COMPTES RENDUS DE LA MI LOI LITTORAL LOI MONTAGNE

- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -

La réunion est ouverte à 16 h 00.

Parcs et réserves naturels - Audition de Mme Sophie-Dorothée Duron, directrice du parc national de Port-Cros, M. Xavier Eudes, directeur du parc national de la Vanoise, Mme Blandine Descamps-Julien, déléguée du collectif des Parcs nationaux, MM. Philippe Gamen, président délégué, et Éric Brua, directeur, de la Fédération des parcs naturels régionaux de France, M. Michel Delmas, président, et Mme Marie Thomas, directrice, de Réserves naturelles de France, et MM. Florian Geffroy, directeur, et Didier Olivry, administrateur, de Rivages de France

M. Guillaume Gontard, président. - Nous débutons nos travaux du jour par une table ronde sur les parcs et réserves naturels et nous accueillons Mme Sophie-Dorothée Duron, directrice du parc national de Port-Cros ; M. Xavier Eudes, directeur du parc national de la Vanoise ; Mme Blandine Descamps-Julien, déléguée du collectif des Parcs nationaux ; MM. Philippe Gamen, président délégué, et Éric Brua, directeur, de la Fédération des parcs naturels régionaux de France ; M. Michel Delmas, président, et Mme Marie Thomas, directrice, de Réserves naturelles de France ; et MM. Florian Geffroy, directeur, et Didier Olivry, administrateur, de Rivages de France.

Notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.

Ces deux lois avaient notamment un objectif de protection de l'environnement et des paysages ; leur apport dans ce domaine est reconnu et salué par tous, comme nous pouvons le constater depuis le début de nos travaux. Ces derniers nous ont également montré la fragilité des territoires littoraux et montagnards, confrontés à des enjeux vitaux liés au dérèglement climatique.

Mesdames, messieurs, nous vous remercions de vous être rendus disponibles pour partager vos analyses sur le bilan des lois Littoral et Montagne ainsi que votre point de vue sur les nouveaux enjeux auxquels les territoires littoraux et montagnards sont confrontés.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Vous le savez, les territoires littoraux, lacustres et de montagne se caractérisent par le caractère exceptionnel de leur biodiversité, ainsi que par les considérables aménités naturelles et services écosystémiques qui y sont associés.

Ces richesses naturelles contribuent à en faire des territoires à la fois fragiles et convoités. Elles légitiment également la mise en place de différents degrés de protection, allant jusqu'à la protection dite forte avec les réserves naturelles nationales, les réserves naturelles régionales, les coeurs de parcs nationaux et les aires marines en zone de protection forte.

À ce titre, quel bilan tirez-vous de l'application de ces deux lois dans les espaces relevant de votre responsabilité ? Ces deux textes constituent-ils des leviers satisfaisants en matière de préservation de la biodiversité et des écosystèmes concernés ?

Par ailleurs, ces lois Littoral et Montagne permettent-elles d'adapter la protection de ces espaces à la diversité de ces derniers sur le territoire national ? Dans quelle mesure ? Que vous inspire la notion de différenciation, fil conducteur de nos travaux et principe cher à notre assemblée ?

Enfin, les espaces littoraux et de montagne ont la réputation d'être de véritables sentinelles des conséquences immédiates et à venir des effets du dérèglement climatique. Dans quelle mesure ces deux lois offrent-elles des leviers d'action utiles et suffisants pour contrer ces conséquences dans les espaces concernés ?

Mme Blandine Descamps-Julien, déléguée du collectif des Parcs nationaux. - Les parcs nationaux constituent onze établissements publics, dont trois sont directement concernés par la loi Littoral : le parc national de Port-Cros, le parc national des Calanques, parc national périurbain dans lequel la loi a également toute son importance, et le parc national de la Guadeloupe, qui présente des spécificités ultramarines. Ces trois parcs littoraux concernent une quarantaine de communes littorales.

Les parcs nationaux concernés par la loi Montagne sont au nombre de quatre : le parc national de la Vanoise, le parc national du Mercantour, le parc national des Écrins et le parc national des Pyrénées. Ils rassemblent plus de 400 communes.

Les lois Littoral et Montagne, que l'on qualifie de « lois cathédrales » et qui constituent des piliers fondateurs pour l'environnement, sont en parfaite adéquation avec les missions premières des parcs nationaux : concilier la protection du vivant - les coeurs de parcs nationaux constituant, comme les réserves nationales, des zones de protection forte - et le développement du territoire.

Mme Sophie-Dorothée Duron, directrice du parc national de Port-Cros. - Je tenais à dire à quel point la loi Littoral est complémentaire de la politique que nous conduisons en tant qu'aire protégée. En effet, nos missions sont les suivantes : la connaissance, la protection de la biodiversité, l'accompagnement des territoires en matière de développement durable et l'accueil des publics. Il me paraît important de resituer la mission de nos établissements sur les territoires. Nous travaillons autour de projets territoriaux, construits avec l'État et les collectivités locales. Nous jouons un rôle de trait d'union dans la mise en oeuvre des différentes politiques de développement durable pour les rendre les plus compatibles possibles.

L'intérêt de la mise en oeuvre de la loi Littoral résonne pleinement sur le territoire de Port-Cros, au regard de plusieurs enjeux.

Le premier enjeu est celui de la protection de la biodiversité. Les zones littorales sont sans doute les plus riches en la matière puisqu'elles sont des lieux de nurserie, dans lesquels se trouve une biodiversité très particulière et très fragile. La loi Littoral permet de protéger cette biodiversité. L'enjeu est plus exacerbé encore dans les territoires insulaires, par exemple dans les parcs des Calanques, de la Guadeloupe ou de Port-Cros.

Le deuxième enjeu est celui l'adaptation au changement climatique. Les outils prévus par la loi nous permettent d'anticiper les différents risques et donc d'être mieux armés et plus réactifs. Sur les littoraux, nous sommes notamment confrontés aux risques d'inondation, de submersion et de tempête, mais aussi à l'aléa du recul du trait de côte. La loi Littoral, qui a permis de protéger de l'urbanisation tout en privilégiant des continuités écologiques, nous rend plus résilients face aux questions que nous nous posons aujourd'hui en matière de recomposition, de retravail du trait de côte et d'adaptation aux différents risques. Cette loi visionnaire nous aide donc à aborder plus sereinement le sujet de la gestion des risques, notamment en nous permettant de tester des solutions fondées sur la nature, qui utilisent cette dernière comme un moyen de se prémunir des risques dans les zones littorales.

Le troisième enjeu est celui de l'accompagnement de la diversité de l'économie. En effet, la loi permet d'avoir des zones de nature, mais aussi des zones d'agriculture sur la partie littorale, qui forment des zones tampons autour des zones d'urbanisation. La mixité des paysages et des territoires qui en résulte est très utile, notamment à la diversité socio-économique. Les parcs nationaux ayant vocation à accompagner le développement économique, il s'agit aussi de l'une des richesses offertes par la loi.

Enfin, le quatrième enjeu est celui de l'accès du public. Les parcs nationaux et les aires protégées sont aussi des lieux qui permettent de voir la nature et d'y donner accès. Le littoral est un lieu très convoité, à bien des égards. L'existence de cette loi permet de garantir cet accès, ce qui constitue une grande richesse pour notre territoire. Peu de pays en Europe sont capables d'offrir cette possibilité.

M. Xavier Eudes, directeur du parc national de la Vanoise. - J'évoquerai les sujets relatifs à la montagne et plus spécifiquement au parc national de la Vanoise, qui ne compte ni zone littorale ni lac de montagne, même si l'emprise du parc est proche des lacs alpins protégés par la loi Littoral.

À l'instar de ma collègue, je voudrais souligner la cohérence des textes. Les chartes des parcs nationaux et les décrets d'application nous demandent de mettre en oeuvre la loi Montagne, qui constitue une loi-chapeau pour nos orientations. Il n'y a pas de superposition de textes, mais une déclinaison de documents de planification cohérents pour les territoires sur lesquels l'espace du parc national a une responsabilité de mise en oeuvre. Partout, les principes de la loi Montagne s'appliquent.

Dans la durée - quarante ans pour la loi Montagne et soixante ans pour le parc national de la Vanoise -, cette cohérence a permis de préserver l'attractivité du territoire, son paysage et sa biodiversité. Ces éléments sont aujourd'hui reconnus, par les élus locaux et les acteurs économiques, comme une garantie d'intégration de l'adaptation nécessaire aux changements climatiques et de l'évolution du modèle touristique, notamment du passage du modèle du tourisme d'hiver à celui du tourisme quatre saisons. Les élus comme les opérateurs économiques - y compris ceux des domaines skiables - reconnaissent que la préservation du patrimoine, du foncier et du paysage constitue un facteur d'attractivité pour notre territoire et une plus-value à l'échelle internationale pour la valorisation touristique.

La loi a également permis de protéger le foncier agricole. En le préservant de la spéculation immobilière sur des terrains à faible valeur agricole, mais à forte valorisation immobilière, la loi Montagne a permis de garantir à l'agriculture de montagne de disposer du foncier nécessaire à ses activités - notamment pastorales - nécessitant de grandes surfaces. Aujourd'hui, la valorisation des produits agricoles en lien avec le développement touristique constitue une source de revenus pour l'agriculture, dans des vallées où la pression immobilière aurait pu rendre le foncier agricole peu accessible aux exploitants.

Pour autant, un certain nombre de sujets se font plus préoccupants en raison de l'évolution climatique, qu'il s'agisse de la gestion de l'eau, de la gestion du risque naturel ou de problèmes pouvant paraître plus éloignés des problématiques environnementales, comme celui du logement des résidents permanents ou des salariés vivant sur nos territoires.

Effectivement, les mesures nécessaires à l'adaptation sont compliquées à mettre en oeuvre pour les territoires de montagne, ce qui doit être pris en compte. De ce point de vue, la loi Montagne a instauré la possibilité pour les communes et les départements d'opérer un prélèvement sur les remontées mécaniques, qui peut être affecté pour couvrir des dépenses dans les domaines du tourisme et de l'agriculture ou dans la filière forestière, mais aussi pour mettre en oeuvre les adaptations nécessaires pour assurer cette transformation. Dans le cadre des évolutions auxquelles vous réfléchissez, vous pourriez considérer la possibilité d'étendre l'affectation de ces ressources à l'aménagement et à la l'adaptation climatique, ce qui pourrait permettre aux communes concernées de disposer des ressources nécessaires à ces évolutions.

Par ailleurs, la France s'interroge sur la protection des glaciers, pour laquelle elle a développé une ambition forte. Là aussi, la loi Montagne pourrait offrir un moyen de reconnaître les zones glaciaires et périglaciaires comme des territoires nécessitant une préservation et d'ancrer dans la loi le principe de leur prise en compte, qui n'est pas complètement décliné dans les schémas de cohérence territoriale (Scot) et les plans locaux d'urbanisme (PLU).

Enfin, à l'instar des sujets liés à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), l'identification dans les documents d'urbanisme de la nécessité de réserver des logements aux salariés et aux résidents permanents au titre de la différenciation pourrait être renforcée, pour garantir aux communes la capacité de loger tout un chacun.

Pour autant, à ce jour, les exigences de la loi Montagne n'ont jamais empêché la définition d'un projet de territoire et d'aménagements utiles. La prise en compte des unités touristiques nouvelles (UTN) dans le cadre de la loi donne de la cohérence aux projets d'aménagement et de préservation, sans générer d'antagonisme spécifique entre les textes. Il me semble que cela a permis de développer les communes et les territoires touristiques de montagne sans nuire à leur attractivité. Il s'agit même de l'une des forces identifiées par les communes de montagne pour répondre au changement climatique dans les années à venir.

M. Philippe Gamen, président délégué de la Fédération des parcs naturels régionaux de France. - Il existe 59 parcs naturels régionaux (PNR) en France, qui couvrent environ 17 % de la superficie du territoire métropolitain, comprenant 5 200 communes et 4,4 millions d'habitants. Les PNR regroupent une grande diversité de territoires et tous les paysages français. Ils sont gérés par un syndicat mixte, outil exemplaire de gouvernance locale, puisque toutes les strates de collectivités territoriales y adhèrent : les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les départements et les régions. L'État est également très actif, même s'il ne fait pas partie de la gouvernance, et reste garant du label PNR.

Sur les 59 PNR, 30 sont concernés par la loi Montagne et 14 par la loi Littoral, sachant que certains sont concernés par les deux. Ainsi, je préside le PNR du massif des Bauges, situé à cheval entre la Savoie et la Haute-Savoie, qui comprend certaines communes soumises à la loi Littoral, autour du lac d'Annecy en particulier.

Par ailleurs, 28 % des communes littorales se trouvent dans des PNR et 22 % sont concernées par les problématiques liées au trait de côte.

Concernant le bilan des deux lois, comme mes collègues des parcs nationaux, je le trouve positif. Heureusement que ces textes ont existé, car ils ont permis la différenciation des territoires de montagne et de littoral. Je parle plutôt de « territoires » parce que, dans le cadre des missions des PNR, nous nous concentrons sur la préservation des paysages et des milieux naturels, mais également sur l'économie locale durable. L'ensemble fait territoire. Ces deux lois ont permis de protéger nos territoires dans leurs équilibres naturels, mais aussi dans l'équilibre de la vie et de l'activité humaines. Ces lois ont contribué à préserver la bonne santé de nos territoires.

Comme il s'agit de lois, il y a forcément des contraintes, des interdits et des réglementations. Cependant, les PNR s'appuient toujours sur les élus locaux, qui écrivent leur projet de territoire, à travers les chartes. Lorsqu'on se trouve en zone de montagne ou en zone littorale, on fait de ces contraintes un enjeu. Elles sont donc acceptées, mais aussi intégrées dans les chartes pour en faire des atouts. Elles ont contribué à l'attractivité des territoires, puisque ces derniers ont été préservés dans leurs équilibres et dans leurs paysages, ce qui compte également d'un point de vue identitaire, et il existe une certaine fierté à habiter un territoire classé dans ces zones.

L'attractivité représente un atout au-delà même du territoire classé. En effet, certains s'installent à proximité des PNR, parce qu'ils savent pouvoir trouver de beaux paysages, mais aussi des produits locaux et sains.

La contrepartie de cette attractivité, ce sont les questions liées au partage du territoire et à la gestion des conflits d'usage. En effet, les visiteurs venant pratiquer des activités sportives de pleine nature sont de plus en plus nombreux, comme les touristes. Des pics de fréquentation peuvent être observés dans certains secteurs, ce qui constitue un enjeu pour aujourd'hui et demain, dont nous nous préoccupons et dans lequel nous nous investissons beaucoup.

Le changement climatique et la problématique du partage de l'eau constituent des enjeux aujourd'hui. Nous nous en inquiétons tous, pour anticiper les conflits qui surgiront dans ces territoires fragiles.

Ces territoires ont des fonctions écologiques majeures en matière de régulation, d'approvisionnement - des ressources naturelles y étant présentes - et de biodiversité. Les élus locaux ont une responsabilité par rapport aux services que peuvent rendre ces territoires fragiles, qui demandent une attention et un soin particuliers.

En conclusion, le bilan est positif. Au cours des dernières décennies, nous avons appris à transformer les contraintes en atouts pour nos territoires. Je suis également maire d'une petite commune de montagne et j'entame mon quatrième mandat. Dans les PNR, nous sommes très à l'écoute des élus locaux et des territoires et nous n'entendons rien qui mériterait de révolutionner ces deux lois, rien qui imposerait de les réviser. Je parle ici des PNR, qui ont des chartes qui contribuent à trouver et à mettre en oeuvre des solutions.

M. Michel Delmas, président de Réserves naturelles de France. - (L'intervenant projette un diaporama en complément de son propos.) Le statut de réserve naturelle est celui qui offre le plus haut niveau de protection, avec celui de coeur de parcs nationaux. La France compte 372 réserves naturelles, dont 170 réserves nationales, 195 réserves régionales et 7 réserves de Corse. Elles sont présentes dans tout l'Hexagone, mais aussi dans tous les départements d'outre-mer et dans certaines collectivités ultramarines, où elles couvrent de grandes surfaces.

Leurs trois missions sont la protection de sites naturels remarquables, la gestion et la sensibilisation des publics. Les réserves ne sont pas des espaces naturels mis sous cloche ; ils constituent de véritables chances pour le développement des territoires. C'est selon ce principe que les gestionnaires de réserve travaillent. On compte 220 organismes gestionnaires et 472 agents commissionnés.

Concernant le sujet qui nous intéresse, environ 330 000 hectares des réserves naturelles sont soumis à la loi Littoral et 110 000 hectares à la loi Montagne. Près de 3 000 hectares sont concernés par les deux textes, autour des lacs de plus de 1 000 hectares en montagne.

J'évoquerai un travail que nous avons mené dans les réserves naturelles de Nouvelle-Aquitaine, pour montrer la valeur des services qu'elles rendent. Sur 13 réserves naturelles de Nouvelle-Aquitaine, dont certaines sont littorales et d'autres de montagne, on chiffre les services rendus, qu'ils soient écosystémiques ou culturels, à près à 2 000 euros par hectare et par an. Le retour financier est donc important pour les investissements de l'État ou des régions.

Les acquis solides de la loi Littoral sont : la bande des 100 mètres inconstructible, la préservation du trait de côte, l'existence du Conservatoire du littoral, la baisse des prix du foncier, qui permet aux départements ou au Conservatoire d'acheter dans l'objectif de préserver notre littoral pour tous les Français, et l'existence de zones de quiétude pour la faune.

La variabilité d'application et le fait que la servitude de passage ne concerne pas les lacs de plus de 1 000 hectares constituent des points de vigilance. En outre-mer, les applications sont très complexes, mais importantes. Il faut mentionner en particulier la préservation des mangroves, qui constitue un élément important de l'acquis de la loi.

Concernant les acquis de la loi Montagne, il faut noter que des réserves naturelles ont été créées à la suite de compensations de projets UTN, ce qui représente un acquis pour la protection. Il faut aussi mentionner la protection des espaces pastoraux, la restauration des chalets d'alpage et les financements. À cet égard, les commissariats de massif parviennent toujours à apporter des financements - de l'État ou de l'Union européenne au travers du Fonds européen de développement régional (Feder) - à des projets concrets, qu'il s'agisse de projets économiques, de projets liés aux risques naturels ou à la diversité en montagne. Il faut conserver ces institutions. Parmi les autres acquis, je noterai aussi l'arrêt des jonctions de routes en altitude, qui portaient un grand préjudice au paysage, et la limitation des survols et des déposes en hélicoptère, qui n'existe pas en Italie par exemple.

J'évoquerai aussi des points de vigilance et d'abord la grande pression qui s'exerce sur les espaces intermédiaires. Ainsi, on s'aperçoit que l'urbanisation progresse beaucoup sur les pentes, ce qui a des conséquences, notamment en matière de paysage. Ensuite, il faut mentionner la gestion de la ressource en eau. On a beau dire que nous avons des châteaux d'eau en montagne, cette ressource y est très convoitée et difficile à partager. Enfin, j'évoquerai le vide juridique concernant le retrait des glaciers et le devenir des zones déglacées.

Le littoral et la montagne sont les territoires les plus exposés aux changements climatiques et ces lois constituent deux leviers pour mieux s'y adapter. D'abord, il faut réguler l'urbanisation pour limiter l'exposition aux risques naturels, qu'il s'agisse d'éboulements, de crues et d'inondations en montagne ou de recul du trait de côte sur le littoral. Ensuite, il faut développer des solutions d'adaptation fondées sur la nature et les aires protégées y contribuent. Enfin, il faut maintenir un dialogue fécond autour de ces questions, pour parvenir à une meilleure recomposition des activités humaines. Ces lois sont indispensables, mais ne sont pas suffisantes. Les outils de protection forte leur sont très complémentaires et permettent d'obtenir l'aménagement des espaces le plus efficace possible.

Concernant l'actualisation des deux lois, le changement climatique vient remettre en question bien des choses. Il pourrait donc être utile de faire évoluer ces textes au regard de ce phénomène. Nous proposons quelques pistes concrètes, telles que l'obligation de faire figurer l'adaptation au changement climatique dans les documents d'urbanisme et l'adoption de mesures de réparation. Le cas des outre-mer est complexe, mais requiert une vigilance forte, car 80 % de la biodiversité de la France s'y trouve.

L'actualisation ne doit en aucun cas se faire au détriment d'un affaiblissement des points qui ont fait la force de ces deux lois et de leur application sur le terrain.

Je terminerai par les questions de différenciation. Cette notion est déjà au coeur des deux lois, qui visaient à reconnaître que la montagne et le littoral français méritent une attention particulière et des politiques spécifiques. Il faut continuer à travailler cette différenciation, mais sans affaiblir les fondamentaux de ces deux lois : la bande des 100 mètres inconstructible, les coupures d'urbanisation, la préservation des alpages et des zones agricoles en montagne, ou encore le maintien du patrimoine naturel et des paysages remarquables. Il faut conserver ces atouts et les articuler avec les outils de protection forte. Il faut intégrer le leitmotiv de l'adaptation au dérèglement climatique au vu de la rapidité des changements et de leurs conséquences, aussi bien sur le littoral qu'en montagne.

M. Florian Geffroy, directeur de Rivages de France. - (L'intervenant projette un diaporama en complément de son propos.) Tout d'abord, nous voulions vous remercier, Didier Olivry et moi-même, d'associer Rivages de France à cette mission d'information. J'excuse l'absence de M. Didier Réau, président de l'association et du parc national des Calanques.

Rivages de France est avant tout un réseau national de gestionnaires d'espaces naturels littoraux et lacustres. Ces gestionnaires administrent différents types d'espaces protégés et préservés, qui sont principalement des sites du Conservatoire du littoral, mais aussi des espaces naturels sensibles (ENS) des départements ou des réserves naturelles.

Nous comptons environ 200 personnes morales adhérentes à Rivages de France. Ces gestionnaires sont de deux types. Il s'agit, d'une part, de communautés de communes, de communes, de départements, d'associations et d'opérateurs publics. D'autre part, nous comptons des syndicats départementaux, comme le syndicat mixte Baie de Somme ou Eden 62 dans le Pas-de-Calais, ainsi que des syndicats dédiés aux lacs, comme ceux de Serre-Ponçon ou de Vassivière, pour n'en citer que quelques-uns.

L'ADN de Rivages de France est de faciliter les conditions d'échange d'expériences entre nos membres. En effet, les membres adhèrent à l'association pour bénéficier de l'expérience des uns et des autres, car ils sont de plus en plus confrontés aux enjeux liés à l'adaptation au changement climatique et à la fréquentation importante observée sur certains sites à certaines périodes. Il leur faut gérer une diversité d'activités et d'usages. Les conflits d'usage sont également nombreux sur le littoral.

Nous proposons des rencontres, nationales et régionales, visant à échanger des expériences, ainsi que différents types de ressources pour aider les gestionnaires à mieux gérer les espaces naturels, qui sont essentiels au développement de leur territoire, notamment en raison des services écosystémiques rendus, déjà évoqués par mes collègues.

Je terminerai en mentionnant nos publications, qui abordent des sujets à fort enjeu, comme le sentier du littoral, auquel les gestionnaires tiennent beaucoup, car il s'agit d'offrir une vue sur la mer aux habitants et aux touristes. Les gestionnaires font face à la question de l'érosion et au sujet de la fréquentation, qui nécessite un effort de sensibilisation du public. Il s'agit d'un effort de gestion et nos membres ont la volonté politique de l'assumer et d'y consacrer les moyens nécessaires pour recruter des agents - notamment des gardes du littoral -, qui assureront l'accueil du public dans de bonnes conditions.

M. Didier Olivry, administrateur de Rivages de France. - Pour nos gestionnaires, la loi Littoral constitue un pilier essentiel, puisqu'elle a développé une vision partagée. Il est intéressant de constater qu'elle a garanti un intérêt général aux grands sites, qui sont aujourd'hui quasiment considérés comme des biens communs. D'ailleurs, lorsqu'on interroge les visiteurs, on se rend compte qu'ils ont le sentiment que le littoral est protégé. Ils ne connaissent pas forcément le détail de la loi Littoral, mais ce texte est sans doute l'un des mieux connus parmi les réglementations environnementales, en tout cas pour cette idée qu'il contient et qu'il a véhiculée : le littoral est fragile et il est protégé.

La loi a également permis aux gestionnaires de donner un statut à ces espaces naturels. Sur cette base, il a été possible de mobiliser un ensemble d'outils de protection de la nature, qu'il s'agisse d'outils réglementaires, contractuels ou fonciers, qui ont progressivement permis aux communautés littorales de se doter d'outils particuliers de gestion. Près de 90 % des communes littorales ont un statut de protection de leur espace naturel.

Le statut permet d'engager la gestion. Celle-ci est assurée essentiellement par les collectivités, de manière relativement sobre, puisqu'elle engage principalement des moyens locaux. Peu d'argent de l'État est affecté à la gestion des espaces littoraux et ce sont essentiellement des outils départementaux qui sont mobilisés, comme la taxe sur les ENS, le financement des communes ou des ressources propres. Globalement, la gestion est donc plutôt sobre sur le plan financier. Une forme d'intelligence territoriale est développée par nos gestionnaires, qui permet d'assurer avec très peu de moyens l'accueil de près de 80 millions de visiteurs chaque année dans les espaces naturels littoraux, ce qui est exceptionnel pour ces communes. L'un des axes forts de l'action de Rivages de France consiste à réunir régulièrement les collectivités pour partager les solutions et tenter de trouver des ressources financières complémentaires. Récemment, nous avons travaillé sur la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) ou sur la taxe de séjour. Nous essayons de trouver des ressources complémentaires permettant d'assurer la gestion, qui constitue un enjeu majeur pour ces collectivités.

Concernant le dérèglement climatique, le fait que 20 % de notre linéaire côtier soit protégé et constitué d'espaces naturels a permis de développer une résilience. D'ailleurs, la plupart des collectivités ont déjà expérimenté des replis stratégiques et des solutions fondées sur la nature. C'est le cas dans la vallée de l'Orne, dans des marais maritimes en Bretagne, en Aquitaine ou en Camargue, où des expérimentations ont été menées, avec le Conservatoire du littoral. Cela a été possible parce que nous avons su et pu préserver des espaces naturels importants, qui permettent d'accueillir ces bouleversements, de favoriser les évolutions des écosystèmes et des espèces ainsi qu'une certaine migration à l'intérieur des terres, tout en maintenant les grandes fonctionnalités écologiques des milieux littoraux.

Le bilan est plutôt positif, puisque la loi Littoral et l'ensemble des dispositifs législatifs associés ont permis de maintenir une certaine harmonie et une complémentarité entre les espaces naturels et les espaces aménagés. Nous ne sommes pas naïfs et nous voyons bien qu'une très forte pression continue de s'exercer, qui est dix fois supérieure sur le littoral à celle qui est à l'oeuvre à l'intérieur des terres. Par conséquent, maintenir la qualité des espaces naturels à un niveau très élevé reste un combat permanent.

Toutefois, le résultat est là et nous pouvons considérer que le visage des rivages de la France est préservé. Nous avons un littoral de très grande qualité et des paysages littoraux remarquables. La très forte attractivité des communes littorales ne se dément pas, en grande partie grâce à la préservation des espaces littoraux. D'ailleurs, les photos que l'on montre donnent toujours à voir des espaces naturels protégés, qui illustrent la force de l'État d'avoir su conserver une telle qualité.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Merci pour vos exposés respectifs et pour votre engagement sur les territoires dont vous avez la gestion.

Globalement, vous avez tous souligné les aspects très positifs des lois Littoral et Montagne en termes de préservation des paysages, de gestion foncière et de gestion d'un certain nombre de ressources. Ainsi, vous considérez qu'il faut renforcer ou adapter ces textes, mais certainement pas bouleverser la donne.

Concernant les territoires déglacés qui, à ce jour, ne font l'objet d'aucun texte réglementaire ou législatif particulier, quelles propositions faites-vous en matière d'adaptation des textes ou du régime réglementaire ?

Pour ce qui est des territoires concernés à la fois par la loi Littoral et la loi Montagne, la superposition des deux textes a-t-elle un intérêt ? La seule loi Montagne suffirait-elle pour les lacs de plus de 1 000 hectares ?

En ce qui concerne la partie littorale des grands lacs, mais aussi les littoraux océaniques et maritimes, jugez-vous nécessaire et utile de maintenir la totalité du périmètre communal dans les zones concernées ? Nous avons reçu des retours très problématiques en la matière. Avez-vous des observations ?

Enfin, vous avez abordé la dimension fiscale de la loi Montagne, en évoquant les ressources liées aux remontées mécaniques. Le marché des remontées mécaniques se maintient. Le nombre de skieurs n'évolue pas beaucoup et le prix des forfaits permet de conserver un chiffre d'affaires conséquent. Au-delà de l'utilisation de cet outil, avez-vous des suggestions pour permettre aux gestionnaires d'espaces et aux collectivités locales de trouver de nouvelles façons de mobiliser des moyens, notamment pour faire face aux adaptations consécutives au dérèglement climatique ?

M. Xavier Eudes. - Concernant la question glaciaire, nous avons dû traiter la question de l'évolution du Scot de Maurienne, porté par l'intercommunalité. Effectivement, la question de la prise en compte des zones glaciaires et périglaciaires a été soulevée. Aujourd'hui, la vocation d'espace naturel peut être affichée dans les documents d'urbanisme, mais l'objet « glacier » n'est pas cité dans les textes comme un élément de milieu à prendre en considération à ce titre. Il suffirait donc que la loi reconnaisse le milieu glaciaire en tant que tel et demande sa prise en compte au titre des espaces naturels identifiés dans les documents d'urbanisme, de sorte à le préserver.

Si vous souhaitez défendre une ambition plus forte, il faudrait défendre une vocation à intégrer une zone de protection forte, quel qu'en soit le statut - site classé, réserve naturelle ou parc national. La prise en compte dans les documents d'urbanisme serait alors fortement affichée, ce qui permettrait une reconnaissance de l'intention du législateur et pourrait libérer les élus locaux d'un degré de contrainte.

On pourrait penser qu'il n'y a pas de conflit en la matière et, de fait, il y en a peu aujourd'hui. Cependant, dès demain, ces espaces vont constituer des périmètres renaturés par une dynamique naturelle, dont l'attractivité augmentera, ce qui aura des effets sur les vocations agricoles ou les enjeux fonciers. Il ne faudrait pas que la tentation d'adaptation passe par une stratégie de recul sur le plan de la protection, à l'inverse de ce qui advient pour les enjeux littoraux. Ces milieux aujourd'hui vierges nécessitent une préservation et les considérer comme des zones de repli de l'activité touristique serait une erreur à un horizon de 30 à 50 ans.

M. Guillaume Gontard, président. - Il faudrait donc protéger le milieu glaciaire, mais aussi ce qu'il en adviendra.

M. Xavier Eudes. - Tout à fait. Le milieu glaciaire et périglaciaire doit être pris en compte dans ses emprises actuelles, sans préjudice des évolutions qu'il pourra connaître.

En ce qui concerne la ressource fiscale, au-delà de la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique, une adaptation de la taxe de séjour pourrait être envisagée. Les communes de montagne - et peut-être littorales - pourraient se voir dotées de la faculté d'affecter une partie du produit de cette taxe au financement d'équipements publics liés à l'adaptation climatique. Cela permettrait notamment de faire contribuer les résidents secondaires, dont le nombre est souvent un facteur déterminant dans le dimensionnement des besoins en équipements publics, au financement de ces derniers.

M. Didier Olivry. - La commune de Perros-Guirec expérimente actuellement un tel dispositif, qui peut donc tout à fait s'appliquer également aux communes littorales.

Mme Marie Thomas, directrice de Réserves naturelles de France. - Le Gouvernement porte l'ambition de placer 100 % des glaciers sous « protection forte ». Nous vous transmettrons la motion internationale que nous avons portée pour convaincre les autres pays d'en faire autant.

Il est par ailleurs en effet pertinent de s'interroger sur l'affectation du produit de la taxe de séjour, mais aussi de la taxe d'aménagement.

M. Philippe Gamen. - Les périmètres des domaines skiables n'évoluent quasiment plus, le nombre de skieurs est à peu près stable, mais les grandes stations connaissent encore un fort développement, en termes tant de production de logements que d'implantation de nouvelles activités. Or de l'avis même des gestionnaires de domaines skiables, nous disposons d'un peu de marge pour relever les prix des forfaits, qui sont relativement peu élevés par rapport à d'autres pays. Il serait donc sans doute opportun d'inscrire dans la loi des dispositions instaurant davantage de solidarité dans le partage de la richesse créée avec les communes environnantes.

Le partage du produit de la taxe de séjour permettrait quant à lui de financer des actions de préservation des territoires et de la biodiversité, mais également de gestion des conflits d'usage avec les activités agricoles ou forestières. Les activités de tourisme et de pleine nature se développent en effet le plus souvent sur le territoire de communes disposant de moins de ressources, qui doivent assurer la gestion des infrastructures nécessaires, mais aussi les conflits éventuels avec des activités préexistantes.

Les parcs naturels régionaux sont des laboratoires de pratiques « gagnant-gagnant », notamment agricoles et forestières, mais aussi de l'implantation de micro-activités qui renforcent la résilience de l'économie de nos territoires de montagne et ruraux. Des moyens modestes suffisent bien souvent à mener des actions efficaces.

En tout état de cause, il serait bon que la future loi Montagne instaure un meilleur partage de la richesse.

Mme Marie Thomas. - Je souhaite revenir sur les lacs de plus de 1 000 hectares, dont le territoire entre dans le périmètre à la fois de la loi Montagne et de la loi Littoral.

À notre sens, la loi Montagne est sans doute un peu moins prescriptive, notamment en matière d'urbanisation, ce qui peut constituer un risque. Nous estimons donc intéressant que les deux dispositifs continuent de se superposer.

M. Éric Brua, directeur de la Fédération des parcs naturels régionaux de France. - Si la question mérite d'être posée explicitement à notre réseau, ce que nous ferons, nous n'avons jamais eu écho de difficultés issues de cette superposition, les deux dispositifs étant au contraire considérés comme complémentaires.

En ce qui concerne le littoral, qu'il soit lacustre ou maritime, le triptyque constitué de la loi Littoral, du Conservatoire du littoral et des actions de gestion et de protection menées grâce à l'ingénierie des parcs fonctionne très bien. Quelque 36 % de la surface des sites du Conservatoire se trouvent dans les parcs naturels régionaux, lesquels couvrent 16 % du territoire national.

Si l'on veut simplifier, il faudrait donc veiller à préserver l'efficacité et la complémentarité des lois Montagne et Littoral.

Une opération exemplaire a été menée dans la commune du Prêcheur, au sein d'un parc naturel régional martiniquais. En raison du repli du trait de côte, des habitations côtières, qui avaient véritablement les pieds dans l'eau, ont été déplacées dans la partie montagneuse de la commune. En l'occurrence, la complémentarité des deux lois a permis d'aménager le territoire pour l'adapter à un risque.

M. Michel Delmas. - J'insisterai à mon tour sur la nécessaire solidarité entre les zones urbaines et rurales. Certaines petites communes devant gérer la forte affluence que les territoires de montagne enregistrent depuis la période du covid, on pourrait en effet imaginer que des dispositions comparables à celles qu'expérimentent les parcs naturels régionaux avec les « villes portes » soient inscrites dans la loi Montagne.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - J'entends vos propos convergents. Dans le département dont je suis élu, j'ai toutefois écho de difficultés liées aux dispositions de la loi Montagne, que ce soit pour tracer de nouvelles pistes forestières, pour la défense des forêts contre l'incendie (DFCI), pour la gestion des ressources sylvicoles ou pour le grand entretien. N'en avez-vous donc aucun écho ?

M. Éric Brua. - Il faut avoir en tête que la plus grande partie du territoire des parcs naturels régionaux est soumise au droit commun. Dans ce contexte, la loi Montagne et la loi Littoral sont les principaux dispositifs dont nous disposons pour accompagner nos communes. S'ils comportent certainement des incohérences et soulèvent des difficultés isolées - depuis 2018, je n'ai toutefois pas eu d'écho en ce sens -, ils sont très largement salués pour leur contribution aux objectifs généraux de préservation, en complément de nos instruments de protection de la biodiversité dont le périmètre d'application est au demeurant assez limité, puisque le territoire des réserves naturelles n'atteint même pas 1 % du territoire de l'Hexagone.

Il convient donc de remédier aux effets de bord sans déstructurer un dispositif qui est globalement satisfaisant, et parallèlement, de donner du sens aux outils de protection et de convaincre les élus que l'ingénierie que nous proposons est au service de leur commune.

En ce qui concerne la DFCI, il n'est pas rare que les aires protégées prennent le relais - certains parcs naturels régionaux portent d'ailleurs cette politique pour le compte des intercommunalités.

En tout état de cause, s'il sera peut-être nécessaire de faire évoluer la loi pour l'adapter notamment au changement climatique, il ne faut pas que cela conduise au détricotage d'un dispositif qui fonctionne et qui est bien accepté par nos territoires depuis une quarantaine d'années.

Mme Sophie-Dorothée Duron. - Certaines communes littorales - mais c'est certainement aussi le cas de communes de montagne - se heurtent à un mur de réglementations. Dans le territoire du parc national de Port-Cros, certains sites sont à la fois classés, soumis à la loi Littoral, situés en coeur de parc national, classés Natura 2000, soumis au dispositif DFCI, etc. Dans un tel contexte, les aires protégées, qui sont des spécialistes des politiques intégrées, constituent une ressource pour les collectivités, qu'elles aident à concevoir des projets satisfaisant à l'ensemble des contraintes qui s'imposent à elles. Sur les 30 % du territoire national relevant des aires protégées, cet accompagnement fait partie intégrante de notre rôle, ce qui pose la question des territoires qui ne disposent pas d'une telle ingénierie.

La question n'est donc peut-être pas tant de revoir la loi Littoral - bien que celle-ci soit sans doute perfectible -, mais de prendre en charge l'accompagnement des porteurs de projets dans l'intégration de l'ensemble des réglementations, comme l'État a commencé de le faire dans le cadre de l'Atelier des territoires et de l'Atelier des solutions.

M. Xavier Eudes. - Quand un aménagement d'intérêt public est nécessaire à la défense des forêts contre l'incendie ou contre des risques torrentiels ou glaciaires, c'est le préfet qui arbitre et trouve un équilibre entre les enjeux de préservation de la population, d'un massif forestier ou d'espèces protégées. Si certains dossiers font l'objet d'un contentieux, je n'ai pas connaissance d'un projet de protection de la population auquel on aurait renoncé parce qu'il se trouvait dans une zone d'aménagement. Il me paraît au contraire que les préfets savent identifier les bonnes solutions avec les territoires, et qu'à droit constant, l'État a la capacité de veiller à la bonne intégration des équilibres.

M. Michel Delmas. - Je souhaite revenir sur la politique forestière, et, plus largement, sur le développement économique de la montagne.

Les commissariats de massif ont contribué à l'instauration de dispositifs intelligents : développement d'un pastoralisme viable dans les Alpes, création d'un label « Bois des Alpes », politique « quatre saisons », etc. J'estime à ce titre qu'il conviendrait de les remettre à l'honneur et de leur rendre les moyens dont on les a privés.

M. Guillaume Gontard, président. - Vos propos font écho aux résultats de la consultation que nous avons menée auprès des élus locaux sur leur perception des lois Montagne et Littoral. Je relève l'accent que vous avez mis sur le besoin d'accompagnement des communes.

En ce qui concerne la loi Montagne, vous paraît-il opportun d'assouplir la définition de la continuité ou d'introduire des dérogations à son application ?

Comment améliorer l'acceptabilité des projets de retenue collinaire, assurer leur bon dimensionnement sur le long terme et prévenir les conflits liés aux différents usages qui peuvent être faits de l'eau stockée ?

Avez-vous des remarques à formuler au sujet de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, en particulier sur les dispositions relatives aux usages de l'eau ?

Estimez-vous enfin nécessaire de compléter le dispositif de la bande des 100 mètres, instauré par la loi Littoral, par la prise en compte d'une bande des 100 ans ?

M. Michel Delmas. - En ce qui concerne la gestion de l'eau et le multi-usage, je tiens à rappeler que les besoins prioritaires sont les besoins en eau potable et les besoins des milieux naturels. Or nous savons notamment que d'ici à 2050, le débit du Rhône va considérablement changer, ce qui aura de fortes conséquences sur l'usage estival de l'eau sur l'ensemble du bassin versant.

M. Philippe Gamen. - L'un des éléments qu'il conviendrait à mon sens d'intégrer dans les lois Montagne et Littoral est la notion de capacité d'accueil d'un territoire pour de nouvelles populations ou de nouvelles activités. S'il est très complexe d'évaluer cette capacité au regard des besoins en eau - les conseils scientifiques des parcs naturels régionaux peinent d'ailleurs à se prononcer sur cette question -, j'estime que la prise en compte de ce paramètre est essentielle.

J'en viens aux retenues collinaires. Après des années de déni, nous avons été rattrapés par les faits : lorsque, en 2022 ou en 2023, il a fallu descendre les vaches de ma commune dans les étables pour les faire boire sur le réseau public, cela a marqué les esprits.

Nous avons désormais bien conscience que les retenues sont un outil d'avenir, à condition d'être utilisées correctement, sous la forme non pas d'énormes bassines, mais de micro-stockages qui, à l'échelle d'une exploitation, ne mettront pas les équilibres en péril.

Le PLU n'est sans doute pas la maille pertinente pour apprécier l'équilibre entre les ressources et les besoins en eau. Il conviendrait de l'étudier à l'échelle d'un territoire géographiquement et hydrogéologiquement cohérent, en intégrant l'ensemble des besoins : consommation humaine, activités sportives, agriculture, besoins de la nature elle-même, en particulier dans les territoires littoraux ou de montagne.

L'évaluation des capacités d'accueil d'un territoire devrait enfin prendre en compte la préservation de l'attractivité des paysages. Ce critère est certes éminemment subjectif, mais on voit bien qu'un lieu très prisé perd de son attractivité dès lors qu'il y a trop de monde et trop de voitures garées partout.

Mme Marie Thomas. - Nous ne sommes pas favorables à une dérogation au principe de la bande des 100 mètres, d'autant que depuis la loi Littoral, un certain nombre de dispositions ont été prises pour assouplir ce dispositif : la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience, qui permet de prendre en compte la prévention du recul du trait de côte, notamment pour les communes qui sont soumises à ces aléas de changement climatique ; l'ordonnance du 6 avril 2022 relative à l'aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte, qui instaure notamment le bail réel longue durée d'adaptation à l'érosion côtière et permet certaines dérogations spécifiques aux règles de construction en continuité afin de faciliter les opérations de relocalisation des constructions menacées par l'érosion ; et enfin, une riche jurisprudence.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Un certain nombre de personnes que nous avons entendues estiment toutefois que, à défaut d'une inscription dans la loi, l'application de règles jurisprudentielles peut varier d'un territoire à l'autre, ce qui serait source d'inégalités. Que leur répondez-vous ?

Plus généralement, de quels outils de différenciation territoriale disposons-nous ? Sont-ils à la main du préfet, du juge, des porteurs de projets ?

M. Éric Brua. - Nous sommes un pays de droit écrit, dont nos concitoyens estiment qu'il protège leurs libertés individuelles.

En Autriche, où le droit à construire est régi par des documents d'urbanisme très brefs, charge ensuite à une commission locale d'apprécier, projet par projet, la cohérence d'une proposition, le principe de différenciation n'est pas contesté.

Dans notre pays où nous sommes incapables de faire autrement qu'en élaborant une règle qui est la même pour tous, la jurisprudence est le corollaire de la différenciation. Il arrive pourtant qu'un maire soit le premier embêté par un PLU qu'il a lui-même rédigé ! C'est à vous, parlementaires, qu'il revient de relever ce défi de la différenciation, et je vous souhaite bien du courage !

En ce qui concerne les multi-usages de l'eau, sachez que les parcs expérimentent de nombreux dispositifs très intéressants, mais qu'ils le font en toute discrétion, pour ne pas se heurter à l'idéologie.

De même, pour ce qui est de la bande des 100 mètres ou des 100 ans, les marais du Cotentin ou du Bessin, mais aussi le golfe du Morbihan ont mis en place des outils permettant de simuler des évolutions à 100 ans dans un dialogue rapproché avec les populations et les élus locaux.

Je tiens pour terminer à insister sur la nécessité de prendre en compte les activités agricoles des zones littorales. Le Marais poitevin, les marais de Bière, du Cotentin du Bessin, et peut-être demain de Brouage, où la présence du pastoralisme est vitale pour entretenir les milieux, ne bénéficient pas du même soutien que les territoires de montagne. Nous estimons que ce soutien, en particulier l'indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN), doit être renforcé dans les territoires de montagne comme dans les territoires littoraux.

On ne le sait pas assez, mais chaque année, des vaches transhument au sein du Marais poitevin. Il faut absolument préserver cette activité.

Mme Sophie-Dorothée Duron. - Pour revenir sur les difficultés rencontrées localement, je rappelle que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) est l'un des instruments de la mise en cohérence de l'ensemble des contraintes auxquelles un territoire est soumis.

Par ailleurs, j'estime, pour ma part, que pour choisir entre la bande des 100 mètres et celle des 100 ans, il nous faudrait disposer de données fiabilisées à 100 ans, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. En attendant que ces données existent, il est donc intéressant d'utiliser ces deux critères.

M. Guillaume Gontard, président. - Je vous remercie vivement de nos échanges. Sachez que nous sommes preneurs de tout élément écrit que vous voudrez bien nous transmettre.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible sur le site internet du Sénat.

Audition de M. Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique (sera publiée ultérieurement)

Ce compte rendu sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible sur le site internet du Sénat..

La réunion est close à 18 h 30