COMPTES RENDUS DE LA MI LOI LITTORAL LOI MONTAGNE

- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -

La réunion est ouverte à 16 heures.

Immobilier et logement - Audition de Maîtres Frédéric Violeau et Damien Mion, membres de la section immobilier de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat, Mmes Karine Cazettes, urbaniste, membre du Conseil économique, social et environnemental régional de la région Sud, Yolande Paufichet, vice-présidente, et M. Mathieu de Vlieger, responsable des affaires publiques, du Conseil national de l'ordre des architectes

M. Guillaume Gontard, président. - Mes chers collègues, je suis heureux de vous retrouver, après deux semaines pendant lesquelles la mission d'information n'a pas tenu de réunions plénières, mais au cours desquelles s'est tenue une journée d'auditions en « format rapporteur », et a eu lieu un déplacement de trois jours dans l'Isère et les Hautes-Alpes.

Nous poursuivons aujourd'hui les travaux de notre mission d'information par une table ronde et une audition qui, je le précise, font l'objet d'une captation vidéo, qui sera disponible sur le site du Sénat.

Nous débutons nos travaux par une table ronde sur les enjeux de l'immobilier et du logement, sujet qui est revenu très régulièrement au cours de nos premières auditions.

Nous avons donc le plaisir d'accueillir pour participer à cette table ronde : Mes Frédéric Violeau et Damien Mion, membres de la section immobilier de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du Notariat (CSN), Me Mion participant en visioconférence ; Mme Karine Cazettes, urbanisme, membre du Conseil économique, social et environnemental régional (Ceser) de la région Sud ; Mme Yolande Paufichet, vice-présidente, et M. Mathieu de Vlieger, responsable des affaires publiques, du Conseil national de l'Ordre des architectes.

L'Union des aménageurs (Unam), qui avait confirmé sa présence, ne peut finalement participer à cette table ronde.

Mesdames, Messieurs, nous vous remercions de vous être rendus disponibles pour nous faire partager vos diagnostics, vos constats et vos éventuelles suggestions, qui viendront éclairer la mission d'information. Comme vous le savez, notre mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes. Nous comptons donc beaucoup sur vos éclairages sur les enjeux d'immobilier et de logement auxquels sont confrontés les territoires montagnards et littoraux.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, mesdames, messieurs, je suis heureux de vous retrouver pour reprendre les travaux de notre mission d'information.

Nous nous intéressons aujourd'hui au problème de l'immobilier et du logement, un thème que nous avons déjà abordé avant la suspension des travaux parlementaires, avec l'audition du ministre Vincent Jeanbrun.

Aujourd'hui, avec vous, mesdames, messieurs, ce sont des remontées de terrain que nous souhaitons recueillir, celles d'acteurs de l'immobilier et du logement concrètement confrontés à l'application dans les territoires soumis à la loi Littoral et à la loi Montagne : quel bilan général tirez-vous de ces deux lois, et notamment de leur volet urbanisme, mais aussi de leurs évolutions successives ?

Les territoires littoraux et de montagne ne sont bien sûr pas épargnés par la crise du logement. Cette dernière y est en outre complexifiée par les besoins supplémentaires induits par les afflux de travailleurs saisonniers et des touristes, alors même que la prolifération de résidences secondaires stérilise des pans entiers du parc.

Or, en plus des restrictions propres aux deux lois qui nous occupent, les territoires littoraux et de montagne sont confrontés à de multiples contraintes qui réduisent les possibilités de construction et d'urbanisation nouvelles - je pense naturellement aux reliefs ou à l'exposition aux risques naturels -, avec des difficultés exacerbées, notamment dans les zones montagneuses également soumises à la loi Littoral, et ce alors même que la production de logements entre en concurrence avec d'autres activités, économiques et touristiques, non délocalisables. Selon vous, la loi tient-elle suffisamment compte de ces superpositions de contraintes ?

Comme vous l'aurez sans doute noté, le fil rouge de notre mission est la notion de « différenciation » : pourrait-on, selon vous, imaginer des assouplissements aux restrictions à l'urbanisation dans ces territoires et, si oui, comment les calibrer, au plus près de leurs réalités et de leurs besoins ? Recommanderiez-vous plutôt des mesures d'application générale, décidées par la loi ou le règlement, par exemple pour les territoires ultramarins, les communes insulaires ou encore les communes riveraines de plans d'eaux intérieurs ? Ou bien recommanderiez-vous plutôt des adaptations déclinées localement, par exemple par le biais des documents de planification et d'urbanisme, ou bien encore des dérogations ciblées, accordées au cas par cas, pour des territoires à enjeux particuliers, comme les lacs de montagne ? Quelles seraient pour vous les implications de chacune de ces options en termes de sécurité juridique des opérations immobilières ?

Par ailleurs, le principe de différenciation justifierait-il, selon vous, d'accorder des bonus aux enveloppes d'artificialisation fixées par la loi Climat-résilience pour tout ou partie des territoires littoraux et de montagne, qui sont aujourd'hui pénalisés par la référence à la décennie 2011-2021, où les contraintes des lois Littoral et Montagne les ont, de fait, forcés à artificialiser très peu ? Faudrait-il également, dans ces territoires très contraints, imaginer des modalités spécifiques de régulation du foncier ?

J'aimerais enfin vous interroger sur la requalification du bâti existant : les communes littorales et de montagne la pratiquent de longue date, par nécessité, mais le vieillissement de l'immobilier de tourisme nécessite désormais un changement d'échelle. Comment mieux soutenir et accompagner les collectivités dans cet effort ? La loi sur les jeux Olympiques de 2030 comporte une intéressante expérimentation en ce sens : faudrait-il l'élargir et la dupliquer sur d'autres territoires ? Faudrait-il, par exemple, assouplir les règles relatives à la performance énergétique des logements, particulièrement pénalisantes en zone de montagne ?

Se pose aussi la question des résidences secondaires : les récentes évolutions législatives, qui ont donné davantage d'outils aux élus, sont-elles selon vous suffisantes pour ces territoires à enjeux particuliers ?

M. Frédéric Violeau, membre de la section immobilier de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat. - Mesdames, Messieurs les sénateurs, quelques mots, tout d'abord, sur le bilan de la loi Littoral, que je connais mieux que la loi Montagne. Celui-ci apparaît plutôt positif. L'efficacité de cette loi, ainsi que sa durabilité mérite d'être soulignée : elle a, dans le temps, fixé des principes que d'aucuns ont jugés trop généraux, mais qui constituent précisément le gage de sa pérennité. Elle a permis de préserver le littoral, de l'affirmer comme un élément patrimonial et, partant, de lui conférer une dimension nationale aujourd'hui largement reconnue. Il serait d'ailleurs contradictoire de s'émouvoir de l'urbanisation outrancière observée dans certains pays voisins tout en dénonçant cette loi.

Toutefois, celle-ci souffre, en quelque sorte, du défaut de ses qualités. Son caractère général a rendu nécessaire une interprétation juridictionnelle qui engendre une insécurité juridique. Les délais d'obtention des décisions de justice demeurent longs ; celles-ci interviennent au cas par cas, sans garantie de transposabilité d'une situation à une autre. Une telle incertitude s'avère peu satisfaisante pour les praticiens du droit.

Cette insécurité juridique se manifeste également, de manière plus précise, dans certains contrôles, notamment le contrôle de légalité, lequel peut conduire, pour une même opération d'aménagement d'ensemble, à des solutions diamétralement opposées, difficilement compréhensibles. Sur ce point, des simplifications, à tout le moins une harmonisation, apparaissent nécessaires.

Quarante ans après son adoption, cette loi a certes fait l'objet de modifications, mais celles-ci demeurent relativement limitées, ce qui atteste, là encore, de son efficacité. Toutefois, divers dispositifs complémentaires sont venus s'y ajouter. A notamment été évoquée la loi Climat-résilience, ainsi que les mesures de lutte contre l'artificialisation. L'ensemble concourt à la formation d'un corpus de règles qui se superposent, au risque de complexifier l'élaboration des documents d'urbanisme et d'altérer leur lisibilité.

M. Damien Mion, membre de la section immobilier de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat. - Je partage tout à fait le bilan dressé par mon collègue : ses propos sur la loi Littoral peuvent être repris également pour la loi Montagne de 1985. Celle-ci a proposé un équilibre entre la protection des milieux montagnards et le développement économique et repose essentiellement sur le principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'existant. C'est un principe rigide, mais qui a fonctionné, puisqu'il a évité le mitage et un développement incohérent, à une époque où le droit de l'urbanisme était moins orienté vers les objectifs environnementaux qu'aujourd'hui.

Trente ans après son adoption, pour tenir compte du changement climatique et du besoin de diversifier les activités économiques de montagne, il y a eu l'acte II de la loi Montagne, avec la loi du 28 décembre 2016. Ce texte a gardé le principe de cet équilibre, avec une urbanisation en continuité de l'existant, mais il a déjà prévu des assouplissements et des dérogations à ce principe de continuité. Il a aussi permis un peu plus de différenciation selon les territoires.

Les problèmes qui se posent aujourd'hui à la montagne en matière de logement et de risques naturels nécessitent peut-être une autre adaptation. Notamment, il peut être utile de repréciser certaines notions de la loi Montagne qui fragilisent juridiquement l'action des notaires. J'y reviendrai plus tard.

Mme Karine Cazettes, urbaniste, membre du Ceser de la région Sud. - J'interviens en qualité d'urbaniste ; je siège également au sein du Comité de massif des Alpes. J'exerce mon activité depuis près de vingt-cinq ans, principalement dans les départements des Hautes-Alpes et des Alpes-de-Haute-Provence, qui relèvent à la fois de la loi Montagne et de la loi Littoral, en raison de la présence des lacs de Serre-Ponçon et de Sainte-Croix.

À ce titre, je souhaite vous faire part de plusieurs observations, préoccupations, réflexions et points de blocage rencontrés au cours de ces années. Mon intervention excédera toutefois le seul cadre de la production immobilière.

En préambule, je veux dire que les lois Montagne et Littoral ont effectivement contenu les dérives de l'urbanisation, notamment l'étalement urbain, tout en préservant nos territoires.

Je rappelle, à cet égard, les principes énoncés dans le discours de M. Valéry Giscard d'Estaing à Vallouise, en 1977, en faveur d'une montagne « vivante, active et protégée ». Ce discours a préfiguré la directive Montagne de 1977, puis la loi Montagne de 1985, avec pour objectif la préservation des équilibres sociaux et économiques fragiles propres aux territoires de montagne. La loi Montagne tend ainsi à préserver un équilibre entre développement et protection. Cette recherche d'équilibre apparaît moins marquée s'agissant de la loi Littoral.

Les difficultés rencontrées tiennent moins à la rédaction des textes qu'aux interprétations et aux modalités d'application retenues localement. Il ressort également de l'expérience acquise dans les deux départements où j'exerce que l'application complète de ces lois est intervenue tardivement : au début des années 2000 pour la loi Montagne, et entre 2008 et 2010 pour la loi Littoral.

Dans le contexte actuel, une évolution de ces dispositifs s'impose afin d'assurer leur adaptation à des réalités contemporaines.

Mme Yolande Paufichet, vice-présidente du Conseil national de l'Ordre des architectes. - Je vous remercie de nous recevoir dans le cadre de cette audition consacrée aux lois Littoral et Montagne. Je suis intervenue, en octobre dernier, lors du colloque « Ruralité et transition », sur la question de l'érosion côtière ; mon propos s'inscrit ainsi dans la continuité de ces travaux.

Concernant les lois Littoral et Montagne, adoptées respectivement en 1986 et en 1985, rappelons que, dix ans auparavant, en 1977, la loi sur l'architecture avait été votée. Ces textes traduisent une évolution du regard porté sur le territoire et sur l'architecture, désormais reconnus d'intérêt public. Ils s'inscrivent dans le prolongement de la période de reconstruction d'après-guerre, marquée par un environnement économique et social spécifique, par l'instauration des congés payés et par l'essor des départs en vacances de nos concitoyens. Dans ce cadre, l'architecture, l'aménagement du territoire et la préservation des paysages constituaient déjà des enjeux majeurs.

Ces deux lois présentent, à cet égard, un caractère précurseur. Les évolutions actuelles, notamment liées au changement climatique et à l'intensification des risques naturels, confirment la pertinence de ces dispositifs, qui ont contribué à protéger des sites déjà identifiés comme vulnérables à l'époque et qui le demeurent, avec une acuité accrue. Elles ont ainsi permis d'atténuer certains de ces problèmes.

Dans ces conditions, elles doivent être maintenues. Leur évolution mérite d'être envisagée, mais dans une perspective clairement orientée vers la prise en compte du changement climatique et des risques majeurs.

À cet égard, le Conseil national de l'Ordre des architectes a engagé des travaux sur la question des risques majeurs, notamment à la suite du cyclone Chido survenu en 2024 à Mayotte. Une interrogation subsiste toutefois, puisque la région de Mayotte ne relève pas du champ d'application de la loi Littoral. Cette situation soulève des difficultés. En effet, Mayotte constitue une région fragile, caractérisée par une part importante de constructions non conformes. La question de la sécurité des personnes revêt, dès lors, un caractère primordial. Dans ce contexte, la reconstruction engagée appelle des solutions durables et pérennes.

Plus largement, le Conseil national de l'Ordre des architectes a également engagé des travaux en vue d'élaborer des propositions destinées à adapter le territoire national aux risques majeurs. Ceux-ci ne se limitent pas à l'érosion côtière ni à la submersion marine. L'exemple de Mayotte a mis en lumière le danger des cyclones, mais on peut y ajouter les inondations, ainsi que les feux de forêt.

Ces phénomènes, étroitement liés à l'aménagement du territoire, imposent une approche globale. L'évolution des lois Littoral et Montagne devra intégrer l'ensemble de ces thématiques, qui influeront directement sur les modalités d'aménagement et sur la conception du territoire à venir.

La question de la réhabilitation appelle également une attention particulière. Elle concerne l'ensemble du territoire national, avec une acuité renforcée dans les zones littorales et de montagne. Dans les années 1970, les stations balnéaires et les stations de ski ont connu un essor marqué. Le dérèglement climatique conduit désormais à s'interroger sur l'avenir de ces réalisations, dont certaines conservent un fort intérêt patrimonial : l'enneigement en montagne, notamment, conditionnera l'usage futur des stations de ski et impliquera, le cas échéant, une transformation des bâtiments existants. Les cités balnéaires, confrontées au recul du trait de côte, feront face à des problématiques analogues.

En définitive, ces deux lois conservent un caractère primordial et précurseur. Leur évolution appelle toutefois l'intégration des enjeux contemporains liés au changement climatique et aux risques majeurs, dont l'ampleur n'avait pas été pleinement anticipée lors de leur adoption.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Concrètement, j'aimerais que nous allions un peu plus loin avec chacun d'entre vous sur les adaptations qui vous paraissent nécessaires, tant sur la loi Littoral que sur la loi Montagne, par exemple pour les réhabilitations de logements ou la prise en compte de sites spécifiques comme les lacs de plus de 1 000 hectares, notamment en montagne.

Vous avez également évoqué dans vos exposés, chacun à votre façon mais de manière convergente, la nécessité de s'adapter aux conséquences du dérèglement climatique et aux catastrophes naturelles. De quelle manière envisagez-vous, pour chacune des institutions et des structures que vous représentez, des propositions concrètes en la matière ?

Enfin, vous avez souligné, les uns et les autres, que ce droit s'était beaucoup développé et affiné sur la base de la jurisprudence, au cas par cas, avec les difficultés d'interprétation que cela peut générer pour le suivi des opérations. Pouvez-vous nous donner des exemples concrets ? Quelles sont vos recommandations pour éviter ces différences d'interprétation qui pourraient mener à une forme de dérégulation au plan national ?

M. Frédéric Violeau. - Aujourd'hui, en ce qui concerne la loi Littoral, dont la pratique m'est plus familière, il apparaît que les interprétations prétoriennes ont, pour l'essentiel, été stabilisées après quarante années d'application.

Le vocabulaire employé par cette loi, qui ne relevait ni d'un champ strictement juridique ni d'un lexique urbanistique pleinement défini, a progressivement été éclairci par le juge, notamment jusqu'aux années 2008-2010. Dès lors, la plupart des difficultés d'interprétation se trouvent désormais résolues.

Des notions telles que les agglomérations et villages existants, les extensions limitées de l'urbanisation, les espaces proches du rivage ou encore les espaces remarquables appelaient une traduction précise. C'est chose faite et il en résulte une réduction sensible de l'insécurité juridique.

Certaines situations pratiques se révèlent toutefois toujours difficilement compréhensibles.

J'ai en tête un exemple dans la Somme, où un permis d'aménager a été délivré en vue de créer deux terrains à bâtir. Un permis de construire a ensuite été accordé pour le premier terrain ; celui-ci a été vendu après levée de la condition tenant à l'obtention de ce permis, en l'absence de tout recours. La construction a été réalisée. Sur le second terrain, un permis de construire a également été délivré, sans faire l'objet d'un recours. Toutefois, dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet a décidé, sur le fondement de la loi, de remettre en cause ce second permis. Une telle situation apparaît difficile à expliquer et à comprendre à l'échelon local. Elle suscite une incompréhension manifeste.

Une réflexion s'impose afin d'envisager des mécanismes permettant de systématiser le contrôle de légalité en amont, dès l'autorisation d'urbanisme initiale, en l'occurrence le permis d'aménager.

Mme Karine Cazettes. - Je souhaite pour ma part revenir, de manière générale, sur la notion d'urbanisation. Celle-ci ne fait l'objet d'aucune définition juridique précise, ce qui entretient une incertitude quant à sa portée. Cette difficulté se retrouve tant dans la loi Montagne que dans la loi Littoral : qu'entend-on exactement par urbanisation ?

À titre d'exemple, un camping ne relève pas, en tant que tel, de l'urbanisation. Pourtant, en application de la loi Littoral, toute extension de camping se trouve proscrite. Plus encore, aucune densification interne n'est admise, dès lors qu'un camping ne constitue pas un secteur déjà urbanisé. J'ai un exemple concret qui illustre cela : une demande d'autorisation a été déposée par un exploitant de camping en vue de la réfection d'un bloc sanitaire, accompagnée d'une extension significative destinée à répondre aux normes en vigueur et à améliorer la qualité de l'équipement. Cette autorisation a été refusée, au motif que l'opération constituait une extension d'urbanisation.

Pour des territoires dans lesquels l'activité touristique revêt une importance majeure, une telle interprétation entrave les projets d'amélioration et de montée en gamme. À l'inverse, un parc photovoltaïque est considéré comme une urbanisation.

Si je compare les lois Montagne et Littoral, les terminologies employées peuvent diverger. Certes, le principe de construction en continuité des constructions existantes demeure commun. Toutefois, la loi Montagne vise les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, tandis que la loi Littoral se réfère aux agglomérations et villages existants.

La superposition de ces deux cadres juridiques engendre des difficultés d'interprétation, qui s'apparentent à un véritable casse-tête. Une harmonisation des termes employés apparaît, à cet égard, souhaitable.

À cet égard, la situation des communes riveraines de plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares appelle une attention particulière. Les communes devraient être en mesure de mieux articuler les champs d'application respectifs de la loi Montagne et de la loi Littoral. Par exemple, à Serre-Ponçon, un projet d'usine d'embouteillage d'eau n'a pu aboutir en raison de l'application cumulative des deux lois. Une telle situation freine le développement économique et affecte également la production de logements.

Par ailleurs, la suppression, par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan), de la notion de hameau nouveau intégré à l'environnement appelle des réserves. Cette évolution s'inscrit en contradiction avec les objectifs de protection du patrimoine, de préservation des terres agricoles et de prévention des risques, notamment dans le contexte du recul du trait de côte. La réintroduction de la faculté de construire en discontinuité, en particulier dans le cadre de la loi Littoral, mérite ainsi d'être envisagée, tant pour des enjeux d'aménagement du territoire que pour des impératifs de sécurité publique.

M. Guillaume Gontard, président. - Dans la loi Montagne, il y a la possibilité de recourir aux secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (Stecal), ce qui, a priori, n'est pas possible dans le cadre de la loi Littoral. Ce que vous proposez reviendrait-il donc à instaurer un dispositif du même type sur le littoral ?

Mme Karine Cazettes. - Je m'interroge sur la possibilité de construire en discontinuité dans le cadre de la loi Littoral. Avec le recul du trait de côte, cette question se posera avec acuité pour déplacer et reloger les populations. Je propose de réintroduire cette possibilité, qui a existé un temps, mais qui a été supprimée. C'est à mon sens un vice de procédure.

M. Frédéric Violeau. - Il y a une brèche dans la loi de 2018 en ce qui concerne la relocalisation des biens menacés. Celle-ci peut se faire dans le cadre d'un projet partenarial d'aménagement (PPA), dont le mode d'élaboration est relativement lourd. Je ne suis pas certain que ce dispositif soit à la mesure de l'enjeu auquel nous devrons faire face dans peu de temps.

Mme Yolande Paufichet. - Je souhaite revenir sur la situation des territoires exposés aux risques. La difficulté majeure tient à leur caractère de moins en moins assurable. Les assureurs en tirent les conséquences, ce qui se traduit par une pression accrue sur certaines communes et sur certains territoires. L'accès au foncier s'en trouve complexifié : l'absence d'assurance constitue déjà un obstacle en soi, mais s'y ajoute une pression foncière renforcée par le développement des résidences secondaires. Ainsi, avant même d'aborder la question du logement, la question foncière demeure centrale dans ces territoires.

Concernant le recul du trait de côte, il convient d'appréhender la bande côtière dans son ensemble. La réflexion ne saurait se réduire à des points de tension localisés ; elle appelle une vision globale de l'aménagement du territoire. Une adaptation efficace suppose d'élargir l'échelle d'analyse : la réponse ne se situe pas nécessairement à l'échelon d'une seule commune ; elle peut résulter d'une mutualisation des actions avec les communes voisines, afin de dégager une stratégie cohérente à une échelle territoriale plus large.

Par ailleurs, il existe déjà des outils. En matière d'inondations, le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) constitue un instrument essentiel, en articulation avec le plan local d'urbanisme (PLU).

De même, les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) représentent un levier pertinent. Cet outil demeure encore insuffisamment mobilisé par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. Pourtant, il offre des capacités d'anticipation et de planification adaptées aux enjeux rencontrés par ces territoires.

L'enjeu réside non pas dans l'accumulation de nouveaux outils, mais dans la mobilisation effective et cohérente de ceux déjà disponibles.

Mme Karine Cazettes. - Le trait de côte concerne les zones littorales, mais n'est pas applicable à nos territoires de montagne. D'où ma demande, que je réitère, d'envisager une forme de discontinuité dans les territoires de montagne, par exemple pour préserver des terres agricoles.

Mme Yolande Paufichet. - Je reviens sur les risques d'inondation. D'une part, il y a la question de la réhabilitation du bâti existant ; de l'autre, celle de l'aménagement. L'enjeu consiste désormais à « faire avec » : il s'agit non pas de lutter contre l'eau, mais de s'adapter au territoire et de concevoir des solutions intégrant cette contrainte.

J'ai en tête un exemple à Val-de-Reuil, avec l'éco-quartier des Noés. Cette opération comprend quatre-vingt-dix logements, une crèche et une halle. Des zones d'expansion des eaux y ont été aménagées le long de l'Eure, permettant ainsi une « cohabitation » avec l'eau et les inondations.

L'enjeu réside donc dans l'adaptation au contexte et dans l'invention de nouvelles manières de construire. Cette approche s'inscrit dans le cadre des opérations de construction, en lien avec les aménageurs, les bailleurs sociaux ou les collectivités. Une réflexion s'impose, en conséquence, sur les modalités de la maîtrise d'ouvrage. Elle doit notamment porter sur la conception des appels d'offres, sur l'anticipation de ces enjeux dès le début des projets afin d'éviter qu'ils n'interviennent trop tard dans le processus de conception et de mise en oeuvre.

M. Guillaume Gontard, président. - Dans la continuité des propos précédemment tenus, je souhaite m'appuyer sur l'expérience d'urbanisme observée autour du lac de Serre-Ponçon, territoire sur lequel s'appliquent conjointement les deux textes. Il a été rappelé que l'application de la loi Montagne est intervenue tardivement.

Il ressort des observations de terrain que la difficulté ne réside pas tant dans le chevauchement des deux textes que dans les modalités d'application de la loi Littoral à des espaces pour lesquels elle n'avait pas été initialement conçue, notamment s'agissant de la bande des cent mètres.

Cette bande constitue un espace de protection, ce qui se justifie pleinement en bord de mer ou d'océan, où les aléas sont imminents. Dans ces conditions, l'interdiction d'extensions ou d'aménagements supplémentaires, y compris pour un camping, trouve sa cohérence. En revanche, cette logique apparaît moins adaptée aux lacs artificiels, dont le niveau ne connaît pas les mêmes variations. La réflexion ne s'inscrit donc pas dans les mêmes termes.

Dès lors, la question se pose d'une différenciation dans l'application de la loi Littoral selon qu'elle concerne le littoral maritime ou les grands lacs, en particulier artificiels.

Par ailleurs, la question de l'habitabilité des territoires exposés aux risques mérite une attention particulière. L'exemple du hameau de La Bérarde est assez emblématique à cet égard : destruction d'habitations, déplacement contraint des populations, avec un impact humain particulièrement fort. Se pose alors la question du devenir de ces territoires. Qui est responsable ? Quel rôle pour les services de l'État ? Pour les assureurs ?

Enfin, une réflexion s'engage sur la protection des glaciers. Nous nous sommes d'ailleurs rendus sur le glacier de la Girose, à La Grave. L'objectif de protection forte des glaciers, évoqué par le Président de la République à l'horizon 2030, appelle une clarification.

Protéger ne saurait signifier empêcher leur fonte. Il s'agit plutôt d'accompagner la transformation de ces espaces, appelés à évoluer, voire à disparaître, au profit d'autres formes de biodiversité et d'équilibres naturels nouveaux. Cette évolution suppose de définir des modalités de protection adaptées à ces mutations.

Mme Karine Cazettes. - La loi Littoral et la loi Montagne sont déjà des lois protectrices. Par conséquent, si nous ajoutons encore des protections, nous pénaliserons encore plus certains territoires, au risque de les voir disparaître.

M. Guillaume Gontard, président. - Là, je parle de protection des glaciers, pas d'urbanisation. Comment appréhender les transformations liées à leur fonte ?

Mme Yolande Paufichet. - La meilleure protection, c'est d'anticiper l'évolution des glaciers pour savoir où le risque va se déplacer. Par exemple, la fonte implique une montée des eaux ailleurs et il s'agit alors de déterminer où cela se produira. La seule manière de sauver les glaciers, c'est de changer nos comportements.

M. Guillaume Gontard, président. - Je sais que l'on ne sauvera pas les glaciers. Il faut simplement réfléchir aux changements qui vont intervenir pour adapter les zonages, à l'instar de ce qui se fait à Bourg-Saint-Maurice.

Mme Karine Cazettes. - Les aléas sont d'ores et déjà pris compte dans les plans locaux d'urbanisme.

M. Jean-Claude Anglars. - Issu du Massif central, territoire de montagne marqué par l'élevage bovin et ovin, je souhaite vous interroger sur la mise en oeuvre du zéro artificialisation nette (ZAN).

Lors de son introduction, un certain nombre de sénateurs, dont je fais partie, ont estimé que nos territoires ruraux se trouvaient peu concernés. Si une artificialisation des sols a bien existé, elle ne présente pas l'ampleur observée ailleurs, où la consommation foncière a atteint des niveaux particulièrement élevés. Il en résulte un sentiment de décalage face à un dispositif perçu comme peu adapté à la réalité de ces espaces. Ce dispositif est très impopulaire. Des ajustements ont été recherchés. Je souhaite recueillir votre avis sur ce point.

Je note toutefois une avancée satisfaisante : la mise en place, en 2023, du fonds Vert, destiné à accompagner ces politiques, dans une logique de reconquête des bourgs et de développement de nouvelles formes d'occupation des sols fondées sur la renaturation. Cette orientation apparaît pertinente dès lors que les moyens nécessaires sont confiés au préfet de département et aux collectivités territoriales.

Dans une perspective de long terme, notamment à l'horizon 2050, l'objectif de zéro artificialisation nette ne laisse de nous inquiéter quant aux possibilités d'action futures en matière d'aménagement.

Je m'interroge également sur le cadre juridique entourant les bâtiments agricoles, mais nous y reviendrons.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - En complément des propos de mon collègue du Massif central, je souhaite revenir sur les questions relatives aux adaptations concrètes susceptibles de rendre plus simples et plus fluides les opérations que vous suivez en matière de droit des sols, notamment les permis d'aménager et les permis de construire. Que préconisez-vous ?

Concernant les diagnostics de performance énergétique (DPE), un assouplissement des modalités de mise en oeuvre semble envisagé : un bien pourrait continuer à être loué pendant trois ans, sous réserve de la signature d'un engagement de réalisation des travaux nécessaires pour améliorer sa classe énergétique dans ce délai. Cette logique apparaît, à ce stade, comme une forme de marché de dupes. Ce point sera, en tout état de cause, débattu en séance publique en temps utile.

Quels éléments, aujourd'hui, appellent selon vous des ajustements des textes en vigueur ?

Il a été indiqué que la jurisprudence avait clarifié l'ensemble des notions jusqu'en 2008-2009 et que le dispositif fonctionnait désormais de manière satisfaisante. Cette analyse ne correspond pas aux retours de terrain. Lors de récentes visites dans les Hautes-Alpes, il a été constaté que, dans les situations de double qualification - loi Montagne et loi Littoral -, les difficultés persistent.

À titre d'exemple, sur la zone d'activités à proximité de la commune de Chorges, qui relève du périmètre d'application de la loi Littoral, l'octroi de nouveaux permis d'extension s'avère impossible. Cette situation bloque toute évolution et fragilise la dynamique d'espaces déjà urbanisés et porteurs de développement économique.

Pouvez-vous confirmer ce constat ou avons-nous mal compris ? Plus largement, quelles évolutions proposez-vous pour remédier à ces difficultés et quelles orientations concrètes pourraient être envisagées en la matière ?

Mme Karine Cazettes. - Je souhaite revenir sur la notion de spécificités locales.

Le code de l'urbanisme, de même que la loi Montagne, mentionne à plusieurs reprises les caractéristiques locales et les spécificités locales. Il s'agit à mon sens d'un élément à prendre en considération pour introduire de la différenciation selon les territoires.

Les Alpes du Nord ne présentent pas les mêmes caractéristiques que les Alpes du Sud, pas plus que les Cévennes, la Corse ou les territoires ultramarins. Il conviendrait donc d'opérer des comparaisons avec les contextes environnants et de définir ces éléments comme relevant de la spécificité locale.

Cette démarche existe déjà dans les plans locaux d'urbanisme, où la définition d'un village ou d'un bourg repose sur des critères adaptés aux circonstances locales. Cette souplesse fait aujourd'hui défaut dans l'application de la loi Montagne.

La notion de tradition, telle qu'évoquée dans le cadre de la loi Montagne, pose également problème. Cette référence à la tradition constitue, dans la pratique administrative, un frein à la production de logements, à la réhabilitation et à la requalification de grands ensembles touristiques des années 1980, lesquels ne relèvent pas des villages traditionnels.

Cette notion est fréquemment mobilisée pour figer les situations existantes, mais comment définir le traditionnel ? Le patrimoine est appelé à être réinterprété en permanence. Il n'est pas figé. Ainsi, certaines reconstructions d'après-guerre sont aujourd'hui classées au titre du patrimoine du XX^e siècle. Cet exemple illustre la nécessité d'une évolution de la notion de tradition afin de permettre l'adaptation aux usages contemporains, la modernisation et la transformation des territoires.

La loi Montagne prévoit que l'urbanisation s'effectue en continuité des bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations. Or, dans un cas concret que j'ai eu à connaître, une zone d'activités devant être étendue n'a pu être considérée ni comme un groupe de constructions traditionnelles ni comme un groupe de constructions d'habitation. Elle n'a donc pas été reconnue comme point d'accroche de l'urbanisation existante. Dans cette situation, une demande de dérogation auprès du préfet s'est avérée nécessaire pour permettre l'extension de la zone d'activités. Une telle procédure entraîne des délais supplémentaires, un coût pour les collectivités et un effet dissuasif pour les porteurs de projets, sans favoriser la création d'emplois.

Il est ainsi proposé de supprimer, à l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, la référence aux habitations, afin de permettre certaines extensions sans recours systématique à une dérogation préfectorale, notamment pour les zones d'activité. À défaut, les procédures s'allongent inutilement.

Enfin, le législateur pourrait reconnaître toutes les activités d'artisanat comme artisanat de services d'intérêt général au sens de l'article 55 de la loi Montagne. J'ai en tête l'exemple d'une fabrique de jouets en bois du Queyras, qui ne relève pas de cette catégorie, alors qu'elle participe pleinement à l'économie de montagne.

M. Damien Mion. - Il existe en effet une difficulté de fond : une activité économique ne relève ni d'un bourg, ni d'un village, ni d'un hameau au sens de la loi. Par conséquent, aucune extension en continuité n'est juridiquement possible lorsqu'il s'agit d'agrandir une zone d'activités. C'est un peut-être un point à revoir pour le législateur.

La question de la bande intercalaire mérite également d'être soulignée. En effet, la présence d'une simple bande intermédiaire entre une partie déjà urbanisée et une extension projetée suffit, dans certains cas, à rompre la continuité et à empêcher toute opération. Ce point constitue un frein supplémentaire aux projets.

À cet égard, la proposition de loi déposée le 27 mars dernier et relative à la montagne prévoit, à son article 6, de supprimer les obstacles à une extension d'urbanisation au seul motif de l'existence d'une bande intercalaire. Cette orientation m'apparaît positive.

Par ailleurs, le ZAN vise la préservation des espaces naturels et forestiers, objectif qui constitue également le fondement même de la loi Montagne. La question se pose dès lors de savoir si, à l'horizon 2050, lorsque le droit commun du ZAN sera pleinement stabilisé, planifié et arbitré, les principes spécifiques de la loi Montagne conserveront la même utilité qu'aujourd'hui.

M. Frédéric Violeau. - J'insiste sur le fait que le contrôle de légalité ne devrait pas aboutir à ce qu'une même opération d'urbanisme, considérée comme une opération d'ensemble, puisse s'arrêter en cours de route. Soit elle est autorisée de manière définitive et, dans ce cas, on ne peut imaginer que, pour des raisons liées à l'application de la loi Littoral, elle puisse être interrompue ; soit, dès le départ, il est dit qu'il n'est pas possible de la mener à son terme. Aujourd'hui, la difficulté tient essentiellement au fait qu'il y a une double lecture de l'autorisation d'urbanisme : d'une part, sa conformité aux règles d'urbanisme locales et, d'autre part, sa conformité aux interprétations que le juge donne de la loi Littoral en particulier. C'est cette double lecture permanente qui est créatrice de difficultés d'application et, potentiellement, d'insécurité juridique.

M. Jean-Claude Anglars. - J'aimerais entendre votre opinion sur le ZAN.

Mme Karine Cazettes. - C'est un sujet crucial, en particulier dans les communes de montagne.

Sans vouloir porter atteinte au principe de réduction de l'artificialisation et de la consommation des sols, j'estime qu'une certaine souplesse est nécessaire pour les petites communes de montagne, afin de permettre un minimum de développement et de maintenir la population, les services, les commerces et les équipements dans ces territoires. Un seuil critique doit être atteint, faute de quoi aucun projet ne voit le jour.

Dans mon travail au quotidien, je raisonne non pas en hectares, mais en mètres carrés. Et même 1 000 mètres carrés apparaissent, du point de vue de l'administration, comme excessifs. Pourtant, ces 1 000 mètres carrés s'avèrent nécessaires pour construire un projet cohérent dans une commune. C'est vécu dans les territoires comme une véritable injustice, dans la mesure où, avec l'application - même tardive - de la loi Montagne, les principes de lutte contre l'artificialisation et la consommation de l'espace s'y appliquent strictement. Cette rigueur est perçue comme une prime aux mauvais élèves.

Il apparaît nécessaire de réintroduire du bon sens et de la souplesse lorsqu'un projet est cohérent.

M. Guillaume Gontard, président. - Dans quel cadre vous oppose-t-on cela ? Est-ce dans des communes qui sont en règlement national d'urbanisme ?

Mme Karine Cazettes. - Non, dans le cadre d'un plan local d'urbanisme (PLU). On passe à la moulinette.

Le code de l'urbanisme prévoit pourtant un équilibre entre développement et protection. Dans les faits, cet équilibre bascule au point de ne plus produire que de la protection.

Le point le plus problématique tient aux difficultés d'interprétation et d'application locale de ces dispositifs. Les règles ne sont ni appliquées ni perçues de la même manière d'un département à l'autre.

On constate des interprétations abusives de la part des services de l'État et de certains organes consultatifs. Ces interprétations, dans la plupart des cas, ne reposent sur aucun fondement juridique solide.

Un exemple illustre cette situation : la notion de continuité. Depuis de nombreuses années, la jurisprudence admet que la continuité s'apprécie à partir d'un groupe de cinq à huit constructions à usage d'habitation, distantes de moins de cinquante mètres les unes des autres. Or, depuis quelques années, une autre interprétation s'est imposée, selon laquelle la continuité s'apprécierait à partir de constructions d'habitation séparées par des cercles sécants de vingt-cinq mètres. Deux cercles sécants de vingt-cinq mètres correspondent certes à un rayon de cinquante mètres, mais cette règle du rayon de vingt-cinq mètres s'applique à la marge, ce qui aboutit à une application beaucoup plus restrictive.

C'est la raison pour laquelle je reviens à la notion de caractéristiques locales ou de spécificités locales. Face à un lotissement réalisé dans les années 2000, avec des habitations séparées parfois de soixante mètres, on devrait pouvoir apprécier différemment la continuité.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - La plupart des communes pour lesquelles vous travaillez sont dans un périmètre de schéma de cohérence territoriale (Scot). Je ne vois pas sur quelle base on peut refuser la constructibilité à une commune qui s'inscrit dans un Scot, dès lors que l'enveloppe globale de consommation « zéro artificialisation nette » (ZAN) sur la base des dix années de référence précédentes est respectée.

Vous regrettez que les interprétations se fassent au cas par cas, moins par le juge, d'ailleurs, que par la direction départementale des territoires (DDT), en lien avec les services préfectoraux. Je ne vois pas très bien où est le blocage, en fait.

Quelles sont vos propositions en tant que praticienne au plan local ? Comment pouvons-nous envisager une différenciation, ce qui est quand même l'objet de notre mission d'information ?

Mme Karine Cazettes. - Je reviens à la cohérence du projet, ce qui ne se décrit pas dans la loi. À partir du moment où l'on a quelque chose de cohérent sur une commune, je pense qu'il y a moyen de trouver un ajustement. C'est une question d'humain et d'interprétation.

M. Jean-Claude Anglars. - Je m'interroge sur l'hectare au titre de la garantie rurale. Le problème est qu'il faut le poser sur une surface. Nous aurions préféré une forme de mutualisation au niveau de la commune ou de l'intercommunalité.

Serait-ce une idée saugrenue de préciser qu'en zone de montagne, cet hectare est une réserve foncière à laquelle la commune aurait droit ? Elle l'utiliserait au fur et à mesure, en tenant compte des règles de continuité et de ce qui s'applique aujourd'hui.

Mme Karine Cazettes. - Ce qui ressort de notre côté, c'est qu'il s'agit non pas d'un droit à construire, mais d'une possibilité. Nous ne sommes donc pas forcés de la saisir systématiquement. Nous n'avons pas suffisamment de recul sur cette notion de garantie communale et nous rencontrons des difficultés d'interprétation. Je pourrai vous donner des exemples par la suite pour alimenter votre réflexion.

M. Jean-Claude Anglars. - Dans la loi d'orientation agricole, nous avons voté une disposition pour qu'en 2031 les bâtiments agricoles ne soient pas comptabilisés dans les surfaces artificialisées. Cela a été considéré comme un cavalier législatif. Moi qui suis de l'Aubrac, je peux vous dire que nous n'allons pas construire des burons partout : pour les agriculteurs, nous avons besoin de bâtiments pour abriter au moins soixante vaches.

Cette perspective de 2031 est affreuse, dans la mesure où les intérêts des éleveurs s'opposeront à ceux des habitants. Les maires se trouveront alors dans une situation insoluble.

M. Jean Bacci. - Je comprends l'esprit de ces lois, mais pas l'esprit dans lequel elles sont appliquées. Nous en avons eu un exemple frappant à Chorges, un village où s'applique à la fois la loi Littoral et la loi Montagne. Il est à trois kilomètres du lac, et pourtant, on lui applique les mêmes conditions que s'il était au bord du lac.

Sur les risques, je vous rappellerai la catastrophe de Vaison-la-Romaine. C'est la déprise agricole et non l'urbanisation qui a provoqué le drame.

M. Guillaume Gontard, président. - Quels sont les problèmes que vous rencontrez sur les réhabilitations, y compris des friches, les rénovations énergétiques ou les transformations d'usage ?

Juste une remarque pour terminer : avoir été bon élève par le passé ne vous dispense pas de continuer à l'être. (Sourires.)

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Les problèmes ne sont évidemment pas les mêmes en zone urbaine, où l'on peut construire plus en élévation, et en zone de montagne. Comment envisagez-vous la réhabilitation des immeubles du parc social et du parc de résidences secondaires qui risquent de ne plus être louables à partir de 2032 ? Devons-nous nous inspirer des dispositions votées dans la perspective des JO de 2030 ?

M. Damien Mion. - S'agissant de la lutte contre les « lits tièdes et froids » et des contraintes liées à la rénovation énergétique, depuis la loi de 2024, les meublés touristiques doivent atteindre des performances énergétiques équivalentes à celles des locations classiques au 1^er janvier 2034, et même plus tôt en cas de changement d'usage.

La principale difficulté demeure le coût de cette rénovation énergétique pour les propriétaires. Le délai de dix ans apparaît sans doute trop court, même si un projet de loi vient d'être annoncé afin d'introduire certains assouplissements sur ce sujet. Les adaptations réglementaires du diagnostic de performance énergétique (DPE) pour les petites surfaces et pour les biens situés à plus de 800 mètres d'altitude apparaissent pertinentes, sans toutefois résoudre l'ensemble des difficultés.

Il est également envisageable de reprendre les dispositifs prévus pour les Jeux olympiques à titre d'expérimentation.

Parmi les outils déjà existants et susceptibles d'être réutilisés, le bail à réhabilitation nous apparaît comme un instrument à mobiliser pour permettre la rénovation du parc immobilier, notamment du parc touristique et, le cas échéant, du parc social. Ce bail à réhabilitation a d'ailleurs fait l'objet d'une expérimentation prévue par la loi du 9 avril 2024 pour la rénovation des habitats insalubres.

Mme Yolande Paufichet. - Il y a 30 500 architectes sur le territoire, pleinement mobilisables pour travailler sur la réhabilitation. La difficulté réside dans le financement. En tout état de cause, 87 % des architectes interviennent déjà en réhabilitation, ce qui traduit la présence d'un tissu professionnel structuré pour traiter ces sujets.

Les DPE sont déjà adaptés selon les territoires. L'altitude et les caractéristiques géographiques et climatiques sont des paramètres pris en compte dans la détermination de l'étiquette énergétique, même si la méthode peut prêter discussion.

La rénovation énergétique constitue un sujet complexe, adossé à un système d'aides publiques comprenant notamment MaPrimeRénov' et les aides de l'Agence nationale de l'habitat (Anah). Ce système a connu un fonctionnement en stop and go, avec une suspension du dispositif en juin 2025, une réouverture en septembre, puis des incertitudes liées à l'absence de vote du projet de loi de finances. Ce champ demeure sensible, notamment en raison des risques de fraude. L'enjeu, c'est la bonne utilisation des fonds publics, sans effet de doublon, deux propriétaires successifs d'un même bien pouvant profiter des aides à ce titre.

La notion d'habitat traditionnel peut, dans certains cas, freiner l'innovation. Toutefois, il convient de ne pas confondre l'esthétique et les modes de construction. Les techniques traditionnelles comportent des savoir-faire performants, réutilisables aujourd'hui.

Le dispositif dit Denormandie, aide fiscale destinée à la rénovation du bâti ancien, constitue également un levier d'action utile.

Concernant les autorisations de construire, une évolution est intervenue en 2007 avec la création de la déclaration préalable, dans une logique de simplification des procédures. Cette évolution a conduit à des situations dans lesquelles des opérations de réhabilitation lourde, y compris sur des immeubles de grande hauteur, peuvent intervenir sans permis de construire et sans intervention d'un architecte. À force de simplification, la dimension du projet architectural s'est trouvée affaiblie dans les opérations de réhabilitation et de construction.

Dès lors, l'enjeu consiste à réintroduire la dimension architecturale dans toute demande d'autorisation de construire, afin de garantir l'identité des territoires et leur cohérence locale. Il s'agit de préserver le patrimoine bâti, ancien comme contemporain.

Dans cette perspective, le Conseil national de l'Ordre des architectes mène une réflexion sur l'autorisation de construire unique, visant à réintroduire le projet architectural au coeur des opérations, qu'il s'agisse de réhabilitation ou de construction neuve.

M. Guillaume Gontard, président. - Mesdames, messieurs, je vous remercie d'avoir accepté notre invitation.

La réunion est close à 17 heures 30.

Ce compte rendu a fait l'objet d'une captation vidéo disponible sur le site internet du Sénat.

Audition de MM. Olivier Carré, président de l'Association des îles du Ponant, maire de Bréhat, Éric Grall, maire de l'île de Batz, et Mme Charlotte Courant, directrice de l'Association des îles du Ponant

M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons les travaux de notre mission d'information en accueillant, en visioconférence, M. Olivier Carré, président de l'Association des îles du Ponant et maire de Bréhat, M. Éric Grall, maire de l'île de Batz, et Mme Charlotte Courant, directrice de l'Association des îles du Ponant.

Notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser le bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.

Notre mission d'information souhaite s'intéresser à la situation spécifique de certains territoires. Nous avons ainsi organisé à la fin du mois de février une table ronde sur la Corse et une audition sur les outre-mer ; nous avons entendu, le 23 mars dernier, le représentant des communes riveraines des grands lacs au sein du conseil d'administration de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel), et, le 30 mars, le président de l'Association nationale des maires des stations de montagne (ANMSM).

C'est dans cette même logique que nous souhaitons vous entendre sur la situation des communes insulaires. L'Association des îles du Ponant, créée en 1971, est en effet composée d'élus et de représentants professionnels de 15 îles situées en Normandie, en Bretagne, dans les Pays de la Loire et en Nouvelle-Aquitaine : l'archipel de Chausey, l'archipel de Bréhat, l'île de Batz, l'île d'Ouessant, l'île de Molène, l'île de Sein, l'archipel des Glénan, l'île de Groix, Belle-Île-en-Mer, l'île de Houat, l'île d'Hoëdic, l'île aux Moines, l'île d'Atz, l'île d'Yeu et l'île d'Aix.

La population de ces îles est comprise entre 209 habitants, pour l'île d'Aix, et 5 528 habitants, pour Belle-Île-en-Mer, pour un total d'environ 15 000 habitants. La superficie de ces îles est comprise entre 0,6 kilomètre carré pour l'île de Sein et 85 kilomètres carrés pour Belle-Île-en-Mer.

Nous vous remercions de vous être rendus disponibles pour nous faire part des problématiques auxquelles sont confrontés les territoires insulaires, ainsi que de vos propositions.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Les deux textes au coeur des travaux de notre mission d'information, la loi Littoral et la loi Montagne, constituent à ce jour les seules grandes lois spécifiques de différenciation et d'aménagement qui prennent en compte le territoire comme critère de distinction pour fonder une différence de traitement juridique.

Nous nous réjouissons donc de vous entendre puisque l'Association des îles du Ponant a formulé de nombreuses propositions visant à mettre en oeuvre le principe de différenciation en faveur d'une nouvelle catégorie de territoires : les « territoires insulaires métropolitains dépourvus de lien permanent avec le continent ». Je reprends ici les termes exacts de l'article 3 de la loi dite 3DS, qui a consacré les « différences de situations » rencontrées par ces territoires.

Cependant, cette reconnaissance législative ne s'est traduite à ce jour par aucune déclinaison normative concrète. Votre association a pourtant identifié de nombreuses pistes d'évolution : vous préconisez ainsi l'adoption d'une troisième loi d'aménagement du territoire, qui pourrait s'intituler la « loi Îles » et qui viserait à décliner sur vos territoires des mesures inspirées par la loi Montagne. Nos collègues Nadège Havet et Michel Canévet, qui étaient présents à la présentation publique de vos propositions lors de l'appel de Batz du 9 février dernier, nous ont transmis le détail de vos éléments de réflexion. Nous savons que le président Larcher y est aussi sensible, ainsi que la ministre Françoise Gatel. Nous en avons pris connaissance avec un grand intérêt et nous les avons mis à disposition des membres de la mission d'information.

Au vu de la précision et du caractère exhaustif de ces propositions, je souhaite centrer mes questions sur deux points.

Premièrement, quel bilan votre association tire-t-elle des 40 ans d'application des deux textes qui vous ont servi d'inspiration, en particulier de la loi Littoral à laquelle vos territoires sont déjà soumis ? Quelle différenciation ont-ils permis de mettre en oeuvre concrètement dans vos territoires ? Quels en sont les volets qui ont le plus alimenté vos réflexions sur les spécificités de vos territoires ?

Deuxièmement, je relève que toutes les pistes que vous formulez ne relèvent pas du domaine législatif : je pense aux incitations à la présence médicale et paramédicale, ou à l'intervention des bailleurs sociaux dans les îles. Qu'attendez-vous d'une loi ? Serait-elle suffisante en tant que telle et comment s'insérerait-elle dans une vision globale de la déclinaison des politiques publiques dans vos territoires ?

M. Olivier Carré, président de l'Association des îles du Ponant et maire de Bréhat. - Je vous remercie de nous permettre de présenter nos idées. Je remercie en particulier Nadège Havet et Michel Canévet, qui nous soutiennent beaucoup. Nous sommes en contact avec le président Gérard Larcher et la ministre Françoise Gatel, pour avancer vers une « loi Îles ».

Charlotte Courant, directrice de l'Association des îles du Ponant, évoquera notre association, puis nous aborderons l'apport de la loi Littoral pour nos îles et les défis auxquels nous sommes confrontés en vous présentant des exemples très concrets plaidant pour une différenciation. Enfin, Éric Grall, maire de Batz, vous présentera nos lignes directrices en faveur de la prise en compte de nos spécificités, afin de maintenir la vie à l'année sur les îles, qui est notre objectif fondamental. Notre discussion pourrait aider à lever certains obstacles.

Mme Charlotte Courant, directrice de l'Association des îles du Ponant.- L'Association des îles du Ponant représente les maires des 18 communes insulaires qui vont de Chausey à l'île d'Aix. Notre objectif est de maintenir ces îles habitées toute l'année. Ces îles accueillent 16 000 habitants à l'année, répartis sur quatre régions et six départements. Elles sont unies par une caractéristique essentielle : elles sont toutes dépourvues de lien fixe avec le continent. C'est cette absence de lien qui fonde ce que l'on appelle la spécificité insulaire, autour de trois critères : la discontinuité territoriale ; les surcoûts induits par cette discontinuité ; une rupture d'équité pour les habitants, notamment en matière d'accès aux soins, à l'éducation, à la culture ou à l'emploi.

Les îles du Ponant concentrent aussi un patrimoine naturel, culturel ou paysager exceptionnel, largement reconnu dans les dispositifs nationaux de protection. Je citerai comme exemple l'île de Bréhat, qui est entièrement classée depuis 1907, fait unique parmi les îles du Ponant. Plus globalement, toutes les îles du Ponant sont concernées par des régimes de protection forts, qu'il s'agisse de sites classés, de sites inscrits ou de dispositifs de protection de type Natura 2000, réserves naturelles ou parcs naturels. L'ensemble de ces îles est évidemment soumis aux dispositions de la loi Littoral.

Malgré cette forte valeur patrimoniale et les contraintes liées à l'insularité, la spécificité insulaire reste encore faiblement reconnue dans la loi. La loi 3DS a bien reconnu les communes insulaires dépourvues de lien avec le continent comme présentant un intérêt majeur et nécessitant des adaptations des politiques publiques, mais cette reconnaissance est pour l'instant essentiellement déclarative, sans véritable traduction opérationnelle.

C'est pour cette raison que l'Association des îles du Ponant défend un corpus de cinquante propositions pour mieux reconnaître l'insularité dans la loi, pour adapter les politiques publiques aux contraintes spécifiques de nos îles et pour leur permettre de rester habitées toute l'année. Nous travaillons à la création d'une « loi Îles », sur le modèle de la loi Montagne, afin de passer de cette reconnaissance symbolique à une véritable différenciation garante de cette équité territoriale.

M. Olivier Carré, président de l'Association des îles du Ponant et maire de Bréhat. - La loi Littoral nous a beaucoup apporté. Elle a principalement entraîné une préservation très importante de nos paysages et de l'environnement. C'est un élément auquel nous tenons beaucoup. Dans toutes nos réflexions sur l'évolution de la loi Littoral, le principe de base reste de préserver nos paysages et l'environnement. Toutes les îles du Ponant sont reconnues pour la qualité de leurs paysages, de leur environnement et même de leur bâti.

L'application de cette loi nous permet d'être plus résilients et de mieux nous adapter au changement climatique que des littoraux continentaux beaucoup plus construits.

Ces quinze dernières années, l'interprétation de cette loi a été de plus en plus stricte. Nous avons donc besoin d'un meilleur équilibre entre l'application de cette loi et la satisfaction de nos autres besoins fondamentaux, tels que le développement économique, le maintien d'une agriculture viable sur les îles et la vie des populations à l'année. Nous avons besoin d'une adaptation relativement faible de la loi Littoral.

Je voudrais vous donner quelques exemples concrets de problèmes que nous rencontrons. Le premier exemple est d'actualité, car il mêle loi Littoral, érosion du trait de côte et montée des eaux. À Bréhat, une falaise a commencé à s'effondrer. Les propriétaires de la maison qui jouxte la falaise ont proposé des travaux de confortement pour maintenir la falaise dans sa nouvelle configuration. Or, c'est interdit par la loi Littoral. Le propriétaire a émis un certain nombre de propositions techniques, qui ont toutes été refusées par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) au motif que toute construction en dehors des zones habitées n'est pas autorisée. Le problème n'est toujours pas réglé. L'incompréhension se développe, puisque, d'un côté, nous sensibilisons les habitants à la montée des eaux et à l'érosion du trait de côte - début juin, à Bréhat, en conseil municipal, nous approuverons un scénario de finalisation des cartes d'érosion du trait de côte - et de l'autre, on leur interdit de créer des défenses à la mer. Il faudra rapidement lever cette incompréhension. Le risque est que la loi Littoral ne soit plus respectée, ou que nos actions de lutte contre l'érosion du trait de côte ne soient plus comprises.

Le deuxième exemple, toujours à Bréhat, concerne une maison relativement contemporaine, dessinée par un architecte japonais, construite dans la bande des 100 mètres. Cette maison très particulière est très intéressante, au point d'avoir été montrée dans l'émission Des Racines et Des Ailes. Suivant le design japonais, la terrasse, très fine, est en porte à faux. Comme nous sommes au bord de la mer, la terrasse de cette construction des années 1960 a subi une corrosion de ses fers à béton et menace maintenant de s'écrouler. Nous travaillons depuis deux ans avec l'architecte des Bâtiments de France (ABF) pour essayer de sauver cette maison. À ce jour, alors que c'est une maison reconnue comme d'intérêt particulier, aucune solution n'a été trouvée pour répondre favorablement à la demande de permis de construire déposée pour réhabiliter principalement la terrasse. Là encore, c'est l'incompréhension, entre la volonté de maintenir un patrimoine intéressant et l'interdiction de le faire, sur la base de critères inscrits dans la loi, parfaitement clairs, mais qui nécessiteraient des dérogations.

Le troisième exemple concerne Batz, île agricole qui accueille une très belle activité en bio. Les règles actuelles qui régissent l'agriculture biologique imposent aux agriculteurs de séparer les différentes productions, ce qui nécessite des hangars. Or, la loi Littoral ne permet pas la construction de ces hangars, ni dans la bande des 100 mètres, ni même au-delà. Pour information, à Bréhat, la bande des 100 mètres représente plus de 30 % de la surface totale de l'île. Les interdictions spécifiques liées à la bande des 100 mètres freinent très fortement les possibilités de développement économique.

Le quatrième exemple porte sur le camion-benne à ordures ménagères de Batz, dont le modèle est spécifique pour pouvoir passer dans les très petites rues de l'île. Pour protéger ce camion, il faut construire un hangar accolé à des bâtiments techniques déjà existants. La création de ce hangar supplémentaire, pour cet équipement indispensable à la vie à l'année, n'est pas possible. Le maire, Éric Grall, a décidé d'accorder le permis de construire, malgré le risque d'illégalité.

M. Éric Grall, maire de l'île de Batz. - Le camion-benne était autrefois sous un abri précaire, construit avant la loi Littoral, mais il a été détruit par la tempête Ciarán. Sans abri, il se détériorerait très rapidement sous notre climat marin. Nous avons la nécessité absolue de conserver ce petit camion adapté à l'étroitesse de certaines rues et n'avons pas d'autre choix que de l'abriter, pour le préserver et économiser l'argent public en évitant de le renouveler trop fréquemment. J'ai accepté de signer le permis de construire. J'ai prévenu le préfet, qui n'est pas intervenu. Nous avons donc pu construire le bâtiment.

Je connais le même problème pour notre jardin Georges-Delaselle, le joyau de l'île de Batz, dont les locaux techniques, construits dans le passé, ont volé en éclats. Le matériel d'entretien est en extérieur. L'ABF a donné son accord pour reconstruire un local. Problème : nous sommes dans la bande des 100 mètres, hors zone urbanisée. Le permis, si je l'accorde, sera illégal.

M. Olivier Carré. - Le cinquième exemple concerne l'île d'Yeu, dont l'école de voile souhaite s'agrandir. Or, elle est implantée dans la bande des 100 mètres hors zone urbanisée. Puisque ce n'est pas considéré comme un équipement de service public, l'extension n'est pas acceptée. Pourtant, une école de voile ne peut être implantée que près du littoral. On ne sait plus comment assurer ces développements nécessaires pour les habitants et le public.

Le cinquième exemple concerne les abris de jardin. La loi Littoral interdit la création d'un abri de jardin ou la modification d'un accès à une parcelle dans la bande des 100 mètres, en dehors des espaces urbanisés. À Bréhat, un tiers de la surface de l'île est dans la bande des 100 mètres, qui accueille davantage de maisons que le centre de l'île. Cela signifie que l'on interdit à 40 % de la population bréhatine de construire un abri de jardin. Ajoutons que cette population n'a droit, pour tout véhicule, qu'au vélo électrique. On leur interdit donc de stocker leur vélo dans un abri. Pour être préservés des dégradations dues à la salinité, les vélos doivent absolument être protégés par un abri couvert. Le résultat est que les habitants construisent d'une manière sauvage. Ils savent que l'autorisation de travaux pour un abri de jardin de 10 mètres carrés leur sera refusée. Les responsables des services d'urbanisme de la préfecture de Saint-Brieuc, avec lesquels j'ai échangé, sont conscients du problème, de plus en plus important.

Nos îles accueillent aussi beaucoup d'espaces remarquables. La jurisprudence est telle que la plupart des architectes refusent d'y travailler. L'arrêt de la cour d'appel de Marseille du 29 mars 2022 fait beaucoup de bruit. À part changer des huisseries à l'identique, rien n'est plus autorisé ! Comme je le disais, l'interprétation de la loi Littoral est de plus en plus rigoureuse. En parallèle, on constate de plus en plus de constructions sauvages, ce qui est très dommage. La loi Littoral a eu beaucoup de bienfaits pour les îles, mais la rigueur de son interprétation risque d'entraîner un effet contraire au but recherché.

M. Éric Grall. - Sur nos îles, le taux de logements vacants est extrêmement bas, à 2 %. La vacance se résume à quelques cas de successions très complexes. Le taux moyen de résidences secondaires est de 60 %, allant de 50 % à 80 % selon les îles. Beaucoup de nos îles ne sont pas classées en communes touristiques. Nous subissons une pression foncière forte, due aux résidences secondaires, qui entraîne une inflation exponentielle sur le prix du foncier ou de l'immobilier. Notre première préoccupation est de loger nos actifs, dont nous avons besoin pour faire vivre notre économie locale. Près de 60 % des financements de l'État et de la région, dans le cadre de notre contrat, portent uniquement sur la création de logements pour les actifs.

Le cumul de la loi Littoral et du zéro artificialisation nette (ZAN) donne des situations extrêmement complexes pour construire, agrandir ou réhabiliter des logements. En outre, l'État a tendance à durcir son interprétation de la rupture d'urbanisme, ce qui nous pénalise. C'est le cas dans ma commune.

Nous proposons d'adapter le principe de continuité du bâti. Je crois que les élus de montagne ont le même problème entre les hameaux. La contrainte du ZAN, combinée à la loi Littoral, rend difficile le maintien de nos actifs dans des logements à prix abordable. En effet, ce sont des employés qui perçoivent de bas salaires. Nous, communes, sommes obligées de leur offrir des solutions.

Nous voulons une vision à court, moyen et très long termes. Nous voulons stocker du foncier sur le long terme pour pouvoir offrir du logement aux actifs. Il semble que le futur projet de loi de Mme Gatel renforcera le couple maire-préfet, pour une interprétation pragmatique des projets proposés.

Nous avons compris que seules les communes classées comme touristiques bénéficieraient des aménagements de la loi Littoral. Or, la plupart de nos îles ne sont pas classées comme telles. Par conséquent, nous demandons que toutes nos îles le soient. Nos petites îles comptent 15 000 habitants, mais reçoivent 4 millions de visiteurs par an.

Nous souhaitons davantage de différenciation, afin d'obtenir les aménagements nécessaires, en matière économique, mais aussi sanitaire, pour pouvoir vivre à l'année sur nos îles.

M. Guillaume Gontard, président. - Merci. Nous avons bien le détail de vos 50 propositions.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Vous avez beaucoup insisté sur le sol et le ZAN. La loi Montagne contient d'autres éléments sur les questions économiques et agricoles. Pourriez-vous mettre l'accent sur cette partie de vos propositions ?

M. Olivier Carré. - Dans la plupart des zones, il n'est pas possible de créer des extensions aux maisons existantes. Cela bloque la possibilité, pour des habitants, de rester dans leur maison aussi longtemps qu'ils le souhaiteraient. Dans les vieilles maisons bretonnes, les chambres sont à l'étage. De nombreuses personnes, en vieillissant, quittent l'île faute de pouvoir créer une chambre de plain-pied. C'est un véritable crève-coeur. Cela relève davantage de l'urbanisme que de la loi Littoral, mais cela nous pose un vrai problème.

M. Éric Grall. - Dans le domaine de la santé, les maires ont un cauchemar : que le médecin quitte l'île. Cela pose la question de notre capacité à attirer un médecin pour assurer la continuité des soins.

L'un de nos problèmes est lié aux services d'urgence. Les vedettes de passagers fonctionnent dans la journée et à Batz, un médecin exerce à temps partiel dans la journée. Mais très souvent, les patients doivent être évacués. Or, passé 19 heures, il n'y a plus de navettes et nous devons soit faire appel à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) soit espérer que l'hélicoptère basé à Brest soit disponible. Le personnel de la SNSM est vieillissant. Sa vocation est de sauver les vies des personnes à bord des bateaux et non d'assurer le passage des habitants des îles qui doivent être hospitalisés, la nuit ou le week-end. Nous entendons des reproches vifs, et des menaces de démission, de la part des bénévoles de la SNSM, qui ne veulent plus évacuer les personnes en état d'urgence pendant la nuit.

Comment assurer une présence médicale minimum ? Nous défendons la vie à l'année et travaillons pour garder nos actifs. Certaines personnes âgées disent que sans médecin remplaçant, elles s'en iront, car elles ne veulent pas dépendre des vedettes, peu fréquentes l'hiver. Le remplacement des médecins reste un enjeu majeur.

M. Guillaume Gontard, président. - Beaucoup de vos 50 propositions ressemblent à des dispositions de la loi Montagne, notamment en matière d'école.

Mme Nadège Havet. - La problématique du logement est criante. Nous nous rendrons bientôt à Batz. Nombre de vos propositions relèvent du domaine réglementaire et pourraient être mises en oeuvre plus simplement que des mesures législatives.

M. Simon Uzenat. - Merci pour vos témoignages. Le Morbihan compte de nombreuses îles, dont Belle-Île-en-Mer. Le besoin de différenciation est évident. Assez peu de vos 50 propositions concernent directement la loi Littoral. Vous appelez davantage à la prise en compte de singularités insulaires qu'à une remise en cause de cette loi.

Quelles évolutions appelez-vous de vos voeux en matière économique ?

Vos rapports avec les services de l'État me semblent un sujet très important. Quand on échange avec les ministres ou les administrations centrales, on a l'impression que les réalités insulaires leur sont parfaitement inconnues. Ils ont la tentation de projeter sur les îles la situation du continent. Percevez-vous une évolution dans le traitement de vos demandes ? Les changements d'interlocuteurs dans les différents services préfectoraux ont-ils une incidence ?

Il y a la loi, et la pratique. On peut trouver des solutions sans modifier la loi.

M. Olivier Carré. - Nous n'avons pas évoqué les surcoûts insulaires. Les résultats définitifs de notre mise à jour de l'étude de 2015 sur ces surcoûts seront bientôt connus. Je pense que nous pourrons vous les présenter lors de la visite de votre délégation sur l'île de Batz. Ces surcoûts freinent fortement le développement économique des îles.

Nous bénéficions d'un fort soutien de la ministre Françoise Gatel. Les relations avec les préfets sont variables, notamment en fonction de leur durée de séjour. Nous apprécions l'oreille attentive des sénateurs, qui sont en première ligne sur les problèmes de territorialité.

M. Éric Grall. - J'ai l'avantage d'accueillir un hôte de prestige sur mon île, le président du Sénat, ce qui facilite les relations avec le préfet !

Nous constatons que certains préfets ont la volonté de prendre le pouvoir sur les autres organes de l'État pour pouvoir apporter des solutions via des dérogations. J'évoquais tout à l'heure le dossier sur lequel le préfet a gentiment ignoré sa mission de contrôle de légalité.

Les constructions de bâtiments agricoles posent problème. Continuer à travailler dans l'illégalité n'est bon pour personne.

Les artisans et agriculteurs pâtissent du coût du fret entre le continent et l'île. À Batz, nous estimons à environ 10 000 euros par exploitation le surcoût lié à l'expédition des légumes sur le continent. À terme, le maintien de l'activité agricole est en danger.

Mme Nadège Havet. - J'aurais aimé que M. Grall évoque les difficultés de mise aux normes de sa station d'épuration.

M. Éric Grall. - En 2016, nous avons eu ordre du préfet de mettre notre station d'épuration aux normes. Or, elle est située dans une zone naturelle sensible, à proximité immédiate d'un monument classé - le phare -, dans la bande des 100 mètres. Cette mise aux normes nous a pris cinq ans ! Il a fallu réviser le plan local d'urbanisme (PLU), mener diverses enquêtes, gérer la découverte d'espèces et de plantes protégées sur le périmètre de la construction... La municipalité de l'île de Batz ne dispose que d'une secrétaire de mairie et d'un agent à temps partiel à l'accueil. À la fin de toutes les démarches, c'est le ministre en personne, Christophe Béchu à l'époque, qui a dû signer la dérogation.

M. Guillaume Gontard, président. - Merci pour vos explications. La délégation de la mission d'information sera présente chez vous le 21 mai.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 25.