impôts nouveaux, soit un effet encore plus ambitieux que ce qui était prévu avant le gouvernement Barnier.

Pour répondre à la seconde interrogation de Marc Laménie, le RAA n'existait pas avant 2024, mais nous demanderons au Gouvernement si ses services peuvent reconstituer, pour les années précédentes, des données agrégées, notamment de dépenses primaires nettes, s'approchant de celles qui y figurent, afin de mieux apprécier l'évolution. Incontestablement, le changement de mode de calcul nous prive de cette vision rétroactive.

En réponse à l'interrogation de Vincent Delahaye sur la dépense publique, je précise que, depuis deux ans, la politique de restriction budgétaire a plutôt eu un impact négatif sur la croissance.

J'en viens aux questions d'Isabelle Briquet sur les mesures d'économies annoncées. Un montant de 6 milliards d'euros ayant été évoqué dans la presse, le Gouvernement, devant le comité d'alerte, a laissé entendre que l'effort serait de 4 milliards d'euros pour le budget de l'État et de 2 milliards d'euros pour les dépenses sociales. Le problème est que ces dernières ne sont pas vraiment pilotables ; quant au budget de l'État, une semaine après cette réunion, nous n'avons encore aucune information quant aux mesures envisagées, ce qui est loin de nous rassurer.

À vrai dire, si je déplore le retard pris dans la transmission du RAA, je reconnais que nous avons été encore plus mal traités par le passé. Je rejoins sur ce point le point de vue de notre président : quand les temps sont chahutés, il devient difficile de suivre le cap... C'est pourquoi il serait intéressant de suivre toutes ces données depuis la dernière élection présidentielle ou, mieux encore, depuis 2020 et le début de la crise sanitaire. Tant d'ordres et de contre-ordres, et de prévisions de croissance contradictoires se sont succédé... Rappelons-nous l'époque des taux d'intérêt négatifs, quand nous avions droit à des leçons d'économie plus intelligentes que la moyenne... Certains alors pointaient pourtant que, quand viendrait le moment du renouvellement de ces engagements, le niveau des taux ne serait peut-être pas aussi favorable. Toujours est-il qu'il faut retrouver un cap si nous voulons que les Français ne nous débarquent pas !

J'en viens à la question de Michel Canévet sur les objectifs en matière de déficit au regard du résultat 2025. Je juge regrettable que le Gouvernement s'en tienne à un objectif de 5 % ; il faudrait à tout le moins avoir la volonté d'être sensiblement en dessous. Je comprends la grande prudence dont il fait montre, notamment parce qu'il devra faire face, même s'il n'ose peut-être pas le dire, à un effort de taille en matière de défense. D'ailleurs, on voit bien que nous avons dû payer au début de cette année ce qui n'avait pas pu l'être l'an dernier en la matière. Cela pose un problème de clarté et de lisibilité.

J'ai d'ailleurs réaffirmé la semaine dernière, devant le comité d'alerte, que l'État gagnerait à expliciter les enjeux de cet effort de défense - effort qui doit être national autant qu'européen au vu des grandes tensions internationales et de la multiplication des foyers de guerre. Les Français ne pourront en prendre pleinement conscience tant qu'ils ne recevront pas, du Gouvernement et de nos armées, une appréciation claire de la situation. La réalité des maux et des besoins doit être mieux identifiée pour diminuer la nervosité de nos concitoyens. Nous sommes dans un contexte préoccupant, on nous invite à nous préparer à faire la guerre durablement - souvenez-vous de l'intervention du chef d'état-major des armées (Cema) devant les maires -, mais peu de données sont fournies, alors qu'il faudrait expliquer l'effort qui est susceptible d'être demandé. C'est d'autant plus important que cet effort nécessitera de réviser les objectifs de certaines autres missions budgétaires, sauf regain improbable de la croissance.

Quant à l'antienne selon laquelle la surépargne passée alimenterait la consommation des ménages, elle est loin de se concrétiser, tout simplement parce que les gens ont peur. L'on évoque aujourd'hui la nécessité de puiser dans l'épargne salariale, mais c'est vraiment traiter à la petite cuillère des sujets pourtant préoccupants !

J'en viens aux dépenses de santé évoquées par Laurent Somon. Je le redis, elles sont faiblement pilotables. Le Gouvernement nous a fait le coup du foulard sur l'article liminaire du projet de loi de finances, pour un coût de 9 milliards d'euros, et ce sans fair-play ni honnêteté intellectuelle. De tels mauvais coups peuvent marcher une fois, mais laissent des traces durables sur toutes les travées de notre assemblée. La vérité est que, après avoir annoncé 4 milliards d'euros d'économies sur le budget de l'État et 2 milliards sur les dépenses sociales, le Gouvernement est toujours en train de chercher où les prendre.

À cet égard, sans faire de politique-fiction, je m'interroge sur ce que pourra être le budget 2027. À l'approche de l'élection présidentielle, tout le monde cherche la martingale : comment trouver un point de passage qui ne froisse personne et où chacun retrouvera quelques marqueurs forts qui permettront de marquer des points pendant la campagne ? Je ne crois pas deux minutes que cela puisse fonctionner ! Il appartient à l'exécutif de poser clairement les règles et d'assumer sa responsabilité, faute de quoi je ne vois pas comment l'on pourrait arriver sans heurts à l'élection du printemps prochain. La dernière séquence budgétaire a montré que les zigzags ne faisaient que créer des mécontents, à droite comme à gauche : c'est du mauvais « en même temps » !

C'est pourquoi, entre autres questions, je demanderai au Gouvernement cet après-midi s'il entend poser les points d'appui du débat budgétaire à venir. Il est préoccupant qu'il ait fait disparaître de ce rapport les éléments de trajectoire, mais on ne peut pas cacher les choses infiniment. Si le Gouvernement a des questions à poser à la représentation nationale, il doit le faire, même si les réponses qui leur seront apportées peuvent varier. Ce n'est pas en persistant dans le déni que l'on construira les éléments de réponse ; on ne fera que fragiliser ce qui reste de confiance dans l'opinion publique vis-à-vis des décideurs et de nos institutions.

Vincent Capo-Canellas m'interroge sur les effets de la surtaxe d'impôt sur les sociétés. Celle-ci, mise en place pour la deuxième année, va peser très lourdement et je crains que l'on ne se dise : jamais deux sans trois ! Ce serait à mon sens politiquement suicidaire, mais d'autres diront qu'il faut aller taxer les riches... Nous aurons ce débat, et peut-être, faute de décision, se prolongera-t-il inutilement.

Quant aux 21 milliards d'euros sur lesquels m'interroge Pascal Savoldelli, il s'agit simplement d'un calcul rapide, à titre d'illustration, de l'économie que la hausse de l'inflation produirait mécaniquement sur la charge de la dette : une dépense nominalement identique deviendrait moindre en termes réels. Le montant est peut-être théorique et loin d'être exact, ce qu'il faut retenir, c'est la mécanique. Faisons seulement attention à ce que ce ne soit pas un trompe-l'oeil !

Christine Lavarde, enfin, a soulevé la question des revues de dépenses. L'an dernier déjà, nous en avions demandé et nous n'avions pas tout eu. M. le président de la commission et moi-même pourrions adresser une nouvelle lettre à Bercy pour demander le reste. Un travail pourrait être mené par notre commission sur cette base, faute de quoi bien des revues de dépenses resteront sans effet, car certaines choses ne sont pas agréables à entendre. Ainsi des travaux de notre assemblée sur les catastrophes naturelles : le décalage est indéniable entre le discours des assureurs et les solutions construites au Parlement, sans oublier le rapport de la Cour des comptes, qui a jeté un nouveau pavé dans la mare. Cette situation n'est pas de nature, elle non plus, à rassurer l'opinion publique, et c'est un climat que nous contribuons à entretenir. À force de parler de résilience, on finit par craindre le pire : pour ma part, je crains la catastrophe naturelle politique !

M. Vincent Delahaye. - Le nouvel agrégat des dépenses primaires nettes nous arrange bien... J'ai bien compris son calcul, mais un doute demeure : pour 2024, avait-on bien exclu les reliquats de dépenses liées aux crises des années précédentes, qui s'élevaient à quelque 6 milliards d'euros ? Si la correction n'a pas été faite correctement, l'évolution de cet indicateur en 2025 s'en trouve faussée. Peut-on vérifier que tel a bien été le cas ?

Par ailleurs, la Cour des comptes a relevé une hausse préoccupante des dépenses engageant les exercices futurs : on pense aux lois de programmation, bien sûr, mais aussi aux restes à payer ; le gonflement de ceux-ci au cours des dernières années peut-il être chiffré ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Oui, cela peut être calculé.

M. Pascal Savoldelli. - Peut-être avais-je mal formulé ma question, monsieur le rapporteur général, mais une question politique se pose. Vous avez affirmé que l'objectif a été atteint en 2025 par le biais d'une réduction de la hausse des dépenses, et d'une hausse des recettes, qui a effacé deux tiers de cette hausse. Pour 2026, la proportion sera-t-elle la même ou non ? Y aura-t-il la même audace ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Il est trop tôt pour le dire !

La commission autorise la publication de cette communication sous la forme d'un rapport d'information.

Questions diverses

M. Michel Canévet. - On a appris la semaine dernière une nouvelle fuite de données personnelles sensibles d'un organisme public. Il serait utile que nos rapporteurs spéciaux s'intéressent à ce problème majeur dans leurs domaines respectifs, ou que l'on constitue au sein de notre commission un groupe de travail chargé de ce sujet.

M. Claude Raynal, président. - Il faudrait au préalable déterminer si cela relève du périmètre de notre commission.

La réunion est close à 10 h 05.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 10 h 00.

Proposition de loi consacrant une garantie à l'accès au compte bancaire pour les Françaises et les Français résidant hors de France - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Michel Canévet sur la proposition de loi consacrant une garantie à l'accès au compte bancaire pour les Françaises et les Français résidant hors de France. Ce texte est présenté par Mme Mélanie Vogel, que nous accueillons, ce matin, au sein de notre commission, et plusieurs de nos collègues.

M. Michel Canévet, rapporteur. - Les représentants des Français de l'étranger relaient depuis plusieurs années des difficultés d'accès aux services bancaires en France, liées notamment à l'éloignement géographique ne permettant pas de se rendre en personne dans son agence bancaire pour ouvrir un compte. La présente proposition de loi, déposée par Mme Mélanie Vogel, Mathilde Ollivier et plusieurs de ses collègues, vise donc à garantir un droit effectif d'accès aux services bancaires de base pour les Français résidant à l'étranger, et ce à la veille des élections consulaires.

Le droit au compte bancaire, défini à l'article L. 312-1 du code monétaire et financier, permet aux personnes physiques et morales domiciliées en France et aux Français établis hors de France d'obtenir de la Banque de France la désignation d'un établissement tenu d'ouvrir, dans un délai de trois jours, un compte de dépôt assorti de services bancaires de base. Le droit au compte ne peut être ouvert qu'à la condition d'être dépourvu de compte bancaire en France et de s'être vu refuser l'ouverture d'un tel compte bancaire par un établissement français.

Les Français établis hors de France bénéficient bien du droit au compte bancaire, dans les mêmes conditions que les personnes physiques et morales résidant en France. Ainsi, en 2025, les Français de l'étranger ont formulé à la Banque de France 107 demandes d'ouverture de compte bancaire et ont obtenu 56 désignations. Les droits au compte accordés à des Français de l'étranger ne représentent ainsi que 0,28 % des désignations totales effectuées par la Banque de France auprès d'établissements bancaires pour le compte de personnes physiques. Il s'agit d'un très faible recours au droit au compte, sur un total de 1,7 million de personnes inscrites sur les listes consulaires, et de près de 3 millions estimés au total, ce qui ne permet pas d'objectiver l'ampleur des difficultés rencontrées par les Français résidant à l'étranger dans l'accès aux services bancaires de base. Il est toutefois interprété par les auteures de la proposition de loi comme le signe d'une impossibilité pratique de faire valoir le droit au compte pour les Français de l'étranger.

En effet, les Français établis hors de France peuvent subir relativement fréquemment des clôtures de comptes lors de l'expatriation, souvent liées aux obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT). Les banques ont de plus tout loisir de résilier unilatéralement une convention de compte de dépôt, dans le cadre de leur relation contractuelle avec le client, ce qui relève de la liberté d'entreprendre. Or une résiliation en elle-même ne suffit pas à solliciter le droit au compte, une demande d'ouverture ou de réouverture de compte devant être formulée auprès d'un établissement bancaire français pour y être éligible. Les auteures de la proposition de loi estiment que l'essentiel des difficultés proviennent de cette condition. En effet, pour créer un dossier de demande de compte bancaire auprès d'un établissement, il faut très souvent attester de sa résidence fiscale en France ou disposer d'un ensemble de pièces, comme un justificatif de domicile traduit ou un numéro de téléphone français, dont ne disposent pas toujours les Français résidant à l'étranger, et qui les empêche même d'obtenir un « refus » d'une banque permettant d'activer le droit au compte.

Cette difficulté est toutefois résolue par un décret du 11 mars 2022, qui prévoit que l'absence de réponse de la banque sous quinze jours à compter de l'accusé de réception d'un courrier recommandé à une banque vaut refus d'ouverture de compte et permet de solliciter le droit au compte auprès de la Banque de France. Cette mesure réglementaire, assortie du développement de la lettre recommandée électronique, par exemple par AR24, filiale du groupe La Poste, me paraît de nature à résoudre la plupart des difficultés rencontrées par nos compatriotes résidant à l'étranger en termes d'accès aux services bancaires de base. En conséquence, l'enjeu me semble moins être de créer un droit nouveau que de mieux faire connaître le droit existant et les progrès accomplis ces dernières années. La discussion de la proposition de loi est, de ce point de vue, utile, permettant de faire connaître la simplicité avec laquelle il est désormais possible d'obtenir l'ouverture d'un compte via le droit au compte, un progrès qui me semble largement méconnu et que, je dois dire, j'ignorais.

Je ne pourrai cependant que vous propose le rejet des deux articles de cette proposition de loi, car les observations que j'ai pu recueillir lors de la dizaine d'auditions que j'ai conduites ont confirmé qu'elle cherche à apporter des solutions à une difficulté qui ne paraît plus observée. Dans son intention, la proposition de loi est donc satisfaite.

En outre, pour en venir plus précisément au dispositif proposé, les deux articles de la proposition de loi posent, à mon sens, plus de problèmes qu'ils n'en résolvent.

L'article 1^er désigne La Banque Postale comme « banque de référence » chargée d'assurer une garantie d'accès au compte de dépôt, au bénéfice des Français résidant hors de France.

D'un point de vue pratique, La Banque Postale souligne ne pas être la mieux placée pour assumer cette mission vis-à-vis des Français de l'étranger, à la différence par exemple de banques en ligne, dont les relations clients se font exclusivement à distance.

Sur le plan juridique, j'identifie en outre deux obstacles.

D'une part, confier cette mission à la seule Banque Postale - plutôt qu'à tout établissement de crédit en fonction des parts de marchés, comme aujourd'hui - impliquerait très probablement la nécessité d'une compensation publique, ce qui soulèverait un risque au regard du droit de l'Union européenne relatif aux aides d'État. Une telle compensation supposerait d'établir un service d'intérêt économique général (Sieg) et, pour ce faire, de démontrer une carence de marché caractérisée, qui n'ont pas été établis au regard des offres dédiées aux expatriés, des solutions à distance et de l'existence du droit au compte.

D'autre part, la disposition proposée, qui semble créer un droit parallèle et préférentiel, dispensant du filtre de La Banque de France, pourrait soulever une difficulté au regard du principe constitutionnel d'égalité, la différence de situation des Français de l'étranger par rapport aux résidents en France en matière de droit au compte n'étant pas établie.

En conséquence, je vous propose de rejeter cet article.

Quant à l'article 2, il vise, en premier lieu, à étendre le délai de préavis pour la résiliation unilatérale d'une convention de compte de dépôt par un établissement de crédit de deux à quatre mois pour les Français résidant à l'étranger. Une telle disposition a été adoptée par le Sénat contre l'avis de la commission et du Gouvernement, lors de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Philippe Folliot visant à lutter contre les fermetures abusives de comptes bancaires. Elle a d'ailleurs été étendue à l'ensemble des personnes disposant d'un compte bancaire en France par l'Assemblée nationale, à nouveau contre l'avis de la commission et du gouvernement.

En effet, aujourd'hui, une telle résiliation unilatérale par un établissement est possible, y compris dans le cadre de la procédure du droit au compte, en cas d'utilisation du compte bancaire pour des opérations soupçonnées d'être illégales ou en vertu du devoir de vigilance lié à la réglementation de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT), ou encore en cas d'ouverture d'un compte bancaire en France assorti de services bancaires de base. L'objectif est en effet de concilier à la fois le droit au compte, la liberté d'entreprendre des banques et la nécessité de la LCB-FT.

Or, dans certains cas, l'allongement du délai impliquerait de laisser deux mois supplémentaires aux titulaires pour des opérations potentiellement frauduleuses. Par ailleurs, les banques pourraient être encore plus méfiantes à l'idée d'ouvrir un compte bancaire pour certaines populations considérées comme risquées.

En second lieu, l'article 2 permet de considérer un compte bancaire d'un Français de l'étranger sans aucun mouvement financier comme « inactif » au bout de cinq ans, et non douze mois comme actuellement. Or cette disposition ne modifie en rien la date de transfert de l'argent sur le compte à la Caisse des dépôts et des consignations, prévue par loi Eckert au bout de dix ans après la dernière date d'opération ou de manifestation du client, et non après le début de la période d'inactivité. De plus, les banques peuvent fermer à leur discrétion les comptes bancaires non considérés comme inactifs, ce qui n'est pas le cas pour les comptes inactifs. Cette disposition ne paraît donc pas de nature à protéger le droit d'accès aux comptes bancaires de nos compatriotes établis à l'étranger.

Pour mémoire, le dispositif prévu par la loi Eckert prévoit le transfert des comptes bancaires sur lesquels aucun mouvement financier n'a été réalisé depuis dix ans à la Caisse des dépôts, les délais étant raccourcis en cas de décès du titulaire du compte. La Caisse a ensuite pour mission de restituer les montants à leurs propriétaires légitimes, notamment grâce à son site ciclade.fr. Si au bout de trente ans, aucun propriétaire n'a été retrouvé, les sommes sont versées à l'État et aux collectivités d'outre-mer. En 2025, ce sont près de 9,71 milliards d'euros qui avaient été transférés à la Caisse des dépôts à ce titre depuis 2016. À ce jour, la Caisse a pu restituer 1,155 milliard d'euros, ce qui montre l'efficacité du dispositif.

En conséquence, je vous propose de rejeter également l'article 2.

Avant d'en venir à la discussion des articles et au vote sur la proposition de loi, je voudrais cependant pour conclure préciser le sens de ma démarche. Mon intention n'est aucunement de nier les difficultés exprimées par les instances représentant les Français de l'étranger et relayées par les auteures de la proposition de loi. De toute évidence, ces difficultés existent. Il me semble cependant que l'on gagnerait collectivement à mieux caractériser la nature, diffuse, des problèmes rencontrés. Ces derniers ne m'ont pas semblé réductibles au dispositif, finalement assez spécifique, du droit au compte, qui ne doit pas être confondu en effet avec la problématique plus large de l'accès, au-delà de services de base, à des services bancaires plus étoffés, pour lequel le droit au compte n'est d'aucun secours.

J'invite donc tout d'abord chacun d'entre vous à faire connaître ce dispositif du droit au compte et toute sa simplicité. J'invite ensuite l'Assemblée des Français de l'étranger à s'autosaisir, comme le permet l'article 12 de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, pour actualiser son diagnostic sur d'autres éventuelles difficultés. J'invite pour finir les instances représentant les Français de l'étranger et les établissements de crédit à densifier leurs échanges pour identifier des solutions, notamment informatiques, à ces éventuelles difficultés, sans qu'il soit besoin pour cela de légiférer.

Mme Mélanie Vogel, auteure de la proposition de loi. - Je tenterai de vous convaincre d'adopter la position inverse de celle de M. le rapporteur, même si je doute d'y parvenir.

En effet, le fait de détenir un compte bancaire est indispensable pour l'accès à un certain nombre de droits, que ce soit la réception d'une pension de retraite et de certaines aides sociales, ou encore le paiement d'impôts. Or pour les Françaises et les Français de l'étranger les difficultés s'additionnent. Premièrement, ils se heurtent, du fait de leur lieu de résidence, à une difficulté d'ordre administratif et parfois matériel pour avoir accès à un compte bancaire ; deuxièmement, lorsqu'ils n'ont pas de compte bancaire en France, ils peuvent être exposés à des frais de transfert bancaire extrêmement importants, la moitié d'entre eux vivant en dehors de la zone euro.

Cette proposition de loi vise à résoudre deux types de situations problématiques : celle des personnes dont le compte bancaire a été fermé une fois qu'elles sont parties à l'étranger et celle des personnes qui ne parviennent pas à en ouvrir un lorsqu'elles résident à l'étranger.

J'ai fait l'expérience, personnellement, de ces deux situations. En effet, j'étais résidente en Belgique au moment où j'ai été élue sénatrice et je n'avais plus de compte bancaire, la banque française dont j'étais cliente l'ayant fermé. Quand j'ai voulu rouvrir un compte bancaire en France pour recevoir le versement de mon indemnité de sénatrice sur un compte français, cela a été impossible, car je ne pouvais pas démontrer ma résidence fiscale en France.

Ce type de situation est banal pour les 3 millions de Français résidant à l'étranger, comme le montre le baromètre que réalise chaque année l'association reconnue d'utilité publique, Français du monde - Association démocratique des Français à l'étranger (ADFE), sur les problématiques qu'ils rencontrent. Les résultats de celui de 2025 indiquent que 60 % des 20 000 répondants déclarent avoir des problèmes d'accès au compte, ce qui représente tout de même 1,8 million de personnes si l'on rapporte cette proportion aux 3 millions de Français résidant à l'étranger. Plus précisément, 11 % des répondants déclarent avoir vu leur compte bancaire être fermé et 4,5 % ne pas arriver à ouvrir de compte, ce qui correspond respectivement à 330 000 et 135 000 personnes selon le même rapport proportionnel.

Je précise que cette proposition de loi repose à l'origine sur les résultats d'une large consultation que j'avais menée, lorsque j'ai été élue, auprès des personnes inscrites sur la liste électorale consulaire pour connaître leurs problématiques. Le droit au compte revenait parmi les premières d'entre elles. Cela a été confirmé par la pétition que nous avons lancée sur le sujet et qui a recueilli 13 000 signatures en quelques jours, ce qui montre l'importance du sujet.

M. le rapporteur nous dit que des solutions existent déjà et que la procédure de droit au compte de la Banque de France fonctionne très bien, le seul enjeu étant que cette procédure n'est pas assez connue. Pour ma part, j'estime que c'est inexact. En effet, seulement 56 personnes en ont bénéficié l'année dernière, ce qui montre que l'ampleur du problème n'est pas prise en compte. Certes, la procédure est très mal connue et mériterait de l'être davantage.

Toutefois, pour accéder à la procédure de droit au compte auprès de la Banque de France, il faut d'abord que la banque ait opposé un refus d'ouverture de compte, ce qui suppose de remplir un formulaire de demande d'ouverture de ce compte. Or ceux qui résident à l'étranger ne peuvent pas toujours le faire, car il s'agit de certifier une résidence fiscale à l'étranger qu'ils n'ont pas forcément, de fournir une adresse en France ou bien un numéro de téléphone français. Par conséquent, la demande n'étant pas complète, la banque ne peut pas formuler de refus d'ouverture de compte.

En outre, s'il est vrai que la fermeture de compte est une procédure qui peut être justifiée, dans la plupart des cas, elle résulte du fait que la communication avec la banque est difficile, le propriétaire du compte ne recevant pas ses courriers dans les délais. Pour vous donner un exemple, j'ai envoyé mes voeux autour du 10 janvier à une élue du Chili qui ne les a reçus que la semaine dernière, mon courrier ayant mis un peu plus de trois mois pour lui parvenir. En réalité, il est très courant quand on habite à l'étranger que le délai de réception d'un courrier en provenance de la France dépasse deux mois.

La proposition de loi prévoit donc deux dispositifs, l'un pour résoudre le problème d'ouverture de compte, l'autre le problème de fermeture. Je précise que la procédure de droit au compte restera inchangée ; nous gagnerions à mieux la faire connaître pour que nos compatriotes s'en saisissent davantage. Le texte vise à ajouter une mission de service public de La Banque Postale qui s'ajoute à celles qu'elle exerce déjà, en veillant à adapter le formulaire de demande d'accès au compte pour les Français de l'étranger afin de simplifier leur démarche. L'objectif est de faire en sorte qu'il ne soit plus nécessaire de demander une ouverture de compte pour obtenir un refus de la banque, avant d'entamer une procédure d'accès au compte auprès de la Banque de France pour faire aboutir cette même ouverture de compte.

Dans le cadre d'un premier texte, nous étions allés beaucoup plus loin, en proposant que l'on puisse saisir directement la Banque de France. Après avoir entendu les réserves de celle-ci, nous avons renoncé à cette disposition. Désormais, nous proposons une simplification visant à éviter la multiplication des démarches pour un résultat modeste, dans la mesure où nous convenons tous que l'accès à des services bancaires de base est une nécessité.

Notre démarche ne vise pas à donner un privilège aux personnes établies hors de France, mais à prendre en compte la situation spécifique dans laquelle celles-ci se trouvent du fait de leur lieu de résidence. Nous procédons donc à une adaptation pour que ces personnes puissent bénéficier des mêmes services que ceux auxquels l'on a accès quand on habite en France. Notre seul objectif est que les Français de l'étranger puissent disposer d'un compte bancaire basique, ce qui n'est ni un droit supplémentaire ni un privilège. À défaut de vous avoir convaincus, j'espère au moins avoir ouvert une piste de réflexion.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie l'autrice de cette seconde proposition de loi présentée sur le même sujet ; il s'agit donc soit d'un droit à l'erreur, soit d'un droit au remords, soit du droit à une proposition nouvelle.

Je tiens aussi à saluer le travail minutieux et précis du rapporteur, qui a veillé à identifier la réalité du problème, en en circonscrivant le périmètre et les circonstances, dont je comprends qu'elles ont évolué dans la bonne direction. Par conséquent, à mon sens, il convient de mener un travail avec les établissements bancaires et les associations représentant les Français de l'étranger, en dehors de cette proposition de loi.

Ma chère collègue, vous avez évoqué un sondage auquel auraient répondu plus de 20 000 personnes, ce qui représente une faible proportion, rapportée aux plus de 3 millions de Français de l'étranger. En réalité, comme l'a relevé le rapporteur Michel Canévet, il existe certainement un moyen d'améliorer la situation en oeuvrant en dehors du cadre législatif. C'est d'ailleurs souvent le cas, et nous tendons dans la situation politique actuelle à redécouvrir notamment la force du pouvoir réglementaire.

Je m'en remets donc aux observations du rapporteur et j'épouse son point de vue. Il y aurait, en effet, un problème de droit à désigner La Banque Postale pour cette nouvelle mission de service public qu'elle ne souhaite pas, car elle ne dispose pas de services à l'étranger à même de répondre aux attentes des clients potentiels. Mieux vaudrait identifier les banques en ligne, ou autres, qui seraient capables de le faire. Il faut aussi travailler à mieux faire connaître aux Français de l'étranger les dispositifs qui existent, notamment ceux qui sont prévus dans la loi Eckert.

M. Marc Laménie. - Pourquoi La Banque postale a-t-elle été désignée pour cette mission de service public et pourquoi les autres institutions financières n'auraient-elles pas la main, puisqu'il existe un système de concurrence entre établissements bancaires ? Au cours des auditions, quelle position la Fédération bancaire française a-t-elle défendue ?

Comment ce texte s'articule-t-il avec la proposition de loi de Philippe Folliot visant à lutter contre les fermetures abusives de comptes bancaires ?

Enfin, des montants considérables d'avoirs bancaires en déshérence sont transmis à la Caisse des dépôts et consignations. Quel est le devenir de ce reliquat qui atteint tout de même environ 7 milliards d'euros ?

M. Rémi Féraud. - La position du rapporteur pourrait se résumer par la formule suivante : « mauvaise réponse à une bonne question. » Néanmoins, la question existe bel et bien. Or les Français de l'étranger sont de plus en plus nombreux et continueront à l'être, de sorte que la question du lien entre la France et ses ressortissants qui vivent à l'étranger - lesquels sont plusieurs millions - est un véritable sujet politique, au-delà de l'ouverture du droit au compte.

En réalité, si Mélanie Vogel présente cette proposition de loi, c'est que, d'un point de vue réglementaire et dans les discussions avec les banques, la situation n'a pas avancé.

J'entends l'argument qui vise à pointer le risque d'effet pervers qu'il y aurait à confier ce service public à La Banque Postale. J'avais d'ailleurs fait de même dans le cadre de la proposition de loi visant à renforcer l'accessibilité et l'inclusion bancaires que j'avais présentée. Le risque est celui d'un désengagement de tous les autres établissements, qui se reposeraient sur La Banque Postale, celle-ci bénéficiant d'une subvention de service public ; or les dispositifs qui existent aujourd'hui ne fonctionnent pas. Il sera utile d'interpeller le Gouvernement sur cette question lors du débat en séance.

En revanche, sans doute faudrait-il être plus pragmatique sur l'article 2, au risque de percuter des sujets qui nous tiennent à coeur, notamment à Nathalie Goulet, sur les exigences de fermeture de comptes. En effet, les délais ne sont pas les mêmes qu'en France quand on réside à l'étranger, même si l'acheminement du courrier n'est pas forcément aussi long que pour le Chili. Nous pourrions donc faire évoluer la législation en prévoyant un délai différencié qui garantirait une plus grande égalité d'accès au compte entre les Français qui vivent en France et ceux qui résident à l'étranger.

M. Albéric de Montgolfier. - Pour revenir sur la situation que notre collègue a personnellement vécue, ne pourrait-elle pas s'expliquer par sa situation de personnalité politiquement exposée ? Cela peut arriver.

La question que pose ce texte est réelle. La solution ne serait-elle pas d'abord dans un changement de pratiques de la Banque de France ? Si le formulaire d'ouverture de compte ne fonctionne pas, il faut sans doute en discuter avec ses services de manière à rendre la demande effective.

Tout comme Rémi Féraud, je m'interroge sur l'article 2. L'allongement des délais est une solution possible, mais il me semble qu'il faudrait aussi revoir certaines pratiques, soit par voie réglementaire, soit dans le cadre d'un dialogue avec la Banque de France.

Mme Sophie Primas. - Je fais miennes toutes les observations qui ont été formulées par Mélanie Vogel, que je remercie d'avoir déposé cette proposition de loi sur un problème qui existe bel et bien. Je ne suis restée que trois mois ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée du commerce extérieur et des Français de l'étranger, en pleine période budgétaire, de sorte que je n'ai pas réussi à le traiter, mais il s'agit d'une difficulté réelle et de l'un des sujets qui remontent le plus au cabinet de ce ministère. Or la législation actuelle n'offre pas de solution.

Je comprends parfaitement les objections du rapporteur sur l'article 1^er. Comme Albéric de Montgolfier, je considère que des réponses d'ordre réglementaire voire infra-réglementaire sont possibles et que les banques peuvent conduire un travail pour faciliter le droit d'accès au compte. Si les formulaires Cerfa ne fonctionnent pas, sans doute faut-il écouter les Français de l'étranger, créer des groupes de travail et oeuvrer à les faire évoluer pour qu'ils soient adaptés.

En revanche, je suis sensible à l'article 2. Même si je comprends les raisons qui ont conduit à raccourcir les délais de fermeture des comptes, certains Français de l'étranger résident dans des pays qui ne sont pas forcément très éloignés, mais où un délai de deux mois peut être très court, compte tenu de la lenteur d'acheminement du courrier. Ces personnes risquent de se retrouver du jour au lendemain sans compte en banque.

Je remercie à nouveau Mélanie Vogel pour ce combat qu'elle mène et qui devrait nous rassembler au-delà de toute appartenance politique.

M. Arnaud Bazin. - La mission de service public d'accessibilité bancaire est dévolue à La Banque postale et reste d'ailleurs insuffisamment compensée en l'état, de sorte que l'État, qui est actionnaire du groupe La Poste à hauteur de 34 %, la finance non seulement parce qu'il en résulte un moindre bénéfice, mais aussi à travers le résultat du groupe Caisse des dépôts et consignations, dont il perçoit la moitié. Cette mission est donc à la fois insuffisamment financée par le budget de l'État et indirectement par le manque de résultats.

Les Français de l'étranger sont-ils expressément exclus de cette mission ? A-t-elle été réservée aux Français résidant sur le territoire national ? Si ce n'est pas le cas et qu'il est tout à fait possible pour les Français résidant hors de France d'en bénéficier, l'article 1^er n'a pas lieu d'être.

En revanche, la difficulté de la procédure pour se faire notifier un refus d'accès au compte par une banque doit être prise en compte. Il me semble que le rapporteur a répondu très précisément sur ce sujet, en mentionnant la possibilité de la lettre recommandée électronique (LRE).

M. Michel Canévet, rapporteur. - Sur le sujet de la compensation publique qu'Arnaud Bazin vient d'évoquer, si une nouvelle mission est assignée à La Banque Postale, il faudra bien qu'il y ait des ressources pour qu'elle la finance, car cette mission aura un coût. Or La Banque Postale a l'obligation d'équilibrer ses comptes. Les compensations qui lui sont octroyées pour la mission d'accessibilité bancaire - à laquelle les Français de l'étranger peuvent également prétendre le cas échéant et qui est une mission différente de celle dont nous parlons ici, du droit au compte - sont légitimes.

Toutefois, La Banque Postale nous a clairement indiqué qu'elle n'était pas la banque la plus outillée pour répondre aux besoins des Français de l'étranger, puisqu'elle ne travaille qu'en France, alors que la quasi-totalité des autres banques travaillent à l'étranger. Dans la mesure où elle n'a pas d'implantation à l'étranger, la situation serait difficile, si l'on permettait à tous les Français de l'étranger qui le souhaitent d'obtenir un compte dans cette banque, car il s'agit de cela, ni plus ni moins.

Monsieur Laménie, la Fédération bancaire française est opposée à ce qu'un dispositif particulier soit institué pour les Français de l'étranger dont ne pourraient pas bénéficier les concitoyens français implantés sur le territoire national.

Quant à la proposition de loi Folliot, elle a prospéré au Sénat et à l'Assemblée nationale et devrait pouvoir apporter une réponse sur la question des délais. Il n'est sans doute pas utile d'être redondant sur ce sujet dans le cadre de ce dispositif, dont l'objet principal reste défini à l'article 1^er, qui vise à consacrer La Banque Postale comme banque de référence.

Lorsqu'un compte reste inactif pendant dix ans, les sommes sont versées à la Caisse des dépôts et consignations, qui les conserve pendant vingt ans supplémentaires, ce qui permet aux ayants droit de ces comptes de récupérer leurs avoirs, le cas échéant. Pour mémoire, ces sommes sont modestes, de l'ordre de 2 000 euros en moyenne par compte, mais leur total représente des montants considérables atteignant 10 milliards d'euros. La loi datant de 2016, l'État pourra récupérer en 2046 les sommes qui ont été versées en 2016 et qui n'auront pas été réclamées par leurs ayants droit.

Enfin, Rémi Féraud a très justement résumé ma position dans sa formule de « mauvaise réponse à une bonne question ».

M. Claude Raynal, président. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer qu'il comprend les dispositions relatives au droit au compte bancaire des Français résidant à l'étranger, les dispositions relatives au délai de résiliation unilatérale d'une convention de compte de dépôt bancaire d'un Français résidant à l'étranger par un établissement et les dispositions relatives à la période d'inactivité du compte bancaire des Français résidant à l'étranger.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles 1^er et 2

Les articles 1^er et 2 ne sont successivement pas adoptés.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - J'insiste sur l'importance du propos conclusif du rapporteur.

En effet, j'ai participé récemment à un premier retour d'expérience portant sur les dispositions de la loi Eckert. De nombreuses personnes ne les connaissent pas. Un article sur ce sujet est paru dans un grand quotidien national. Dans les vingt-quatre heures, on a dénombré un très grand nombre de connexions au site ciclade.fr mis en place par la Caisse des dépôts et consignations, d'abord parce que les gens ont appris l'existence du dispositif et ensuite, à cause de l'effet de propagation lié aux réseaux sociaux.

Par conséquent, comme l'ont dit Mme Mélanie Vogel et plusieurs de nos collègues, dont le rapporteur, le travail pour faire connaître les mesures qui existent doit être bien mieux réalisé qu'il ne l'est aujourd'hui. Cela pourrait se faire sous l'autorité bienveillante et très professionnelle de la Fédération bancaire française.

M. Michel Canévet, rapporteur. - Je tiens à remercier Mme Nathalie Goulet, qui est très sensible à la lutte contre le blanchiment, d'avoir accepté de retirer ses amendements de suppression des articles, pour faciliter la procédure.

M. Albéric de Montgolfier. - Aurons-nous l'occasion d'entendre prochainement en audition un éventuel futur gouverneur de la Banque de France ?

M. Claude Raynal, président. - Nous attendons que le Président de la République propose sa candidature officiellement.

La réunion est close à 10 h 45.

La réunion est ouverte à 16 h 40.

Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 - Audition de M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette audition sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 45.