COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Contrôle budgétaire - Perspectives de financement du Nouveau programme national de renouvellement urbain - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux en entendant une communication de Mme Sophie Primas, rapporteure spéciale des crédits de la mission « Cohésion des territoires », sur les perspectives de financement du nouveau programme national de renouvellement urbain.

Mme Sophie Primas, rapporteure spéciale. - Il y a soixante-treize ans, la France entrait dans l'ère de l'urbanisation de masse, avec le lancement du plan Courant, dont l'objectif était de reconstruire la France dans les plus brefs délais.

Il y a vingt-deux ans, la France entrait dans l'ère du renouvellement urbain de masse : la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), en 2004, a permis de changer d'échelle dans la restructuration des quartiers construits à la hâte après-guerre. Après un premier programme lancé en 2004, le programme national de rénovation urbaine (PNRU), un deuxième a été lancé en 2014, le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

Lorsque le NPNRU sera achevé, en 2034, près de 100 milliards d'euros auront été investis dans les quartiers en une trentaine d'année. Ce chiffre est impressionnant, mais il est à la hauteur de ce qui doit être fait pour que certains ensembles, conçus selon une vision dépassée de l'urbanisme, puissent être restructurés. Il est à la hauteur de ce qui doit changer pour offrir une tranquillité, une perspective éducative et sociale ou encore une accessibilité en transports aux habitants de ces quartiers.

Pour ceux qui, parmi nous, sont les plus attentifs à l'utilisation de l'argent public, je rappellerai que moins de 3 % de ces montants correspondent à des crédits budgétaires de l'État, ce qui représente environ 100 millions par an sur toute la période...

Pour le NPNRU, seuls 12 milliards d'euros sont des subventions sur les 50 milliards d'euros de financements mobilisés et l'État ne participe qu'à hauteur d'1,2 milliard d'euros - soit 10 % de ces subventions. Action Logement est le premier contributeur avec 66,5 % des subventions versées, tandis que les bailleurs sociaux sont seconds, avec 22,4 %.

Mon propos, aujourd'hui, tient en deux points.

D'abord, il vise à informer la commission des difficultés financières que pourrait connaître le NPNRU du fait de décaissements importants dans les années à venir.

Ensuite, il vise à proposer des pistes pour déployer la suite de la politique de renouvellement urbain, qui doit se poursuivre aujourd'hui en prenant en compte des enjeux nouveaux, comme la sécurité dans les quartiers prioritaires ou encore le délabrement de certains centres anciens de villes moyennes.

Dans un premier temps, je vous propose de présenter les enjeux qui concernent l'achèvement du NPNRU.

Initié en 2014 par la loi Lamy, le NPNRU s'est inscrit dans la filiation de son prédécesseur, le PNRU. Grâce à l'action déterminante de l'Anru pour mobiliser un vaste réseau de partenaires, aux compétences complémentaires, autour d'un guichet unique, la politique de renouvellement urbain a pris un tournant quantitatif. Près de 447 quartiers ont ainsi bénéficié de l'action du NPNRU et 856 pour le PNRU, alors que sur les près de quarante années précédentes, seules 462 opérations d'une ampleur variable avaient été entreprises - ce chiffre inclut en effet de simples ravalements, des réfections de cage d'escalier, etc.

Le NPNRU a en outre permis d'accroître la qualité des projets menés, en sortant de la dialectique démolition-reconstruction, qui avait guidé les arbitrages du PNRU et encore plus les programmes précédents. Aujourd'hui l'Anru est capable de travailler plus finement, en prenant en compte des problématiques comme l'adaptation au changement climatique, les transports, la sécurité ou encore l'éducation. La co-construction des projets avec les habitants a aussi été accrue. Enfin, le portage des projets à l'échelle intercommunale est à saluer, car il est le garant d'une amélioration de long-terme de l'intégration du quartier traité au sein de son agglomération.

Le financement du NPNRU, comme celui du PNRU, a néanmoins souffert d'une forme d'instabilité qui a eu tendance à retarder la mise en oeuvre des projets. En effet, entre 2014 et 2021, date de la dernière modification du niveau de subventionnement du NPNRU, le montant alloué a été multiplié par 2,4, passant de 5 milliards d'euros à 12 milliards d'euros.

Dans ces conditions, les projets ont dû être retravaillés et ont, dès lors, pris du retard, alors même qu'une forme de rigidité dans la gouvernance du programme était visible : la professionnalisation des processus de décision a mené à une trop grande centralisation de l'action de l'Anru. Ainsi, toute modification de projet doit passer devant le comité national d'engagement. Les préfets de département, qui sont délégués territoriaux de l'agence, pourraient à ce titre avoir une plus grande autonomie pour valider certaines modifications. C'est aussi pour cela que je recommande que des crédits puissent être redéployés d'un projet à l'autre, lorsque des surcoûts ou des sous-consommations apparaissent ou que des modifications mineures sont prévues.

Cependant, le point le plus important à retenir concernant le NPNRU est la tension financière forte à venir sur la trésorerie de l'opérateur qui le déploie, à savoir l'Anru.

En effet, comme l'indiquait justement la direction du budget en audition, il est très difficile de gérer les « bosses » budgétaires, c'est-à-dire les accélérations soudaines des versements.

Or, cinq ans après le lancement du NPNRU, les subventions avaient été décaissées à hauteur seulement de 1,1 % : en effet, les premières années ont été dédiées à l'élaboration des projets. À titre de comparaison, cinq ans après le lancement du PNRU, 20,7 % des subventions avaient été décaissées, signe que la structuration de la méthodologie de l'Anru a retardé la mise en oeuvre concrète du NPNRU et donc reporté l'arrivée des grues dans les quartiers, comme le dirait Jean-Louis Borloo.

Aujourd'hui, onze ans après le lancement du NPNRU, il reste 71 % des subventions à décaisser en moins de huit ans. Entre 2028 et 2032, plus d'un milliard d'euros devront être versés chaque année.

Cette situation est à mettre en regard avec le retard qu'a pris l'État dans les décaissements, avec seulement 13 % des versements effectués fin 2025. Alors que la tension sur le budget de l'État est forte, il demeure nécessaire que l'État soit au rendez-vous de ses engagements, au risque sinon de casser la dynamique déjà enclenchée du NPNRU et de briser la confiance et la patience des habitants et des collectivités.

En outre, les capacités financières d'Action Logement pourraient être très fortement remises en cause, et sont même incertaines après 2027, lorsque la convention quinquennale actuelle arrivera à son terme. En effet, l'Insee a reclassé Action Logement Services parmi les organismes divers d'administration centrale (Odac), ce qui lui interdirait de recourir à la dette si le ministre des comptes publics mettait à jour le décret listant les Odac : Action Logement Services devrait alors rembourser ses emprunts, faute de pouvoir les renouveler, et le groupe ne pourrait plus soutenir le NPNRU, dont il est pourtant financeur à hauteur de 66,5 %.

Dans ce contexte, il est donc urgent de sécuriser une trajectoire pluriannuelle de financement pour Action Logement, en lui conservant la possibilité de lever de la dette. Cela passe notamment par la négociation, dans l'année qui s'ouvre - une année d'élection présidentielle... - d'une nouvelle convention quinquennale, et par une mesure législative pour assurer la possibilité d'emprunt d'Action Logement Services. Il serait opportun qu'une telle mesure figure dans le projet de loi relatif à la relance du logement annoncé pour cet été.

Après avoir présenté ces tensions qui compliquent la mise en oeuvre du NPNRU, je me permets de tracer quelques perspectives pour la suite du renouvellement urbain.

En 2023, puis en 2025, deux missions ont été lancées par les Gouvernements d'alors pour réfléchir aux prochaines étapes de la politique de renouvellement urbain. Elles ont remis leur rapport. Le premier, intitulé Ensemble, refaire ville, et dont l'un des auteurs est la directrice générale de l'Anru, a été rendu en février 2025. Le second a été remis au ministre de la ville et du logement le 30 avril dernier, mais n'est pas encore public. Son auteur est Philippe Van de Maele, premier directeur général de l'Anru entre 2004 et 2008.

Ces deux études ainsi que la majorité des auditions que j'ai menées plaident pour le lancement d'un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU). Cela conforte la conviction que j'ai acquise dans mon département des Yvelines.

En effet, dans plusieurs quartiers, le renouvellement urbain n'est pas achevé et certaines parties des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) doivent encore être traitées. En particulier, lorsqu'un quartier n'a pas été entièrement rénové, le sentiment de relégation des habitants qui résident dans les parties du quartier qui n'ont pas encore bénéficié du programme tend à s'accroître. En outre, la criminalité organisée en France tend à se développer dans les zones urbaines enclavées qui n'ont pas fait l'objet d'une rénovation et qui compliquent, par leur forme urbaine, l'intervention des forces de l'ordre. Je salue ainsi l'ambition du Premier ministre, qui a annoncé, le 23 avril dernier, le lancement d'un nouveau programme de renouvellement urbain. Un projet de loi de programmation devrait être présenté à l'été au Sénat.

Je pense que les quartiers qui seront sélectionnés pour bénéficier du TPNRU devront principalement être des QPV, qui héritent d'un urbanisme datant des années d'après-guerre. Plusieurs enjeux doivent être priorisés pour les choisir : d'abord, le développement économique, puis l'éducation, la sûreté, l'adaptation au changement climatique et, enfin, l'accès aux services publics.

De façon minoritaire, il sera aussi nécessaire d'ajouter à ces quartiers certains centres-villes anciens dégradés. En effet, alors que beaucoup de villes moyennes peinent à maintenir leur attractivité, certaines évolutions urbaines sont nécessaires. L'Anru, qui n'a pas vocation à doublonner l'action d'autres acteurs, devra, par conséquent, agir uniquement sur des projets structurants, qui contiennent une large part de modifications du bâti, c'est-à-dire sur des opérations d'urbanisme lourdes, sans redondance avec les actions déjà menées par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), comme le programme Action coeur de ville, par exemple.

Enfin, tout en renforçant le portage intercommunal des projets, il sera nécessaire de prévoir un accompagnement plus marqué des communes qui accueillent des habitants relogés pendant des travaux de renouvellement urbain. Les quartiers d'accueil ne sont souvent pas des QPV, mais ils souffrent de fragilités fortes : l'arrivée de populations très vulnérables peut y enclencher une dynamique défavorable.

L'enthousiasme manifesté par la majorité des acteurs quant au lancement d'un TPNRU n'est cependant pas totalement partagé par le ministère de l'économie et des finances ni par Action Logement. De façon réaliste, ils appellent à ce qu'aucun versement lié au TPNRU n'ait lieu avant l'achèvement des paiements du NPNRU, soit en 2034.

Il me semble crucial, en effet, de sécuriser le tour de table financier avant de lancer le projet. Compte tenu des incertitudes entourant la participation de l'État comme celle d'Action Logement, l'année qui s'ouvre s'avérera décisive pour déterminer le niveau de subventions auquel pourra prétendre le TPNRU. Des financements supplémentaires directs, provenant notamment des fonds européens, ou indirects, comme l'émission plus massive de prêts bonifiés d'Action Logement ou de la Caisse des dépôts et consignations, pourraient être déployés sans pour autant remplacer l'un des trois financeurs principaux.

Lors de son audition, M. Philippe Van de Maele a indiqué qu'environ 6 à 7 milliards d'euros de subventions pourraient être sécurisés sur dix ans, ce qui représenterait un programme environ deux fois moins important que le NPNRU. Il me semble, par conséquent, que l'objectif de 150 quartiers ciblés annoncé par le Premier ministre le 23 avril dernier est réaliste.

Pour achever mon propos, je formulerai quelques propositions sur la gouvernance de la politique de renouvellement urbain et de la politique de la ville, un sujet qui a fait, au Sénat, l'objet d'études récentes.

Il me semble nécessaire, comme à l'ensemble des personnes que j'ai sollicitées sur ce sujet, de maintenir l'existence de l'Anru pour mener à bien le déploiement du TPNRU, même s'il est possible que ma collègue Christine Lavarde ait un avis différent sur ce point.

Ce guichet unique est en effet l'atout majeur dont dispose la politique de renouvellement urbain. Il permet à l'État, qui n'est qu'un financeur minoritaire, de garder la capacité de définir les objectifs et de sélectionner les quartiers visés. Une simple administration centrale aurait probablement moins de légitimité à coordonner l'ensemble des acteurs. En revanche, il est nécessaire de modifier les modalités d'action de cette agence, en prévoyant une plus grande décentralisation, en lui donnant davantage de souplesse, en adaptant son périmètre d'intervention à celui du TPNRU, et en mutualisant son action avec celle d'autres agences.

Cependant, dans une optique plus large, il convient de replacer sous l'autorité du Premier ministre un secrétariat unique pour l'Observatoire national de la politique de la ville et du Conseil national des villes. Ces deux structures, chargées de définir les priorités de la politique de la ville en vue des comités interministériels des villes, bénéficient d'un secrétariat géré par l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Il est pour le moins étonnant que les grandes orientations de la politique de la ville, dont le renouvellement urbain fait partie, soient définies par une agence, et non par une administration centrale.

En conclusion, dans un esprit de réalisme, j'appelle donc à achever le NPNRU dans les délais impartis, tout en amorçant la préfiguration d'un nouveau programme de renouvellement urbain, dont le financement devra être sécurisé avant son lancement. Nous le devons à nos concitoyens vulnérables, qui pâtissent chaque jour de l'enclavement de leurs lieux de vie.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport intervient au bon moment : alors que le NPNRU est en cours, il permet de tracer des perspectives dans l'optique de la préparation d'un troisième programme de renouvellement urbain.

Je souscris aux propos de notre rapporteure sur la nécessité d'achever le programme en cours et de sécuriser les financements nécessaires avant d'engager un éventuel nouveau programme. Vous avez évoqué l'incertitude sur les financements de l'État et sur les financements privés. La modification potentielle du statut juridique d'Action Logement, qui constitue un partenaire majeur de ces programmes de renouvellement urbain, fragiliserait cet acteur, ce qui ne me semble pas être une bonne solution.

Il serait intéressant de connaître l'ensemble des crédits consacrés aux territoires visés par le renouvellement urbain. Ces derniers bénéficient ainsi, outre des fonds du PNRU et du NPNRU stricto sensu, des crédits versés au titre des réseaux d'éducation prioritaire (REP), du programme des cités éducatives, des zones franches urbaines, des aides en faveur du chauffage urbain, etc. Il serait utile de disposer d'une vision consolidée de l'ensemble, pour apprécier l'ampleur des investissements réalisés, et de pouvoir croiser ces données avec celles qui proviennent d'indicateurs sociaux, de richesse, de précarité, de délinquance, etc. Certains considèrent en effet qu'il y a une trop grande concentration de moyens sur ces quartiers. Les besoins dans ces territoires sont importants, certes, mais il faut aussi étudier les moyens octroyés en fonction de la diversité des situations en France. Les villes petites et moyennes connaissent parfois des difficultés similaires, et pourtant elles n'ont pas les mêmes aides.

Il faut veiller à sécuriser le financement du programme de renouvellement urbain. Si la part directe de l'État est relativement modeste, il intervient aussi d'autres manières, au travers des dépenses de sécurité ou de transport, par exemple. Quelles sont les pistes de financement envisagées ? Quelle peut être la contribution des différents acteurs ? J'ai entendu les questionnements sur l'avenir d'Action Logement ou de l'Anru. Comme l'État est impécunieux, il ne pourra pas dépenser beaucoup plus en la matière. Il faut veiller à ce qu'il ne décrète pas des orientations, dont le financement devra être assuré par d'autres acteurs.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je m'insurge à mon tour contre la décision de l'État de classer Action Logement en Odac : non seulement cela aggravera mécaniquement, sur le plan comptable, le déficit de la France, mais cela aura aussi pour effet de compromettre l'exercice par Action Logement de ses missions, ainsi que sa participation au programme de rénovation urbaine.

Le Conseil d'État n'a pas fait droit à la demande d'Action Logement d'annuler la décision de l'Insee de procéder à son classement en Odac. Contrairement au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, il a reconnu au groupe un intérêt à agir, mais il a estimé que le classement d'un organisme en Odac ne lui interdit pas, en soi, d'emprunter. C'est juridiquement exact. L'arrêté du ministre de l'action et des comptes publics du 29 août 2023 fixant la liste des Odac ayant interdiction de contracter un emprunt ne fait, en effet, pas mention d'Action Logement.

Ne faudrait-il pas, toutefois, sécuriser ce point dans la loi ? Il convient de veiller à pérenniser un organisme qui rend de grands services pour le logement des salariés et dont l'action est incontournable dans les programmes de rénovation urbaine. Si la capacité d'action de cet organisme dépend d'une intervention réglementaire, sa position sera mécaniquement fragilisée sur les marchés financiers.

Mme Christine Lavarde. - Je retrouve, dans le rapport de notre rapporteure spéciale, une grande partie des conclusions de notre commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État. En particulier, elle insiste sur la nécessité de définir au niveau gouvernemental les orientations de la politique de la ville, afin de veiller à sa cohérence.

La commission d'enquête a affectivement préconisé de supprimer l'Anru. Jean-Louis Borloo a dit lui-même, lors de son audition, que cette agence s'était dévoyée par rapport à ses objectifs initiaux. En outre, nous avons lu avec stupeur dans le rapport Ensemble, refaire ville, co-signé par la directrice générale de l'Anru, la proposition d'accroître le champ d'action de l'agence, par exemple en lui confiant la question du recul du trait de côte, ce qui n'a rien à voir avec la problématique du renouvellement urbain. Donner une nouvelle compétence aux équipes de l'ANRU vise à s'assurer qu'elles soient maintenues en activité, même pour des projets sans lien avec leur coeur de métier. Cela nous a semblé fort problématique et c'est pourquoi nous avons recommandé de supprimer cette agence.

L'idée en revanche est de recréer un outil ad hoc sur ce sujet. L'Anru n'est pas une agence publique au sens strict, puisque la part des financements publics est extrêmement faible. C'est plutôt une structure de coordination de différents financeurs, qui viennent essentiellement du privé.

Je pense que nous sommes en phase sur le reste, avec notre rapporteure spéciale. Il convient de conserver une structure dédiée au renouvellement urbain. La question est de savoir quelle forme celle-ci doit prendre, et surtout quel doit être son périmètre.

M. Pierre Barros. - Je partage pleinement les propos et les conclusions de la rapporteure. L'Anru a permis de réunir autour de la table un ensemble de partenaires et de structures pour mener à bien des projets importants et d'ampleur. De belles choses ont ainsi pu être réalisées.

La difficulté vient du fait que travailler de manière partenariale prend du temps et occasionne des délais. En me fondant sur mon expérience personnelle, je sais qu'il n'était pas toujours simple d'avancer dans le cadre des comités d'engagement, par exemple, mais nous parvenions à réaliser néanmoins un travail de qualité, qui était reconnu. Tout le monde y prenait sa part. La dimension partenariale permet d'associer des compétences diverses et d'acquérir un savoir-faire technique, afin de mener à bien des projets.

Les délais tiennent à la complexité des opérations envisagées. Par exemple, lorsque l'on veut favoriser la mixité sociale dans ces quartiers, on se heurte aux dynamiques du marché de l'immobilier. Si ce dernier, notamment pour l'accession à la propriété, est en berne, les opérations d'aménagement se trouvent ralenties.

Il faut aussi évoquer la question de la participation des collectivités. En effet, leur reste à charge est très important, notamment en ce qui concerne l'aménagement, car celui-ci n'est pas porté par l'Anru. Tous ces éléments peuvent aboutir à ralentir les opérations.

N'oublions pas non plus que ces quartiers ont une histoire. Leur organisation résulte de choix politiques. Les architectes et les urbanistes ne peuvent pas tout. Les quartiers dont on parle ont souvent été construits délibérément de manière excentrée. Il est donc difficile de recréer une centralité là où il n'y en a jamais vraiment eu !

Je suis d'accord avec Christine Lavarde dans l'ensemble, mais pas sur la suppression de l'Anru. La recommandation de suppression de l'Anru, formulée par la commission d'enquête, était radicale. Je l'interprète, à titre personnel, comme un signal d'alarme, quant à la nécessité de travailler sur ce sujet à nouveau. Je partage en revanche le constat de la commission d'enquête sur la question du recentrage des missions de l'Anru : nous avons tous entendu la même chose durant les auditions et nous avons tous été surpris. Sur ce sujet, Jean-Louis Borloo s'est exprimé publiquement et a proposé, comme d'autres auditions, des pistes de recentrage des missions de l'Anru, ce qui semble nécessaire.

M. Grégory Blanc. - Je souscris aux propos de notre rapporteure spéciale : il est nécessaire de sécuriser le financement des programmes de renouvellement urbain. De même, il est crucial de renforcer le pilotage interministériel de cette politique. Celle-ci ne relève pas uniquement du ministère de la ville. On a trop tendance à considérer qu'elle ne concerne que les QPV. Or ce n'est pas le cas.

J'ai eu la chance de participer à la première opération labellisée par l'Anru, en 2004. L'ambition de Jean-Louis Borloo était justement d'ouvrir ces quartiers pour les normaliser. C'est l'enjeu fondamental. À l'heure où des quartiers entiers font sécession avec la République, nous devons nous demander comment nous pouvons rétablir la présence de l'État sur l'ensemble du territoire national. Cela passe par des politiques d'urbanisme évidemment, mais aussi par tout un ensemble d'actions coordonnées dans des domaines très variés.

Dans le premier programme de rénovation urbaine, il y avait l'ambition de modifier le peuplement de ces quartiers ; celle-ci n'existe plus aujourd'hui. L'enjeu était aussi de réintroduire d'autres activités économiques dans ces territoires. Mais, depuis la crise de 2008, on ne réfléchit plus à la modification du peuplement des quartiers prioritaires. On se contente de faire un peu d'accession à la propriété sans mener aucune action structurelle. En ce qui concerne l'économie, on se contente de soutenir la création de commerces dans des endroits où il n'y en avait plus, mais ce sont souvent des boucheries halal, des épiceries ou des cellules commerciales pour les associations d'insertion du territoire. On ne cherche pas à implanter des activités qui alimenteraient un flux depuis l'extérieur vers ces territoires. Finalement, on mène des politiques de rénovation, dans lesquelles on injecte un peu de mobilité, en modifiant des lignes de bus ou de tramway. Tout cela est sans aucun doute intéressant, mais cela ne change pas structurellement la situation.

C'est pour cette raison que je ne suis pas favorable à la suppression de l'Anru, même si son action a été dévoyée par rapport à l'objectif initial, car je crains qu'une telle mesure ne conduise simplement à la suppression des crédits destinés à la rénovation urbaine. Il est donc tout à fait judicieux d'affirmer la dimension interministérielle de cette politique.

M. Christian Bilhac. - Ce rapport est inquiétant. Avant d'envisager un troisième programme de rénovation urbaine, on devrait étudier ce qui se passe dans le deuxième, qui est en cours. L'État n'a ainsi versé, pour l'instant, que 22 % de sa contribution, tandis que les bailleurs sociaux en ont versé 52 % et Action Logement 43 %. Pour tenir ses engagements, l'État, qui verse en moyenne 43 millions d'euros par an à l'Anru depuis le début du NPNRU, devra verser 117 millions jusqu'en 2034 ! Quand on connaît la situation budgétaire actuelle, on peut avoir des doutes .

Si, en plus, Action Logement perd sa capacité d'emprunter, il deviendra difficile de croire en la possibilité d'un troisième programme de renouvellement urbain. Certes, il faut faire preuve d'optimisme, mais attention à ne pas sombrer dans la rêverie. Commençons par financer le programme en cours, avant d'envisager d'en lancer un nouveau !

Je suis plutôt d'accord avec Christine Lavarde. Il faut alléger le dispositif. Cette politique réunit 25 acteurs autour de la table, nécessite des dizaines de réunions, tandis que les dossiers à instruire font plusieurs mètres d'épaisseur... Simplifions !

Permettez-moi d'émettre une proposition qui ne figure pas dans les recommandations : pourquoi ne pas donner la main aux collectivités territoriales ? Elles savent comment faire. Donnons-leur les moyens nécessaires et laissons-les agir ! Le résultat sera bien meilleur que celui qui résulte de l'empilement de structures actuel, qui ne fait que ralentir les projets. Le financement doit être national, parce que les collectivités manquent de moyens. En revanche, laissons-les agir avec beaucoup plus de souplesse. On l'a vu lors de la reconstruction de Notre-Dame : quand on simplifie et que l'on s'affranchit des contraintes bureaucratiques, on va beaucoup plus vite et l'on est beaucoup plus efficace !

M. Arnaud Bazin. - Je m'interroge sur la durée de ces programmes. Comme notre rapporteure l'a indiqué, ces projets nécessitent de la patience et de la confiance de la part des élus et des habitants. J'ai pu le constater dans mes fonctions d'élu local, en travaillant avec l'Anru : des projets qui étaient pourtant prêts et qui avaient déjà été validés dans le cadre d'un dispositif antérieur ont pris du retard. Cela n'est pas sans conséquence, puisque plus l'on reporte la réalisation d'un chantier, plus le risque est que le prix des matériaux augmente, ce qui entraîne des surcoûts, parfois de 30 %. Ces retards ont donc des conséquences concrètes.

En tant que membre de la commission des finances, je comprends bien que l'État doive, puisqu'il n'a pas les financements nécessaires, étaler les décaissements et essayer de lisser les creux et les bosses autant que possible. Mais, dans le même temps, sur le terrain, on éprouve de l'impatience, car les projets sont prêts et l'on sait qu'il y a urgence à agir.

Dans la mesure où ces programmes de rénovation urbaine durent une vingtaine d'années, que le NPNRU s'achèvera en 2034 et que le TPNRU devrait s'étaler entre 2034 à 2054, quel sens politique y-a-t-il à discuter de ces programmes avec les élus et les habitants vingt ou trente ans avant qu'ils ne se réalisent ? Ne serait-il pas préférable de réduire le nombre de projets, afin de faire en sorte que leur horizon de réalisation soit beaucoup plus court ? Il s'agit de proposer des perspectives crédibles aux habitants.

M. Claude Raynal, président. - Notre rapporteure spéciale propose une mesure de bon sens : commençons par terminer le programme actuel, avant de lancer le suivant. Toutefois, lorsqu'on connaît les délais nécessaires pour démarrer les projets, il conviendrait de ne pas attendre la clôture budgétaire du programme actuel, avant de réfléchir au suivant. Mieux vaudrait prévoir un tuilage entre les deux, car, si l'on n'anticipe pas, le risque est qu'il ne se passe rien pendant plusieurs années, lorsque le programme actuel sera terminé, car il faudra du temps pour préparer la suite. Comme le montre l'un des graphiques du rapport, la trésorerie de l'Anru progresse doucement au début d'un programme, avant d'être décaissée rapidement à la fin. Certes, il est indispensable d'avoir une vision claire des financements avant de démarrer un programme, mais je préfère le tuilage au stop and go, car ce dernier procédé retarde la réalisation des projets.

Mme Sophie Primas, rapporteure spéciale. - Oui, il faut avoir une vision consolidée de la politique de la ville. C'est la raison pour laquelle nous recommandons notamment de placer sous l'autorité du Premier ministre un secrétariat unique de l'Observatoire national de la politique de la ville et du Conseil national des villes.

Le rapporteur général a évoqué l'intérêt de s'appuyer sur un certain nombre d'indicateurs sociaux, de pauvreté, de services publics, etc., afin de mieux guider l'action publique. C'est justement la vocation de l'Observatoire national de politique de la ville, qui doit pouvoir disposer d'une vision holistique de ce qui est fait dans ces quartiers. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous estimons que cet organisme doit être rattaché directement au Premier ministre, et non pas dépendre d'un ministère.

En ce qui concerne la question du financement du TPNRU, je crois qu'il ne faut pas s'attendre à des miracles. Il sera sans doute possible d'obtenir quelques subsides de l'Union européenne, dans le cadre de la politique visant à développer le logement abordable, mais la France est déjà l'un des principaux pays bénéficiaires de cette politique. D'ailleurs, même si l'Europe augmentait ses financements, je ne suis pas sûre que la France en bénéficierait pleinement. De plus, ces crédits figurent dans la même enveloppe que ceux qui sont destinés à l'agriculture. Le Gouvernement devra faire des arbitrages difficiles. Il s'agit donc d'une piste à explorer, mais nous ne devons pas nous faire d'illusions sur le montant que cela pourrait rapporter.

Dans le troisième programme de renouvellement urbain, la participation de l'État pourrait s'élever à environ 100 millions d'euros par an, et celle d'Action Logement à 400 millions, à condition toutefois de régler la question de son statut, afin de lui permettre d'emprunter - quoi qu'il en soit, il sera difficile de faire une croix sur ces 400 millions ! La participation des bailleurs sociaux serait d'environ 200 millions d'euros, dans la mesure où on leur laisse des marges d'action, notamment sans revenir sur la baisse de la réduction de loyer de solidarité (RLS).

Certains envisagent la création d'une taxe affectée ou le fléchage d'une taxe existante. Cette deuxième option risque de compromettre la capacité de l'acteur qui bénéficiait de cette ressource à continuer à mener la politique dont il a la charge. Nous proposons donc de ne pas créer de nouvelle taxe et de ne pas susciter de perturbations sur le déroulement d'autres politiques publiques.

La question du statut d'Action Logement, qui a été abordée par Marie-Claire Carrère-Gée, est cruciale. Il faut être extrêmement clair : si celle-ci n'est pas résolue, tout s'arrête ! Cette situation d'incertitude dure depuis très longtemps. Une disposition visant à préserver sa capacité d'emprunt devra figurer dans le projet de loi qui sera déposé cet été.

Mme Christine Lavarde a raison : l'Anru a pour raison d'être la mise en oeuvre du renouvellement urbain, comme le prévoit la loi du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui a créé cette agence. Tout débordement vers d'autres compétences ne serait donc pas justifié, malgré les craintes d'une perte d'expertise de la part du personnel de l'agence dans l'attente du lancement d'un troisième programme. L'Anru a acquis, notamment depuis le lancement du deuxième programme de renouvellement urbain, dont le champ est plus vaste, une vraie compétence en matière d'urbanisme, d'aménagement, de création d'espaces économiques, de mobilité, etc. L'agence s'est professionnalisée. J'ai perçu, durant les auditions, la peur de perdre toutes ces compétences qu'il a fallu des années pour acquérir et perfectionner. Il convient donc de réfléchir au périmètre d'action de l'agence et à son articulation avec les missions d'autres acteurs afin de permettre à son personnel de ne pas perdre les compétences acquises. Cependant, l'urgence est avant tout financière, ce qui implique de faire preuve de rationalité dans l'utilisation de l'argent public et d'envisager la mutualisation de l'action de l'Anru avec celle d'autres acteurs.

M. Pierre Barros a eu raison de souligner que la préfiguration du NPNRU était très longue. C'est en partie ce qui explique certaines des difficultés rencontrées. Alors que le PNRU consistait principalement en des opérations de démolition-reconstruction, voire parfois de simple ripolinage, le NPNRU vise à repenser les espaces publics, à implanter des stades, à construire des écoles, à refaire la voirie, à prolonger les lignes de tramway, etc. Tout cela est évidemment beaucoup plus compliqué à mener d'un point de vue urbanistique et nécessite de recourir à des équipes professionnalisées, en plus de demander plus de temps. Je comprends donc l'impatience d'une partie de nos concitoyens.

Cette période de préfiguration est pourtant nécessaire à la réussite d'un programme de rénovation urbaine. Monsieur le président, je vous rejoins sur ce point : lorsque je disais qu'il ne fallait pas commencer le déploiement du troisième programme de rénovation urbaine avant d'avoir fini le deuxième, je ne voulais pas dire qu'il ne fallait pas commencer à réfléchir à sa préfiguration ou à sélectionner les quartiers bénéficiaires. On a besoin, pour ce faire, de développer une ingénierie de qualité, de dialoguer avec les territoires, de collecter des données en remettant à jour les indicateurs lorsque cela est nécessaire. En résumé, il faut choisir dès maintenant les quartiers, déterminer les aménagements à réaliser, afin de pouvoir, dès 2034, commencer la phase d'exécution. C'est ainsi que l'on garantira une meilleure articulation entre la phase de conception des projets et celle de leur réalisation.

Jean-Louis Borloo a dit que l'Anru a perdu la capacité d'action massive et rapide qui était l'esprit de la loi de 2003. C'est exact, toutefois ses missions nécessitent aujourd'hui plus de professionnalisation, les dossiers sont plus complexes et les délais sont donc aussi plus longs. Il me semble possible, aujourd'hui, de conserver l'excellence des projets tout en allant plus vite, dans un effort de rationalisation et de simplification des procédures.

Monsieur Grégory Blanc, je ne partage pas votre constat : les programmes de renouvellement urbain ne se sont pas réduits à refaire le bâti ! Je pourrais citer, dans mon département, les exemples de Chanteloup-les-Vignes, Sartrouville ou des Mureaux. J'ai vu apparaître des cités éducatives, des médiathèques, des services publics, des stades, des piscines, etc. Le NPNRU est porteur d'une vision plus globale des enjeux et il convient de la soutenir. L'objectif est de transformer les quartiers en vrais quartiers de vie et qu'ils ne soient plus simplement des quartiers de logement.

En ce qui concerne la mixité sociale, la question du relogement est évidemment cruciale. Celui-ci est très difficile à réaliser. C'est pour cela que ces opérations doivent s'inscrire dans un cadre intercommunal, afin de définir une approche globale en matière de relogement, d'équilibre entre les communes. Ne nous voilons pas la face : c'est très difficile. Dans le PNRU on a réussi à refaire de beaux quartiers, mais on a moins bien réussi en ce qui concerne la mixité sociale. Cela demande du temps et il faut mettre en oeuvre des restructurations profondes. Si l'on se contente de détruire un immeuble pour en rebâtir un nouveau, similaire, au même endroit, les populations ne changeront pas. Il faut repenser les quartiers en profondeur, faire du bâti haut à la place du bâti bas dans un endroit, et remplacer ailleurs du bâti haut par du bâti bas. Parfois, il faut débaptiser un quartier, car la dimension symbolique est forte. Tout cela est très long, en effet. Nous avons des progrès à faire. Je partage votre avis sur ce point.

Pour répondre à monsieur Bilhac : je suis d'accord, il faut décentraliser l'action de l'Anru pour accélérer et faciliter l'exécution des programmes. N'oublions toutefois pas que de nombreux programmes de rénovation urbaine se situent en Île-de-France. Si l'on donne aux collectivités territoriales, aussi puissantes soient-elles, la compétence en matière de renouvellement urbain, il n'est pas certain qu'elles pourront toutes proposer le même niveau de professionnalisation que celui que l'Anru a su acquérir. Les agents territoriaux sont professionnels, mais ces sujets sont très complexes et l'action de l'Anru permet de gagner en efficacité. D'une manière générale, il faut décentraliser, faire plus confiance aux territoires, s'appuyer davantage sur les préfets et sur les délégués territoriaux de l'Anru, mais il ne faut pas perdre le savoir-faire acquis par l'agence qui est une garantie de la qualité de l'ensemble des projets.

Enfin, il est nécessaire de faire un tuilage entre le deuxième et le troisième programme de renouvellement urbain. Durant les cinq premières années du NPNRU, les subventions ont été décaissées à hauteur seulement d'1 %, en raison du travail de préfiguration et des hésitations sur le budget. Si nous commençons les préfigurations du troisième programme dès aujourd'hui et fixons un calendrier de décaissements fiable, l'ensemble des partenaires pourra, dès 2034, financer l'exécution des projets.

La commission adopte les recommandations de la rapporteure spéciale et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

Proposition de nomination de M. Emmanuel Moulin, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de gouverneur de la Banque de France - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Jean-François Husson rapporteur sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Emmanuel Moulin, aux fonctions de gouverneur de la Banque de France, en application de l'article 13 de la Constitution.

Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025 - Saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à être saisie pour avis sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025, sous réserve de son dépôt et de sa transmission, et désigne M. Vincent Delahaye rapporteur pour avis.

- Présidence de M. Claude Raynal, président de la commission des finances, et de M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense - Audition de Mme Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Nous avons le plaisir de recevoir, en commun avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Mme Carine Camby qui vient nous présenter l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

Conformément à l'article 61 de la loi organique relative aux lois de finances, le Haut Conseil est en effet appelé à se prononcer sur les lois de programmation ayant une incidence sur les finances publiques.

L'exercice, connu, présente néanmoins aujourd'hui une singularité. Le Haut Conseil relève en effet dans son analyse que la référence à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) n'est plus opératoire, et que la bonne grille de lecture est désormais celle des engagements européens de la France, en particulier au regard du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) et de la trajectoire de la dépense primaire nette (DPN). Mme Camby nous en dira certainement davantage.

L'enjeu budgétaire du texte est, en tout état de cause, substantiel. Celui-ci ajoute 36 milliards d'euros de crédits sur cinq ans, à savoir de 2026 à 2030, ce qui fait peser une contrainte forte sur le reste des finances publiques. En outre, l'avis du Haut Conseil souligne que la mise en oeuvre de la nouvelle trajectoire proposée est exposée à certains aléas, notamment les évolutions géostratégiques, la hausse des prix de l'énergie, un niveau de reports de charges de l'ordre de 9 milliards d'euros et des restes à payer proches de 140 milliards d'euros à compter de 2026. Si la nécessité d'un effort de défense est majoritairement partagée d'un point de vue politique, il nous appartient également de prendre en compte sa soutenabilité et les conditions de son financement.

Je rappelle, pour les commissaires des finances, que les éclairages de Mme Camby seront complétés par ceux du chef d'état-major des armées, que nous entendrons cet après-midi. Les commissaires de la commission des affaires étrangères ont, quant à eux, déjà eu l'occasion d'être éclairés par ce dernier notamment. Cela permet de croiser collectivement l'appréciation macro-budgétaire du Haut Conseil avec la lecture opérationnelle du chef d'état-major.

Je rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Je cède la parole au président Cédric Perrin qui intervient à la fois comme président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et comme rapporteur du projet de loi.

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Je remercie le président de la commission des finances de renouveler cet exercice conjoint d'audition du Haut Conseil des finances publiques sur l'avis relatif au projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 qu'il vient de rendre.

En 2023, nous nous étions déjà interrogés sur la sincérité budgétaire d'une programmation qui prévoyait 13 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires, mais aussi sur les reports de charges et l'inflation qui allaient considérablement réduire nos marges de manoeuvre pour atteindre les objectifs de la programmation initiale. Cet avertissement que nous avions collectivement lancé avec notre collègue rapporteur spécial Dominique de Legge se retrouve confirmé par le Haut Conseil. Ce n'est donc pas faute d'avoir alerté le gouvernement de l'époque ! Nous sommes aujourd'hui dans une situation équivalente.

Madame Camby, nous serons donc intéressés de connaître l'avis du HCFP sur cette actualisation qui, non seulement ne corrige pas ces défauts, mais, en plus, devra subir à l'avenir des aléas significatifs, tels que l'évolution du coût de l'énergie au regard du contexte international et le niveau très élevé des restes à payer : vous avez chiffré l'augmentation de ces derniers, qui étaient de 60 milliards d'euros en 2019, à quelque 140 milliards d'euros en 2026. J'y vois le lancement de grands programmes comme ceux du porte-avions de nouvelle génération ou encore des futurs sous-marins nucléaires lanceurs d'engins dont les livraisons dépasseront nécessairement l'horizon 2030 de cette loi de programmation.

Cette actualisation doit nous permettre de relever deux grands enjeux : celui de la soutenabilité de l'effort de défense pour notre pays et, en conséquence, celui de notre crédibilité internationale, vis-à-vis de nos alliés bien sûr, mais surtout vis-à-vis de nos compétiteurs. Je rappelle que le budget de l'Allemagne atteindra 160 milliards d'euros en 2030.

S'agissant de la soutenabilité, avec 36 milliards d'euros de surcroît de crédits cumulés, cette actualisation devrait permettre d'atteindre péniblement un budget annuel de 76,3 milliards d'euros en 2030. À juste titre, le Haut Conseil considère que cette trajectoire sort de la loi de programmation des finances publiques, d'une part parce que celle-ci « n'a pas été respectée sur les années récentes » et, d'autre part, parce qu'elle est limitée à 2027. Or, selon le Premier ministre lorsqu'il était encore ministre des armées, le poids de forme du budget de nos armées se situerait entre 90 milliards à 100 milliards d'euros, sachant que cela ne représenterait à terme que moins de la moitié du budget militaire de l'Allemagne. Quelle est votre analyse de l'importance de ces masses financières ?

S'agissant de la crédibilité de notre défense à l'échelle internationale, nous faisons face à un paradoxe que le Haut Conseil souligne dans la conclusion de son avis. Il est rappelé que, en application du respect par la France de ses obligations européennes au titre de la procédure pour déficit excessif et du Pacte de stabilité, l'augmentation du budget de la défense va conduire à réduire les marges de manoeuvre de toutes les autres dépenses de l'État, sauf si nous renonçons à respecter nos engagements européens. Dans le même temps, la France s'est engagée au titre de l'Otan à élever de 2,5 % à 3,5 % en cinq ans seulement notre effort de défense, soit une trajectoire de croissance deux fois plus rapide que depuis 2024. Que penser d'une telle trajectoire sur qui supposerait, de fait, un effort plus important que celui porté par le projet de loi ? Nos engagements européens et « otaniens » sont-ils incompatibles ? Le Gouvernement entend parvenir à un budget de 76,3 milliards d'euros en 2030, soit 2,5 % du PIB, là où l'objectif est de 3,5 % : alors que nous serons passés de 2 % à 2,5 % entre 2024 et 2030, nous devrions progresser de 2,5 % à 3,5 % du PIB entre 2030 et 2035.

Pour conclure, quel regard portez-vous sur les conditions d'une bonne gestion de ces crédits, la Cour des comptes ayant par le passé dénoncé, à juste titre, les risques et le coût des réductions incontrôlées des dépenses d'investissement et d'étalement des grands programmes d'équipement ?

Mme Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de votre invitation à présenter devant vos deux commissions l'avis du HCFP sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030. Il me revient en effet de présenter cet avis, la première présidente de la Cour des comptes, qui préside de droit le Haut Conseil, ayant considéré qu'elle devait se déporter, puisqu'elle a eu à connaître de ce projet de loi dans le cadre de ses précédentes fonctions. Je voudrais également remercier le rapporteur général du HCFP, Nicolas Carnot, qui est à mes côtés, et l'équipe du Haut Conseil.

Le Haut Conseil est chargé de vérifier la cohérence des lois de programmation pluriannuelle concernant certains secteurs de l'action publique avec les objectifs de dépense prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Il a donc été saisi le 4 mars dernier par le Gouvernement des dispositions du projet de loi en vue d'une transmission de son avis le 19 mars. Comme il en a l'usage, il a procédé à l'audition des administrations compétentes et leur a également adressé des questionnaires, disposant ainsi de leurs réponses pour établir son avis.

Je voudrais également souligner que le Haut Conseil a rendu son avis dans un contexte marqué par de fortes incertitudes, qui constituent autant d'aléas susceptibles d'affecter la mise en oeuvre de la trajectoire financière de ce projet de loi. Je pense en particulier à la hausse durable des prix de l'énergie, qui pourrait exercer une pression à la hausse sur les dépenses militaires, ou encore au durcissement du contexte stratégique international. Les investissements pourraient être ralentis en fonction des difficultés d'approvisionnement et, plus largement, d'aléas opérationnels. Enfin, les coopérations internationales sur lesquelles reposent plusieurs programmes d'armement peuvent évoluer et affecter ces dépenses, à la hausse comme à la baisse.

Je souhaite enfin vous indiquer que certains chiffres mentionnés dans l'avis ont été actualisés dans mon propos de ce jour, à la suite de la notification par l'Insee, fin mars, des comptes 2025, dont nous ne disposions pas lorsque l'avis a été rendu.

L'avis du Haut Conseil traduit trois messages essentiels. D'abord, la programmation actuelle se traduira par une dynamique de dépenses qui se prolongera bien au-delà de l'horizon 2030. Ensuite, le point de comparaison avec la loi de programmation des finances publiques n'est plus opérant, d'autant que plusieurs questions de méthode font obstacle à une telle comparaison. Enfin, le respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette, qui est au centre de nos engagements européens, impliquera des arbitrages importants.

Premier message, l'effort qui devra être conduit pour la défense d'ici à 2030 est important et les engagements pris auront des conséquences financières au-delà de cette échéance.

La loi de programmation militaire (LPM) prévoit actuellement une trajectoire de crédits de paiement pour la mission « Défense » représentant 400 milliards d'euros sur la période 2024-2030, correspondant à une augmentation de plus de 3 milliards d'euros par an entre 2024 et 2030. Les crédits atteindraient ainsi 67 milliards d'euros courants en 2030, contre 47 milliards en 2024. Le projet de loi actualisant la loi de programmation militaire prévoit un effort supplémentaire en faveur de la défense de 36 milliards d'euros sur cinq ans ; les crédits atteindraient 76 milliards d'euros en 2030.

Deux points d'attention doivent être relevés.

Le niveau des reports de charges serait très significatif sur l'ensemble de la période de programmation. Comme vous le savez, ces reports représentent les paiements qui sont dus au titre de l'année en cours, mais qui seront réalisés en début d'exercice suivant. Ils ne constituent pas en eux-mêmes un facteur de dépense supplémentaire. En revanche, ils réduisent les marges de manoeuvre en gestion. Une part des crédits disponibles en cours d'année est déjà préemptée pour régler les dépenses passées, ce qui limite la capacité à faire face à des aléas.

La trajectoire retenue par le projet de loi actualisant la programmation militaire s'accompagne de restes à payer en forte augmentation. Ceux-ci correspondent au montant des paiements attendus pour solder les engagements juridiques déjà pris. D'un montant de 60 milliards d'euros en 2019, ils s'élevaient à 100 milliards en 2024 et se stabiliseraient autour de 140 milliards à l'issue de la période examinée. Cette dynamique reflète l'importance des programmes d'investissement et de maintenance inscrits dans la programmation militaire, qui s'étalent par nature sur le long terme. Ils ne traduisent pas à court terme un risque de dépassement des crédits, dans la mesure où ils sont encadrés par des plafonds. En revanche, ils ont une implication importante : les engagements déjà pris appelleront des paiements futurs, y compris au-delà de l'horizon de 2030. Autrement dit, la programmation actuelle porte en elle une dynamique de dépenses qui continuera à croître au-delà de la période couverte par le projet de loi.

J'en viens au deuxième message : dans son avis, le Haut Conseil souligne qu'à plusieurs titres, la référence à la LPFP n'est pas opératoire.

Premier point, la trajectoire de dépense de la LPFP n'a pas été respectée au cours des dernières années. Dès 2023, un écart est apparu, qui s'est nettement accentué en 2024 pour atteindre 2 points de PIB en volume en cumulé. En 2025, la dynamique de dépense est encore restée sensiblement plus élevée que celle fixée par la LPFP. Par conséquent, avant même la prise en compte du projet de loi actualisant la programmation militaire, cette trajectoire de dépense publique n'était déjà plus cohérente avec celle définie par la LPFP. La situation se prolongerait en 2026 et l'écart cumulé pourrait atteindre 3,3 points de PIB en volume. Le Haut Conseil ne peut donc que constater que la trajectoire suivie par la dépense publique n'est pas cohérente avec celle de la LPFP.

Deuxième point, le Haut Conseil souligne que des questions de méthode posent problème pour comparer les dispositions du projet de loi à celles de la LPFP.

Tout d'abord, l'horizon temporel diffère. Les dispositions du projet de loi actualisant la programmation militaire portent jusqu'à l'année 2030, alors que la LPFP s'arrête en 2027.

Ensuite, le périmètre des dépenses qui a fait l'objet d'une actualisation varie. Le projet de loi comporte une programmation actualisée des seules dépenses militaires et non de l'ensemble de la dépense publique. Il n'est donc pas possible de savoir comment la hausse programmée des dépenses militaires serait compensée sur d'autres postes de dépense de manière à rester compatible avec les objectifs de dépense dans leur ensemble.

Enfin, le référentiel comptable n'est pas le même. Le projet de loi est exprimé en comptabilité budgétaire, alors que la LPFP est en comptabilité nationale. En comptabilité nationale, les dépenses d'équipement militaire sont enregistrées au moment de la livraison ; en comptabilité budgétaire, elles le sont au moment du décaissement. L'analyse du Haut Conseil s'est donc fondée sur des approximations permettant d'essayer de résoudre cette difficulté à partir de la dynamique des crédits de paiement.

Troisième point, la LPFP a été supplantée dans les faits par un nouveau cadre de référence, le plan budgétaire et structurel à moyen terme, établi en application des nouvelles règles européennes. Ces engagements reposent sur un indicateur différent, la dépense primaire nette, qui constitue désormais la boussole effective de la trajectoire des finances publiques. Dans ce cadre, le Haut Conseil a estimé que l'appréciation du projet de loi devait être conduite au regard de cette nouvelle référence. Cette situation met toutefois en évidence un décalage croissant entre notre cadre organique national et le cadre budgétaire européen désormais applicable. À cet égard, une actualisation de la loi organique, qui aurait d'ailleurs dû intervenir avant le 31 décembre 2025, apparaît indispensable.

D'où le troisième et dernier message de notre avis consistant à attirer l'attention sur les conditions du respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette. Depuis janvier 2025, la France fait l'objet de recommandations formelles du Conseil, notamment au titre de la procédure pour déficit excessif. Ces recommandations traduisent les engagements pris par notre pays dans son plan budgétaire et structurel à moyen terme, lesquels reposent sur un encadrement strict de la dépense primaire nette, qui ne doit pas dépasser 0,8 % en 2025, 1,2 % entre 2026 et 2028, et 1,1 % en 2029 et 2030.

À court terme, les marges apparaissent déjà contraintes. Pour 2025, la dépense primaire nette a été très proche du plafond fixé. En 2026, la trajectoire prévue par la loi de finances initiale atteindrait exactement le plafond autorisé. Cela signifie que le respect de nos engagements européens repose sur deux conditions strictes : une maîtrise très exigeante de la dépense publique et un rendement des mesures nouvelles conforme aux prévisions. À moyen terme, entre 2027 et 2030, la contrainte se maintient, puisque la dépense primaire nette devra rester limitée à une progression annuelle de l'ordre de 20 milliards d'euros.

Or une part significative de ces 20 milliards d'euros est déjà préemptée par les lois de programmation existantes, auxquelles viendraient s'ajouter les dépenses prévues par le projet de loi. Concrètement, cela signifie que les autres dépenses publiques, hors charges d'intérêt et programmation sectorielle, ne pourraient augmenter que de 11 milliards à 15 milliards d'euros par an, suivant les années, entre 2027 et 2030.

En particulier, pour ce qui est de 2027, la hausse de la dépense primaire nette serait limitée à un peu moins de 20 milliards d'euros, tandis que la hausse des crédits prévus par la loi de programmation est légèrement supérieure à 8 milliards d'euros.

Par conséquent, la dépense hors lois de programmation et charges d'intérêt de l'ensemble des administrations publiques devrait augmenter d'environ 11 milliards d'euros au maximum, ce qui marquerait un très net ralentissement, puisque le même agrégat aurait progressé de 30 milliards d'euros en 2025, c'est-à-dire quasiment trois fois plus, et augmenterait encore de 26 milliards d'euros en 2026. Autrement dit, l'effort supplémentaire en faveur de la défense s'inscrit dans un cadre global fortement contraint sur la dépense publique, qui imposera des arbitrages importants, sauf à mobiliser des ressources nouvelles.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je formulerai d'abord une première réaction tout à fait personnelle : j'admire la capacité du Haut Conseil à exprimer, dans des termes choisis, que la situation est particulièrement grave...

Vous avez évoqué les restes à payer et les reports de charges, sujets que nous regardons avec attention à la commission des finances. À partir de quel moment pouvons-nous considérer que les indicateurs que vous avez chiffrés ne mesurent plus simplement une tension budgétaire, mais révèlent une véritable impasse nous empêchant de financer nos ambitions ? Je suis frappé d'observer un décalage grandissant entre la loi de finances initiale et l'exécution constatée en fin de gestion.

Votre avis souligne que la mise en oeuvre du projet de loi demeure en outre exposée à des aléas importants, notamment un durcissement du contexte stratégique et une hausse durable des prix de l'énergie,. Dans ces conditions, le relèvement de la trajectoire budgétaire vous paraît-il améliorer réellement la sincérité de la programmation, ou laisse-t-il encore subsister un risque important de financement en gestion ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. - Madame Camby, semaine après semaine, lors de vos venues devant la commission des finances, j'ai le sentiment que vos constats et ceux de notre commission se superposent de manière quasi identique. Cette convergence traduit bien l'impasse que vient d'évoquer le rapporteur pour avis.

La situation internationale que nous connaissons est inédite depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, des foyers de guerre et de vives tensions se déclarant sur presque tous les continents. J'essaierai de ne pas nous déprimer davantage, mais certaines réalités ne peuvent être niées. À force d'avoir procrastiné, reporté les échéances et assuré que le respect de nos engagements nécessitait simplement deux années supplémentaires, j'ai vraiment l'impression que nous sommes arrivés au bout du bout...

Vous avez évoqué les engagements européens limitant la hausse de la dépense primaire nette à 20 milliards d'euros pour 2027. Déduction faite de la progression des lois de programmation, il ne reste que 11 milliards d'euros pour le reste des finances publiques, sphère sociale comprise et hors charge de la dette. Nous pouvons choisir de nous extraire de tout cadre, mais nous irions alors au-devant de réelles difficultés. De votre point de vue, cet effort est-il possible ? Difficile ? Crédible ? Historique ?

Vous avez abordé la question de la loi de programmation des finances publiques, qui ne constitue plus une référence opératoire. Ce constat soulève plusieurs interrogations. Les conditions mêmes de son adoption suscitaient déjà des réserves. Au Parlement, certains avançaient qu'elle fixait des objectifs sans imposer de contraintes, affichant ainsi des objectifs très théoriques. L'évolution du contexte géopolitique et énergétique était inimaginable en 2022, mais l'absence de remède apporté à la dégradation de nos comptes publics pose question. Nous devons aujourd'hui respecter le plan budgétaire et structurel à moyen terme, mais cette trajectoire européenne ne repose pas sur la même légitimité politique qu'une LPFP. Vous avez évoqué la nécessité d'adapter la loi organique. Pourriez-vous nous en dire davantage sur ce point ?

Mme Carine Camby. - Je reviendrai d'abord sur la situation globale des finances publiques, qui constitue le sujet de préoccupation majeure. En effet, malgré la bonne surprise d'un déficit public moins dégradé que prévu en 2025, celui-ci reste extrêmement important. Il ne nous permet pas, à ce stade, de stabiliser notre taux d'endettement ni de réduire le poids de la charge de la dette, qui passerait à 78 milliards d'euros en 2026, après 66,6 milliards en 2025. Cette évolution exponentielle de la charge de la dette préempte chaque année davantage nos marges de manoeuvre, au détriment des investissements indispensables, que ce soit pour la défense, les infrastructures de transport ou la transition écologique. Aujourd'hui, notre endettement finance principalement des dépenses de fonctionnement.

Replacée dans ce contexte, la loi de programmation militaire actualisée exige un effort de réduction considérable des autres dépenses. Le chiffre de 11 milliards d'euros l'illustre bien. Nous ne voyons pas par quel miracle la dépense publique ralentirait au point de respecter la trajectoire de la dépense primaire nette sans effort supplémentaire.

En 2025, l'essentiel de l'effort a reposé sur des hausses de prélèvements obligatoires et sur une régulation efficace infra-annuelle des crédits, avec 12 milliards d'euros de crédits annulés. Toutefois, les marges permettant de réitérer une telle manoeuvre diminuent chaque année.

Je ne parle plus ici au nom du HCFP, qui est une institution budgétaire indépendante de la Cour des comptes. Des réformes structurelles seront nécessaires si nous souhaitons tenir la trajectoire de dépense primaire nette à laquelle nous nous sommes engagés au niveau européen et si nous voulons réduire le déficit public sous les 3 % en 2029. Ces 3 % ne sont pas un taux magique : c'est le seuil qui nous permet de commencer à stabiliser la dette, sachant que la réduction de celle-ci exigerait un excédent primaire, dont nous sommes très éloignés.

Dans ce contexte - et je reprends ici ma casquette de représentante du Haut Conseil -, il est difficile de travailler sur la base d'une LPFP qui n'est plus opératoire. C'est la raison pour laquelle le Haut Conseil a pris pour référence la trajectoire du PSMT. Dans le cadre d'une révision de la loi organique, il serait utile d'instaurer une cohérence entre une future LPFP et nos engagements européens. Actuellement, ce grand écart s'avère intenable, nous conduisant à nous référer à la DPN. Or la DPN exclut la charge des intérêts de la dette, qui croît dans les proportions que je viens de rappeler.

Pour répondre au rapporteur pour avis du projet de loi, les risques pesant sur la trajectoire s'accroissent au fur et à mesure que le conflit au Moyen-Orient dure et que les prix du pétrole continuent à augmenter. Ces facteurs menacent nos recettes publiques, notamment le rendement de l'impôt sur les sociétés, les bénéfices des entreprises risquant de diminuer. On constate aussi une baisse des recettes issues des accises sur les carburants, la baisse des volumes consommés dépassant le gain lié à la hausse des prix. Bien que l'inflation puisse avoir un léger effet sur la TVA, le conflit risque de peser sur les recettes, ce qui pourrait accentuer encore la difficulté à tenir nos engagements.

S'agissant des dépenses militaires elles-mêmes, il est probable que la hausse du coût des matières premières puisse également avoir un impact.

À l'heure actuelle, il est difficile de mesurer les risques avec précision, faute de visibilité sur la durée du conflit. Néanmoins, cette situation accentue la pression sur nos finances publiques.

Mme Isabelle Briquet. - Je souhaite revenir sur un point important : la clause dérogatoire au pacte de stabilité, que la France a fait le choix de ne pas activer, contrairement à dix-sept autres États membres. Cette décision politique déplace mécaniquement plusieurs milliards d'euros d'ajustement vers d'autres dépenses publiques - nos collectivités, notre protection sociale et nos services publics.

Vous avez indiqué devant nos collègues députés, le 9 avril dernier, que le Haut Conseil n'avait pas travaillé sur cette hypothèse. Il est surprenant qu'un sujet aussi structurant pour les finances publiques des cinq prochaines années ne fasse l'objet d'aucune évaluation chiffrée dans votre avis.

Pour la période 2025-2028, quel allégement représenterait l'activation de cette clause pour la France, et quels en seraient les écarts vis-à-vis de la trajectoire de dépense primaire nette validée par le Conseil en janvier 2025 ?

Parmi les dix-sept États ayant activé la clause, plusieurs présentent une trajectoire de dette comparable à la nôtre. La France est-elle, à votre connaissance, le seul État placé sous procédure de déficit excessif à ne pas l'avoir mobilisée ?

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Vous n'avez pas répondu à ma question sur la compatibilité entre nos engagements européens et nos obligations « otaniennes ». Je rappelle en effet l'engagement pris à La Haye de consacrer 3,5 % du PIB à notre défense en 2035. J'expliquais dans mon propos liminaire que nous devrions normalement atteindre un montant de 76,3 milliards d'euros en 2030, soit 2,5 % du PIB. J'y insiste, cela représente un effort d'environ 0,5 % en l'espace de six ans, alors qu'il faudra réaliser un saut de près de 1 % de PIB entre 2030 et 2035 pour tenir nos engagements.

M. Thierry Cozic. - Le projet de loi d'actualisation de la LPM prévoit une hausse de crédits cumulée de 36 milliards d'euros pour la période 2026-2030.

Comme l'indique l'avis du Haut Conseil, des aléas pourraient affecter cette trajectoire financière en cas d'augmentation des dépenses, liées à l'aggravation du contexte international et à l'augmentation durable des prix de l'énergie, par rapport aux hypothèses retenues lors de l'élaboration du projet de loi.

Face à la persistance du conflit au Moyen-Orient, à quel montant estimez-vous, dès cette année, l'augmentation potentielle de ces dépenses selon les différents scénarios envisagés ?

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je souhaiterais revenir sur la question des reports de charges. Ces derniers sont passés en quelques années d'un peu moins de 4 milliards à un peu plus de 8 milliards d'euros. Vous avez indiqué qu'ils risquaient encore d'augmenter. Jusqu'où peut-on aller ?

Mme Carine Camby. - Les reports de charges augmentent beaucoup, et ils réduisent nos marges de manoeuvre en cours d'année. Lorsqu'un événement exceptionnel survient, comme cette année avec la forte hausse des dépenses liées aux opérations extérieures, nous avons besoin de disposer de marges de manoeuvre pour y faire face. L'administration évoque un montant potentiel de 9,5 milliards d'euros, chiffre qui n'a pas fait l'objet d'une expertise de notre part.

Le mécanisme de la clause de sauvegarde permet à la France de soustraire a posteriori de sa dépense primaire nette les dépenses engagées au profit de l'effort de défense. Toutefois, il reste limité à 1,5 point de PIB, et il est prévu pour quatre années, de 2025 à 2028. Mettre en oeuvre cette clause dérogatoire pour contourner l'obstacle de la trajectoire de désendettement est donc assez théorique.

Le cas de la France n'est pas comparable à celui de l'Allemagne, dont la situation budgétaire est nettement plus favorable. Notre pays affronte un déficit important et une dette que je n'oserai qualifier d'abyssale.

Un autre pays a fait le choix de ne pas activer cette clause : l'Italie. L'activation d'un tel mécanisme comporte le risque de faire oublier temporairement la contrainte pesant sur le déficit et l'endettement. Au terme des quatre années, nous pourrions nous retrouver dans une situation plus difficile encore que si nous avions intégré ce surcroît de dépenses.

Pour répondre à M. Cozic, le Gouvernement a récemment estimé à 6 milliards d'euros le coût des dépenses supplémentaires liées au conflit, dont 1 milliard d'euros pour les Opex.

La compatibilité entre nos engagements européens et la trajectoire des finances publiques repose sur la priorisation. Donner la priorité aux dépenses de défense nécessite de trouver des marges de manoeuvre ailleurs. L'alternative consisterait à ne pas respecter nos engagements européens relatifs à la trajectoire de dépenses, ce qui créerait le risque d'un nouvel accroissement de notre dette.

Je rappelle que les taux d'intérêt sur les obligations assimilables du Trésor (OAT) ont fortement augmenté, avant même le début du conflit et plus encore après. Le refinancement annuel de notre dette s'effectuant à des taux élevés, la charge des intérêts croît de plus en plus vite. Le risque d'un effet « boule de neige » devient bien réel face à la conjugaison de taux élevés et d'une croissance à la peine - quasiment nulle au début de l'année.

Si nos partenaires financiers estiment que la France est dans une situation ne lui permettant pas de maintenir sa trajectoire à la baisse des finances publiques, les taux d'intérêt pourraient augmenter puisque le risque s'accroît. Bien que nous n'ayons pas encore atteint ce scénario catastrophe, nous nous en approchons. L'effort de défense doit s'analyser à l'aune de ce contexte.

Je reviens sur les 13 milliards d'euros de la programmation votée en 2023. Le Haut Conseil a obtenu peu d'informations à ce sujet. Nous avions compris que ce montant couvrait des cessions d'actifs et la mobilisation de la marge frictionnelle de dépenses du ministère des armées, éventuellement la contribution d'autres ministères. Si des ajustements infra-annuels restent possibles, nous ne disposons pas, à ce stade, des éléments permettant de dire si ces 13 milliards d'euros correspondent bien à des financements.

M. Claude Malhuret. - Je vous remercie pour les informations que vous nous avez apportées. Nous sommes bien conscients du tableau difficile que vous avez dépeint.

Craignez-vous que la défense devienne la variable d'ajustement budgétaire à partir de 2027-2028 ? Quels indicateurs regarderez-vous pour évaluer la sincérité de la trajectoire ?

La France finance un modèle d'armée complet. Notre voulons simultanément la dissuasion nucléaire, une armée expéditionnaire, des capacités de haute intensité dans le cadre de l'Otan, une présence outre-mer, le spatial, le cyber, le renseignement et l'autonomie stratégique européenne. Le Haut Conseil juge-t-il cette vision stratégique soutenable à long terme ?

Les hypothèses d'inflation retenues dans la LPM ne sont-elles pas déjà dépassées par la réalité de l'économie de guerre ? En temps de guerre, l'inflation militaire est toujours bien supérieure à l'inflation générale. Ne sous-estimons-nous pas aujourd'hui le coût du réarmement européen, et français en particulier ?

Enfin, quel est le risque budgétaire ou stratégique que le Parlement pourrait sous-estimer dans le cadre de l'actualisation de la LPM ?

Mme Carine Camby. - Les questions stratégiques que vous me posez dépassent le cadre de la saisine du Haut Conseil des finances publiques. Celle-ci portait sur la compatibilité de l'actualisation de la LPM avec la trajectoire des finances publiques sur laquelle la France s'est engagée.

Le Parlement et l'exécutif font des choix politiques, comme le maintien d'un modèle d'armée complet, sur lesquels il ne m'appartient pas de me prononcer. La défense deviendra-t-elle une variable d'ajustement ? La situation tendue de nos finances publiques exigera des variables d'ajustement, mais des crédits supplémentaires sont alloués à l'objectif stratégique de défense, qui est donc prioritaire. Comme nous le disons dans notre avis, il faudrait faire des efforts supplémentaires dans d'autres domaines pour financer ce choix.

Le risque pour la trajectoire des finances publiques réside dans les conséquences d'un conflit qui durerait, avec ses répercussions sur l'inflation, les coûts et, in fine, les recettes. L'objectif fixé par la loi de finances initiale est de parvenir à un déficit de 5 % du PIB. Cet objectif ne semble pas extrêmement ambitieux compte tenu de nos difficultés actuelles et de notre endettement.

Il est difficile de savoir quel sera l'impact final de l'inflation énergétique, comment celle-ci va influer sur le coût des matières premières et quelles seront les répercussions sur les programmes d'armement. Il faudra creuser ces enjeux dans les semaines à venir pour garantir la soutenabilité de notre outil de défense et de nos finances publiques.

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Merci d'être venue nous présenter l'avis du HCFP. Je me réjouis que nous ayons organisé cette audition en commun avec la commission des affaires étrangères.

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Je suis attentif, à l'instar de mes collègues, aux analyses du Haut Conseil. L'augmentation de la charge de la dette de 66 milliards à 78 milliards d'euros en si peu de temps est particulièrement inquiétante.

Cependant, les auditions menées au sein de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées soulèvent d'autres inquiétudes. Il est important de réarmer notre pays, de consolider notre force de dissuasion et de préserver notre souveraineté. Si les prévisions de la revue nationale stratégique devaient malheureusement se révéler exactes, il ne serait plus question de débattre de l'âge de la retraite ou de l'équilibre budgétaire, puisque nous ne maîtriserions plus notre destin.

L'objectif est que nous soyons suffisamment forts et dissuasifs pour éviter ces problèmes et rester souverains. D'un côté, la commission des finances et le Haut Conseil des finances publiques nous rappellent la triste réalité de nos finances publiques ; de l'autre, les chefs militaires, les chercheurs et les spécialistes des questions de défense nous dressent le tableau d'une menace réelle nécessitant que nous consacrions des moyens à nous y préparer.

Il nous reste désormais à travailler sur cette loi de programmation militaire afin de la rendre la plus efficiente possible. Parviendrons-nous à en réduire le coût ? Je ne le pense pas.

Je vous remercie pour votre rapport, madame Camby, et je remercie la commission des finances d'avoir organisé cette audition.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 35.

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense - Audition du général d'armée aérienne Fabien Mandon, chef d'état-major des armées

M. Claude Raynal, président. - Mon général, nous sommes très heureux de vous recevoir cet après-midi dans le cadre de l'examen du projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

Je veux d'abord vous remercier d'avoir accepté cette audition. Comme vous le savez, il est assez rare que la commission des finances ait l'occasion d'entendre le chef d'état-major des armées.

Toutefois, il nous a semblé particulièrement utile, dans le contexte actuel, de pouvoir vous entendre directement. Le poids croissant des dépenses de défense dans le budget de l'État, l'effort budgétaire demandé dans le projet de loi dont nous sommes saisis, par contraste avec la maîtrise des dépenses qu'exige la dégradation des finances publiques, ainsi que les questions très concrètes qu'il soulève sur l'adéquation entre les ambitions affichées, les moyens proposés et les besoins effectifs des armées, justifient pleinement cette audition devant la commission des finances.

Votre venue me paraît d'autant plus précieuse qu'elle intervient à la suite de l'audition, ce matin, de Mme la présidente Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), consacrée à l'avis rendu par ce dernier sur ce texte. Cette première séquence nous a permis d'évaluer le projet de loi à l'aune de sa soutenabilité macro-budgétaire, de la contrainte qu'il fait porter sur le reste des finances publiques, ainsi que des interrogations liées aux reports de charges et aux restes à payer.

Avec vous, nous souhaitons à présent compléter cette lecture par une appréciation de nature différente : celle du commandement militaire, c'est-à-dire de celui qui est placé au coeur de l'emploi des forces, de la préparation opérationnelle et de l'appréciation des besoins réels des armées.

Sous l'autorité du Président de la République et du Gouvernement, vous êtes responsable de l'emploi des forces, vous assurez le commandement des opérations militaires et vous êtes le conseiller militaire du Gouvernement. À ce titre, vous êtes évidemment un interlocuteur essentiel pour apprécier ce que cette actualisation change réellement pour les armées en matière de préparation à la haute intensité, de priorités capacitaires, mais aussi de ressources humaines, de soutien et de cohérence d'ensemble du modèle d'armée.

Vous suivez par ailleurs de près les sujets budgétaires, puisque vous êtes responsable du programme relatif à la préparation et à l'emploi des forces et co-responsable, avec le délégué général à l'armement, de celui qui est relatif aux équipements.

Cette audition nous est précieuse, d'autant que le rapporteur spécial Dominique de Legge nous présentera très prochainement ses analyses détaillées sur le projet de loi, dans son rapport pour avis.

Mon général, vous avez la parole pour un propos introductif, avant d'entamer la discussion avec le rapporteur, le rapporteur général et les commissaires qui souhaiteront vous interroger.

Général d'armée aérienne Fabien Mandon, chef d'état-major des armées. - C'est pour moi un grand honneur d'avoir ce moment d'échange avec vous. J'essaierai d'être concis, même si une description initiale me paraît importante pour nourrir nos échanges.

Je distinguerai deux aspects, qui sont très liés : le point de vue des responsabilités du budget de l'État et du vote du budget, et celui des raisons qui justifient les efforts prévus par l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM).

J'observe une évolution rapide de la dégradation de notre environnement. Des changements majeurs s'opèrent, que le Président de la République avait décrits dans son discours prononcé le 13 juillet dernier à l'hôtel de Brienne, à l'occasion duquel il avait annoncé son intention d'augmenter les marches pour le budget de la défense dans les prochaines années. Mais depuis cette date, la situation s'est encore dégradée. Nous le vivons tous, dans notre actualité. Je sens dans notre population une conscience assez aiguë de cette dégradation, compte tenu de l'impact direct de celle-ci sur le quotidien des Français.

Je reviens sur les derniers mois qui se sont écoulés.

La guerre se poursuit en Ukraine. À l'occasion de la réouverture de la cathédrale Notre-Dame de Paris, nous avons reçu Donald Trump et le président Zelensky. Nous espérions alors beaucoup que les États-Unis pèseraient de tout leur poids dans les négociations pour mettre fin à la guerre. Mais cette guerre est encore ouverte, il n'y a pas de perspective à court terme. Cela fait plus de quatre ans que cette guerre est en cours sur notre continent.

Une opération éclair menée au Venezuela par les Américains, après avoir été préparée pendant des mois, a conduit à modifier la tête de l'État vénézuélien par la force.

Nous avons envoyé des troupes au Groenland en moins d'une semaine. La France a réagi très vite, en déployant des commandos montagne en moins de quelques jours. Il faisait moins 40 degrés. Ce n'était pas facile à organiser. En outre, nous avons contribué, aux côtés du Danemark, à projeter des moyens aériens dans cette partie très nordique du monde. Un bâtiment de la marine a également rejoint rapidement les eaux groenlandaises, pour marquer la présence européenne.

Par ailleurs, des opérations israéliennes se poursuivent à Gaza et en Cisjordanie. On n'en parle plus dans l'actualité, mais elles se poursuivent, assorties d'un drame humanitaire. Les conséquences de cette situation sur les prochaines décennies sont majeures : Israël ne sera pas en paix dans un environnement dans lequel des générations vont grandir en rêvant de se venger. La crise avec l'Iran ne va pas améliorer la situation à court terme. Cette zone crisogène pourrait donc le rester dans les prochaines années.

La crise s'est étendue au-delà de Gaza et de la Cisjordanie, du fait des différents épisodes militaires survenus entre Israël et les États-Unis, d'un côté, et l'Iran, de l'autre. Les objectifs de guerre initiaux n'ont pas été atteints et cette situation va nous affecter tous durablement.

Je vais vous présenter un aperçu des engagements français au Proche et au Moyen-Orient, alors que près de 30 000 militaires français sont engagés partout dans le monde. Au Proche et au Moyen-Orient, nous avons déployé près de 2 400 militaires, en vertu des accords de défense que nous avons passés avec le Qatar, les Émirats arabes unis et le Koweït, en réponse aux sollicitations de l'Arabie saoudite, du Bahreïn, ainsi qu'en Jordanie et à Djibouti. Ces militaires français assurent principalement des missions de défense anti-aérienne, notamment à l'aide de missiles sol-air d'interception des drones et missiles tirés par l'Iran, mais aussi d'avions et d'hélicoptères adaptés pour lutter contre les drones de type « Shahed ». Un dispositif naval est en outre chargé de sécuriser Chypre, qui a été ciblé par des milices proches de l'Iran.

Nos militaires ont également pour missions de sécuriser la zone de la mer Méditerranée orientale, de préparer d'éventuelles évacuations de ressortissants et de sécuriser le trafic en mer Rouge même si, pour l'instant, les Houthis restent à l'écart du conflit. Par ailleurs, le groupe aéronaval (GAN) français se trouve au large de Djibouti. Nous nous efforçons d'agréger le groupe des nations qui sont prêtes à agir avec nous pour essayer de rétablir une libre circulation dans le détroit d'Ormuz.

L'engagement des forces françaises se fait donc à 360 degrés sur le globe, en réponse à la multiplicité des crises. C'est une spécificité, rendue notamment possible par nos territoires d'outre-mer et nos points d'appui stratégiques.

Dans cette accélération de la dégradation de notre environnement, ce qui marque les échanges militaires avec mes homologues, c'est la simultanéité des crises. Nos modèles de défense étaient construits ces dernières années pour gérer plutôt une menace de type terroriste. Or nous observons aujourd'hui des États qui entrent par la force dans des territoires pour les conquérir et au seul motif de la défense de leurs intérêts. Des engagements majeurs sont en cours au Proche et au Moyen-Orient, tandis qu'une guerre se poursuit sur notre propre continent.

Aujourd'hui, les souverainetés sont contestées par la force ou par l'usage d'approches hybrides. Dans les outre-mer, les flottilles d'états compétiteurs ne sont pas dans nos zones économiques exclusives, en raison de la protection apportée par la France et ses armées. Si nous retirons des moyens militaires de ces zones, vous pouvez être certains qu'elles seront pillées. La cartographie de notre présence militaire en découle.

Quelques constantes apparaissent dans ce contexte. Tout d'abord, le principal risque actuel - mais ce n'est pas le seul -, c'est la menace russe sur notre continent. Cela reste ma préoccupation première, pour la préparation des armées françaises. Les Ukrainiens tiennent, depuis quatre ans, de manière héroïque. Leur bravoure et leur résilience forcent l'admiration, et ils font preuve d'une grande capacité d'innovation. Nous avons beaucoup à apprendre de leur réactivité et de leur capacité à innover.

La mobilisation des Européens leur permet de tenir. Au début du conflit, l'industrie ukrainienne représentait 3 % des matériels consommés pour la guerre, aujourd'hui elle produit 50 % de ces équipements. Les Ukrainiens ont donc su s'adapter, en pleine guerre, pour maîtriser davantage leur outil de défense. Mais ils restent très dépendants pour certains moyens difficiles à produire, en particulier les missiles et tous les matériels qui contribuent à la défense aérienne. Nous avons tous entendu parler du missile « Patriot » ; les Européens produisent pour leur part le système sol-air moyenne portée-terrestre (SAMP/T). Ce système est extrêmement efficace. Mais il ne fonctionne qu'à l'aide de missiles complexes, long à produire. Les temps et coûts de production font partie des difficultés que nous avons à résoudre pour disposer d'un modèle de défense soutenable.

Les Russes sont en train de changer leur organisation interne de défense. Ils protègent en priorité leurs grands centres urbains, suivant une logique de bastion, mais développent leur défense à une taille qui leur permettra de challenger l'Otan en 2030. Aujourd'hui, la Russie compte 1,3 million de soldats. En 2030, ils seront 1,9 million. Le nombre de chars lourds devrait s'élever à 7 000 en 2030, contre 4 000 aujourd'hui. Pour l'aviation de combat, le nombre d'avions devrait s'élever à 1 500 en 2030, contre 1 200 aujourd'hui. Quant à la marine, elle devrait rester plutôt stable, avec environ 240 bâtiments de combat. Des efforts très importants sont déployés dans le domaine spatial, les Russes ayant perçu en Ukraine qu'ils étaient en retard en la matière. Ils restent évidemment actifs dans le domaine cyber et dans les nouveaux domaines de conflictualité.

Une deuxième constante est celle d'un recours désinhibé à la force. Les groupes terroristes restent une menace importante pour notre société. Nous ne sommes pas à l'abri d'attentats. Nous voyons se développer des têtes de réseau d'Al-Qaïda et de Daech en Afrique. Dans certaines zones, plus de 6 000 combattants de Daech évoluent. Al-Qaïda, filière d'origine de ce groupe, a failli faire basculer la junte militaire au pouvoir au Mali il y a quelques semaines et menace certains États de la sous-région. Cette expansion géographique importante s'appuie souvent sur des tensions ethniques. Au Sahel, les trois États de l'Alliance des États du Sahel (AES) - le Mali, le Niger et le Burkina Faso -, sont très fragiles. Des groupes terroristes sont par ailleurs en train de croître dans la Corne Est de l'Afrique.

Cette brutalité est aussi celle des grands États. Nous ne sommes pas surpris quand elle provient de la Russie. En revanche, la situation est plus délicate quand d'autres membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies commencent à intervenir en dehors de tout cadre légal international. Or cela inspire beaucoup d'autres pays. Tous les appétits s'aiguisent, car les barrières tombent, et l'ONU devient, malheureusement pour nous, impuissante à réguler les tensions -. Ce cadre était la garantie de maintien de la paix et de notre capacité à dialoguer. Il est en train de vaciller et les crises se développent, sans régulateur.

La troisième constante est la nécessité, pour les Européens, de développer la défense européenne de manière plus déterminée et pragmatique. Nous sommes dans un moment de bascule. Dans les discussions que je peux avoir au niveau militaire, le chef d'état-major des armées américaines me dit qu'en raison de la simultanéité des crises, la priorité revient, pour son pays, à son continent. Cela va de l'Arctique, où il se préoccupe des activités des Chinois et des Russes, à l'Amérique du Sud où nous avons déjà vu de premiers épisodes. Ensuite, il y a l'Asie, puis viennent le Proche et le Moyen-Orient. Il exprime qu'il ne pourrait pas nécessairement nous aider, non par manque de volonté ni par dogmatisme, mais parce que les crises sont trop nombreuses et qu'il leur faut prioriser. Les Européens se trouvent donc dans un moment de bascule. Depuis la Seconde Guerre mondiale, ils vivaient en acceptant une dépendance américaine pour leur protection. Or ils voient les Américains se désengager, et cela ne date pas de Donald Trump. En tout cas, ils ne peuvent plus assurer leur présence à la hauteur de nos espérances. Malheureusement, une guerre est en cours sur le continent. L'Allemagne développe sa défense sur une hypothèse de guerre à l'horizon 2030. Nous avons effectivement une défense à renforcer à cet horizon.

Une grande partie des Européens comprend le mouvement et est curieuse de travailler avec la France pour renforcer la défense européenne. Mais une autre est dans le déni et plaide pour que nous augmentions nos achats auprès des États-Unis pour leur montrer que nous sommes un partenaire fiable.

La quatrième constante, c'est la révolution technologique qui se joue. Nous parlons du numérique depuis des années. Mais nous voyons aussi à présent la dronisation. Nous avons mis du temps à nous y mettre mais prenons résolument le virage des drones. Cela fait partie des efforts du projet de loi actualisant la loi de programmation. Nous sommes au début d'une aventure centrée sur les drones, la robotisation, le numérique et d'autres technologies d'innovation dans lesquelles nous devons absolument investir.

Concernant le modèle d'armée, l'effort qui est proposé dans le projet de loi d'actualisation consiste à renforcer notre défense de manière visible, selon quelques grands principes. D'abord, nous conservons un modèle d'armée complet : nous sommes les seuls en Europe. Nous pouvons intervenir au Groenland par moins 40 degrés mais avons aussi des forces qui s'entraînent et opèrent dans le désert ou au large de Djibouti par plus de 45 degrés. D'autres qui sont en Asie. Nous connaissons donc tous les climats, toutes les latitudes, et agissons dans tous les milieux, dont le spatial. Ceci est permis par ce modèle d'armée complet. Nous avons choisi de ne pas faire des impasses au risque de ne pas pouvoir investir plus fortement dans certains domaines. Je pense que ce choix de la cohérence est bon pour un pays désireux de garantir sa défense sous tous les horizons et dont l'empreinte est aussi large sur la planète.

Par ailleurs, les orientations annoncées dans le domaine de la dissuasion vont être mises en oeuvre, conformément au discours prononcé par le Président de la République à l'Île Longue, dans un esprit de souveraineté. Le Président a annoncé que nous allions renforcer nos armements nucléaires. Cette démarche est engagée, et la loi de programmation actualisée permettra d'y parvenir. En matière d'autonomie stratégique, nous prenons date. Les tirs de missiles balistiques sont détectés dans le monde et suivis en temps réel. C'est important, d'autant que l'Iran dispose de missiles très longue portée. Il est donc vital que nous soyons capables de détecter le départ de tels missiles, d'alerter la population et nos autorités pour assurer la sauvegarde de tous. En complément des moyens actuels partagés avec l'OTAN, l'actualisation de la LPM nous permettra de disposer de moyens supplémentaires en matière de satellites et de systèmes de radar au niveau européen. L'Allemagne contribuera à ce projet, baptisé Jewel (Joint early warning for a european lookout).

Nous ouvrons également la page du service national, c'est pour moi l'élément transformant de notre modèle. Je pourrai revenir avec vous sur cet élément, si vous le souhaitez, qui est à mes yeux le plus important pour notre défense, au-delà des équipements.

Les 36 milliards d'euros supplémentaires prévus dans l'actualisation de la LPM visent à avancer en 2027 l'objectif de dépenses militaires initialement fixé en 2030, pour faire face à l'accélération de la dégradation de notre environnement. J'ai grandi pendant la fin de la guerre froide. J'ai donc connu des réductions budgétaires et des lois de programmation qui n'ont pas été tenues. Cela ne crée pas la confiance. Mais, depuis dix ans, j'observe un doublement du budget de la défense et des lois de programmation qui sont respectées. C'est la réalité !

Est-ce suffisant ? Si je regarde l'effort consenti par les Français pour rendre cela possible, je pense que les choix d'actualisation qui ont été posés sont les bons : maintien de la cohérence, renforcement de l'épaisseur de notre modèle. Toutefois, dans le contexte actuel, nous ne pourrons pas nous arrêter à cela. Nous devons assumer un historique, dans lequel nous étions descendus très bas par rapport aux autres pays européens, et nous ne sommes pas encore revenus au niveau nécessaire pour pleinement répondre aux enjeux à venir.

L'étude de l'évolution des budgets de la défense en Europe nous montre que la France a anticipé en 2017 en étant la première à affirmer qu'il fallait inverser la tendance, qui était à la réduction des budgets, pour repartir à la hausse. Les Européens ont mis un peu plus de temps à s'inscrire dans ce mouvement, mais ils redémarrent maintenant très fort. L'Allemagne a ainsi augmenté son budget de la défense de 32 %. En 2029, son budget s'élèvera à plus de 160 milliards d'euros, sans dissuasion. Cela signifie donc que l'Allemagne pourrait investir annuellement environ trois fois plus que la France sur le plan conventionnel dans les années à venir.

L'Allemagne déclare par ailleurs publiquement qu'elle sera la première puissance en Europe. Les Polonais disent la même chose. Leur budget de défense représente 4,5 % du PIB. Ils achètent massivement des équipements. Cette démarche ne construit pas une défense robuste tout de suite, mais elle produit forcément des résultats si elle se répète pendant des années.

Je ne serai pas beaucoup plus long sur ce point ; j'avais prévu de vous exposer la logique qui a présidé à la construction de l'actualisation de la loi de programmation ainsi que les domaines sur lesquels nous avons misé en priorité, mais nous pourrons y revenir au fil de vos questions.

Cette actualisation est cohérente avec ce que nous avions déjà décidé pour la loi de programmation initiale. Nous ne l'avons pas déconstruite, nous avons simplement renforcé certaines fonctions qui le requéraient, même si ces fonctions sont moins « visibles » qu'un Rafale, un satellite, une frégate ou un char. Il s'agit notamment de logistique, des moyens du génie, de protection de NRBC de nos soldats ou encore de guerre électro-magnétique dont les retours d'expérience témoignent de l'importance. Nous consoliderons donc ces éléments, peu visibles, sans le renforcement desquels nous ne pourrions soutenir un choc.

Notre défense s'appuie sur deux moteurs. Le premier, ce sont les ressources humaines. Ces dernières sont confrontées à un défi lié à l'évolution des mentalités et aux trajectoires démographiques en décroissance. La défense recrute 27 000 jeunes par an et rend le même nombre de personnes dans le monde du travail chaque année. Je ne sais pas si les jeunes seront nombreux à faire une carrière entière dans les armées dans trente ans. Même s'ils sont très heureux de servir, ils peuvent rapidement choisir d'autres voies. Toutefois, comme le montre le sujet de la réserve, les armées attirent et nous ne pouvons pas actuellement accueillir tous les volontaires. Nous ne voulons pas le faire sans les moyens associés. Il serait inutile de faire entrer des gens qui n'auraient pas les moyens d'exprimer leur volonté d'engagement.

Le deuxième moteur, c'est l'industrie.

Les armées tiendront le premier choc, le temps que les deux moteurs, ressources humaines et industrie, se mettent en marche sur un mode de guerre.

En matière industrielle, nous n'y sommes pas. L'Occident n'y est pas. Je vous ai présenté l'évolution du format de l'armée russe attendue entre 2025 et 2030. Or si nous fixions des objectifs de production semblables à nos industriels, ils ne pourraient y parvenir sans changement de modèle.

Nous avons en France des entreprises remarquables, je suis admiratif de ce que nous faisons. Je suis un combattant qui a toujours eu confiance dans son matériel, et qui est extrêmement fier qu'il soit français. Ce que font les Français est du plus haut niveau mondial, malgré la taille de notre pays et le niveau d'investissements que nous pouvons consentir. Mais ce modèle de grande qualité n'est pas adapté, en temps et en coût de production, pour faire face au volume de la menace : tous les soirs, 200 drones attaquent l'Ukraine. Au Proche et au Moyen-Orient, dans les premières semaines du conflit, nous avons tiré plus de missiles de défense sol-air de haute technologie qu'en quatre ans de guerre en Ukraine.

Dans des périodes où les budgets de défense étaient faibles, nous avons demandé à nos entreprises de produire peu et de faire de la très haute technologie pour préserver notre appareil industriel souverain. Notre défense n'existe de manière souveraine que si nos entreprises exportent. Mais, pour exporter, il faut être compétitif, donc très performant.

Nos entreprises savent faire des choses remarquables, de très haute technologie, mais ne savent pas produire vite et low cost. Or c'est ce dont nous avons besoin à présent, tout en conservant des domaines de très haute technologie. Nous pouvons être fiers de ce que nous savons faire. Certains de nos missiles sont, en effet, le fruit de dizaines d'années d'investissement et d'intelligence française.

Il reste que nous ne sommes pas dans le bon modèle. Nous avons de l'orfèvrerie, de l'artisanal, alors que les armées ont besoin de prêt-à-porter. Pour faire face au niveau de menace auquel nous sommes confrontés, il faut du prêt-à-porter, et réserver la haute couture à quelques éléments clés.

Pour revenir à la question clé des ressources humaines, l'essentiel, dans nos armées, ce sont les hommes et les femmes.

Je vous remercie des choix qui ont été faits ayant permis la remise à niveau des soldes des militaires du rang, des sous-officiers et des officiers. Cette remise à niveau de la grille indiciaire aurait dû avoir lieu depuis des décennies. Cela produit des effets, notamment en matière de fidélisation. Plus de 15 % de nos sous-officiers qui avaient prévu de quitter l'armée sont finalement restés. Au-delà des soldats, il y a leurs familles. De très bonnes études conduites par le Haut Comité d'évaluation de la condition militaire (HCECM) montrent que, dans 75 % des couples de cadres dans les armées, les deux personnes travaillent. La mobilité et le mode de vie des militaires entraînent toutefois de plus en plus de célibat géographique. De plus en plus de personnes quittent l'armée, parce qu'elles ne s'y retrouvent pas, même si elles apprécient leur métier et leur engagement. Les mesures de fidélisation prises ont donc été très positives.

Nous ne changeons pas notre objectif de recrutement, fixé à 275 000 soldats, ni notre objectif de recrutement de réservistes, fixé à un personnel de réserve pour deux personnels d'active, soit 80 000 réservistes.

L'élément nouveau de l'actualisation de la loi de programmation, c'est le service national, auquel un budget est consacré, principalement pour financer des infrastructures. C'est pour moi une priorité absolue : nous devons accueillir les jeunes correctement, leur assurer une formation satisfaisante, dans laquelle ils pourront côtoyer des milieux qu'ils n'auraient pas fréquentés autrement et participer à des missions intéressantes.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense ». - Mon général, merci d'avoir répondu à notre invitation. L'actualisation de la loi de programmation militaire ne prévoit pas d'augmenter le format de nos armées. Pourtant, elle a également vocation à nous préparer à un conflit de haute intensité. Vous avez cité des chiffres préoccupants concernant la Russie, que vous avez vous-même désignée comme la principale menace pour notre continent.

Sans changer de format, serons-nous capables de faire face à cette menace, que vous avez fixée à 2030 ? Et nous n'atteindrons tous les objectifs de l'actualisation, sans changement de format, qu'en 2035. Comment convaincre les Russes de ne pas bouger avant cette date ?

Par ailleurs, je souhaiterais vous interroger sur un sujet sensible, pour ne pas dire tabou. Je ne remets nullement en cause le modèle d'armée complet. Toutefois, comme le montrent les chiffres que vous nous avez communiqués concernant l'Allemagne, l'effort de défense de nos alliés européens augmente plus vite que le nôtre. Ils n'ont pas un modèle d'armée complet, et ils arrivent pourtant à un budget supérieur au nôtre. Comment pouvons-nous maintenir un tel format avec un budget sensiblement inférieur à celui de nos partenaires ? Au vu de ces mêmes efforts, ne craignez-vous pas que nous assistions à un décrochage de l'armée française par rapport à nos alliés ? Cela soulève de nouveau la question de la place de la France en Europe, sur le sujet de la défense européenne.

Enfin, il est nécessaire que le ministère des armées et le Parlement avancent en bonne intelligence. Je profite de votre présence pour remercier pour leur disponibilité, leur compétence et leur compréhension les responsables - qui dépendent de votre autorité - que je vois souvent.

Toutefois, depuis trois ans, plusieurs indicateurs dont nous disposions publiquement jusqu'à une période récente sont désormais classés « diffusion restreinte spécial France », à l'image de la disponibilité de nos équipements et du niveau d'activité des armées. Certes, j'y ai, comme certains collègues, personnellement accès, mais pas le Parlement en général. Or, plus le ministère nous demandera de crédits, que nous essaierons de dégager, plus il faudra les justifier. Vous le faites cet après-midi, et je vous en remercie. Mais je n'en insiste pas moins sur ce point. Il est d'autant plus facile pour le rapporteur spécial que je suis de convaincre ses collègues quand il peut leur donner des informations précises sur les besoins de nos armées.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Cela vous surprendra peut-être, mais je voudrais avoir une approche un peu différente, en faisant comme s'il n'y avait pas de problème budgétaire.

Comme je l'ai dit à plusieurs reprises, notamment lors du dernier comité d'alerte sur les finances publiques, la situation géopolitique se caractérise par la simultanéité des crises. Lorsque j'ai démarré ma vie professionnelle, mon employeur, qui avait été secrétaire d'État à la défense, disait que le budget de la défense ne devait pas être inférieur à 3 % du PIB.

Puis nous avons connu la chute du mur de Berlin, nous allions entrer dans un monde de paix, il y a eu la fin de la conscription. Je ne le remets pas en cause, personne ne pouvait contester ce cycle.

Je vous remercie d'avoir dépeint la situation géopolitique actuelle. Nous le voyons : quarante ans plus tard, bien des choses ont changé. Je pense notamment qu'il faut que la Grande Muette s'exprime, non pas pour entrer en rébellion, mais pour peser sur le destin et la souveraineté du pays.

En France, nous ne prenons pas assez conscience de ce qui est en train de se passer. C'est un problème culturel. Dans l'est de la France, dont je suis originaire, il existe des cimetières militaires dans beaucoup de communes. La sensibilité y est donc plus forte. Il y a deux ans, lors de la période des voeux, j'ai constaté dans de nombreuses communes que l'on s'inquiétait d'un possible retour de la guerre. Les personnes âgées de 90 ans en ont gardé le souvenir. C'est pourquoi je voulais qu'on s'extraie pour partie des seuls chiffres.

Que faudrait-il aux armées françaises pour répondre, au bon niveau, au contexte stratégique actuel ? Faudrait-il changer le format de nos armées, nos capacités structurantes ? Faudrait-il plus d'effectifs, ou combler les manques ? Le modèle qui est le nôtre est-il tenable ?

L'histoire nous montre que la France, dans les conflits, ne s'en est jamais sortie toute seule. Elle a toujours eu des alliés. Face aux menaces actuelles et au retrait des Américains, ne sommes-nous pas conduits à rechercher davantage de coopération avec nos alliés, notamment européens ? Vous avez parlé d'Europe de la défense.

Quel format vous paraît le plus réaliste et le plus efficace ? Les coopérations doivent-elles être resserrées sur quelques pays, qui disposent déjà de capacités comparables aux nôtres, ou faut-il envisager des formats européens plus larges ? Qu'en est-il des Américains, dont la place semble plutôt appelée à se restreindre ? La question des alliances et des synergies n'est-elle pas au moins aussi importante que le sujet budgétaire des surmarches de la loi de programmation militaire ?

Nous n'arriverons pas à tout faire, compte tenu de la dégradation très avancée de nos comptes publics.

J'ai été frappé ce matin, lors de l'audition de Carine Camby, par la douche froide qu'a représentée, pour plusieurs de nos collègues, l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur l'actualisation de la loi de programmation militaire. Nous pouvons demander toujours davantage, mais à un moment donné, nous risquons de parvenir à une impasse.

M. Thierry Cozic. - Alors que la guerre de demain se jouera dans l'espace et que l'industrie spatiale est déjà confrontée à des défis majeurs, la réponse apportée aujourd'hui par le Gouvernement se fait essentiellement sur le plan budgétaire. La loi de programmation militaire prévoit une enveloppe de 3,9 milliards d'euros consacrés aux capacités spatiales, en hausse de plus de moitié par rapport aux prévisions initiales.

Pourtant, comme la Cour des comptes l'a rappelé dernièrement, le commandement de l'espace, créé il y a six ans dans le cadre de la mise en oeuvre de la stratégie spatiale de défense, ne dispose pas encore des capacités nécessaires à l'exercice effectif de ses missions. Plusieurs programmes majeurs connaissent donc des retards significatifs.

Alors que le Président de la République déclarait le 12 novembre dernier à Toulouse que l'espace est devenu un champ de bataille, les moyens mis en oeuvre aujourd'hui ne sont-ils pas insuffisants ? Quelles mesures pourriez-vous recommander pour renforcer l'efficacité du secteur, alors même que notre position dominante historique en Europe se trouve chaque jour menacée ?

M. Marc Laménie. - Vous avez parlé de la question des ressources humaines, en particulier du problème de la fidélisation. En effet, la question est financière, mais aussi humaine. Autrefois, les militaires faisaient toute leur carrière dans l'armée. Désormais, nous formons des jeunes qui n'exercent que quelques années. Selon moi, c'est le problème essentiel.

Le rapporteur général a évoqué le devoir de mémoire et de transmission. La mission « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » n'est dotée que de moins de 2 milliards d'euros, mais elle se double d'une valeur hautement symbolique. Certains de ses crédits sont attribués à la Journée défense et citoyenneté (JDC), d'autres au service militaire volontaire (SMV), qui concerne 1 300 jeunes, ou au service national, annoncé par le Président de la République. Vous avez également cité les 80 000 réservistes de l'armée, financés par la mission « Défense ».

Comment s'articulent ces politiques et ces différents acteurs ? Chaque département compte un service départemental de l'Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG). Le maillage du territoire est important. Pour susciter les vocations chez les jeunes, l'éducation nationale a aussi un rôle à jouer. Comment ce lien est-il assuré ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Vous insistez sur l'effort réalisé depuis dix ans. Cependant, j'étais secrétaire générale adjointe de l'Élysée sous la présidence de Jacques Chirac : entre 2002 et 2007, et alors que les menaces qui pesaient sur notre pays étaient d'un tout autre niveau qu'aujourd'hui, la hausse du budget de la défense a été plus que soutenue, que ce soit en euros courants, constants, en pourcentage du budget ou du PIB !

Vous soulignez que, pour exporter, l'industrie de défense doit être compétitive. Il lui faut aussi disposer d'une base nationale et de marchés nationaux. L'armée française est-elle une bonne cliente de notre industrie de défense ?

Vous insistez sur la nécessité de développer le prêt-à-porter. Comment cela se traduit-il dans les commandes ?

Quelles leçons avez-vous tirées des difficultés rencontrées dans le cadre du programme Eurodrone ?

Le journal Les Échos fait état d'une compétition entre, d'une part, Safran et MBDA et, d'autre part, ArianeGroup et Thales sur le futur système de frappe longue portée des forces terrestres, destiné à remplacer le lance-roquettes unitaire (LRU). Selon ce journal, le recours à des solutions coréennes, américaines ou israéliennes serait envisagé. Le confirmez-vous ?

L'effort supplémentaire sur les munitions s'élève à 8,5 milliards d'euros dans le projet de loi actualisant la LPM, soit un montant considérable. La création de la plateforme France Munitions est aussi révélatrice du caractère industriel de ce défi. Quelle est votre appréciation des délais réels de montée en cadence de notre base industrielle et technologique de défense (BITD) sur ces segments prioritaires ?

Enfin, quelles sont vos priorités en matière de recrutement ?

M. Olivier Paccaud. - Certes, nous vivons dans un monde compliqué. Mais n'était-ce pas déjà le cas autrefois ? J'ai grandi sous un président qui disait que le pacifisme est à l'Ouest, les missiles à l'Est. Certes, le monde est moins binaire désormais, mais il a toujours été dangereux.

Néanmoins, notre défense a beaucoup évolué. Le rapporteur général a évoqué les cimetières militaires sur son territoire. Surtout, les départements de l'est de la France comptaient énormément de casernes : dans l'Oise, il y en avait à Beauvais, à Noyon, à Senlis ou encore à Compiègne. Aujourd'hui, la délégation militaire départementale (DMD) dispose d'un ergastule à Beauvais, une partie de l'école est demeurée à Compiègne et Creil accueille une base.

En tant que chef d'état-major des armées, intégrez-vous une logique territoriale à votre réflexion ? L'armée est aimée des Français : nous l'avons encore constaté à l'occasion du 8 mai. Nous commémorions la fin de la guerre de 1945, mais beaucoup de maires ont eu un mot pour les Français récemment tombés sous les drapeaux.

Par ailleurs, vous insistez sur l'importance du service national. Son rôle doit-il être militaire ou social ? Qu'en attendez-vous ?

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Je m'interroge sur l'accélération des moyens mis en oeuvre pour assurer la résilience des territoires, en lien avec le pouvoir déconcentré, les collectivités territoriales et les élus locaux. La résilience consiste à assurer la robustesse de l'arrière et passe notamment par l'autonomie alimentaire, énergétique et numérique, en s'appuyant sur des schémas précis.

Quel est l'état de nos dépendances technologiques sur nos moyens d'attaque et de défense ? On entend souvent parler du « kill switch » : si les géants du numérique coupaient notre accès à des logiciels reliés à nos forces, quelle part de nos moyens serait neutralisée ?

J'en viens à l'accélération du transfert d'innovation de nos start-ups à la BITD. À Grenoble, l'entreprise de batteries innovantes Limatech s'est retrouvée en grande difficulté à la suite d'un retard de remboursement du crédit d'impôt recherche (CIR). Certes, l'entreprise avait des problèmes de trésorerie, mais elle recevait des commandes d'Airbus et de l'armée. En tant qu'élus, on comprend mal pourquoi la commande publique ne permet pas de pérenniser de telles pépites.

M. Vincent Capo-Canellas. - Vous avez évoqué l'hypothèse d'un conflit avec la Russie en 2030. Sur quels aspects serons-nous prêts ? Quelles questions sont réglées par l'actualisation de la LPM ? Lesquelles restent en suspens ?

Vous appelez à produire vite et low cost - on ne peut que vous rejoindre. Cependant, l'industrie a besoin de visibilité et de commandes fermes pour engager des chaînes de sous-traitants et construire des usines. Comment franchir cette étape avec les industriels ? Qu'attendriez-vous du Parlement sur ce point ?

Où en est la France sur le système de combat aérien du futur (Scaf) ? Estimez-vous qu'il s'agit d'une réponse pertinente à l'état de la menace que vous nous avez présenté ?

M. Vincent Éblé. - Vous avez présenté l'évolution de l'effort militaire en pourcentages. Mais nous voudrions connaître les valeurs absolues ! Les pourcentages ne nous disent pas tout de la réalité de l'effort consacré.

Da ns le monde actuel, il apparaît nécessaire de renforcer notre défense. Cependant, le contexte dégradé de nos dépenses publiques nous impose de faire preuve de responsabilité et de nous interroger sur les marges d'efficience. Sans remettre en cause le renforcement des capacités opérationnelles, avez-vous identifié des pistes de rationalisation, de simplification ou de priorisation dans le fonctionnement de nos armées ?

M. Vincent Delahaye. - Les efforts plus importants consentis par plusieurs autres pays sont sans doute liés à leur situation financière, qui est bien meilleure que la nôtre.

Dans ces conditions, le modèle complet de l'armée française est-il tenable ? Ne devrions-nous pas plutôt viser l'excellence sur des domaines précis ?

J'ai lu que nous disposions d'un stock de munitions qui nous permettrait de tenir quinze jours. Quel sera l'état de ce stock en 2030 ? Ne serait-il pas préférable de nous donner les moyens de produire rapidement en cas de conflit ?

Le service national s'adressera à 3 000 jeunes en 2026. Est-ce suffisant ?

M. Raphaël Daubet. - Le réarmement ne dépend pas seulement des crédits votés, mais aussi de la capacité industrielle à produire, recruter, former et tenir les cadences.

Quels sont les goulets d'étranglement industriels que vous identifiez dans les territoires ? Comment les armées peuvent-elles mieux faire remonter leurs besoins ? Avez-vous une attente particulière en matière d'action publique pour accélérer le développement de notre capacité industrielle ?

Enfin, le principal risque qui pèse sur l'exécution de la loi de programmation militaire et de son actualisation est-il industriel, financier ou humain ?

Mme Isabelle Briquet. - Avant d'être nommé chef d'état-major des armées, vous avez notamment exercé la fonction de pilote de chasse. Selon vous, pouvons-nous encore croire à l'avion de chasse de sixième génération qui doit succéder au Rafale dans le cadre du projet franco-allemand Scaf ? Quel serait le coût, pour la France, d'un développement autonome d'un successeur du Rafale ?

M. Emmanuel Capus. - Le conflit en Ukraine est révélateur de l'évolution de la nature de la guerre. Les armements dont nous disposons sont complètement dépassés ! Désormais, ce sont les drones, terrestres ou aériens, qui sont efficaces.

Très concrètement, qu'attendez-vous de la BITD française ? Faut-il construire des armements à bas coûts, ou vous orientez-vous vers l'achat de matériel sur étagère ? Est-il préférable d'attendre ? La situation évolue si vite que les équipements dont la production a été lancée il y a deux ans sont déjà souvent obsolètes !

Général d'armée aérienne Fabien Mandon, chef d'état-major des armées. - Vous m'avez interrogé sur le format de notre armée. En réalité, nous ne serons jamais totalement prêts à la guerre, car l'effort demandé à la Nation serait hors de portée. Notre objectif est de tenir jusqu'à ce que les moteurs s'enclenchent.

Parmi ces moteurs, j'insiste sur les ressources humaines. C'est pour cela que je crois au service national et à la réserve. Après une première expérience assez brève au sein de l'armée, nos réservistes et anciens du service national sauront agir si la Nation est en danger : ils auront des bases suffisantes pour jouer un rôle utile après une rapide formation. Le scénario le plus plausible, ce ne sont pas des chars qui entrent dans Paris. Il faut plutôt s'attendre à ce que les mécanismes de solidarité s'activent, si la Russie venait à s'aventurer dans un pays balte. Il y aurait alors des rétroactions sur notre territoire, et nous devrions soutenir cet effort - et la réserve et le service national sont très utiles dans ce cadre.

Les volumes du service national sont encore modestes : 3 000 jeunes seront concernés cet été. Aucun témoin ne peut encore en parler, car le service national n'est plus celui d'autrefois. Nous devons mettre en place la mécanique. La première année sera un véritable défi.

Dans les pays nordiques, les jeunes se battent pour entrer au service national. En Suède, seuls 10 % des candidats sont retenus ! Ils sont très fiers de défendre leur pays.

Un chef militaire vous répondra toujours que le format actuel de nos armées est insuffisant. Cependant, j'ai le devoir d'utiliser de la meilleure manière possible les deniers publics. Cela nous oblige et j'y suis attentif. Certes, nous pouvons toujours nous améliorer et il faut poursuivre nos efforts. Mais à la veille d'un 100 mètres, on ne demande pas à un sprinteur de faire un régime !

Je peux néanmoins vous donner des pistes d'amélioration. Nous travaillons sur les marges d'efficience. C'est un devoir moral. Cette année encore, je transforme nos structures pour gagner en efficacité. Nous cherchons à faire des économies, mais aussi à réduire les lenteurs administratives et l'absence de prise de risque auxquelles nous sommes parfois confrontés.

Dès lors, comment maintenir un format d'armée complet au regard des contraintes budgétaires ? Le format d'armée complet doit rester un principe de base : ne le remettons surtout pas en question. Il y a quelques années, des experts annonçaient la fin de l'artillerie, eu égard à la place prépondérante du cyber. Parlez-en donc aux Ukrainiens ! Chaque conflit est différent, et les vieux outils seront toujours utiles. Nous devons savoir opérer dans le chaos, quand rien ne marche. L'actualisation de la LPM, c'est aussi de la logistique, des camions, des citernes.

Vous m'avez interrogé sur le risque de décrochage par rapport à nos alliés. Aujourd'hui, notre continent connaît la guerre et nous savons que la Russie est capable de s'aventurer au-delà de l'Ukraine. La présence américaine, par ailleurs, se réduit. Nous devons donc être plus forts collectivement. Nous travaillons donc pour développer ces capacités aujourd'hui détenues par les Américains.

C'est en cela que le discours de l'Île Longue du Président de la République a joué un rôle majeur : pour la première fois, il nous appelle à réfléchir ensemble à notre défense. La dissuasion nucléaire fait partie de l'équation de défense de l'Europe. Quand nous élaborons la loi de programmation militaire ou son actualisation, nous dialoguons très peu avec nos alliés. Nous devons davantage communiquer : lorsque les Allemands projettent de fabriquer certains types de missiles puissants, cela concerne aussi la France. Nous devons donc réfléchir aux éléments constitutifs de notre défense. Il est inquiétant que la revue stratégique récemment publiée par l'Allemagne ne mentionne pas une seule fois la France.

Le décrochage est possible. Si l'Allemagne continue à ce rythme, dans cinq ans, l'argument selon lequel nous bénéficions d'une expérience opérationnelle et d'une certaine culture ne tiendra plus. Pour les Américains, la référence européenne devient peu à peu l'Allemagne. Les Allemands prévoient de dépenser trois fois plus que la France chaque année. Au bout de cinq ans, le différentiel sera frappant !

Vous appelez l'armée à justifier ses dépenses. Cela va de soi. Je suis d'ailleurs honoré d'être auditionné par votre commission. Il est fondamental que nos concitoyens comprennent pourquoi de tels efforts leur sont demandés et comment ce budget est employé.

Vous me demandez si l'armée française doit combler ses manques ou renforcer ses effectifs pour répondre aux défis. Le Premier ministre, alors ministre des armées, avait utilisé l'image du poids de forme, en évoquant un budget de l'ordre de 100 milliards d'euros par an. Nous n'y sommes pas : nous consacrons moins de 2,5 % de notre PIB à la défense. Mais c'est ce vers quoi nous tendons.

J'aurais aimé investir davantage dans le domaine spatial. Les avancées des Chinois et des Américains sont immenses, alors que la France avait toujours été en avance dans ce secteur. Mais nous avons dû faire des choix, et les menaces actuelles nous imposaient d'autres priorités telles que la logistique, le génie ou la guerre électronique. J'espère cependant que l'espace sera l'objet de nos efforts à l'avenir.

J'en viens au cyber. Nous tirons beaucoup d'enseignements de ce domaine, en renseignement et en capacité d'action. Le défi est de conserver des compétences. Souvent, après une première expérience dans les armées, les professionnels concernés sont fortement demandés ailleurs et quittent le milieu militaire.

Les partenariats européens sont indispensables. La France fait des choix dans l'actualisation de la loi de programmation. Nos investissements dans la guerre électronique, le génie, la logistique ou la défense sol-air nous permettront d'agréger plus facilement une coalition en tant que nation cadre. Très peu de pays, en Europe, ont ces capacités. Dans le domaine terrestre, les corps d'armée fonctionnent comme une « multiprise » permettant d'agréger les contributions d'autres pays. Cela exige un certain savoir-faire, que la France entretient et développe. C'est cela qui nous donnera la force d'entraînement nécessaire demain en Europe.

La coalition des volontaires illustre l'importance des partenariats. Cette coalition est une garantie de sécurité pour l'Ukraine. Une fois que la paix ou qu'un cessez-le-feu aura été conclu, des mesures militaires permettront de rétablir la circulation maritime pour le commerce, la circulation aérienne pour les échanges et de se prémunir d'autres tentatives d'incursion de la Russie. Trente-trois pays nous ont rejoints. Une vingtaine travaillent à Paris, sans la présence des États-Unis.

Nous avons également lancé l'initiative d'Ormuz impliquant quarante-quatre pays. Quand la France lance une initiative, elle jouit d'une certaine crédibilité, grâce à son savoir-faire. Elle peut agréger de nombreux pays, en Europe et au-delà, puisque des pays comme l'Australie, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Corée du Sud nous ont rejoints, et seront bientôt suivis par d'autres.

La priorité de notre défense, c'est donc la solidarité. Seule, la France ne pèse pas suffisamment par rapport aux plus grandes puissances. Tous les pays en Europe sont dans ce cas. Mais la Russie ne pèse rien face à une Europe solidaire !

Vous évoquez les retards des satellites de renseignement. Nous disposons de plus de moyens qu'il y a cinq ans et nous prenons toutes les mesures nécessaires pour combler certains retards. Là encore, nous avons besoin que le tissu industriel soit préparé. Il est normal de ne pas tout avoir en temps de paix. Il n'est pas utile d'avoir des stocks de munitions qui se périment. L'essentiel est de disposer d'un stock suffisant le temps que la production arrive. Pour l'heure, plusieurs années peuvent être nécessaires pour certaines munitions : c'est trop. Le changement est donc à l'oeuvre. Nous nous rapprochons des industries, notamment habituées à produire en masse. L'approche doit changer, dès la conception.

Les armées, naturellement, demandent toujours plus et mieux. Prenons l'exemple des missiles. Nous avons récemment élaboré un cahier des charges très simple, qui tient en une page, pour demander, d'ici à 2030, la production d'un nouveau type de missile. L'ère des cahiers des charges de centaines de pages, élaborés durant plusieurs mois, est révolue.

Vous m'avez interrogé sur l'articulation des armées avec l'éducation nationale. Depuis ma prise de fonction, le 1^er septembre 2025, j'ai rencontré le ministre de l'éducation nationale à trois reprises : il est très attentif à nos démarches. Nous avons notamment échangé sur les classes de défense pour les élèves de seconde. Tout le montage du service national s'est fait aussi en lien avec le ministère de l'enseignement supérieur.

Concernant le prêt-à-porter, j'ai évoqué l'exemple du missile. Certains autres programmes comme Eurodrone sont représentatifs des complexités que nous ne souhaitons plus. Un programme à fortes contraintes, trop lent et qui, à la fin, revient très cher et se révèle totalement dépassé. Si ce programme avait rapidement donné des résultats, il aurait été très utile. Mais depuis, il y a eu une révolution ! Le décalage entre le coût et l'efficacité de ce programme est trop important.

Vous m'interrogez sur le lance-roquettes unitaire. Je suis un utilisateur : si je comprends les préoccupations politiques relatives à la souveraineté, j'ai besoin d'un nouveau système opérationnel dès 2027, car en cas de conflit, nous en aurions besoin. Par souci d'efficacité de la dépense publique, également, je prends ce qui est prêt, peu cher et répond aux besoins.

J'ai beaucoup d'admiration pour nos entreprises, mais des pistes d'amélioration existent. Certaines ont fait des efforts colossaux, mais je refuse la notion invoquée de manque de visibilité dans les commandes. Il y a des besoins partout ! Je le constate lors de mes déplacements. Des équipements comme le SAMP/T et l'artillerie Caesar sont hautement réclamés. Mais sans commande, produire serait impossible ? C'est donc un chantier majeur qui nous attend pour éviter que les armées françaises ne soient impactées par le manque de prise de risque de certains industriels.

J'en viens à la question du recrutement. Actuellement, nous arrivons à embaucher suffisamment, mais la situation reste sous surveillance. Il nous faut beaucoup d'efforts pour attirer chaque année 27 000 recrues. C'est la raison pour laquelle les mesures de fidélisation, qui passent par l'accompagnement du personnel et l'attention portée aux familles, sont essentielles ; sans cela, nous créons des flux supplémentaires.

Nous mesurons à quel point la logique territoriale est importante. Une forme de dilemme persiste : il est important que les armées soient implantées dans les territoires, tout en cherchant à optimiser la dépense. En Afghanistan, j'ai opéré sur une base de 10 000 soldats. Le coût de la piste était donc rentabilisé. Les régiments échantillonnaires, en France, sont utiles, mais les dépenses de fonctionnement sont élevées. Il faut trouver un équilibre.

Vous avez évoqué les dépendances technologiques. En raison de notre culture de dissuasion, nous avons acquis une base technologique qui nous garantit la souveraineté sur les segments fondamentaux. Mais nous découvrons chaque jour de nouvelles dépendances dans d'autres secteurs. Le volume de demandes et la compétition induite font également apparaître de nouvelles vulnérabilités que nous cherchons à réduire.

Concernant les fragilités des start-ups et des petites et moyennes entreprises (PME), nous avons l'immense chance de compter de nombreux entrepreneurs sur le territoire, mais le passage à l'échelle supérieure est souvent difficile. La direction générale de l'armement (DGA) fait des efforts importants pour y parvenir. C'était aussi la vocation de l'Agence de l'innovation de défense (AID). Beaucoup d'entreprises ne passeront pas à l'échelle, car il y a beaucoup d'offres, mais nous n'avons pas les moyens de toutes les développer. La DGA essaye de les aider au mieux. Avec la DGA nous tentons d'opérer une révolution capacitaire, afin de ne pas gérer un petit programme numérique requérant de la réactivité comme un programme de sous-marin nucléaire lanceur d'engins (SNLE) qui s'étend sur des dizaines d'années.

J'en viens au Scaf. Depuis huit ans environ, une équipe d'officiers experts dans l'aéronautique de combat de l'Allemagne, de la France et de l'Espagne, accompagnée par des ingénieurs de ces trois pays, travaille à Paris. Tout le monde s'accorde sur les besoins techniques. Malheureusement, d'un point de vue industriel, les choses sont plus complexes. Actuellement, la loi de programmation prévoit la réussite du Scaf. J'y vois un objectif stratégique : nous ne sommes pas en compétition avec nos voisins européens. Nous avons besoin de souveraineté. Notre dissuasion doit s'appuyer sur une composante aéroportée. Nous devons fabriquer nos avions. Pour les vendre, il faut les exporter et donc rester compétitifs face à des pays comme la Chine. Or le défilé du 3 septembre 2025 à Pékin a montré que la Chine produisait désormais des avions et des drones de très haut niveau. Les chances européennes s'amoindrissent si nous ne rassemblons pas le meilleur des entreprises européennes. Fabriquer un avion à plusieurs coûte plus cher que si nous l'avions construit seul. Mais ensemble, nous sommes plus forts. J'espère donc que nous réussirons à mener à bien le Scaf.

Enfin, monsieur Capus, notre armement n'est pas dépassé. Je suis critique sur le modèle de notre industrie de défense. Cependant, je reste très admiratif à l'égard de nos ingénieurs. La France a l'habitude d'anticiper et de s'interroger sur l'avenir. En revanche, nous devons investir dans de nouveaux domaines, notamment les drones. La dronisation de nos armées, dans toutes ses dimensions, est essentielle. Nous accusons un certain retard : c'est bien normal, car nous avons la chance d'être en paix. Les Ukrainiens, en guerre, innovent tous les jours : des drones récupèrent désormais les blessés sur des civières.

M. Claude Raynal, président. - Mon général, je vous remercie de votre intervention.

La réunion est close à 15 h 15.