COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Contrôle budgétaire - Perspectives de financement du Nouveau programme national de renouvellement urbain - Communication (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Proposition de nomination de M. Emmanuel Moulin, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de gouverneur de la Banque de France - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Jean-François Husson rapporteur sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Emmanuel Moulin, aux fonctions de gouverneur de la Banque de France, en application de l'article 13 de la Constitution.

Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025 - Saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à être saisie pour avis sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025, sous réserve de son dépôt et de sa transmission, et désigne M. Vincent Delahaye rapporteur pour avis.

- Présidence de M. Claude Raynal, président de la commission des finances, et de M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense - Audition de Mme Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Nous avons le plaisir de recevoir, en commun avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Mme Carine Camby qui vient nous présenter l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

Conformément à l'article 61 de la loi organique relative aux lois de finances, le Haut Conseil est en effet appelé à se prononcer sur les lois de programmation ayant une incidence sur les finances publiques.

L'exercice, connu, présente néanmoins aujourd'hui une singularité. Le Haut Conseil relève en effet dans son analyse que la référence à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) n'est plus opératoire, et que la bonne grille de lecture est désormais celle des engagements européens de la France, en particulier au regard du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) et de la trajectoire de la dépense primaire nette (DPN). Mme Camby nous en dira certainement davantage.

L'enjeu budgétaire du texte est, en tout état de cause, substantiel. Celui-ci ajoute 36 milliards d'euros de crédits sur cinq ans, à savoir de 2026 à 2030, ce qui fait peser une contrainte forte sur le reste des finances publiques. En outre, l'avis du Haut Conseil souligne que la mise en oeuvre de la nouvelle trajectoire proposée est exposée à certains aléas, notamment les évolutions géostratégiques, la hausse des prix de l'énergie, un niveau de reports de charges de l'ordre de 9 milliards d'euros et des restes à payer proches de 140 milliards d'euros à compter de 2026. Si la nécessité d'un effort de défense est majoritairement partagée d'un point de vue politique, il nous appartient également de prendre en compte sa soutenabilité et les conditions de son financement.

Je rappelle, pour les commissaires des finances, que les éclairages de Mme Camby seront complétés par ceux du chef d'état-major des armées, que nous entendrons cet après-midi. Les commissaires de la commission des affaires étrangères ont, quant à eux, déjà eu l'occasion d'être éclairés par ce dernier notamment. Cela permet de croiser collectivement l'appréciation macro-budgétaire du Haut Conseil avec la lecture opérationnelle du chef d'état-major.

Je rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Je cède la parole au président Cédric Perrin qui intervient à la fois comme président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et comme rapporteur du projet de loi.

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Je remercie le président de la commission des finances de renouveler cet exercice conjoint d'audition du Haut Conseil des finances publiques sur l'avis relatif au projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 qu'il vient de rendre.

En 2023, nous nous étions déjà interrogés sur la sincérité budgétaire d'une programmation qui prévoyait 13 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires, mais aussi sur les reports de charges et l'inflation qui allaient considérablement réduire nos marges de manoeuvre pour atteindre les objectifs de la programmation initiale. Cet avertissement que nous avions collectivement lancé avec notre collègue rapporteur spécial Dominique de Legge se retrouve confirmé par le Haut Conseil. Ce n'est donc pas faute d'avoir alerté le gouvernement de l'époque ! Nous sommes aujourd'hui dans une situation équivalente.

Madame Camby, nous serons donc intéressés de connaître l'avis du HCFP sur cette actualisation qui, non seulement ne corrige pas ces défauts, mais, en plus, devra subir à l'avenir des aléas significatifs, tels que l'évolution du coût de l'énergie au regard du contexte international et le niveau très élevé des restes à payer : vous avez chiffré l'augmentation de ces derniers, qui étaient de 60 milliards d'euros en 2019, à quelque 140 milliards d'euros en 2026. J'y vois le lancement de grands programmes comme ceux du porte-avions de nouvelle génération ou encore des futurs sous-marins nucléaires lanceurs d'engins dont les livraisons dépasseront nécessairement l'horizon 2030 de cette loi de programmation.

Cette actualisation doit nous permettre de relever deux grands enjeux : celui de la soutenabilité de l'effort de défense pour notre pays et, en conséquence, celui de notre crédibilité internationale, vis-à-vis de nos alliés bien sûr, mais surtout vis-à-vis de nos compétiteurs. Je rappelle que le budget de l'Allemagne atteindra 160 milliards d'euros en 2030.

S'agissant de la soutenabilité, avec 36 milliards d'euros de surcroît de crédits cumulés, cette actualisation devrait permettre d'atteindre péniblement un budget annuel de 76,3 milliards d'euros en 2030. À juste titre, le Haut Conseil considère que cette trajectoire sort de la loi de programmation des finances publiques, d'une part parce que celle-ci « n'a pas été respectée sur les années récentes » et, d'autre part, parce qu'elle est limitée à 2027. Or, selon le Premier ministre lorsqu'il était encore ministre des armées, le poids de forme du budget de nos armées se situerait entre 90 milliards à 100 milliards d'euros, sachant que cela ne représenterait à terme que moins de la moitié du budget militaire de l'Allemagne. Quelle est votre analyse de l'importance de ces masses financières ?

S'agissant de la crédibilité de notre défense à l'échelle internationale, nous faisons face à un paradoxe que le Haut Conseil souligne dans la conclusion de son avis. Il est rappelé que, en application du respect par la France de ses obligations européennes au titre de la procédure pour déficit excessif et du Pacte de stabilité, l'augmentation du budget de la défense va conduire à réduire les marges de manoeuvre de toutes les autres dépenses de l'État, sauf si nous renonçons à respecter nos engagements européens. Dans le même temps, la France s'est engagée au titre de l'Otan à élever de 2,5 % à 3,5 % en cinq ans seulement notre effort de défense, soit une trajectoire de croissance deux fois plus rapide que depuis 2024. Que penser d'une telle trajectoire sur qui supposerait, de fait, un effort plus important que celui porté par le projet de loi ? Nos engagements européens et « otaniens » sont-ils incompatibles ? Le Gouvernement entend parvenir à un budget de 76,3 milliards d'euros en 2030, soit 2,5 % du PIB, là où l'objectif est de 3,5 % : alors que nous serons passés de 2 % à 2,5 % entre 2024 et 2030, nous devrions progresser de 2,5 % à 3,5 % du PIB entre 2030 et 2035.

Pour conclure, quel regard portez-vous sur les conditions d'une bonne gestion de ces crédits, la Cour des comptes ayant par le passé dénoncé, à juste titre, les risques et le coût des réductions incontrôlées des dépenses d'investissement et d'étalement des grands programmes d'équipement ?

Mme Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de votre invitation à présenter devant vos deux commissions l'avis du HCFP sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030. Il me revient en effet de présenter cet avis, la première présidente de la Cour des comptes, qui préside de droit le Haut Conseil, ayant considéré qu'elle devait se déporter, puisqu'elle a eu à connaître de ce projet de loi dans le cadre de ses précédentes fonctions. Je voudrais également remercier le rapporteur général du HCFP, Nicolas Carnot, qui est à mes côtés, et l'équipe du Haut Conseil.

Le Haut Conseil est chargé de vérifier la cohérence des lois de programmation pluriannuelle concernant certains secteurs de l'action publique avec les objectifs de dépense prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Il a donc été saisi le 4 mars dernier par le Gouvernement des dispositions du projet de loi en vue d'une transmission de son avis le 19 mars. Comme il en a l'usage, il a procédé à l'audition des administrations compétentes et leur a également adressé des questionnaires, disposant ainsi de leurs réponses pour établir son avis.

Je voudrais également souligner que le Haut Conseil a rendu son avis dans un contexte marqué par de fortes incertitudes, qui constituent autant d'aléas susceptibles d'affecter la mise en oeuvre de la trajectoire financière de ce projet de loi. Je pense en particulier à la hausse durable des prix de l'énergie, qui pourrait exercer une pression à la hausse sur les dépenses militaires, ou encore au durcissement du contexte stratégique international. Les investissements pourraient être ralentis en fonction des difficultés d'approvisionnement et, plus largement, d'aléas opérationnels. Enfin, les coopérations internationales sur lesquelles reposent plusieurs programmes d'armement peuvent évoluer et affecter ces dépenses, à la hausse comme à la baisse.

Je souhaite enfin vous indiquer que certains chiffres mentionnés dans l'avis ont été actualisés dans mon propos de ce jour, à la suite de la notification par l'Insee, fin mars, des comptes 2025, dont nous ne disposions pas lorsque l'avis a été rendu.

L'avis du Haut Conseil traduit trois messages essentiels. D'abord, la programmation actuelle se traduira par une dynamique de dépenses qui se prolongera bien au-delà de l'horizon 2030. Ensuite, le point de comparaison avec la loi de programmation des finances publiques n'est plus opérant, d'autant que plusieurs questions de méthode font obstacle à une telle comparaison. Enfin, le respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette, qui est au centre de nos engagements européens, impliquera des arbitrages importants.

Premier message, l'effort qui devra être conduit pour la défense d'ici à 2030 est important et les engagements pris auront des conséquences financières au-delà de cette échéance.

La loi de programmation militaire (LPM) prévoit actuellement une trajectoire de crédits de paiement pour la mission « Défense » représentant 400 milliards d'euros sur la période 2024-2030, correspondant à une augmentation de plus de 3 milliards d'euros par an entre 2024 et 2030. Les crédits atteindraient ainsi 67 milliards d'euros courants en 2030, contre 47 milliards en 2024. Le projet de loi actualisant la loi de programmation militaire prévoit un effort supplémentaire en faveur de la défense de 36 milliards d'euros sur cinq ans ; les crédits atteindraient 76 milliards d'euros en 2030.

Deux points d'attention doivent être relevés.

Le niveau des reports de charges serait très significatif sur l'ensemble de la période de programmation. Comme vous le savez, ces reports représentent les paiements qui sont dus au titre de l'année en cours, mais qui seront réalisés en début d'exercice suivant. Ils ne constituent pas en eux-mêmes un facteur de dépense supplémentaire. En revanche, ils réduisent les marges de manoeuvre en gestion. Une part des crédits disponibles en cours d'année est déjà préemptée pour régler les dépenses passées, ce qui limite la capacité à faire face à des aléas.

La trajectoire retenue par le projet de loi actualisant la programmation militaire s'accompagne de restes à payer en forte augmentation. Ceux-ci correspondent au montant des paiements attendus pour solder les engagements juridiques déjà pris. D'un montant de 60 milliards d'euros en 2019, ils s'élevaient à 100 milliards en 2024 et se stabiliseraient autour de 140 milliards à l'issue de la période examinée. Cette dynamique reflète l'importance des programmes d'investissement et de maintenance inscrits dans la programmation militaire, qui s'étalent par nature sur le long terme. Ils ne traduisent pas à court terme un risque de dépassement des crédits, dans la mesure où ils sont encadrés par des plafonds. En revanche, ils ont une implication importante : les engagements déjà pris appelleront des paiements futurs, y compris au-delà de l'horizon de 2030. Autrement dit, la programmation actuelle porte en elle une dynamique de dépenses qui continuera à croître au-delà de la période couverte par le projet de loi.

J'en viens au deuxième message : dans son avis, le Haut Conseil souligne qu'à plusieurs titres, la référence à la LPFP n'est pas opératoire.

Premier point, la trajectoire de dépense de la LPFP n'a pas été respectée au cours des dernières années. Dès 2023, un écart est apparu, qui s'est nettement accentué en 2024 pour atteindre 2 points de PIB en volume en cumulé. En 2025, la dynamique de dépense est encore restée sensiblement plus élevée que celle fixée par la LPFP. Par conséquent, avant même la prise en compte du projet de loi actualisant la programmation militaire, cette trajectoire de dépense publique n'était déjà plus cohérente avec celle définie par la LPFP. La situation se prolongerait en 2026 et l'écart cumulé pourrait atteindre 3,3 points de PIB en volume. Le Haut Conseil ne peut donc que constater que la trajectoire suivie par la dépense publique n'est pas cohérente avec celle de la LPFP.

Deuxième point, le Haut Conseil souligne que des questions de méthode posent problème pour comparer les dispositions du projet de loi à celles de la LPFP.

Tout d'abord, l'horizon temporel diffère. Les dispositions du projet de loi actualisant la programmation militaire portent jusqu'à l'année 2030, alors que la LPFP s'arrête en 2027.

Ensuite, le périmètre des dépenses qui a fait l'objet d'une actualisation varie. Le projet de loi comporte une programmation actualisée des seules dépenses militaires et non de l'ensemble de la dépense publique. Il n'est donc pas possible de savoir comment la hausse programmée des dépenses militaires serait compensée sur d'autres postes de dépense de manière à rester compatible avec les objectifs de dépense dans leur ensemble.

Enfin, le référentiel comptable n'est pas le même. Le projet de loi est exprimé en comptabilité budgétaire, alors que la LPFP est en comptabilité nationale. En comptabilité nationale, les dépenses d'équipement militaire sont enregistrées au moment de la livraison ; en comptabilité budgétaire, elles le sont au moment du décaissement. L'analyse du Haut Conseil s'est donc fondée sur des approximations permettant d'essayer de résoudre cette difficulté à partir de la dynamique des crédits de paiement.

Troisième point, la LPFP a été supplantée dans les faits par un nouveau cadre de référence, le plan budgétaire et structurel à moyen terme, établi en application des nouvelles règles européennes. Ces engagements reposent sur un indicateur différent, la dépense primaire nette, qui constitue désormais la boussole effective de la trajectoire des finances publiques. Dans ce cadre, le Haut Conseil a estimé que l'appréciation du projet de loi devait être conduite au regard de cette nouvelle référence. Cette situation met toutefois en évidence un décalage croissant entre notre cadre organique national et le cadre budgétaire européen désormais applicable. À cet égard, une actualisation de la loi organique, qui aurait d'ailleurs dû intervenir avant le 31 décembre 2025, apparaît indispensable.

D'où le troisième et dernier message de notre avis consistant à attirer l'attention sur les conditions du respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette. Depuis janvier 2025, la France fait l'objet de recommandations formelles du Conseil, notamment au titre de la procédure pour déficit excessif. Ces recommandations traduisent les engagements pris par notre pays dans son plan budgétaire et structurel à moyen terme, lesquels reposent sur un encadrement strict de la dépense primaire nette, qui ne doit pas dépasser 0,8 % en 2025, 1,2 % entre 2026 et 2028, et 1,1 % en 2029 et 2030.

À court terme, les marges apparaissent déjà contraintes. Pour 2025, la dépense primaire nette a été très proche du plafond fixé. En 2026, la trajectoire prévue par la loi de finances initiale atteindrait exactement le plafond autorisé. Cela signifie que le respect de nos engagements européens repose sur deux conditions strictes : une maîtrise très exigeante de la dépense publique et un rendement des mesures nouvelles conforme aux prévisions. À moyen terme, entre 2027 et 2030, la contrainte se maintient, puisque la dépense primaire nette devra rester limitée à une progression annuelle de l'ordre de 20 milliards d'euros.

Or une part significative de ces 20 milliards d'euros est déjà préemptée par les lois de programmation existantes, auxquelles viendraient s'ajouter les dépenses prévues par le projet de loi. Concrètement, cela signifie que les autres dépenses publiques, hors charges d'intérêt et programmation sectorielle, ne pourraient augmenter que de 11 milliards à 15 milliards d'euros par an, suivant les années, entre 2027 et 2030.

En particulier, pour ce qui est de 2027, la hausse de la dépense primaire nette serait limitée à un peu moins de 20 milliards d'euros, tandis que la hausse des crédits prévus par la loi de programmation est légèrement supérieure à 8 milliards d'euros.

Par conséquent, la dépense hors lois de programmation et charges d'intérêt de l'ensemble des administrations publiques devrait augmenter d'environ 11 milliards d'euros au maximum, ce qui marquerait un très net ralentissement, puisque le même agrégat aurait progressé de 30 milliards d'euros en 2025, c'est-à-dire quasiment trois fois plus, et augmenterait encore de 26 milliards d'euros en 2026. Autrement dit, l'effort supplémentaire en faveur de la défense s'inscrit dans un cadre global fortement contraint sur la dépense publique, qui imposera des arbitrages importants, sauf à mobiliser des ressources nouvelles.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je formulerai d'abord une première réaction tout à fait personnelle : j'admire la capacité du Haut Conseil à exprimer, dans des termes choisis, que la situation est particulièrement grave...

Vous avez évoqué les restes à payer et les reports de charges, sujets que nous regardons avec attention à la commission des finances. À partir de quel moment pouvons-nous considérer que les indicateurs que vous avez chiffrés ne mesurent plus simplement une tension budgétaire, mais révèlent une véritable impasse nous empêchant de financer nos ambitions ? Je suis frappé d'observer un décalage grandissant entre la loi de finances initiale et l'exécution constatée en fin de gestion.

Votre avis souligne que la mise en oeuvre du projet de loi demeure en outre exposée à des aléas importants, notamment un durcissement du contexte stratégique et une hausse durable des prix de l'énergie,. Dans ces conditions, le relèvement de la trajectoire budgétaire vous paraît-il améliorer réellement la sincérité de la programmation, ou laisse-t-il encore subsister un risque important de financement en gestion ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. - Madame Camby, semaine après semaine, lors de vos venues devant la commission des finances, j'ai le sentiment que vos constats et ceux de notre commission se superposent de manière quasi identique. Cette convergence traduit bien l'impasse que vient d'évoquer le rapporteur pour avis.

La situation internationale que nous connaissons est inédite depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, des foyers de guerre et de vives tensions se déclarant sur presque tous les continents. J'essaierai de ne pas nous déprimer davantage, mais certaines réalités ne peuvent être niées. À force d'avoir procrastiné, reporté les échéances et assuré que le respect de nos engagements nécessitait simplement deux années supplémentaires, j'ai vraiment l'impression que nous sommes arrivés au bout du bout...

Vous avez évoqué les engagements européens limitant la hausse de la dépense primaire nette à 20 milliards d'euros pour 2027. Déduction faite de la progression des lois de programmation, il ne reste que 11 milliards d'euros pour le reste des finances publiques, sphère sociale comprise et hors charge de la dette. Nous pouvons choisir de nous extraire de tout cadre, mais nous irions alors au-devant de réelles difficultés. De votre point de vue, cet effort est-il possible ? Difficile ? Crédible ? Historique ?

Vous avez abordé la question de la loi de programmation des finances publiques, qui ne constitue plus une référence opératoire. Ce constat soulève plusieurs interrogations. Les conditions mêmes de son adoption suscitaient déjà des réserves. Au Parlement, certains avançaient qu'elle fixait des objectifs sans imposer de contraintes, affichant ainsi des objectifs très théoriques. L'évolution du contexte géopolitique et énergétique était inimaginable en 2022, mais l'absence de remède apporté à la dégradation de nos comptes publics pose question. Nous devons aujourd'hui respecter le plan budgétaire et structurel à moyen terme, mais cette trajectoire européenne ne repose pas sur la même légitimité politique qu'une LPFP. Vous avez évoqué la nécessité d'adapter la loi organique. Pourriez-vous nous en dire davantage sur ce point ?

Mme Carine Camby. - Je reviendrai d'abord sur la situation globale des finances publiques, qui constitue le sujet de préoccupation majeure. En effet, malgré la bonne surprise d'un déficit public moins dégradé que prévu en 2025, celui-ci reste extrêmement important. Il ne nous permet pas, à ce stade, de stabiliser notre taux d'endettement ni de réduire le poids de la charge de la dette, qui passerait à 78 milliards d'euros en 2026, après 66,6 milliards en 2025. Cette évolution exponentielle de la charge de la dette préempte chaque année davantage nos marges de manoeuvre, au détriment des investissements indispensables, que ce soit pour la défense, les infrastructures de transport ou la transition écologique. Aujourd'hui, notre endettement finance principalement des dépenses de fonctionnement.

Replacée dans ce contexte, la loi de programmation militaire actualisée exige un effort de réduction considérable des autres dépenses. Le chiffre de 11 milliards d'euros l'illustre bien. Nous ne voyons pas par quel miracle la dépense publique ralentirait au point de respecter la trajectoire de la dépense primaire nette sans effort supplémentaire.

En 2025, l'essentiel de l'effort a reposé sur des hausses de prélèvements obligatoires et sur une régulation efficace infra-annuelle des crédits, avec 12 milliards d'euros de crédits annulés. Toutefois, les marges permettant de réitérer une telle manoeuvre diminuent chaque année.

Je ne parle plus ici au nom du HCFP, qui est une institution budgétaire indépendante de la Cour des comptes. Des réformes structurelles seront nécessaires si nous souhaitons tenir la trajectoire de dépense primaire nette à laquelle nous nous sommes engagés au niveau européen et si nous voulons réduire le déficit public sous les 3 % en 2029. Ces 3 % ne sont pas un taux magique : c'est le seuil qui nous permet de commencer à stabiliser la dette, sachant que la réduction de celle-ci exigerait un excédent primaire, dont nous sommes très éloignés.

Dans ce contexte - et je reprends ici ma casquette de représentante du Haut Conseil -, il est difficile de travailler sur la base d'une LPFP qui n'est plus opératoire. C'est la raison pour laquelle le Haut Conseil a pris pour référence la trajectoire du PSMT. Dans le cadre d'une révision de la loi organique, il serait utile d'instaurer une cohérence entre une future LPFP et nos engagements européens. Actuellement, ce grand écart s'avère intenable, nous conduisant à nous référer à la DPN. Or la DPN exclut la charge des intérêts de la dette, qui croît dans les proportions que je viens de rappeler.

Pour répondre au rapporteur pour avis du projet de loi, les risques pesant sur la trajectoire s'accroissent au fur et à mesure que le conflit au Moyen-Orient dure et que les prix du pétrole continuent à augmenter. Ces facteurs menacent nos recettes publiques, notamment le rendement de l'impôt sur les sociétés, les bénéfices des entreprises risquant de diminuer. On constate aussi une baisse des recettes issues des accises sur les carburants, la baisse des volumes consommés dépassant le gain lié à la hausse des prix. Bien que l'inflation puisse avoir un léger effet sur la TVA, le conflit risque de peser sur les recettes, ce qui pourrait accentuer encore la difficulté à tenir nos engagements.

S'agissant des dépenses militaires elles-mêmes, il est probable que la hausse du coût des matières premières puisse également avoir un impact.

À l'heure actuelle, il est difficile de mesurer les risques avec précision, faute de visibilité sur la durée du conflit. Néanmoins, cette situation accentue la pression sur nos finances publiques.

Mme Isabelle Briquet. - Je souhaite revenir sur un point important : la clause dérogatoire au pacte de stabilité, que la France a fait le choix de ne pas activer, contrairement à dix-sept autres États membres. Cette décision politique déplace mécaniquement plusieurs milliards d'euros d'ajustement vers d'autres dépenses publiques - nos collectivités, notre protection sociale et nos services publics.

Vous avez indiqué devant nos collègues députés, le 9 avril dernier, que le Haut Conseil n'avait pas travaillé sur cette hypothèse. Il est surprenant qu'un sujet aussi structurant pour les finances publiques des cinq prochaines années ne fasse l'objet d'aucune évaluation chiffrée dans votre avis.

Pour la période 2025-2028, quel allégement représenterait l'activation de cette clause pour la France, et quels en seraient les écarts vis-à-vis de la trajectoire de dépense primaire nette validée par le Conseil en janvier 2025 ?

Parmi les dix-sept États ayant activé la clause, plusieurs présentent une trajectoire de dette comparable à la nôtre. La France est-elle, à votre connaissance, le seul État placé sous procédure de déficit excessif à ne pas l'avoir mobilisée ?

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Vous n'avez pas répondu à ma question sur la compatibilité entre nos engagements européens et nos obligations « otaniennes ». Je rappelle en effet l'engagement pris à La Haye de consacrer 3,5 % du PIB à notre défense en 2035. J'expliquais dans mon propos liminaire que nous devrions normalement atteindre un montant de 76,3 milliards d'euros en 2030, soit 2,5 % du PIB. J'y insiste, cela représente un effort d'environ 0,5 % en l'espace de six ans, alors qu'il faudra réaliser un saut de près de 1 % de PIB entre 2030 et 2035 pour tenir nos engagements.

M. Thierry Cozic. - Le projet de loi d'actualisation de la LPM prévoit une hausse de crédits cumulée de 36 milliards d'euros pour la période 2026-2030.

Comme l'indique l'avis du Haut Conseil, des aléas pourraient affecter cette trajectoire financière en cas d'augmentation des dépenses, liées à l'aggravation du contexte international et à l'augmentation durable des prix de l'énergie, par rapport aux hypothèses retenues lors de l'élaboration du projet de loi.

Face à la persistance du conflit au Moyen-Orient, à quel montant estimez-vous, dès cette année, l'augmentation potentielle de ces dépenses selon les différents scénarios envisagés ?

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je souhaiterais revenir sur la question des reports de charges. Ces derniers sont passés en quelques années d'un peu moins de 4 milliards à un peu plus de 8 milliards d'euros. Vous avez indiqué qu'ils risquaient encore d'augmenter. Jusqu'où peut-on aller ?

Mme Carine Camby. - Les reports de charges augmentent beaucoup, et ils réduisent nos marges de manoeuvre en cours d'année. Lorsqu'un événement exceptionnel survient, comme cette année avec la forte hausse des dépenses liées aux opérations extérieures, nous avons besoin de disposer de marges de manoeuvre pour y faire face. L'administration évoque un montant potentiel de 9,5 milliards d'euros, chiffre qui n'a pas fait l'objet d'une expertise de notre part.

Le mécanisme de la clause de sauvegarde permet à la France de soustraire a posteriori de sa dépense primaire nette les dépenses engagées au profit de l'effort de défense. Toutefois, il reste limité à 1,5 point de PIB, et il est prévu pour quatre années, de 2025 à 2028. Mettre en oeuvre cette clause dérogatoire pour contourner l'obstacle de la trajectoire de désendettement est donc assez théorique.

Le cas de la France n'est pas comparable à celui de l'Allemagne, dont la situation budgétaire est nettement plus favorable. Notre pays affronte un déficit important et une dette que je n'oserai qualifier d'abyssale.

Un autre pays a fait le choix de ne pas activer cette clause : l'Italie. L'activation d'un tel mécanisme comporte le risque de faire oublier temporairement la contrainte pesant sur le déficit et l'endettement. Au terme des quatre années, nous pourrions nous retrouver dans une situation plus difficile encore que si nous avions intégré ce surcroît de dépenses.

Pour répondre à M. Cozic, le Gouvernement a récemment estimé à 6 milliards d'euros le coût des dépenses supplémentaires liées au conflit, dont 1 milliard d'euros pour les Opex.

La compatibilité entre nos engagements européens et la trajectoire des finances publiques repose sur la priorisation. Donner la priorité aux dépenses de défense nécessite de trouver des marges de manoeuvre ailleurs. L'alternative consisterait à ne pas respecter nos engagements européens relatifs à la trajectoire de dépenses, ce qui créerait le risque d'un nouvel accroissement de notre dette.

Je rappelle que les taux d'intérêt sur les obligations assimilables du Trésor (OAT) ont fortement augmenté, avant même le début du conflit et plus encore après. Le refinancement annuel de notre dette s'effectuant à des taux élevés, la charge des intérêts croît de plus en plus vite. Le risque d'un effet « boule de neige » devient bien réel face à la conjugaison de taux élevés et d'une croissance à la peine - quasiment nulle au début de l'année.

Si nos partenaires financiers estiment que la France est dans une situation ne lui permettant pas de maintenir sa trajectoire à la baisse des finances publiques, les taux d'intérêt pourraient augmenter puisque le risque s'accroît. Bien que nous n'ayons pas encore atteint ce scénario catastrophe, nous nous en approchons. L'effort de défense doit s'analyser à l'aune de ce contexte.

Je reviens sur les 13 milliards d'euros de la programmation votée en 2023. Le Haut Conseil a obtenu peu d'informations à ce sujet. Nous avions compris que ce montant couvrait des cessions d'actifs et la mobilisation de la marge frictionnelle de dépenses du ministère des armées, éventuellement la contribution d'autres ministères. Si des ajustements infra-annuels restent possibles, nous ne disposons pas, à ce stade, des éléments permettant de dire si ces 13 milliards d'euros correspondent bien à des financements.

M. Claude Malhuret. - Je vous remercie pour les informations que vous nous avez apportées. Nous sommes bien conscients du tableau difficile que vous avez dépeint.

Craignez-vous que la défense devienne la variable d'ajustement budgétaire à partir de 2027-2028 ? Quels indicateurs regarderez-vous pour évaluer la sincérité de la trajectoire ?

La France finance un modèle d'armée complet. Notre voulons simultanément la dissuasion nucléaire, une armée expéditionnaire, des capacités de haute intensité dans le cadre de l'Otan, une présence outre-mer, le spatial, le cyber, le renseignement et l'autonomie stratégique européenne. Le Haut Conseil juge-t-il cette vision stratégique soutenable à long terme ?

Les hypothèses d'inflation retenues dans la LPM ne sont-elles pas déjà dépassées par la réalité de l'économie de guerre ? En temps de guerre, l'inflation militaire est toujours bien supérieure à l'inflation générale. Ne sous-estimons-nous pas aujourd'hui le coût du réarmement européen, et français en particulier ?

Enfin, quel est le risque budgétaire ou stratégique que le Parlement pourrait sous-estimer dans le cadre de l'actualisation de la LPM ?

Mme Carine Camby. - Les questions stratégiques que vous me posez dépassent le cadre de la saisine du Haut Conseil des finances publiques. Celle-ci portait sur la compatibilité de l'actualisation de la LPM avec la trajectoire des finances publiques sur laquelle la France s'est engagée.

Le Parlement et l'exécutif font des choix politiques, comme le maintien d'un modèle d'armée complet, sur lesquels il ne m'appartient pas de me prononcer. La défense deviendra-t-elle une variable d'ajustement ? La situation tendue de nos finances publiques exigera des variables d'ajustement, mais des crédits supplémentaires sont alloués à l'objectif stratégique de défense, qui est donc prioritaire. Comme nous le disons dans notre avis, il faudrait faire des efforts supplémentaires dans d'autres domaines pour financer ce choix.

Le risque pour la trajectoire des finances publiques réside dans les conséquences d'un conflit qui durerait, avec ses répercussions sur l'inflation, les coûts et, in fine, les recettes. L'objectif fixé par la loi de finances initiale est de parvenir à un déficit de 5 % du PIB. Cet objectif ne semble pas extrêmement ambitieux compte tenu de nos difficultés actuelles et de notre endettement.

Il est difficile de savoir quel sera l'impact final de l'inflation énergétique, comment celle-ci va influer sur le coût des matières premières et quelles seront les répercussions sur les programmes d'armement. Il faudra creuser ces enjeux dans les semaines à venir pour garantir la soutenabilité de notre outil de défense et de nos finances publiques.

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Merci d'être venue nous présenter l'avis du HCFP. Je me réjouis que nous ayons organisé cette audition en commun avec la commission des affaires étrangères.

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Je suis attentif, à l'instar de mes collègues, aux analyses du Haut Conseil. L'augmentation de la charge de la dette de 66 milliards à 78 milliards d'euros en si peu de temps est particulièrement inquiétante.

Cependant, les auditions menées au sein de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées soulèvent d'autres inquiétudes. Il est important de réarmer notre pays, de consolider notre force de dissuasion et de préserver notre souveraineté. Si les prévisions de la revue nationale stratégique devaient malheureusement se révéler exactes, il ne serait plus question de débattre de l'âge de la retraite ou de l'équilibre budgétaire, puisque nous ne maîtriserions plus notre destin.

L'objectif est que nous soyons suffisamment forts et dissuasifs pour éviter ces problèmes et rester souverains. D'un côté, la commission des finances et le Haut Conseil des finances publiques nous rappellent la triste réalité de nos finances publiques ; de l'autre, les chefs militaires, les chercheurs et les spécialistes des questions de défense nous dressent le tableau d'une menace réelle nécessitant que nous consacrions des moyens à nous y préparer.

Il nous reste désormais à travailler sur cette loi de programmation militaire afin de la rendre la plus efficiente possible. Parviendrons-nous à en réduire le coût ? Je ne le pense pas.

Je vous remercie pour votre rapport, madame Camby, et je remercie la commission des finances d'avoir organisé cette audition.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 35.

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense - Audition du général d'armée aérienne Fabien Mandon, chef d'état-major des armées (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette audition sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 15 h 15.