COMPTES RENDUS DE LA MI LOI LITTORAL LOI MONTAGNE

- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -

La réunion est ouverte à 13 h 05.

Présentation par M. Frédéric Micheau, directeur général adjoint d'Opinionway, de l'analyse des résultats de la consultation des élus locaux

M. Guillaume Gontard, président. - Mes chers collègues, je suis heureux de vous retrouver, à un horaire un peu inhabituel, pour la suite des travaux de notre mission d'information.

Comme le rapporteur l'avait annoncé lors de notre réunion constitutive au début du mois de février, notre mission d'information a décidé de lancer une consultation des élus locaux en recourant à la plateforme en ligne du Sénat. L'objectif était, en complément des auditions et des contributions écrites des acteurs et des experts pertinents, de connaître le ressenti des élus au prisme de leur expérience du terrain, eux qui sont en première ligne dans la mise en oeuvre concrète de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral.

Cette consultation a été ouverte le 25 février, soit moins d'un mois après la constitution de notre mission d'information, et s'est achevée le 23 mars, au lendemain du second tour des élections municipales. L'objectif de ce calendrier resserré était de pouvoir s'appuyer sur l'avis des équipes municipales en fonction.

Le rapporteur et moi-même avons souhaité bénéficier de la possibilité offerte aux commissions permanentes, aux délégations et aux structures temporaires de faire procéder par un prestataire extérieur à l'analyse des résultats d'une consultation.

J'ai donc le plaisir d'accueillir Frédéric Micheau, directeur général adjoint d'Opinionway, qui va nous présenter l'analyse par son institut des résultats de cette consultation.

Nous vous remercions, monsieur le directeur général adjoint, de vous être rendu disponible pour effectuer cette présentation. Je ne doute pas que nos collègues seront particulièrement intéressés par les résultats de la consultation.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je serai bref, car nous souhaitons entendre la présentation, par le directeur général adjoint d'Opinionway - que je remercie de sa présence - de l'analyse réalisée par son institut.

Pour que nos collègues soient pleinement informés, je tiens à insister sur quelques éléments chiffrés, sur lesquels reviendra sûrement M. Micheau.

Tout d'abord, 505 élus ont répondu à cette consultation. C'est moins que pour les consultations habituellement organisées sur la plateforme du Sénat, qui peuvent atteindre plus d'un millier de réponses. Mais cela peut s'expliquer, d'une part, par la période de consultation, qui a été réalisée auprès des équipes municipales sortantes avant et pendant la campagne des élections municipales ; et, d'autre part, par le caractère limité du périmètre des communes concernées. En effet, je rappelle que seules un peu moins de 7 000 communes sont soumises à la loi Montagne ou à la loi Littoral.

Plus précisément, quand on compare le nombre de répondants au nombre de communes concernées, l'échantillon de réponses paraît beaucoup plus intéressant : ont répondu les élus de 111 communes soumises à la loi Littoral, soit un peu moins de 10 %, et ceux de 243 communes soumises à la loi Montagne, soit un peu moins de 5 %.

Notre mission d'information, a été créée, monsieur le directeur général adjoint, sur l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation territoriale et de formuler des propositions concrètes.

Je me réjouis donc de cette présentation, qui nous permettra de mieux comprendre le ressenti des élus et leur éventuelle aspiration à davantage de différenciation.

M. Frédéric Micheau, directeur général adjoint d'Opinionway. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, je vous remercie de m'accueillir au Sénat. Je commencerai par rappeler la méthodologie que nous avons retenue pour réaliser cette étude. Le Sénat a pris en charge les aspects techniques : il a envoyé une invitation aux élus locaux, et l'échantillon final est de 505 répondants.

Je précise qu'il s'agit d'une consultation, fondée sur la libre participation, et non d'un sondage. C'est pourquoi nous parlons de répondants, et non de personnes interrogées. Par conséquent, l'échantillon n'est pas maîtrisé, et on ne peut pas le considérer, à strictement parler, comme représentatif.

Pour autant, cet échantillon est plutôt important rapporté à la population concernée - vous avez rappelé les taux, monsieur le rapporteur -, et il est donc significatif, à défaut d'être représentatif.

Le questionnaire a été écrit par le Sénat. Opinionway a opéré une relecture technique, pour éviter les biais au maximum. La consultation était accessible à toutes les personnes invitées à y participer du 25 février au 23 mars. Nous avons traité les données de cette étude en appliquant les procédures et les règles afférentes à notre norme de qualité.

22 % des répondants proviennent d'une commune qui est soumise à la loi Littoral - ils représentent 111 communes -, et 48 % d'entre eux proviennent d'une commune soumise à la loi Montagne - 243 communes sont concernées. Aussi, deux tiers des communes participantes - 336 communes - sont soumises soit à la loi Littoral, soit à la Montagne, et 4 % - 18 communes - sont soumises aux deux lois.

La grande majorité des réponses ont été formulées durant les premiers jours de la consultation. Ensuite, le nombre de réponses décroît, malgré quelques rebonds circonstanciels. Monsieur le rapporteur, vous avez rappelé quelques éléments de contexte. Il est important de les garder en tête pour bien comprendre l'évolution des contributions.

J'en viens aux résultats de la consultation, en commençant par l'évaluation globale des lois Montagne et Littoral.

Pour les territoires de montagne, le bilan de la loi Montagne est perçu de manière très favorable par les communes qui ne sont soumises à aucune des deux lois - 94 % -, et le niveau de satisfaction des communes qui sont soumises à l'une ou à l'autre est également élevé. En effet, 81 % des communes directement soumises à la loi Montagne jugent celle-ci positive.

En ce qui concerne le bilan de la loi pour l'aménagement du territoire national de manière générale, les scores sont également élevés : 84 % des communes non soumises aux deux lois le jugent positif, de même que plus de trois quarts des communes soumises à la loi Montagne.

Le bilan de la loi Littoral est également perçu positivement, avec un même décalage entre les communes qui ne sont soumises à aucune des deux lois et celles qui sont soumises à la loi Littoral. Le décrochage est plus important que pour la loi Montagne : alors que 88 % des communes non soumises aux deux lois jugent le bilan de la loi Littoral positif, ce n'est le cas que de 70 % de celles qui sont soumises à cette dernière.

Nous observons le même schéma pour la perception du bilan de la loi Littoral en matière d'aménagement du territoire national : 66 % des communes soumises à cette loi le jugent positif, soit vingt points de moins que celles qui n'y sont pas soumises.

Globalement, l'évaluation de ces deux lois est positive, bien qu'elle le soit légèrement plus pour la loi Montagne que pour la loi Littoral.

Avant d'entrer dans le détail des raisons de cette satisfaction, je ferai un détour par les communes qui ne sont pas soumises à ces deux lois.

Nous avons rappelé à ces dernières la définition des communes de montagne : il s'agit, en métropole, des communes « caractérisées par une limitation considérable des possibilités d'utilisation des terres et un accroissement important du coût des travaux », dont la liste est fixée par arrêté ministériel ; et, en outre-mer, des communes situées au-dessus d'une certaine altitude. Parmi les répondants n'étant concernés par aucune des deux lois, 66 % jugent cette définition satisfaisante, et 34 % la jugent insatisfaisante.

Ces derniers suggèrent d'affiner cette définition, en intégrant notamment des critères liés à l'agriculture de montagne, à la préservation de la biodiversité et à l'exposition au risque climatique.

En outre, 61 % des élus de ces communes considèrent que le périmètre de la loi Littoral est satisfaisant. Autrement dit, près de quatre répondants sur dix semblent penser qu'un ajustement est nécessaire. Les réponses à une question ouverte ont montré que la première demande des non satisfaits est une extension du domaine de couverture des textes.

J'en viens à la perception de la loi Montagne par les territoires concernés.

Tout d'abord, nous observons une demande d'une meilleure prise en compte de la voix des territoires : 64 % des élus d'une commune de montagne estiment que les dispositions de la loi Montagne ne tiennent pas suffisamment compte des spécificités de leur territoire. L'insatisfaction est particulièrement marquée dans les communes dépourvues de schéma de cohérence territoriale (Scot).

De manière cohérente, les élus estiment, dans une large majorité - 59 % -, que la représentation des territoires de montagne est insuffisante. Plus précisément, le Conseil national de la montagne est jugé représentatif par 56 % des élus, mais seuls 33 % estiment qu'il est suffisamment associé aux politiques publiques et aux décisions relatives à la montagne, et 16 % qu'il est suffisamment écouté.

Le constat est peu ou prou le même pour les comités de massifs. Une courte majorité de répondants estime qu'ils sont représentatifs, mais une large majorité juge qu'ils sont insuffisamment associés aux politiques publiques et écoutés.

Ensuite, nous avons analysé la perception des territoires concernés par la loi Montagne des différentes mesures qu'elle contient.

Les mesures de soutien à l'activité économique sont majoritairement jugées satisfaisantes : 73 % des répondants jugent satisfaisantes les mesures de soutien aux activités agricoles, pastorales et forestières ; 65 % les règles dérogatoires pour le travail saisonnier ; et 63 % les mesures de soutien aux productions locales.

En revanche, l'accès aux services publics est jugé de façon plus négative. Une majorité des répondants trouvent insatisfaisantes les mesures de loi Montagne en la matière : 59 % pour l'offre scolaire, 60 % pour l'accès aux services publics de manière générale, et 74 % pour l'accès aux services de santé, 25 % les jugeant même pas du tout satisfaisantes.

Nous savons que la question de l'accès aux services publics se pose de manière aiguë sur l'ensemble du territoire national, mais c'est, à en croire les réponses des élus qui ont participé à cette consultation, encore plus le cas dans les territoires de montagne.

Nous observons également une tension en ce qui concerne l'équilibre entre les volets « aménagement » et « protection et mise en valeur des paysages de montagne » : seuls 38 % jugent cet équilibre satisfaisant, 49 % disant constater un déséquilibre en défaveur du volet aménagement et 13 % déplorant un déséquilibre en défaveur du volet protection. L'insatisfaction est encore plus prononcée dans les communes disposant d'un domaine skiable, 56 % d'entre elles disant constater un déséquilibre défavorable au volet aménagement.

En matière d'information concernant les mesures en faveur de l'adaptation du territoire au dérèglement climatique, 47 % des élus se déclarent suffisamment informés. Le niveau de satisfaction, qui tangente la majorité, pourrait être beaucoup plus élevé.

Nous notons également que les répondants se sentent esseulés : 21 % seulement disent être suffisamment accompagnés en matière d'ingénierie ; 11 % - c'est un score très faible - déclarent disposer des ressources nécessaires pour procéder aux adaptations requises.

Nous observons donc le sentiment d'un déficit d'accompagnement et d'un déficit de ressources.

Le niveau d'information et d'accompagnement perçu pour l'application des règles d'urbanisme de la loi Montagne recueille lui aussi des niveaux d'agrément extrêmement faibles. À la question « Estimez-vous être suffisamment informé et accompagné pour appliquer les dispositions de la loi Montagne relatives aux règles d'urbanisme ? », les réponses positives ne sont jamais majoritaires.

Elles ne représentent au mieux qu'un tiers des répondants, comme pour l'accompagnement au cas par cas par les services de l'État ou la mise à disposition d'informations sur l'application de la loi - guides d'application, circulaires ministérielles, formations... Ce chiffre descend à 30 % pour les accès à d'autres services d'ingénierie, ce qui montre la cohérence des réponses. En outre, seuls 8 % des répondants se sentent suffisamment informés et accompagnés en matière de financements.

Pour déterminer les difficultés d'application de la Montagne, nous avons recouru à une question ouverte, afin de balayer l'intégralité des préoccupations des intéressés. Spontanément, 31 % des répondants mentionnent des difficultés d'application : 13 % déplorent des freins au développement territorial - blocage ou refus de projets à cause de la loi, frein à l'urbanisation, difficultés de logement pour les locaux ; 10 % disent être en proie à des difficultés d'application au sens large - règles jugées inadaptées au contexte local, contraintes de continuité ou de discontinuité du bâti ; et 4 % citent des difficultés administratives diverses - empilement normatif, contrôle, sanctions, pression réglementaire...

Voilà pour l'état des lieux. Penchons-nous maintenant sur les perspectives d'évolution de la loi Montagne.

Tout d'abord, 57 % des élus nous disent souhaiter que la notion d'urbanisation « en continuité » soit modifiée - ce n'est pas une surprise, puisque nous venons de voir qu'il s'agit de l'une des réponses à la question ouverte -, et que cette modification tienne compte du contexte géographique et topographique. Il est à noter que 13 % des répondants ne se prononcent pas, ce qui montre que cette question recouvre une dimension technique.

Parmi les dispositifs en faveur de la gestion de l'eau en territoire de montagne, trois mesures sont très largement soutenues. Premièrement, la protection des captages et des zones de non-traitement est soutenue par 98 % des répondants, 54 % y étant même tout à fait favorables. Deuxièmement, 89 % des répondants se disent favorables à des mesures de sobriété et de priorisation des besoins, ce qui est aussi un excellent score. Troisièmement, les retenues collinaires sont jugées favorables par plus de trois quarts des répondants.

En revanche, seul un tiers des participants à la consultation soutiennent le développement des bassines, et un quart le pompage direct dans les nappes phréatiques. Ces deux mesures sont donc majoritairement rejetées.

Dans la perspective d'une éventuelle loi Montagne III, 71 % des répondants espèrent une adaptation des règles d'urbanisme ; 57 % une meilleure représentation des territoires de montagne ; et 50 % des dispositions relatives à la gestion de la ressource en eau et à l'adaptation au dérèglement climatique. Trois autres mesures obtiennent un taux d'approbation élevé, bien que minoritaire, autour de 45 % : un soutien renforcé au développement économique ; une meilleure différenciation des règles entre les différents massifs ; un soutien renforcé au développement agricole.

J'en viens maintenant à la perception de la loi Littoral par les communes concernées. Les questions posées étaient plus ou moins les mêmes que pour la loi Montagne, à quelques adaptations près.

Tout d'abord, seuls 20 % des répondants issus de communes concernées par la loi Littoral jugent que les dispositions législatives actuelles tiennent suffisamment compte des spécificités des différents types de littoraux. Ce chiffre monte à 28 % pour les communes concernées par le décret relatif à l'érosion du littoral, mais une large majorité de communes sont insatisfaites sur ce point.

Plus précisément, 62 % des élus de communes qui y sont soumises se déclarent insatisfaits du périmètre d'application de la loi Littoral. Ce chiffre est un peu plus faible dans les communes mentionnées par le décret sur l'érosion du littoral, mais il reste majoritaire, puisqu'il s'établit à 55 %. Les trois quarts des répondants qui sont insatisfaits par ce périmètre réclament une modification de l'application de la loi sur l'ensemble du territoire communal. C'est clairement la principale demande.

Les autres critères que les élus appellent à modifier sont le traitement des communes qui sont soumises à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral, la définition des communes riveraines des estuaires et les critères de détermination des plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares.

En ce qui concerne l'équilibre entre les volets aménagement et protection et mise en valeur du littoral, il ne donne satisfaction qu'à 30 % des communes et à 38 % de celles qui sont mentionnées par le décret sur l'érosion du littoral. La majorité des répondants - 60 % - déplorent un déséquilibre en défaveur du volet aménagement. Ce chiffre est toutefois minoritaire - 47 % - pour ceux issus de communes concernées par le décret sur l'érosion du littoral. Seuls 10 % des répondants disent constater un déséquilibre en défaveur du volet protection.

Il convient tout de même de souligner des éléments positifs : plus de huit répondants sur dix se disent satisfaits des dispositions de la loi Littoral relatives à la préservation des milieux naturels et de la biodiversité, et 30 % les jugent même très satisfaisantes ; 71 % jugent satisfaisantes les dispositions portant sur la qualité des eaux ; et 63 % sont satisfaits par la réglementation des plages. Sur ces questions, les chiffres sont comparables entre l'ensemble des communes et celles concernées par le décret sur l'érosion du littoral.

En revanche, la satisfaction est tout juste majoritaire en ce qui concerne la gestion du domaine public maritime et fluvial - 53 % - et les dispositions relatives aux activités exercées sur le littoral - 52 %. En la matière, l'écart est assez marqué entre l'ensemble et les communes qui figurent dans le décret sur l'érosion du littoral, ces dernières exprimant une satisfaction de six points supérieure sur la gestion du domaine public et de quatre points supérieure sur les activités exercées sur le littoral.

Le niveau d'information et d'accompagnement pour l'application des règles d'urbanisme est lui aussi jugé majoritairement insuffisant. Seuls 7 % des répondants sont satisfaits en matière de ressources financières et 61 % sont insatisfaits concernant l'accès à des services d'ingénierie. Seulement un tiers des communes jugent satisfaisant l'accompagnement au cas par cas par les services de l'État, et 45 % la mise à disposition d'informations.

Les scores sont bien meilleurs dans les communes qui figurent dans le décret sur l'érosion du littoral, pour lesquelles l'écart avec l'ensemble est de 6 à 8 points. Une majorité de ces communes s'estiment même bien accompagnées en ce qui concerne la mise à disposition d'informations sur l'application de la loi.

Par ailleurs, 69 % des répondants tirent un bilan positif de la possibilité, ouverte pour les schémas de cohérence territoriale, de préciser certaines notions issues de la loi Littoral. Ce chiffre monte même à 72 % dans les communes figurant dans le décret sur l'érosion du littoral. Les réponses sont toutefois nuancées, la plupart des répondants jugeant ce bilan « plutôt positif », et seuls 8 % le qualifiant de « très positif ». Un peu moins d'un tiers des communes estiment que ce bilan est négatif.

De la même façon, 59 % des répondants déclarent être suffisamment informés en ce qui concerne les mesures existantes en faveur de l'adaptation du territoire au dérèglement climatique. En revanche, une minorité d'entre eux s'estiment suffisamment accompagnés en matière d'ingénierie - 25 % - ou disent disposer des ressources nécessaires pour procéder aux adaptations nécessaires - 16 %. La situation est jugée un peu meilleure dans les communes relevant du décret sur l'érosion du littoral, pour lesquelles on observe des écarts de 3 à 7 points par rapport à l'ensemble.

Notons que les élus doivent composer avec diverses mesures législatives. Ainsi, 69 % des répondants ne se sentent pas suffisamment informés et accompagnés pour articuler les dispositions de la loi Littoral avec celles de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience, notamment en ce qui concerne la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte.

De la même manière que pour la loi Montagne, une question ouverte a été posée : « Avez-vous connaissance de cas où l'application de la loi Littoral a posé des difficultés, de quelque ordre que ce soit ? ». Spontanément, 75 % des répondants citent au moins une difficulté dans l'application de cette loi. Les élus citent d'abord des freins au développement territorial : blocages, refus de projets - 25 % ; freins à l'urbanisation, à la rénovation, au développement urbain - 21 %. Ils citent également, dans une moindre mesure, des difficultés d'application de la loi, jugeant pour 14 % d'entre eux les règles inadaptées au contexte local. Des difficultés administratives sont également relevées, mais seulement par 3 % des répondants.

Sur la question des perspectives d'évolution de la loi Littoral, la volonté des répondants est claire : 71 % d'entre eux souhaitent que soient modifiées les restrictions à l'urbanisation.

Nous voyons bien que la question de l'urbanisation demeure un point sensible : à la question « Estimez-vous que le principe d'urbanisation en continuité devrait s'appliquer sur des zones définies différemment, notamment en fonction de leur proximité au rivage ? », la réponse est un oui massif, à hauteur de 90 %.

À l'image de ce qui a été observé auprès des communes soumises à la loi Montagne, les élus des territoires littoraux attendent que ces modifications soient opérées par les maires, à qui seraient accordées des possibilités de dérogation plus larges. Un quart des élus souhaitent aussi que ces adaptations passent par des documents de planification d'urbanisme, voire par une application moins rigide de la loi par l'État.

Lorsqu'on leur demande quelles sont leurs principales attentes concernant une adaptation de la loi Littoral, une large majorité des élus demandent une meilleure prise en compte des contextes locaux, que ce soit par des possibilités accrues de différenciation dans l'application des règles d'urbanisme en fonction des territoires - 68 % -, ou par une meilleure prise en compte des problématiques liées au développement agricole, touristique et économique - 66 %.

Ces deux réponses se détachent très nettement, même si le chiffre est plus bas pour les communes concernées par le décret sur l'érosion du littoral. Ces dernières expriment une attente bien plus forte, de quinze points supérieure par rapport à l'ensemble, d'une meilleure prise en compte des questions liées aux risques naturels et au recul du trait de côte. Par ailleurs, 27 % des répondants disent vouloir une meilleure prise en compte des enjeux de préservation des milieux naturels.

Pour conclure, quelques lignes de force traversent l'ensemble des résultats de cette consultation.

Premièrement, les réponses à cette consultation dessinent un bilan globalement positif des lois Montagne et Littoral, que ce soit pour les territoires concernés ou pour l'aménagement du littoral. Les perceptions d'ensemble sont globalement très bonnes.

Deuxièmement, la consultation met en lumière des attentes fortes. Tant pour la loi Montagne que pour la loi Littoral, les élus expriment un besoin important d'une plus grande prise en compte de leurs spécificités locales, d'une plus grande adaptation au contexte local, d'une adaptation des cadres réglementaires aux différents défis auxquels font face leurs territoires.

Troisièmement, les pistes d'évolutions souhaitées portent avant tout sur une flexibilité accrue, notamment en laissant davantage de possibilités de dérogation aux maires.

Enfin, les élus qui ont participé à cette consultation ont largement fait entendre un besoin d'accompagnement par les services de l'État : un accompagnement financier ; un accompagnement technique ; et un accompagnement en matière d'ingénierie.

M. Guillaume Gontard, président. - Je vous remercie de cette présentation. Il ne s'agit en effet pas d'un sondage, mais les résultats de cette consultation me semblent pertinents. L'application des lois Montagne et Littoral est globalement plutôt bien perçue, et les principales préoccupations des élus portent sur l'accompagnement et l'ingénierie.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - J'ajoute que, quel que soit le profil des communes, nous voyons de manière très nette le sentiment des élus qu'il existe un déséquilibre en faveur du volet protection. C'est un point saillant de ces deux dispositifs. Le bénéfice en matière de développement semble moins bien perçu dans la vie quotidienne des collectivités concernées.

Nous aurions également aimé savoir comment fonctionne l'application de ces deux lois sur un même territoire. Disposez-vous d'éléments de réponse sur ce point ?

M. Guillaume Gontard, président. - L'échantillon était peut-être insuffisant...

M. Frédéric Micheau. - Exactement, il est compliqué de tirer des enseignements d'échantillons aussi faibles. Seulement 4 % des répondants étaient concernés, soit dix-huit communes. C'est insuffisant pour faire des pourcentages. Nous pouvons vous communiquer les chiffres bruts, mais il faut les appréhender avec distance et précaution.

Audition de Mme Cécile Jebeili, maîtresse de conférences et directrice du département Géographie, Aménagement et Environnement à l'Université de Toulouse 2 Jean Jaurès, MM. Julien Martin, professeur de droit public à l'Université de Bordeaux, Max Brisson, sénateur des Pyrénées-Atlantiques et Raphaël Cardet, inspecteur général de l'administration, auteur du rapport inter-inspections (IGA - IGEDD) sur l'« évaluation de l'emploi des dispositions législatives et réglementaires d'adaptation des politiques publiques aux spécificités territoriales : expérimentation, différenciation et dérogation »

M. Guillaume Gontard, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre mission d'information par une table ronde sur le principe de différenciation, table ronde qui, je le précise, fait l'objet d'une captation vidéo qui sera disponible sur le site du Sénat.

Nous avons le plaisir d'accueillir à cette occasion : Mme Cécile Jebeili, maîtresse de conférences et directrice du département Géographie-Aménagement-Environnement à l'Université de Toulouse 2, autrice en 2021 d'un article sur la différenciation territoriale en droit français ; M. Julien Martin, professeur de droit public à l'Université de Bordeaux, auteur en 2020 d'un article sur la compatibilité entre la différenciation territoriale et le principe constitutionnel d'égalité ; M. Raphaël Cardet, inspecteur général de l'administration et coauteur du rapport inter-inspections de 2024 intitulé « Évaluation de l'emploi des dispositions législatives et réglementaires d'adaptation des politiques publiques aux spécificités territoriales : expérimentation, différenciation et dérogation » ; notre collègue Max Brisson, sénateur des Pyrénées-Atlantiques et membre de la délégation aux collectivités territoriales et, à ce titre, coauteur avec Françoise Gatel du rapport d'information « Différenciation : la diversité des territoires dans l'unité de la République ».

Madame, Messieurs, nous vous remercions de vous être rendus disponibles pour nous faire partager vos analyses, qui viendront utilement éclairer notre mission.

Comme vous le savez, cette mission a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.

Le principe de différenciation est donc une sorte de fil rouge de nos travaux, tant dans les auditions que dans les déplacements que nous avons effectués - ou que nous allons effectuer - dans les territoires. Nous comptons beaucoup sur votre éclairage pour appréhender au mieux ce que recouvre ce principe et les possibilités ouvertes par sa mise en oeuvre.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Les deux textes qui sont au coeur des travaux de notre mission d'information, la loi Littoral et la loi Montagne, constituent à ce jour les seules grandes lois spécifiques d'aménagement qui prennent en compte le territoire comme critère de distinction pour fonder une différence de traitement juridique.

Cette idée de disposer de politiques publiques différentes pour des territoires présentant des situations différentes se retrouve dans différents termes et expressions, et principalement dans ceux de « différenciation » et de « territorialisation du droit ».

Même si la loi Littoral et la loi Montagne sont systématiquement mentionnées pour illustrer ce principe de différenciation, je relève que de nombreuses définitions différentes en sont proposées et que le terme est entendu de manière très diverse.

Tout d'abord, il peut recouper un dispositif juridique spécifique : le droit, créé par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS », de formuler des propositions en matière de compétences, d'organisation et de fonctionnement des collectivités. C'est ce dispositif précis, assez limité, qui a été évalué par notre collègue Max Brisson au nom de la délégation aux collectivités territoriales.

Ensuite, si l'on considère plus largement la différenciation comme l'objectif d'adapter des normes à des spécificités, on peut y inclure d'autres dispositions juridiques telles que l'expérimentation ou la dérogation.

Enfin, ce terme est souvent mobilisé comme dénominateur commun de demandes et d'aspirations qui touchent en réalité à la décentralisation et à l'étendue du pouvoir normatif des collectivités, comme l'a bien noté l'inspection générale de l'administration dans le rapport évoqué par le président Gontard dans son propos liminaire.

En fonction de la définition qu'ils donnent à ce terme de différenciation, mes questions aux différents intervenants différeront.

Si l'on comprend la différenciation comme un objectif, je me pose la question suivante : dans quelle mesure cet objectif est-il atteint dans les territoires soumis aux lois Montagne et Littoral ?

Si l'on entend la différenciation comme une aspiration émanant des territoires : jusqu'à quel point est-il possible et souhaitable de la déployer dans les espaces littoraux, lacustres et de montagne ?

Si l'on considère la différenciation comme un régime juridique spécifique : comment caractériser la différenciation mise en oeuvre via ces deux lois ? Quels en sont les facteurs de réussite ou les limites dans les territoires littoraux, lacustres et de montagne ?

Enfin, mon propos ne serait pas complet si je ne recueillais pas vos analyses sur la manière dont la différenciation doit s'articuler avec le principe d'égalité, pilier de notre Constitution et de notre construction institutionnelle. Dans la mesure où certains territoires sont soumis à d'importantes contraintes, notamment géographiques, dans quelle mesure serait-il possible et souhaitable selon vous de créer, par la différenciation, une véritable équité territoriale qui soit compatible avec l'égalité et l'unité républicaines ?

Mme Cécile Jebeili, maîtresse de conférences et directrice du département Géographie, Aménagement et Environnement à l'Université de Toulouse 2 Jean Jaurès. - La différenciation territoriale, pour la définir de manière assez simple, est une adaptation de notre droit à la diversité des territoires. Cette différenciation instaure des formes d'asymétrie, qu'elles soient institutionnelles ou normatives, dans notre ordonnancement juridique. C'est ce que Jean-Bernard Auby appelle l'articulation entre le « un » national et le « multiple » territorialisé.

Depuis que la Révolution française a mis fin à la mosaïque territoriale de l'Ancien Régime, la conception unitaire de notre droit implique que les règles émanant de l'État s'appliquent uniformément sur l'ensemble du territoire national. Cependant, on a pu l'observer depuis quelques années, l'apparition non seulement du droit international au niveau supra, mais également de la décentralisation au niveau infra est venue bouleverser cette équivalence idéale entre État et droit, lequel va par conséquent subir des discontinuités et des ruptures. En effet, non seulement l'État n'est désormais plus le seul producteur de normes sur son espace, mais son territoire inclut également d'autres espaces normatifs.

Autre réflexion préliminaire, l'égalité juridique ne se conçoit plus comme en 1789, c'est-à-dire comme une égalité abstraite, une égalité par la généralité. Aujourd'hui, il s'agit d'une égalité concrète, située, réelle, c'est-à-dire une égalité par la différenciation.

Cette différenciation territoriale peut revêtir deux formes différentes. Il s'agit soit d'une territorialisation de la norme nationale - l'État édicte des règles différenciées sur certains territoires -, soit d'une territorialisation du pouvoir normatif - l'État autorise des autorités locales à édicter des règles propres à leur territoire. Je note à cet égard, et cela pourrait constituer le fil conducteur de mon propos, que, quel que soit le cas de figure, c'est toujours l'État qui est à la manoeuvre et qui maîtrise le processus de différenciation de bout en bout.

Quelle que soit la forme qu'elle revêt, la différenciation territoriale est intrinsèquement liée à la décentralisation, puisque, par définition, toutes les normes décentralisées sont porteuses de différenciation. La différenciation territoriale est d'abord l'expression de la libre administration des collectivités territoriales, de leur autonomie. Dès l'instant où des territoires reçoivent des compétences, on observe nécessairement des variations territoriales dans l'exercice de ces compétences. Cela signifie que la décentralisation produit de la différenciation territoriale.

Par ailleurs, la différenciation territoriale, comme la décentralisation, repose sur la plasticité de la règle de droit, laquelle se traduit par une meilleure adaptation de la norme à la diversité des territoires et aux spécificités locales - pour ce qui concerne votre mission d'information, il s'agit des zones de montagne ou littorales -, et ce afin de répondre le mieux possible aux besoins de la population.

La différenciation territoriale vise à apporter des améliorations juridiques, à permettre une meilleure efficacité de l'action publique, ce qui correspond au standard juridique de la bonne administration. Cet objectif peut se traduire par des innovations juridiques qui peuvent par la suite être généralisées sur l'ensemble du territoire, notamment par le biais des expérimentations déjà mentionnées. En ce sens, la différenciation territoriale alimente la décentralisation. À ce sujet, Jacques Caillos parle d'« ascenseur juridique ».

Le principe de subsidiarité suppose également une différenciation territoriale. Dès lors que l'on recherche l'échelon le plus approprié pour prendre des décisions, cet échelon peut ne pas être nécessairement le même dans tous les territoires ; cela implique aussi que le pouvoir accordé aux autorités locales peut ne pas être identique au sein d'une même catégorie de collectivités, ce qu'admet d'ailleurs parfaitement le Conseil d'État.

Les applications matérielles sont désormais légion ; il y en a d'ailleurs de plus en plus. On note évidemment une augmentation des différenciations statutaires, en particulier ce que l'on qualifie d'asymétries institutionnelles, que ce soit en métropole ou dans les outre-mer ; on observe en particulier une tendance à la multiplication des catégories sui generis comme la Corse, la métropole de Lyon, la Nouvelle-Calédonie, l'Alsace, etc. On caractérise également les outre-mer par la grande diversité de leurs statuts, ce qui les place à l'avant-garde de la différenciation et en fait une sorte de laboratoire d'idées pour la métropole.

On peut également remarquer que la différenciation territoriale suppose le recours à ce que l'on qualifie fréquemment d'intelligence territoriale. On note de nombreux cas de figure, notamment au nom de l'intérêt général et en application du principe de subsidiarité : ce sont ces cas dans lesquels on organise des délégations de compétences qui s'opèrent à géométrie variable, par voie conventionnelle. On rencontre également ce type de situations dans le cadre des discussions qui ont lieu dans le cadre des conférences territoriales de l'action publique (CTAP), qui produisent des aménagements territorialisés dans l'exécution des compétences.

On met aussi en oeuvre des transferts de compétences différenciés au sein de chaque intercommunalité. D'ailleurs, la loi 3DS a admis récemment des transferts de compétences à la carte entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Au sein des métropoles, les transferts de compétences des départements et des régions sont prévus dans un cadre conventionnel qui est nécessairement variable entre les territoires.

Il existe par ailleurs toute une série de dispositions normatives qui opèrent des distinctions entre les territoires en fonction de leurs spécificités. Pour ce qui intéresse cette mission d'information, il faut évidemment citer la loi Littoral et la loi Montagne, mais on peut également faire référence à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) ou aux zonages d'intervention, aux distinctions des modes de scrutin pour les élections municipales et communautaires en fonction de la strate démographique à laquelle appartient la communauté. On peut également évoquer, dans le cadre de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, toutes les dérogations prévues pour l'application des seuils démographiques de constitution des EPCI - je pense aux critères de densité de population, d'appartenance à une zone de montagne ou encore au caractère insulaire des communes.

L'application de la différenciation territoriale suscite toutefois un certain nombre d'inquiétudes. La première d'entre elles est celle d'un fractionnement, qui serait excessif, de notre droit national, à force de multiplier les formes de différenciation et, donc, d'une rupture éventuelle de l'unité de notre République. La deuxième est celle de l'insécurité juridique qu'instaurerait cette différenciation, puisque, si les règles changent en fonction des territoires, c'est la prévisibilité de la norme qui est remise en cause. La troisième et dernière tient à la complexité juridique instituée par la différenciation : si les règles s'accumulent, l'ordonnancement juridique devient complexe, ce qui engendre un risque d'illisibilité du droit applicable et peut altérer la confiance du citoyen en l'action publique locale.

Pour répondre à ces différents arguments, qui sont systématiquement avancés, je dirai tout d'abord que les risques que ferait courir la différenciation territoriale sont aussi ceux que fait courir la décentralisation elle-même. J'ajoute que la recherche de l'efficacité juridique de l'action publique locale et la nécessité d'apporter des correctifs aux inégalités territoriales que l'on peut constater - c'est le cas notamment dans les territoires de montagne ou dans les zones littorales - justifient pleinement un tel recours à la différenciation territoriale.

Ajoutons que nous sommes confrontés à un système juridique unitaire qui est suffisamment robuste pour supporter des variations statutaires ou normatives, sans véritablement que nous ayons à craindre un démantèlement de notre République.

Enfin, il existe un certain nombre de garanties. Ainsi, les possibilités de différenciation territoriale offertes aux collectivités restent systématiquement entre les mains de l'État. Notons aussi que cette différenciation est interdite lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti et que sa mise en oeuvre demeure, de toute manière, sous le contrôle du juge.

Pour améliorer le processus de décentralisation dans notre pays, il me semble qu'il conviendrait, autant que nécessaire, de renforcer les différenciations territoriales, chaque fois que cela est nécessaire.

Par exemple, on pourrait envisager de distinguer le champ des compétences des communes en fonction de leur environnement. C'est déjà le cas pour les communes du littoral et de montagne, mais on pourrait pousser plus loin le curseur en imaginant des distinctions entre les communes rurales, les communes urbaines ou les communes insulaires. La distinction pourrait aussi s'opérer en fonction de la strate démographique à laquelle les communes appartiennent. Je fais référence ici à la loi espagnole de 1985 sur les municipalités, laquelle prévoit une montée en charge progressive des communes en fonction de seuils démographiques qui sont étalonnés entre 5 000 et 50 000 habitants et plus, avec une prise en charge résiduelle par les provinces des compétences qui ne seraient pas exercées par ces communes. Ce système est organisé dans le cadre de chaque communauté autonome espagnole, ce qui est évidemment aux antipodes de notre conception française des transferts de compétences aux communes, transferts qui sont systématiquement les mêmes, mais qui, on le sait, ont pour conséquence une impuissance fonctionnelle très problématique pour nombre de collectivités.

Au-delà de cette piste de réflexion, il serait envisageable de doter les départements et les régions qui en font la demande d'un statut ou d'une forme d'organisation spécifique ou de compétences différenciées en fonction de situations particulières, ce que prévoit déjà la loi 3DS. Il faut toutefois se méfier de ce que le « principe de courtoisie » qu'une telle réforme implique - j'emprunte ce terme à la professeure de droit Wanda Mastor - ne se transforme pas en un principe de discourtoisie : on a ainsi pu constater que la Corse, par exemple, se voyait systématiquement opposer une fin de non-recevoir à toutes les demandes de statuts, de compétences ou d'organisations spécifiques qu'elle formulait.

Il faudrait également encourager les territoires à produire des normes différenciées, pas seulement dans des situations différentes, mais aussi en fonction de leur capacité à prendre en charge telle ou telle compétence, c'est-à-dire en fonction de l'intérêt général et en application du principe de subsidiarité. Une telle initiative pourrait être au fondement d'une modification de l'article L. 1111-3-1 du code général des collectivités territoriales : il s'agirait de supprimer dans cet article la mention aux « différences objectives de situations » pour ne mentionner que la recherche de l'intérêt général.

Enfin, comme M. le sénateur Brisson l'a évoqué dans son rapport sur la différenciation territoriale, il s'agirait de sanctuariser le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour leur permettre de mettre en oeuvre des règles différenciées en fonction des besoins du territoire.

Voici quelques développements extrêmement généraux que je livre à votre appréciation. L'idée que je défends est que la différenciation territoriale est vraiment le terreau fertile de la décentralisation. Une décentralisation qui serait mise en oeuvre de manière uniforme par le législateur sur l'ensemble du territoire national, sans tenir compte du fait différentiel, serait en réalité, pour reprendre les termes du doyen Maurice Hauriou, une autre forme de centralisation.

M. Julien Martin, professeur de droit public à l'université de Bordeaux. - Je tenais tout d'abord à vous remercier de votre aimable invitation à participer à cette table ronde et de la confiance que vous me faites et qui m'honore.

Nous sommes aujourd'hui réunis pour nous interroger sur les rapports entre les lois Littoral et Montagne, d'un côté, et le principe de différenciation, de l'autre. Je vais tâcher d'évoquer cette question dans le temps qui m'est imparti, en structurant mon propos en trois temps : un premier consacré à la signification des termes - c'est important -, un deuxième aux dispositifs de différenciation existants, et un troisième et dernier aux fondements de ces dispositifs.

S'agissant des expressions employées, il est intéressant de noter que ma collègue Cécile Jebeili est subrepticement passée dans son intervention du terme de « différenciation » à celui de « territorialisation », deux termes qui ont un contenu assez imprécis, même si cela ne pose aucune difficulté en soi.

En tant que terme juridique à proprement parler, la différenciation figure dans la loi 3DS, que ce soit dans son intitulé ou dans l'article qui fonde la possibilité de différencier les compétences et les règles relatives à l'exercice des compétences entre collectivités territoriales. Il s'agit donc à la fois d'un régime juridique et d'une notion générale, notion abstraite qui correspond d'ailleurs fondamentalement, de la même manière que la notion de territorialisation, à un phénomène qui consiste à prévoir des différences de régimes juridiques entre situations juridiques différentes ou entre sujets de droit différents.

Ceci étant dit, il faut nécessairement distinguer trois aspects : les sources, l'initiative et, enfin, le contenu de la différenciation.

En ce qui concerne les sources, il en existe deux types : d'une part, les sources nationales, légales et réglementaires ; d'autre part, les transferts de compétences normatives à des collectivités territoriales, lesquels permettent d'opérer concrètement cette différenciation, puisque, par définition, si une collectivité territoriale dispose d'un pouvoir normatif, elle dispose aussi ipso facto de la faculté de mettre en oeuvre différemment le même pouvoir normatif que possède une autre collectivité territoriale de même rang.

Pour ce qui est de l'initiative, il est important de rappeler que cet aspect a été rappelé par la loi 3DS. En effet, le législateur est toujours à l'initiative, mais seulement jusqu'à un certain point. Il est toujours à l'initiative en ce sens qu'il n'y a pas de différenciation sans normes législatives qui mettent en place le régime. Cela étant, ce régime législatif peut ménager une place à l'initiative locale pour demander, voire - ce qui est tout à fait différent - obtenir une différenciation normative et, donc, une différenciation de régime. Si l'initiative législative ou réglementaire ne pose évidemment aucune difficulté, ne serait-ce que parce que le législateur lui seul est souverain, la possibilité même de reconnaître une initiative aux collectivités territoriales pour solliciter, voire obtenir, une différenciation est plus délicate. J'aborderai ce régime en détail dans quelques instants.

Enfin, pour ce qui est de l'objet, j'indique que la différenciation peut avoir trois contenus : il peut s'agir d'une différenciation d'institutions, d'une différenciation de compétences ou d'une différenciation quant à l'exercice de ces compétences, c'est-à-dire des règles nationales qui encadrent la mise en oeuvre de celles-ci, les compétences étant réduites dans ces cas-là à une simple différence de gestion, sans forcément qu'il existe une différence de pouvoir normatif entre collectivités territoriales.

J'en viens à mon deuxième point : les dispositifs de différenciation envisagés dans le cadre plus particulier des lois Littoral et Montagne.

En tant que telles, les lois Littoral et Montagne sont une expression de la différenciation législative, puisque le législateur a fait le choix de ménager un régime juridique et législatif différent à certains espaces identifiés comme tels, de manière abstraite. Il existe une définition juridique de la montagne, une autre du littoral, même si, par ailleurs, celle-ci peut poser problème à certaines occasions.

Par ailleurs, si l'on descend d'un niveau d'analyse, on peut différencier à l'intérieur même de ce régime différencié. C'est l'exemple tragique et récent du recul du trait de côte à la faveur du régime mis en place par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience, au sein des territoires littoraux. Il est aussi possible de ménager des régimes juridiques différents à certains territoires, parce qu'ils sont exposés à un phénomène naturel qui implique une réponse spécifique, notamment législative, des pouvoirs publics.

En tant que tel, le législateur peut différencier, mais il peut également ménager divers dispositifs que je regrouperai en deux sous-ensembles. Il y a, d'un côté, un premier sous-ensemble qui consiste à confier un pouvoir de planification ou de réglementation aux collectivités territoriales ; il y a, de l'autre, un second sous-ensemble qui consiste à recourir à des mécanismes qui ne sont pas spécifiques aux lois Littoral et Montagne, mais qui peuvent être utiles dans le contexte littoral et montagnard. C'est le groupe formé par l'expérimentation, la différenciation et la dérogation. Vous comprendrez qu'il existe une approche spécifique aux lois Littoral et Montagne et une approche générale que l'on décline dans les zones concernées.

Pour ce qui est des compétences en matière de planification et de réglementation locales spécifiques aux littoraux et à la montagne, il existe un vecteur de différenciation au sein des lois Littoral et Montagne si l'on prend le temps de distinguer planification et réglementation.

En ce qui concerne la planification, le législateur a fait le choix depuis déjà quelques dizaines d'années, sous des formes successivement différentes, de donner un pouvoir de planification aux collectivités territoriales pour différencier, le cas échéant, la mise en oeuvre des lois Littoral et Montagne dans certains territoires. Je vous propose de nous pencher sur deux exemples : l'un, contemporain, est celui des schémas de cohérence territoriale (Scot) qui se déploient sur l'ensemble du territoire ; l'autre, particulier, est celui du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (Padduc), qui est propre au territoire corse.

Depuis la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi Élan, une faculté est offerte par le législateur aux Scot de décliner certaines prescriptions législatives au niveau local, en particulier celles de la loi Littoral. C'était déjà le cas avant l'application de la loi Élan, de manière particulière, pour certaines dispositions - je pense notamment à la mesure relative aux espaces proches du littoral -, mais, depuis la loi Élan, le Scot doit « préciser les modalités d'application de la loi Littoral ».

Parfois, le législateur ressent aussi le besoin de préciser que certaines dispositions identifient des domaines dans lesquels le Scot doit définir, peut-être plus clairement, certains éléments. On peut mentionner à cet égard la question de l'urbanisation en continuité dans les espaces littoraux, puisque, toujours aux termes de la loi Élan, le législateur, désirant ainsi donner toute sa place aux intercommunalités et à la déclinaison territoriale de la loi Littoral, a voulu que le Scot détermine les critères d'identification des villages et des agglomérations, identifie les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages, ces secteurs étant ensuite délimités par le plan local d'urbanisme (PLU).

Il est intéressant de noter que, s'agissant de l'urbanisation en continuité et de ces notions de villages et d'agglomérations, qui ont pu poser problème aux élus locaux et susciter des contentieux, le choix fait par le législateur a été de placer les auteurs des Scot face à leurs responsabilités en les obligeant à fixer eux-mêmes les critères d'identification de notions qui étaient imprécises. Les élus locaux s'étant plaints de l'imprécision des termes, la possibilité a été donnée aux auteurs de ces documents de planification intercommunaux de préciser les définitions.

On peut également mentionner le cas particulier, mais qui peut servir de modèle, du Padduc. Depuis 2011, celui-ci fixe les modalités d'application des lois Littoral et Montagne ; depuis 2002, il peut aussi déroger, toujours sur habilitation explicite du législateur qui l'identifie de manière précise, à certaines dispositions de la loi Littoral. Les exemples sont connus : ce plan peut fixer lui-même la liste des espaces remarquables dans lesquels toute construction est interdite ; il peut également fixer la liste des aménagements légers susceptibles d'être réalisés dans la bande des 100 mètres, elle aussi inconstructible en principe. C'est donc aux Scot que le législateur accorde sa faveur.

Il convient toutefois de dire un mot rapide du PLU et de la mise en oeuvre du pouvoir réglementaire local dans le cadre spécifique de l'urbanisme. Toujours dans les espaces proches du rivage, on voit qu'aux termes de la loi Élan, le législateur a voulu, par souci de clarté et de pédagogie, que le PLU indique les possibilités de construction et qu'il identifie un certain nombre d'éléments comme les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et les villages, afin que, dans le document d'urbanisme, figurent explicitement les secteurs de ce fait encore constructibles.

Deux autres précisions sont utiles à ce sujet. S'agissant des espaces proches du rivage, le Scot peut certes participer à leur identification, mais le PLU peut le faire également si le Scot ne l'a pas réalisé. De la même manière, c'est aux auteurs de ce document réglementaire local de justifier et de motiver, selon un certain nombre de critères, l'urbanisation limitée dans certains espaces proches du rivage : cela contraint les auteurs du PLU à faire preuve de pédagogie et à donner ainsi un ancrage à la prévisibilité des opérations de construction dans le PLU lui-même.

Pour conclure sur ce point, on peut noter que, lorsque la loi ne l'impose pas, les auteurs du PLU peuvent le faire, pour ne pas dire devraient le faire - il y a peut-être là une piste d'évolution. Si les espaces remarquables dans les zones littorales comme dans les zones de montagne se caractérisent par leur inconstructibilité, il a déjà été documenté dans divers rapports que les PLU, en général, n'identifient pas ces espaces. Aussi conviendrait-il peut-être d'imposer aux documents d'urbanisme locaux, et notamment aux PLU, d'identifier précisément ces espaces inconstructibles, sur la base des prescriptions de la loi. Il s'agirait de confier une marge d'autonomie limitée, qui passerait par la concrétisation d'une situation plutôt que par une différenciation supplémentaire. Toujours est-il qu'il y a là une piste d'évolution qui permettrait de donner plus de visibilité et de clarté aux porteurs de projets.

Je souhaiterais également mentionner le rapport d'information du Sénat fait en 2014 sur la loi Littoral qui suggérait à l'époque de confier au niveau régional l'interprétation de la loi. Cette proposition n'avait pas été retenue. Mais la question se pose : faudrait-il confier aux autorités locales la capacité d'interpréter ? C'est toujours un peu troublant, parce que cela sous-entend que la législation n'est pas suffisamment claire. En l'occurrence, on voit bien que le choix qui a été fait ensuite, dans le cadre de la loi Élan, n'a pas consisté à interpréter la loi, mais à faire en sorte que cette dernière retienne des normes et des règles suffisamment abstraites et générales, afin que, par la suite, les documents locaux, notamment intercommunaux, prennent le soin de décliner les différentes dispositions législatives aux situations locales.

Je passerai rapidement sur un deuxième point, également important : les dispositifs généraux de différenciation qui ne comportent pas de dispositions spécifiques à la loi Littoral et à la loi Montagne. Qu'il s'agisse de l'expérimentation, de la différenciation ou bien encore du pouvoir de dérogation du préfet, ils n'ont pas été conçus spécifiquement pour la loi Littoral, mais ils peuvent parfaitement être mis en oeuvre dans des cas différents, c'est-à-dire avec ou sans pouvoir d'initiative des collectivités territoriales. Je pense notamment au pouvoir de proposition dans le cadre de la différenciation. Ces mécanismes ne sont pas exempts de critiques et s'accompagnent de leur lot de regrets : c'est notamment le cas du pouvoir de proposition des départements, des régions ou des collectivités ultramarines d'obtenir une différenciation. Le mécanisme juridique et la procédure mise en oeuvre sont encore insatisfaisants, car imparfaits et incomplets ; surtout, ils ne prévoient pas une véritable issue à la procédure, que celle-ci soit positive ou négative, ce qui laisse les auteurs de la proposition dans l'expectative.

Il reste à évoquer le sujet des fondements de la différenciation, ainsi que la question matricielle consistant à déterminer s'il faut une révision constitutionnelle pour permettre cette différenciation. À cet égard, nous avons évidemment tous en mémoire les projets de loi constitutionnels successifs de 2018 et 2019, ainsi que les propositions de loi qui ont été déposées au Sénat, notamment en 2020 et en 2024, lesquels, d'une manière générale, sont organisés autour de deux grands piliers : la possibilité de différencier les compétences, d'une part ; la possibilité de différencier l'exercice des compétences, c'est-à-dire les règles nationales qui encadrent - c'est le cas de la loi Littoral ou de la loi Montagne -, d'autre part, et cela toujours dans le respect des libertés publiques et des droits constitutionnellement garantis.

À cet égard, il faut souligner les apports à la fois de l'avis du Conseil d'État de 2018 sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, et, plus récemment, la décision du Conseil constitutionnel sur la loi organique du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en oeuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

À l'époque, le Conseil d'État avait souligné que ces dispositions seraient utiles s'il s'agissait de créer une différenciation, une différence de situation, en l'absence de différence objective de situation.

Je concède volontiers que je fais partie de ceux qui sont assez mal à l'aise vis-à-vis de cette présentation, pour une raison simple : on ne peut pas distinguer entre deux situations qui ne présentent aucune différence objective : d'abord parce que c'est arbitraire ; ensuite, parce que ce cas de figure n'existe pas : il y a toujours un critère, une différence entre deux situations. En réalité, les questions qui se posent sont tout autres : il s'agit en premier lieu de déterminer si l'on peut identifier un critère, et, en second lieu, de vérifier s'il existe un seuil d'acceptabilité sociale dudit critère. Autrement dit, il s'agit de savoir s'il existe un consensus politique, inscrit dans la loi, qui permette de distinguer entre deux situations.

Cette présentation, je l'ai dit, me gêne un peu ; du reste, elle interroge l'existence et la nécessité d'un fondement constitutionnel : à partir du moment où il existe toujours une différence entre deux situations, il est tout à fait possible de les distinguer. Par ailleurs, si l'on inscrit des critères dans la loi, on peut créer de redoutables effets contre-productifs. Prenons un exemple simple : en introduisant un seuil, on crée inévitablement un effet de seuil. Un critère peut donc se retourner contre ceux qui ont voulu inscrire dans la loi la possibilité de distinguer entre deux situations.

En 2021, lorsque le législateur a décidé de garantir une nouvelle issue à l'expérimentation, c'est-à-dire le maintien de l'expérimentation dans certains territoires, il n'a vu aucun obstacle constitutionnel à la dérogation qui en découle et que je viens d'évoquer, sous réserve que, bien évidemment, toutes les collectivités présentant les mêmes caractéristiques puissent bénéficier de l'expérimentation.

À mon sens, la question majeure qui se pose aujourd'hui est celle de l'intention ou du critère subjectif qui a prévalu dans la manifestation de volonté des collectivités territoriales de bénéficier d'une différenciation. Si une collectivité bénéficie de l'expérimentation, c'est bien parce qu'elle l'a demandée ; si d'autres collectivités en bénéficient ensuite, c'est parce qu'elles présentent les mêmes caractéristiques. Or cela pose un problème : devront-elles appliquer ce régime si elles présentent les mêmes caractéristiques, et ce bien qu'elles ne l'aient pas demandé ou bien qu'elles n'en veuillent pas ?

Il convient de s'interroger sur la place à donner au critère subjectif qui est à l'origine de la volonté d'une collectivité de bénéficier d'une dérogation. Quelle place le régime juridique, et notamment constitutionnel, doit-il ménager à cette approche subjective et volontariste ?

M. Raphaël Cardet, inspecteur général de l'administration, auteur du rapport inter-inspections (IGA - IGEDD) sur l'évaluation de l'emploi des dispositions législatives et réglementaires d'adaptation des politiques publiques aux spécificités. - L'effort de définition du terme de différenciation est particulièrement salutaire. C'est d'ailleurs une difficulté à laquelle nous nous sommes heurtés dans le cadre de notre mission inter-inspections. Cela d'ailleurs sans doute a-t-il suscité des divergences entre les partisans d'une approche juridique, sociologique du terme et les partisans d'une approche que l'on observe au niveau local, chez les élus, qui comprennent le plus souvent la différenciation comme l'attribution différenciée de compétences et comme une production différenciée de normes.

Au sein de notre mission, nous avons fait nôtre cette sentence camusienne selon laquelle : « Mal nommer un objet, c'est ajouter au malheur de ce monde ». Durant les longs mois qui ont conduit à l'élaboration de notre rapport, en mai 2024, nous sommes parvenus à la conclusion qu'en définitive seules deux options s'offraient à nous : soit une version très réduite de la différenciation, qui est finalement celle qui a été retenue dans le cadre de la loi 3DS, à savoir le dispositif de différenciation prévu à l'article L. 1111-3-1 du code général des collectivités territoriales déjà cité ; soit un véritable droit à la différenciation, sur la base de différences objectives de situations. Il faut toutefois convenir, s'agissant de cette seconde option, qu'elle se heurte au principe d'égalité, comme le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État l'ont rappelé. En réalité, la différenciation telle qu'elle existe aujourd'hui est assez limitée dans les textes, pour ne pas dire plus.

Nous avons constaté que très peu de collectivités avaient demandé à user de ce droit à la différenciation. Nous nous sommes avant tout intéressés à la méthode. Nous avons considéré que la différenciation était moins une finalité qu'un moyen : que cherche-t-on à faire grâce à des compétences différentes ? L'objectif des collectivités est-il par exemple de mener des projets spécifiques ? C'est en tout cas la conclusion à laquelle nous sommes parvenus.

Plutôt que de nous interroger sur les moyens de la différenciation, nous avons tenté de faire un pas de côté et nous sommes posé la question de l'adaptation - c'est cette dimension qui explique la longueur et la complexité de l'intitulé de notre rapport. À ce titre, je souscris pleinement à ce que vous avez dit, monsieur le président, monsieur le rapporteur : il faut en effet donner des marges de manoeuvre supplémentaires aux élus locaux pour qu'ils mènent à bien leurs projets. Les dispositions du code général des collectivités territoriales sont, pour certaines, parfois trop contraignantes, qu'il s'agisse de la répartition des compétences ou de leur mise en oeuvre, mais la véritable question qui se pose à nous est celle de l'adaptation de la norme aux spécificités, et ce - j'insiste sur ce point - au bénéfice de tous.

Notre rapport ne traite pas directement de la question des lois Littoral et Montagne. Pour autant, lorsque l'on se penche sur l'article 8 de la loi Montagne, on peut lire que « les dispositions de portée générale ainsi que les politiques publiques et les mesures prises pour leur application relatives, notamment, au numérique et à la téléphonie mobile, à la construction et à l'urbanisme, à l'éducation, à l'apprentissage et à la formation professionnelle, à la santé, aux transports, au développement économique, social et culturel, au développement touristique, à l'agriculture, à l'environnement ainsi qu'à la protection de la montagne sont, éventuellement après expérimentation, adaptées à la spécificité de la montagne ou à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif. » Avant même que l'on parle de différenciation, on parlait donc déjà d'adaptation - je rappelle que ce régime a plus de quarante ans, puisque la loi Montagne date de 1985.

La question que nous nous sommes posée nous a conduits à répondre qu'il fallait, plutôt que chercher à développer une organisation nécessairement différenciée - elle peut susciter un certain nombre d'inquiétudes du fait de sa complexité ou bafouer le principe d'égalité -, trouver une méthode qui permettrait d'offrir la faculté à l'ensemble des collectivités intéressées d'expérimenter - une telle proposition relève évidemment du pouvoir que détient le législateur que vous êtes.

Expérimenter, c'est important, mais pérenniser une expérimentation pose un problème d'ordre constitutionnel. Aussi, pourquoi, dans l'hypothèse où l'on voudrait généraliser une expérimentation, ne pas la proposer à l'ensemble des collectivités éligibles et intéressées ?

Par ailleurs, comme le relevait M. Woerth dans le rapport, le législateur peut parfois être un peu trop précis dans les dispositions qu'il adopte et ne pas renvoyer suffisamment au pouvoir réglementaire, national ou local, pour lui laisser des marges de manoeuvre.

La logique d'égalité est importante, tout comme la lisibilité de l'action publique, mais il existe, selon nous, des outils mobilisables par l'ensemble des collectivités pour ne pas sombrer dans l'uniformité. On oublie souvent la délégation de compétences, voire la délégalisation lorsque le niveau de la norme est trop élevé par rapport à son objet. Certains éléments sont évidemment perfectibles dans la différenciation - nous pouvons en discuter -, mais c'est aussi une question de méthode.

M. Max Brisson, sénateur des Pyrénées-Atlantiques. - Je me sens quelque peu gêné d'intervenir après deux éminents juristes universitaires et un inspecteur général de l'administration.

J'ai aussi le sentiment que, si vous m'avez invité, c'est moins en tant que sénateur d'un département dont certains élus réclament de manière lancinante un statut de collectivité particulière qu'en qualité de coauteur du rapport d'information que Françoise Gatel et moi-même avons publié le 24 mai 2024 sous l'égide de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales.

Je parlerai assez peu de la montagne et du littoral, même si je suis élu d'un département concerné par ces deux spécificités géographiques. Je répondrai toutefois à la demande du rapporteur sur les questions d'égalité et d'équité et rebondirai sur ce que vient de dire M. Cardet.

Notre rapport d'information visait à évaluer la mise en oeuvre du principe de différenciation contenu dans la loi 3DS.

Cette loi a reconnu au législateur la possibilité, à droit constitutionnel constant, de différencier les règles relatives à l'attribution et à l'exercice des compétences applicables au sein d'une même catégorie de collectivités territoriales se trouvant dans des situations objectivement différentes. Cette notion consacrait ainsi la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel selon laquelle « le principe constitutionnel d'égalité applicable aux collectivités territoriales ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ». Parallèlement, la loi a ouvert aux départements et aux régions la possibilité de saisir le Premier ministre ainsi que les assemblées parlementaires de demandes de différenciation territoriale par délibération de leur organe délibérant.

Ces deux mesures ont consacré dans la loi le principe de différenciation, qui existait déjà pour les communes littorales ou de montagne et pour certaines intercommunalités. Françoise Gatel et moi-même avons dressé deux constats au fil des auditions. Premièrement, très peu de collectivités se sont emparées de cette nouvelle disposition, et les rares à l'avoir fait - trois seulement en 2024 - l'ont ciblée sur des sujets très précis. Deuxièmement, plus d'un an après, aucune des collectivités pétitionnaires n'avait reçu de réponse du Premier ministre. Force est donc de constater que le principe de différenciation, s'il existe en théorie, demeure très peu pratiqué et largement méconnu des collectivités territoriales.

Les constats que nous avions formulés il y a deux ans seraient d'ailleurs identiques aujourd'hui : la différenciation a peu progressé, à la différence peut-être de la prolifération des normes et de la verticalisation de l'action publique. Nous avions pourtant formulé trois recommandations pour promouvoir cette pratique, simplifier son exercice et la rendre plus applicable.

La première consistait à mieux accompagner et faciliter les démarches. Nous avions préconisé que les préfets et les services déconcentrés de l'État soient incités à jouer pleinement un rôle d'animateur de la procédure de différenciation. Nous avions également proposé qu'un guide pratique explicitant la procédure et recensant les grandes orientations générales ainsi que des exemples concrets soit mis à la disposition des élus.

La deuxième recommandation portait sur les délais de réponse. Lors de l'examen du projet de loi 3DS au Sénat, nous avions introduit l'exigence d'une réponse dans un délai de six mois, mais cette disposition n'a pas été retenue dans le texte définitif. Aujourd'hui, nous nous contentons d'une circulaire précisant que la qualité du dialogue entre l'État et les collectivités « exige d'apporter une réponse dans un délai raisonnable », ce qui paraît évidemment insuffisant. Au-delà de la nécessité démocratique, il s'agit aussi d'une marque de respect envers le travail et l'engagement des collectivités qui cherchent à concrétiser leurs projets.

La troisième recommandation touchait, si je puis dire, au coeur du réacteur de la loi 3DS. Nous nous étions demandé si la différenciation pouvait réellement être mise en oeuvre à droit constitutionnel constant, simplement en améliorant les outils juridiques existants et leur pratique. Nous avons largement conclu par la négative. En l'état actuel de la Constitution, les propositions de différenciation restent subordonnées à l'existence d'une différence objective de situation. Or les contours de cette notion demeurent flous pour l'ensemble des acteurs auditionnés. C'est pourquoi nous étions arrivés à la conclusion que seule une révision de l'article 72 de la Constitution permettrait de consacrer un véritable droit à la différenciation territoriale. Il s'agirait d'habiliter des collectivités d'une même catégorie à exercer des compétences différentes sans avoir à justifier de différences objectives de situation, tout en renforçant le pouvoir réglementaire local.

Permettez-moi maintenant quelques remarques plus personnelles. Je suis parlementaire d'un département qui connaît précisément des différences objectives de situation : il comporte des zones de montagne, un littoral, deux langues régionales enseignées et une position transfrontalière, avec sur son flanc sud des communautés autonomes espagnoles dotées de larges pouvoirs législatifs et réglementaires.

Dans ce contexte, je mesure chaque jour les difficultés à concevoir des politiques publiques, notamment lorsqu'elles comportent une dimension transfrontalière. Je mesure aussi notre tendance française à céder facilement aux tentations de la verticalité et du centralisme. Je constate donc quotidiennement les défauts de ces lourdeurs, sans pour autant prôner une copie du modèle espagnol, dont je vois également les faiblesses. Mais, incontestablement, la conduite des projets locaux est souvent complexe.

Il est vrai que nous avons tendance à produire des lois trop bavardes tant nous voulons prendre en compte toute la diversité des situations sur le territoire national. Face à cette inflation normative, les éditeurs de codes eux-mêmes peinent à suivre le mouvement... L'État, lorsqu'il est maître d'oeuvre, cherche parfois lui-même à déroger au droit commun en faisant voter dans l'urgence des lois d'exception.

Une grande réforme de nos pratiques ne consisterait-elle pas à revenir à des lois-cadres fixant de grands principes et à confier un large pouvoir réglementaire au niveau local, comme dans la plupart des grands pays européens, pour régler les questions locales ?

Alléger le cadre normatif et faire des lois d'exception votées ces dernières années le cadre ordinaire pourrait figurer parmi nos ambitions. Cette approche permettrait notamment de traiter des problèmes spécifiques à mon département.

Il est par ailleurs assez insupportable, lorsqu'on parle de ces sujets, de devoir constamment se justifier sur le fait que nous voulons simplement agir efficacement dans le cadre de la loi, et non mettre en péril la République et son unité. Je suis un élu du Pays basque, profondément girondin ; je n'en demeure pas moins convaincu que la différenciation doit être exclusivement guidée par un principe d'efficacité de l'action publique locale et de correction des inégalités territoriales. Elle doit être portée par une forte volonté politique nationale, sans pour autant devenir une source de droits d'exception au profit de collectivités autonomes dotées de statuts particuliers. Dans mon Pays basque natal, il m'arrive d'ailleurs de m'opposer à certains discours qui montent sur le territoire - nous devons prendre conscience de cette évolution. Toutes les demandes de différenciation n'ont pas vocation à être acceptées, surtout lorsqu'elles paraissent contraires à la loi de la République.

À l'inverse, j'ai la conviction que plus notre société est mondialisée, plus elle a besoin de proximité territoriale. Le Sénat le sait depuis longtemps. La différenciation est alors cruciale, parce qu'elle favorise l'unité de la République en répondant concrètement aux singularités des territoires. Gérer les attentes des territoires, c'est tenir compte de leur identité, de leurs problématiques propres, les responsabiliser en leur accordant une marge d'autonomie, tout en restant fidèles à notre pacte républicain. Voilà tout l'enjeu de la différenciation. Oui, la République me semble suffisamment robuste pour accepter une différenciation plus offensive permettant de répondre à nos défis propres, dans une sorte de jardin à l'anglaise. Toutefois, à vous entendre, monsieur l'inspecteur général, il semblerait que le goût du jardin à la française demeure encore très fort dans notre pays.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Ces éléments donnent de l'épaisseur à nos débats et les enracinent dans des problématiques juridiques et constitutionnelles de fond. Les auditions et visites de terrain menées ces dernières semaines montrent que les élus locaux demandent moins que la loi change que de pouvoir l'adapter. Or nous constatons que les adaptations locales ne se mettent pas en oeuvre, et, lorsque des projets se heurtent à des blocages, c'est le juge qui, par sa jurisprudence, finit par fixer les règles, souvent au détriment des volontés portées par les élus locaux.

Chacun à votre manière, et à des degrés divers, vous avez plaidé en faveur de l'adaptation. Les nouvelles dispositions arrêtées par le Premier ministre François Bayrou visant à accorder un pouvoir de dérogation plus fort aux préfets vous paraissent-elles constituer une solution pertinente ? Les élus disposent-ils de moyens qu'ils méconnaissent ? Je pense notamment aux outils existants dans le cadre des Scot, voire des PLU, dont les élus - et parfois même les cabinets qui les accompagnent - ignorent l'existence. Nous nous retrouvons donc souvent dans des situations d'incapacité à agir et de blocage, alors même qu'il existe des outils, mais qui ne sont ni connus ni mobilisés par ceux qui devraient accompagner les projets des collectivités. Le développement de ces savoir-faire, en matière d'ingénierie et d'accompagnement des collectivités, constitue-t-il finalement l'un des axes prioritaires ?

M. Michel Canévet. - La jurisprudence administrative a considéré que la loi Littoral devait prévaloir sur la loi Élan, ce qui pose un véritable problème d'application de la loi. Ce fut notamment le cas dans l'affaire de l'antenne-relais de téléphonie mobile qui devait être installée à la pointe de la Torche, dans le Finistère.

Le deuxième problème est que les services préfectoraux ont souvent une lecture beaucoup plus rigide des textes que les élus, ce qui conduit à bloquer les projets.

M. Julien Martin. - Le reproche de généralité est adressé depuis longtemps à la loi Élan, de manière d'ailleurs assez paradoxale. L'intention initiale du législateur, lors de l'adoption de la loi Littoral, était précisément de retenir des notions suffisamment larges pour permettre ensuite une concrétisation locale adaptée à chaque territoire.

Mais plusieurs phénomènes ont empêché cette mise en oeuvre. D'abord, l'adoption très tardive des décrets d'application, parfois vingt ans après. Ensuite, la réticence de certains élus locaux à se priver de capacités de construction, ce qui a conduit à ne pas intégrer suffisamment la loi Littoral dans les documents locaux, laissant ainsi un vide réglementaire national et local dont le juge s'est emparé.

Depuis une dizaine d'années, on cherche donc à redonner explicitement aux auteurs des documents locaux d'urbanisme, notamment les Scot, la capacité d'intervenir, voire l'obligation de le faire sur certains sujets. Il existe donc, me semble-t-il, une réelle possibilité pour les collectivités territoriales et les EPCI de se saisir de ces outils et de les décliner dans le respect de la loi.

Concernant le contrôle de légalité et l'intervention des services préfectoraux, il existe effectivement une difficulté. Mais il serait paradoxal que des collectivités bénéficiant de l'autonomie et de la décentralisation reprochent ensuite à l'État d'avoir des interprétations diversifiées. Les collectivités doivent porter leurs projets et sécuriser autant que possible leur légalité.

Cela étant, plusieurs rapports sur le contrôle de légalité ont montré qu'il existait aussi des marges d'amélioration du côté de l'État : manque d'effectifs, insuffisance de formation, nécessité d'actualiser les directives de contrôle... Une évolution positive a consisté à mutualiser les réponses apportées par les services de contrôle de légalité afin d'unifier les pratiques. Il faudrait sans doute aller plus loin en édictant des circulaires permettant une interprétation plus homogène, afin que les collectivités puissent se positionner plus clairement. Mais c'est bien aux collectivités qu'il appartient de se saisir des compétences qui sont les leurs et des marges d'autonomie que leur ouvre la loi.

M. Raphaël Cardet. - Je compléterai rapidement la réponse sur le droit de dérogation. Les sujets qui préoccupent le plus les élus concernent souvent le code de l'environnement, l'aménagement du territoire, les énergies renouvelables ou encore le logement. Or beaucoup de normes sont aujourd'hui européennes, ce qui rend la dérogation préfectorale plus difficile. Cela pose aussi la question de la surtransposition, lorsque le législateur ou l'administration sont allés plus loin que ce que demandait l'Union européenne.

Par ailleurs, les préfets ont mis du temps à s'emparer de leur pouvoir de dérogation. L'expérimentation date de 2017 et la généralisation est intervenue à la faveur de la crise sanitaire. François Bayrou a récemment élargi cette faculté à la suite de plusieurs rapports de l'IGA. Il existe clairement un problème de méconnaissance. Sur ce point, je rejoins le sénateur Brisson : une simple circulaire n'est pas toujours le meilleur outil d'information.

Le corps préfectoral mène donc un travail permanent de pédagogie auprès des élus. Il faut sans cesse remettre l'ouvrage sur le métier. Il existe parfois des réticences, certains ayant encore une vision très proche du jardin à la française, en effet.

Pendant des années, on a dit qu'il fallait appliquer la loi - ce qui est évidemment normal. L'adapter est plus compliqué. Il faut parvenir à faire comprendre qu'il ne s'agit pas de modifier la loi, mais de l'appliquer plus intelligemment, au service des projets des territoires.

M. Guillaume Gontard, président. - Je vous remercie. Si vous disposez de documents ou d'éléments complémentaires, n'hésitez pas à nous les transmettre afin que nous puissions les intégrer au rapport.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 00.