COMPTES RENDUS DE LA CE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action de ces financeurs privés est large, les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consiste à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques et à évaluer les risques en matière d'influence de la non-transparence financière.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Françoise Gatel prête serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Les tensions sur les financements publics amènent depuis quelques années un grand nombre d'acteurs associatifs ou institutionnels à chercher d'autres ressources auprès d'acteurs privés.

Le domaine d'intervention de ces structures privées est étendu : entretien du patrimoine, soutien aux festivals de proximité, ouverture d'écoles ou de collèges hors contrat, singulièrement en zones rurales, financement de projets associatifs, labellisation culturelle, formation d'élus, pour ne citer que quelques exemples.

Votre audition doit nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre au niveau des collectivités territoriales qui peuvent être en relation avec ces structures privées, de mieux comprendre l'ampleur des évolutions et mutations en cours, les stratégies déployées et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître-mot de nos travaux est la transparence.

Nous souhaitons également mettre à profit votre présence pour évoquer la problématique des établissements scolaires privés hors contrat, catégorie d'établissements dont vous avez contribué à renforcer considérablement le contrôle.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Le fil rouge de nos travaux est, cela vient d'être dit, la transparence des financements. À cet égard, nous nous félicitons de la possibilité de vous entendre. Vos responsabilités ministérielles vous placent en effet au coeur des questions qui animent les collectivités territoriales, au premier rang desquelles la baisse, mais aussi la complexité, de leurs financements - deux sujets distincts qui parfois s'additionnent.

En outre, vous êtes assurément parmi les personnes qui ont le plus travaillé sur les aspects de contrôle des établissements d'enseignement privés hors contrat. D'origine sénatoriale, la loi du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, qui porte aussi votre nom, traite de la transparence du financement de ces établissements, l'un des points qui retiennent notre attention. Pourtant, plusieurs années après son adoption, nous constatons combien nous manquons, à l'échelon de l'État, d'informations sur la nature de ces financements, qu'ils concernent des dépenses de fonctionnement ou des dépenses d'investissement. Nous sommes aussi impatients de vous entendre sur le sujet.

Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Je vous remercie de votre invitation et tiens à saluer l'objectif poursuivi par cette commission d'enquête. Nous devons pouvoir l'aborder avec sérénité, sans défiance et, peut-être également, avec quelque audace.

Si vous en convenez, je m'exprimerai d'abord sur la question du financement des écoles privées hors contrat. Ce financement est en effet d'une tout autre nature que la contribution de mécènes ou de particuliers, par exemple à des opérations de rénovation de patrimoine.

Il existe en France non une obligation de fréquenter l'école, mais une obligation d'instruction. Elle coexiste avec une liberté de valeur constitutionnelle, que Clémenceau avait en son temps rappelée, la liberté d'enseignement. L'usage de celle-ci, garanti par le droit, ne saurait être soumis à autorisation. Dans son exercice, chacun reste néanmoins tenu au respect des règles démocratiques et républicaines.

En 2016, à l'occasion des débats sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, le Gouvernement proposait de substituer à la procédure de déclaration d'ouverture d'école une procédure d'autorisation. Rapporteur du texte au Sénat, j'avais émis un avis négatif sur cette proposition manifestement contraire à la Constitution. Le sujet n'en était pas moins sensible, avec une multitude d'ouvertures d'écoles privées, dont certaines - ces cas ont fait l'objet de décisions de justice - avaient sans conteste des pratiques que je qualifierai de déviantes d'un point de vue républicain. Le sujet était d'autant plus préoccupant que l'école est le lieu de l'émancipation de l'enfant et de la construction de son libre arbitre, ce que nous avons le devoir de protéger.

Il s'agissait de savoir comment conjuguer une liberté fondamentale avec l'exigence de protection de l'intérêt général et de l'intérêt de l'enfant ainsi qu'avec les principes républicains. Au Sénat, j'avais déclaré que l'école était comme la Constitution et qu'il nous fallait la toucher que d'une main tremblante, mais que, dans le même temps, la position de l'État se devait d'être très ferme.

Ce chemin de crête n'a pas été aisé à tracer. La loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a été complétée, notamment sur les aspects de financement, par celle du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, portée par Jean-Michel Blanquer.

Intervenir sur le processus d'ouverture des écoles suscitait le débat également parce que des réalités fort diverses coexistaient : les établissements pouvaient être confessionnels - de toutes religions - ou laïcs, plus ou moins ouverts socialement, et certains proposaient des pratiques pédagogiques innovantes. Les déviances n'étaient pas nécessairement religieuses, mais il subsistait des zones grises échappant au contrôle républicain.

Avant 2018, la procédure d'ouverture des écoles dépendait de textes datant du XIX^e siècle. L'unique motif d'opposition à l'ouverture qu'ils nous offraient relevait des infractions aux bonnes moeurs et à l'hygiène. Pour autant, ces écoles privées qui accueillaient du public n'étaient pas soumises aux règles régissant les établissements recevant du public (ERP). En outre, le maire, sur lequel on faisait reposer la responsabilité de la décision, ne disposait que de huit jours pour manifester son opposition, malgré l'absence de procédure centralisant les avis des différentes autorités, recteur et préfet.

Nous étions passés de 800 établissements en 2010 à 1 300 en 2017. Des décisions administratives avaient été prises à l'encontre d'une école de Toulouse, que nous ne parvenions cependant pas à faire respecter et l'association qui en assurait la direction avait réussi à reprendre sous un autre nom et dans d'autres locaux son activité.

Nous avons voulu corriger l'impuissance publique, en sécurisant au maximum l'ouverture des établissements. Cela passait par un pilotage unique de la procédure, du rectorat après avis du maire, des délais raisonnables, l'application des règles relatives aux ERP et par des exigences de professionnalisme à l'endroit des équipes pédagogiques.

J'avais constaté que la loi prévoyait déjà des contrôles dans ces écoles, ainsi que leur répétition en cas de constat défavorable. Les contrôles initiaux n'étaient cependant pas toujours effectués et les seconds contrôles ne l'étaient jamais, en dépit des carences relevées.

Nous avons donc aussi renforcé les contrôles dans les écoles. Ils sont passés de quelque 130 à plus de 600 au cours d'une même année scolaire. Ces contrôles doivent encore se professionnaliser. Les inspecteurs de l'académie de Versailles, particulièrement concernés par le phénomène d'ouverture d'établissements privés hors contrat et bien conscients que les contrôles sur site de la qualité pédagogique des enseignements sont toujours source de défiance de part et d'autre, ont par exemple mis en place des formations relatives à l'exercice de ces contrôles.

J'en viens au volet du mécénat.

On constate que l'intervention du secteur privé dans les projets territoriaux se développe. Je n'établis pas forcément de lien entre ce phénomène et la baisse des dotations et des ressources des collectivités. Du reste, l'intervention du privé s'avère très inégale selon la taille des communes et la nature des projets : elle va du sponsoring, dans une petite commune, du club de football local par une enseigne de la grande distribution au mécénat d'entreprise et au mécénat de compétences.

En parallèle, la responsabilité sociétale des entreprises (RSE) et l'engagement citoyen de certaines d'entre elles se développent également. Des entreprises apparaissent particulièrement attachées à leur territoire et entendent par exemple participer au sauvetage de bâtiments à valeur patrimoniale ; le patrimoine, spécialement celui des églises - dont l'entretien et la conservation sont problématiques en France -, est le bien de tous et ancre le sentiment d'appartenance à un territoire. Pour s'en convaincre, il n'est qu'à se reporter à l'action menée par la Fondation du patrimoine.

La transparence sur ces contributions financières à l'action des collectivités est assurément nécessaire.

Ces dernières sont tenues de faire figurer dans leur comptabilité les dons qu'elles reçoivent. De plus, les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) soumises à la Cour des comptes ainsi que les préfets exercent leur contrôle. Enfin, les conseils municipaux doivent accepter ces dons, ce qui leur confère un caractère officiel. Des conseils intègrent d'ailleurs dans leur règlement intérieur des conditions d'acceptation des interventions du secteur privé. Peut-être faut-il faire davantage, mais on ne saurait dire que ces interventions sont passées sous silence.

Comme vous, je crois beaucoup à la nécessité de l'exigence de transparence. Je n'en crois pas moins à celle de l'engagement citoyen des entreprises et des particuliers qui, certes, ne doit pas non plus conduire à des formes de déviances. Peut-on mesurer et documenter le risque encouru de telles déviances ? À l'instar de ce que nous avons fait pour les écoles privées, il nous revient de calibrer notre mode de contrôle en fonction des capacités qui sont les nôtres et des besoins qui se manifestent. Je mêle donc prudence et exigence en la matière, en me gardant de toute volonté inquisitrice ou malveillante.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - La progression de l'ouverture d'établissements privés hors contrat demeure forte en 2026 et, à cet égard, le constat sur lequel vous aviez travaillé reste d'actualité. Cependant, la situation n'est plus la même que celle qui prévalait avant l'adoption de la loi du 13 avril 2018, car un guichet unique et de nouveaux contrôles, y compris des contrôles inopinés, ont été mis en place.

Quelles leçons devrons-nous tirer de ces contrôles ? Y aviez-vous réfléchi à l'époque de l'élaboration de la loi ? Envisagiez-vous un « acte II » à cette loi ? Depuis l'engagement de nos travaux au sein de la commission d'enquête, nous avons recueilli des témoignages passablement stupéfiants sur ce qui se passe dans des établissements privés hors contrat, établissements pour lesquels, cependant, aucune décision administrative n'a été prise à la suite des contrôles réalisés.

Nous nous montrons attentifs au fait que l'écosystème de la philanthropie est précieux à la vie de notre pays et à l'innovation sociale dans nos territoires. Néanmoins, ce paysage se transforme, notamment sous l'effet de l'apparition de nouveaux objets juridiques. Désormais, presque chaque projet de création d'un établissement privé hors contrat s'adosse à une structure de type fonds de dotation ou fondation. Comment renforcer la transparence sur ces montages et les flux financiers qu'ils impliquent ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Une association à qui vous interdisez l'exercice de sa liberté peut toujours contester cette décision devant la justice. Dans le cas de l'école toulousaine, la justice a considéré que l'avis émis après contrôle par l'inspection académique était insuffisamment motivé. L'avis se fondait sur la qualité pédagogique des méthodes dispensées par l'institution. Le juge estimait qu'il revenait aux services de l'éducation nationale d'expliquer comment cette école aurait pu se conformer au modèle attendu.

Les seuls contrôles ne suffisent donc pas ; encore doit-on, en considération de possibles recours contentieux, argumenter de manière fiable les avis rendus. Il faut former les inspecteurs d'académie et favoriser les échanges entre les services de l'éducation nationale d'une académie à une autre.

Les lois doivent par ailleurs être évaluées. L'adoption de celle du 13 avril 2018 était consécutive à la double augmentation des ouvertures d'écoles privées hors contrat et de phénomènes retenant l'attention en leur sein.

L'éducation est devenue un espace économique à part entière du fait de l'investissement important que les familles y consacrent et parce que créer une école représente un coût et suppose des moyens financiers pour rémunérer des professeurs et louer ou investir dans des locaux. Si les écoles privées peuvent répondre à la situation d'enfants ne se retrouvant pas dans le modèle classique de l'école publique, leur attractivité tient également aux méthodes pédagogiques particulières qu'elles proposent, de même qu'aux moyens dont elles disposent et aux outils de travail qu'elles sont susceptibles d'offrir aux élèves.

La question de leur financement se pose nécessairement. Elle explique vraisemblablement la naissance, dans ce domaine comme dans d'autres, de fondations. La création d'une fondation est-elle alors incompatible avec les exigences de transparence ? De prime abord, je ne le pense pas. Mais il est normal que l'on s'en enquière, car il importe que les parents soient sûrs de la solidité financière de l'école où ils placent leurs enfants. L'évaluation s'impose sans doute et peut-être même conviendra-t-il de faire bouger les lignes.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous appuyant sur l'exemple de Toulouse, vous soulignez l'importance pour les inspections d'académie d'étayer juridiquement leurs avis. Malheureusement, je ne suis pas sûre que nous en soyons encore là.

Lors de l'examen de votre proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, des débats animés au Sénat avaient porté sur la place du projet éducatif. Dans les comptes rendus de ces débats, je relève la justesse des propos suivants, tenus par Annick Billon, alors rapporteure : « Il est impossible de s'opposer à l'ouverture d'un établissement en s'appuyant sur des critères qui permettent d'en demander la fermeture. » Qu'en est-il aujourd'hui avec le renforcement des contrôles qui concernent les pratiques éducatives et pédagogiques ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Votre question touche à l'essentiel. Factuellement, l'école privée hors contrat choisit librement son programme et sa méthode pédagogique, avec pour stricte obligation l'acquisition, à un âge donné, de compétences comme lire, écrire et compter. C'est l'essence même de la liberté d'enseignement. Cela soulève la question, dont nous avons largement débattu, de notre légitimité à juger de la pertinence d'un projet éducatif. Il est seulement possible de donner un avis.

Par exemple, j'ai visité des établissements utilisant l'équitation comme thérapie. Cette approche interroge incontestablement. J'y ai pourtant constaté ceci : les enfants qui ont besoin d'un confort d'apprentissage et d'un accueil spécifiques y maîtrisent les fondamentaux. Il est donc indispensable de se rendre sur place et de former les inspecteurs à des pédagogies différentes, notamment à celles qui sont pratiquées à l'étranger. Ces derniers ne doivent pas émettre un avis négatif au seul motif que ces structures diffèrent du modèle académique, ce qui est inhérent à la liberté d'enseignement. Autre exemple, l'apprentissage en plein air se développe en France : cette pratique a longtemps été jugée exotique, mais, désormais, l'école publique l'adopte dès la maternelle.

Compte tenu de la liberté d'enseignement, nous devons seulement nous assurer que les fondamentaux seront acquis à une échéance donnée, selon une progression différente, tout en garantissant le respect des lois de la République. Il convient donc d'examiner attentivement l'enseignement dispensé et les manuels utilisés. La tâche s'avère plus complexe que de simplement valider ou rejeter un programme.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Depuis plusieurs années, nous voyons fleurir des propositions de labels destinés aux collectivités territoriales. Je rappelle que le fil rouge de notre commission d'enquête est la transparence des financements. Ces initiatives, souvent formidables mais parfois contestables, s'accompagnent d'un déficit d'information des élus locaux, les mettant en grande difficulté. Comment le Gouvernement recense-t-il et coordonne-t-il ces labels, et comment informe-t-il efficacement les élus locaux face à leur prolifération sur notre territoire ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Les mots ont leur importance.

Lorsque le Gouvernement procède à une labellisation, comme pour les maisons France Services ou France Santé, les pouvoirs publics définissent un cahier des charges. L'État vérifie si la collectivité territoriale répond à l'ensemble des critères exigés. Il en va de même pour les labels européens, qui doivent se conformer à une norme édictée par une autorité compétente.

Il ne faut pas confondre avec les marques. Prenons l'exemple du réseau des petites cités de caractère, dont j'ai eu l'honneur d'être la présidente. Cette marque est l'oeuvre d'une association d'élus locaux désireux de valoriser leur patrimoine. Son obtention implique le respect de critères très transparents et elle est systématiquement validée en conseil municipal. D'autres sont créées spontanément par des structures spécifiques pour renforcer leur attractivité, à l'instar des « Plus beaux détours de France ».

L'État n'a aucun avis à émettre sur les marques. Néanmoins, le terme de label est fréquemment employé à tort pour qualifier ces dernières. La prolifération des initiatives démontre que les collectivités refusent judicieusement l'isolement. La marque « Produit en Bretagne » illustre cette volonté de faire effet de levier. Ce phénomène, largement maîtrisé par les collectivités elles-mêmes, qui font les demandes et en assurent la gouvernance, est source de développement.

Ces initiatives individuelles ne m'inspirent aucune inquiétude, comme en attestent les discussions que je peux avoir lors de mes déplacements dans les territoires. Si certaines marques dissimulent d'autres intentions que celles qui sont affichées, je ne saurais émettre d'avis ni soupçonner une forme d'entrisme sans mesurer l'ampleur du phénomène ni m'appuyer sur des éléments documentés.

Dans les faits, il est très fréquent qu'une grande surface soutienne l'organisation de la fête de la musique d'une commune. J'y vois l'expression d'un ancrage territorial des entreprises et d'un engagement citoyen. Qu'un magasin participe au financement d'un feu d'artifice n'a aucun caractère déviant. S'il peut paraître problématique qu'une entreprise spécialisée dans la rénovation de bâtiment participe à une opération de mécénat dans ce même secteur, je rappelle que le code de la commande publique s'applique et que le maire n'est jamais seul décisionnaire.

Il faut rester vigilant face à d'éventuels montages créatifs. Toutefois, je ne pense pas que nous soyons confrontés à des difficultés majeures concernant le mécénat d'entreprise. L'action remarquable de la Fondation du patrimoine l'illustre parfaitement : elle sert nos concitoyens et nos territoires.

M. Pierre-Antoine Levi. - Les auditions de notre commission ont démontré que les collectivités territoriales se trouvent souvent en première ligne face à des structures privées ou associatives intervenant dans des domaines sensibles : la culture, le patrimoine, la jeunesse, l'éducation, la vie associative ou la formation des élus. Ces structures sollicitent parfois des subventions, des mises à disposition de salles ou une simple caution institutionnelle. Les élus locaux ne disposent pas toujours des éléments nécessaires pour identifier clairement les financeurs, les objectifs ou les contreparties.

Madame la ministre, seriez-vous favorable à la création, avec la direction générale des collectivités locales (DGCL), les préfectures et les associations d'élus, d'un outil national d'aide à la décision pour les maires et les présidents d'exécutifs locaux ? Il pourrait s'agir d'une fiche réflexe, d'une grille de vigilance, de clauses types pour les conventions ou d'un point de contact préfectoral, sans instaurer de tutelle nouvelle.

Mme Karine Daniel. - Concernant les associations interagissant avec les collectivités, notre préoccupation dépasse la simple présence d'un logo de Super U sur un maillot de football. Nous observons certaines d'entre elles déployer des partenariats sur tout le territoire national en misant sur la méconnaissance des élus locaux de sigles ou de labels abusifs.

Ainsi, nous avons été alertés sur le Passeport du Civisme, qui utilisait illégitimement le logo du ministère de l'éducation nationale, visant potentiellement d'autres objectifs que l'éveil citoyen. Je citerai également Politicae, une organisation de conseil qui peut être prise pour une association d'élus et qui ambitionne de mettre en avant des candidats à la manière d'un parti politique, échappant ainsi à la législation électorale. Cette entité fournit des outils non intégrés aux comptes de campagne, ce qui touche au coeur même de notre démocratie locale. L'objet de notre commission d'enquête consiste à vérifier si l'État est outillé pour détecter de telles pratiques et y répondre.

Par ailleurs, nous constatons de nombreuses velléités d'ouverture d'écoles hors contrat. Certaines posent problème quant au respect des valeurs de la République, comme l'égalité des genres. Dans la Loire-Atlantique, un projet d'école sédévacantiste mené par une association est financé par un fonds de dotation qui ne publie pas ses comptes, posant une question de transparence. En outre, les personnes à l'origine de ce projet tiennent des propos qui interpellent sur le projet pédagogique.

Les autorités locales, dont le préfet et la rectrice, assurent que les différents outils, notamment la loi Gatel, ne permettent pas de freiner ces ouvertures, car il ne s'agit pas d'entrisme au sens strict, les responsables du projet provenant de la collectivité locale. Face à l'inconfort que nous éprouvons à l'égard de tels cas, nombreux en France, comment pourrions-nous faire évoluer cette loi pour renforcer notre arsenal juridique ?

M. Raphaël Daubet. - Madame la ministre, vous avez identifié la question centrale : comment appréhender ces financements privés ? Relèvent-ils d'une authentique stratégie d'influence politique, idéologique ou religieuse, ou d'une bonne action menée au titre de la liberté individuelle ? S'il est difficile d'établir des critères de jugement, la dimension financière doit être évoquée : un don de 500 euros n'est pas la même chose qu'un financement massif. Il faut également tenir compte du but des actions soutenues et de l'organisation des structures. Face à cette complexité, la solution réside sans doute dans la prévention. Jugez-vous que les maires et les enseignants sont suffisamment formés pour appréhender ces enjeux et évaluer au cas par cas la nature réelle d'un financement privé ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Premièrement, l'enjeu est non pas de formuler un jugement moral, mais bien de faire preuve d'une vigilance accrue en mettant en place les alertes nécessaires. En effet, nous observons une stratégie d'essaimage systémique à l'échelle nationale, touchant l'ensemble des territoires et toutes les strates de collectivités : l'accompagnement des structures répond à un unique objectif centralisé, décliné au travers de multiples actions, à savoir exercer une influence globale sur le fonctionnement de notre pays. S'il n'y a pas forcément de mise en danger directe, une remise en cause des principes républicains peut être à l'oeuvre de facto.

France Ruralités vise à lancer des appels à projets et à recenser les initiatives d'associations pour dynamiser les communes rurales, à l'instar de Bouge ton coq. Aussi légitime soit-il, ce plan mis en place par l'État peut devenir un cheval de Troie si des intervenants privés s'immiscent dans ces actions d'intérêt général pour les dévoyer, car le contrôle sur le terrain n'est pas systématique. Comment votre ministère s'assure-t-il de la transparence et effectue-t-il un suivi des projets ?

La différenciation entre territoires, consubstantielle à notre pays, ne doit en aucun cas desservir la République. Aussi, outre la formation des élus, le rôle des préfets de département est un enjeu, dans la mesure où une action se réclamant du plan France Ruralités bénéficie d'une estampille d'honorabilité et d'intérêt général.

Deuxièmement, depuis que j'ai été oratrice de mon groupe lors de l'examen de la loi du 13 avril 2018, le nombre de modes de financement a connu une croissance importante. Si le modèle économique initial des projets fait l'objet d'un examen, l'évolution de ces derniers est moins scrutée : nous ne nous penchons pas assez sur la manière dont les contributions issues de la philanthropie interagissent avec le fonctionnement des établissements. En effet, peu de contrôles sont prévus sur l'accompagnement financier que représente l'investissement. Bien que ce volet ne relève pas de votre ministère, quel regard portez-vous sur l'efficacité des mesures mises en place ? Une « loi Gatel II » est-elle nécessaire face aux alertes dont vous prenez connaissance lors de vos déplacements dans les territoires ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Les critères de contrôle des écoles privées hors contrat sont précis. Pour justifier une interdiction d'ouverture, l'administration examine d'abord les capacités pédagogiques. Nous estimons que nul ne saurait s'improviser enseignant ; la liste des professeurs et la justification de leur expérience doivent donc être fournies. Des garanties administratives et matérielles sont aussi exigées. À une époque, les locaux étaient dans des sous-sols ! La question de leur financement ne se posait pas, car les associations propriétaires proposaient des locations à bon prix. Enfin, le contrôle des antécédents des responsables constitue une étape cruciale, de même que celui du respect de l'ordre public, qui implique la protection de l'enfance.

Ces écoles se multiplient du fait qu'elles représentent une activité économique, à l'instar des crèches privées. Pour attirer les parents et recruter des enseignants, leur financement doit être calibré. Ceci dit, le ministère devra sans doute se pencher sur le développement des fonds de dotation ; face à ce phénomène nouveau, il faut évaluer les contrôles existants de la part de l'administration fiscale.

Monsieur Levi, la prévention et l'information sont les meilleurs outils. Lors de la rédaction de la loi Gatel, nous avons veillé à ne pas faire peser de responsabilités sur les élus en ce qui concerne ces établissements. En cas d'incendie dans un appartement accueillant une école, le maire était auparavant tenu responsable, alors même qu'il ne disposait d'aucune information et qu'aucune commission de sécurité n'intervenait.

L'évaluation de la qualité pédagogique relève du rectorat, le rôle du maire se limitant à vérifier si les locaux sont aux normes. Toutefois, il est primordial d'informer les élus tant de la présence des écoles que des associations, eux qui manquent souvent de formation sur les contributions privées. Cela peut passer par un guide ou par des réunions préfectorales. Les associations départementales d'élus, qui sont des réseaux d'information, doivent également fournir une aide aux maires.

Le guide du maire et les réunions préfectorales doivent intégrer des informations pragmatiques. Par ailleurs, chaque conseiller municipal a désormais la possibilité de consulter un déontologue pour écarter tout risque de prise illégale d'intérêts. La solution que je propose est donc simple : utiliser les outils existants et sécuriser les décisions par des délibérations en conseil municipal. Par exemple, les préfectures disposant d'un recensement des associations déclarées, les maires peuvent les solliciter au sujet d'une structure qui s'installe.

Je ne suis pas favorable à l'idée de créer un fichier national. Qui le gérera ? Comment le mettre à jour, d'autant que certaines associations agissent sans être formellement constituées ? Une approche pragmatique s'impose, à savoir passer par les préfectures, les fédérations sportives et l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). La formation des élus à cette problématique pourrait également prendre la forme d'un mode d'emploi, pour savoir comment réagir en cas de sollicitation.

Certaines initiatives lucratives doivent nous interpeller, comme le Passeport du Civisme. La dimension économique de l'activité ne fait pas l'objet d'un interdit ; le problème provient des démarches créant de la confusion, laissant croire aux élus qu'il s'agit d'une action de l'État. En cas d'alerte, la saisine du préfet est nécessaire. Je parlerai du Passeport du Civisme avec le reste du Gouvernement, car un tel procédé ne peut être accepté.

La loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS, visait à réformer l'ensemble du dispositif de formation des élus pour le sécuriser, le rendre transparent et permettre de faire face à des initiatives extrêmement créatives... Toutefois, cette formation n'a lieu qu'au moment de l'entrée en fonction des élus. Le système fonctionne bien, même s'il reste perfectible, comme en attestent les travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale.

Il est difficile de déterminer si une pratique est légale ou relève d'une activité de formation lucrative. On n'empêche pas la réunion d'un club de lecture au motif que des amis se livrent à un apprentissage avant de se présenter à des élections !

Ce n'est pas parce qu'un acteur de la commune ouvre une école qu'il est exonéré des règles du plan local d'urbanisme (PLU). De plus, tout projet requiert le dépôt d'un dossier auprès du rectorat. Du moment que les cours dispensés ne sont pas antirépublicains et n'enfreignent pas la loi, la liberté d'enseignement s'applique. Qui sommes-nous pour juger d'un projet pédagogique ? Le rectorat et la préfecture doivent seulement pouvoir évaluer ces dossiers sur le fondement de critères établis.

Je l'affirme sans me défiler : les stratégies d'influence ont toujours existé. Les grands mécènes ont fait fleurir l'art et la culture en Italie. Comment définir « influence » ? Le Mouvement des entreprises de France (Medef), les syndicats de salariés, les associations d'élus et nous-mêmes déployons tous des stratégies en la matière. Cela ne me gêne pas. L'influence devient toxique si elle entrave la libre pensée, qui relève de la démocratie, en conduisant à voir et à penser toujours la même chose. Il faut donc être vigilant et éduquer à l'exercice du libre arbitre, quel que soit l'établissement scolaire, d'autant que l'intelligence artificielle est un enjeu. J'estime que les familles ont aussi un rôle à jouer.

Madame la présidente, vous avez cité Bouge ton coq. Je tiens à préciser qu'une épicerie ne fonctionne que si elle a des clients : faire vivre un commerce n'est pas le métier du maire, mais relève d'initiatives privées. Ces dernières peuvent être pilotées par des mécènes ou par des enseignes commerciales, qui souhaitent apporter de la vitalité au commerce rural. Sans doute les tiers lieux exercent-ils une influence, mais celle-ci est positive. Nous avons besoin d'initiatives à caractère économique. L'Union soviétique n'existe plus ! Si un café se livre à du prosélytisme, le maire s'en apercevra, car les habitants parlent.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je ne critiquais pas Bouge ton coq. Je voulais dire qu'une association privée peut être mise en avant dans une stratégie gouvernementale. Il faut donc être vigilant pour ne pas lui donner quitus pour autant. Je vous interrogeais seulement sur l'existence ou non d'un suivi organisé des structures afin de pouvoir lancer des alertes.

Mme Françoise Gatel, ministre. - Quand le gouvernement accorde son soutien à une association nationale, celle-ci doit nous transmettre un compte rendu d'activité. La subvention n'est pas pérenne. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) en assure le contrôle. J'ai déjà eu l'occasion de considérer qu'une aide ne se justifiait pas du fait d'une absence de résultat.

L'octroi par un opérateur d'une importante subvention doit faire l'objet d'une déclaration officielle, car il faut de la transparence. Dans la plupart des cas, les collectivités travaillent en bonne entente avec les structures qu'elles accueillent. Soyons toutefois vigilants à l'égard des fondations. Je conclurai en précisant que le ministère de l'intérieur assure un suivi des tentatives d'entrisme ; l'information doit rester confidentielle, mais l'alerte est donnée par le préfet au maire.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie pour les réponses que vous nous avez apportées.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 30.

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Communication

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mes chers collègues, nous sommes saisis d'une demande de rectification d'un témoignage sous serment. Lors de son audition, jeudi 7 mai 2026, M. Alexandre Pesey, directeur de l'Institut de formation politique (IFP), nous a indiqué, à la suite d'une question de notre rapporteure, Colombe Brossel, que l'organisme d'enseignement dont il est à la tête n'avait pas reçu de soutien financier de la part du Fonds du Bien Commun.

Le jour même, il a pris contact avec notre collègue Roger Karoutchi, qui avait présidé cette réunion, et nous a adressé un mail pour revenir sur ce point précis. Il nous a depuis lors adressé un courrier, dont je vais vous donner lecture :

« Madame la présidente, Mme Sonia de La Provôté,

« Madame la rapporteure, Mme Colombe Brossel,

« Monsieur le vice-président, M. Roger Karoutchi,

« Je tiens tout d'abord à vous remercie pour la qualité de l'échange tenu le jeudi 7 mai et pour l'attention que vous avez portée à mon audition.

« Je souhaite, par ce courrier, revenir sur un point précis soulevé par Mme la rapporteure. Après vérification, je dois reconnaître que j'ai commis une erreur dans ma réponse : l'Institut libre de journalisme (ILDJ), structure rattachée juridiquement à l'IFP, a reçu un soutien du fonds du Bien Commun. Par voie de conséquence, l'IFP a donc bien été bénéficiaire d'un don de 100 000 euros en 2023 provenant du Fonds du Bien Commun.

« Mme Brossel avait donc entièrement raison sur ce point, et je tiens à lui présenter mes excuses sincères pour cette imprécision, ainsi qu'à votre commission dans son ensemble.

« Je vous autorise bien évidemment à mentionner publiquement cette rectification lors d'une prochaine séance, si vous le jugez utile.

« Je vous informe avoir transmis mes réponses écrites au questionnaire que vous m'avez adressé, et je reste à votre entière disposition pour toute précision complémentaire.

« Je vous prie d'agréer, madame la présidente, madame la rapporteure, monsieur le vice-président, l'expression de mes salutations respectueuses. »

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Cette rectification bienvenue rétablit la vérité. Elle figurera au compte rendu de la présente réunion. En revanche, le compte rendu de l'audition du 7 mai dernier ne sera pas modifié, mais nous ferons un renvoi à la correction effectuée par M. Alexandre Pesey.

Il en est ainsi décidé.

Audition de M. Christophe Bernard, inspecteur général de l'administration (IGA), coauteur du rapport intitulé Panorama des fonds de dotation

Mme Sonia de La Provôté, présidente.  Nous recevons, dans la suite des travaux de notre commission d'enquête, M. Christophe Bernard, inspecteur général de l'administration (IGA). Le champ d'action des financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Notre travail consiste à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans diverses politiques publiques et à évaluer les risques en matière d'influence de la non-transparence financière.

Monsieur Bernard, avant de vous donner la parole, je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. » Je vous remercie, par ailleurs, de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêts.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Christophe Bernard prête serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Cette audition s'inscrit dans une phase de nos travaux consacrée aux enjeux liés au contrôle par l'État des fonds de dotations et autres structures philanthropiques. Elle doit nous permettre d'appréhender les réglementations encadrant les fonds de dotation, de mieux comprendre l'ampleur des évolutions et mutations en cours, ainsi que les stratégies déployées, et d'imaginer des moyens de protection, si nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Vous l'aurez compris, la transparence est le maître-mot de nos travaux.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - La présidente vient de le rappeler, la transparence des mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes de droit privé constitue le fil rouge de cette commission d'enquête. Nous nous sommes efforcés, depuis le début de nos travaux, de comprendre et de mieux appréhender l'écosystème de la philanthropie en France, dont nous avons véritablement besoin - c'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous ne souhaitons pas le déstabiliser. Pour autant, nous avons relevé l'existence de certaines zones grises. Les fonds de dotation sont certainement l'élément qui perturbe le plus le système organisé de la philanthropie dans notre pays depuis une quinzaine d'années.

Dans ce contexte, nous sommes heureux de pouvoir échanger avec vous, monsieur Bernard. En 2025, vous avez contribué à l'élaboration d'un rapport intitulé Panorama des fonds de dotation. Comme son nom l'indique, ce document présente l'ensemble des fonds de dotation, quinze ans après leur mise en place, et décrit le contrôle réalisé par les préfectures.

Le rapport indique qu'un fonds de dotation peut facilement se financer et poursuivre des activités éloignées de celles qui sont prévues par la loi, à savoir une oeuvre ou une mission d'intérêt général. La cartographie des risques présente des enjeux de sécurité et d'ordre public, comme le séparatisme ou des dérives sectaires. Il existe en outre un enjeu fiscal, en raison d'un détournement possible de la finalité du fonds, compte tenu des avantages fiscaux qu'il procure, et, plus largement, un enjeu d'exemplarité du secteur philanthropique, dont le financement est étroitement lié à la confiance et à la transparence.

Un nombre significatif de fonds de dotation ne remplissent pas leurs obligations de transparence en ne transmettant pas les documents attendus annuellement. Le contrôle par les préfectures du fonctionnement des fonds est quasi inexistant. Ce faisant, ces derniers deviennent des structures opaques pour l'administration.

Dans votre rapport, vous employez des mots forts qui appellent notre attention, et nous attendons que vous détailliez vos préconisations en matière de contrôle des fonds de dotation.

M. Christophe Bernard, inspecteur général de l'administration, coauteur du rapport intitulé Panorama des fonds de dotation. - Je commencerai par vous présenter les missions de l'inspection générale de l'administration (IGA) relatives au contrôle des fondations reconnues d'utilité publique (Frup). Nous avons créé des missions permanentes d'audit et de contrôle à la fois des fondations reconnues d'utilité publique et des associations reconnues d'utilité publique (Arup). J'ai pour ma part été désigné, par une décision du 27 septembre 2024, responsable de la mission de contrôle des Frup ; mon collègue avec qui j'ai rédigé le rapport sur le panorama des fonds de dotation en assure le secrétariat.

L'IGA n'établit pas, au titre de la mission permanente, de programmation annuelle de contrôle des fondations. Elle intervient toujours sur la base d'une lettre de mission, qui peut être signée par un ministre ou plusieurs ministres. L'organe de contrôle dépend de l'objet social de la structure concernée : par exemple, une fondation du domaine social ou médico-social justifie l'intervention de l'inspection générale des affaires sociales (Igas).

Tout inspecteur de l'IGA peut être amené à recevoir une mission sur le contrôle des fondations. La mission permanente se présente comme une mission d'appui et d'expertise pour nos collègues, puisqu'elle vise à rendre directement accessible une documentation établie au moyen d'une veille juridique.

Les demandes de contrôle et d'audit des fondations font le plus souvent suite à un signalement de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), qui sollicite elle-même une lettre de mission auprès du ministre en vue de mener un audit. Il arrive souvent qu'un préfet de département lance l'alerte et demande le contrôle d'une fondation, ou un commissaire du Gouvernement.

Le rapport intitulé Panorama des fonds de dotation, qui a largement été diffusé, est extrait d'un rapport beaucoup plus riche portant sur l'évaluation du contrôle par les préfectures des fonds de dotation. La première question que nous nous sommes posée était de savoir s'il existait une base nationale consolidée, au sein de l'État, permettant d'avoir une vision transversale de l'ensemble des fonds de dotation enregistrés et déclarés, c'est-à-dire juridiquement vivants. Il se trouve que cette base n'existe pas. C'est pourquoi nous avons établi ce panorama exhaustif.

À cette fin, nous avons adressé un questionnaire aux 101 préfectures du territoire national - les collectivités d'outre-mer ne sont pas concernées, faute d'une transposition de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) -, dans le but d'évaluer le contrôle des fondations de manière fine et précise. Il s'agissait également de rapporter l'ensemble des données : nombre de fonds de dotation, montants financiers, durée des fonds, objet social, etc.

L'intégralité des préfectures nous a répondu, ce qui nous a permis de prétendre à l'exhaustivité. Afin d'évaluer le contrôle qu'elles effectuent, nous sommes partis, de manière très rigoureuse, de la loi de 2008 et de son décret d'application. J'appelle votre attention sur le fait que les annexes au rapport présentent à la fois la méthode, les questionnaires et la manière dont nous avons qualifié ce contrôle. Celui-ci peut être total, partiel ou absent.

Un contrôle a bien été mis en place lors de la création des fonds de dotation. Une deuxième évaluation portait sur le fonctionnement même des fonds. C'est dans ce cadre que nous avons constaté la nette insuffisance du contrôle. Tout d'abord, seuls 17 équivalents temps plein (ETP) y sont affectés, soit 0,2 ETP par préfecture. C'est très peu, vu le nombre de fonds de dotation - on en compte 4 628 - et la densité des documents analysés.

En outre, les documents que les fonds de dotation adressent aux préfectures et publient aux journaux officiels sont très nombreux. Les structures philanthropiques sont les plus contrôlées, eu égard à la transparence qui leur est demandée via les multiples documents qu'elles sont tenues de transmettre.

Dans certaines préfectures, les personnels sont très bien formés, mais ils se trouvent vite dépassés par le nombre de structures. Je pense notamment à la préfecture de Paris et à celle des Bouches-du-Rhône. Rien qu'à Paris, on compte près de 1 400 fonds de dotation. À l'inverse, dans certaines préfectures, les fonds de dotation sont moins nombreux, mais les personnels ne sont pas nécessairement formés pour assurer les contrôles.

Leur formation doit mettre l'accent sur l'aspect juridique et, surtout, sur l'aspect financier : il faut être en effet capable de lire des documents comptables et financiers, tels que les comptes de résultat par origine et destination (Crod), ou les comptes d'emploi annuel des ressources (CER) collectées auprès du public. En outre, les structures visées peuvent être très complexes.

Notre première recommandation consistait à trouver une solution efficace et efficiente, sans pour autant renforcer la totalité des moyens des préfectures, car cela se révèle coûteux. Nous avons plutôt choisi de constituer, sur le modèle des centres d'expertise et de ressources des titres (Cert), la constitution de six ou sept pôles interdépartementaux pouvant assurer le contrôle des fonds de dotation et suivre la totalité des organismes sans but lucratif. Ces pôles ont l'avantage de ne pas toucher à la compétence des préfets de département. Nous attendons d'eux qu'ils fournissent une expertise et qu'ils agissent comme des vigies pour les préfets, lesquels pourront ensuite prendre les sanctions et les mesures administratives qui s'imposent.

Le préfet dispose de moyens importants, qui vont de la suspension renouvelable jusqu'à la demande de dissolution judiciaire. Les éléments permettant d'actionner les mesures de police administrative ou la dissolution judiciaire sont clairement décrits et par la loi de 2008 et son décret d'application. Onze dysfonctionnements permettent d'engager des procédures de suspension ou de dissolution. J'observe que, dans les préfectures où les contrôles sont les plus importants, ces mesures sont peu utilisées : entre 2022 et 2024, seules 250 décisions de suspension ont été prises par les préfectures et on compte moins de vingt mesures de dissolution judiciaire.

Les préfectures se demandent s'il est parfois bien utile de suspendre un fonds dormant. Dans ce cas, la suspension me semble toujours nécessaire, car elle permet au moins de notifier à la structure concernée le fait que l'administration s'intéresse à ses affaires.

La procédure de dissolution judiciaire, telle qu'elle a été imaginée par le législateur, peut se révéler lourde pour les préfectures, en ce qu'elle fait concourir à la fois la police administrative et le juge judiciaire. Lors des auditions que nous avons menées, en amont de notre rapport, de nombreuses préfectures nous ont indiqué que le ministère d'un avocat était requis dans le cadre de la dissolution judiciaire. Or il n'en est rien, comme l'ont révélé nos échanges avec nos la DLPAJ et le ministère de l'intérieur. Il n'empêche qu'un avocat peut être sollicité, ce qui entraîne des frais. Les pôles interdépartementaux pourraient former des demandes de dissolution judiciaire sans avoir recours à un avocat.

Puisqu'il n'existe pas de base de données permettant d'avoir une vue transversale des fonds de dotation, la DLPAJ a mis en place, à l'issue d'un énorme chantier, le système d'information des associations et fondations (Siaf). Celui-ci permet, outre la dématérialisation des procédures, de donner un numéro d'enregistrement aux fondations, aux associations et aux fonds de dotation. Cette base, une fois le flux et le stock d'informations consolidés, permettra d'avoir une vision transversale des fonds de dotation dans notre pays.

Nous avons découvert, à l'occasion de notre mission, que les préfets émettaient des autorisations pour faire appel à la générosité publique et que les fonds de dotation émettaient des reçus fiscaux. Les fonds de dotation faisant appel à la générosité du public sans autorisation ne nous facilitent pas la tâche : on n'imagine pas le peu d'agents dont nous disposons pour assurer ce suivi et consulter la page web des fonds qui bénéficient de cagnottes. Les reçus fiscaux coûtent de l'argent. Il faut donc vérifier même que l'obligation de demander une autorisation est bien respectée, sans quoi une mesure de suspension doit être prononcée.

Le ministère de l'économie et des finances nous a dit que les données relatives aux fonds de dotation émettant des reçus fiscaux étaient disponibles et pouvaient être transmises au ministère de l'intérieur, sans remettre en cause le secret fiscal. Il n'y a dès lors plus d'obstacle au récolement. Nous avons donc recommandé de transmettre chaque année, à toutes les préfectures ou aux pôles interdépartementaux, les informations d'organismes ayant bénéficié de reçus fiscaux, ainsi que la liste des autorisations à recourir à la générosité publique.

Cette préconisation, appliquée dès 2025, permet de détecter plus particulièrement les organismes qui reçoivent des dons sans autorisation. Je vous rappelle que les fonds de dotation sont les seules structures philanthropiques contraintes de demander une autorisation pour faire appel à la générosité du public.

Au total, nous avons formulé dans notre rapport une douzaine de recommandations. Certaines ont pu déjà être mises en oeuvre. Je vous invite à vous rapprocher de la DLPAJ et du ministère de l'économie et des finances pour voir comment les choses avancent.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. Je vous remercie pour cette synthèse de vos recommandations.

Vous avez évoqué la difficulté que le contrôle de structures parfois complexes peut poser aux agents : c'est peu de le dire, et, si je comprends l'intention de Christine Lagarde et du législateur par rapport à la création de fonds de dotation, je reste perplexe par rapport à des montages qui me paraissent extrêmement complexes et peut-être parfois éloignés du souhait initial du législateur.

Par exemple, je peine à saisir la logique consistant, pour un fonds de dotation, à financer lui-même une fondation, y compris d'utilité publique ; de la même manière, je ne saisis guère la logique d'un fonds de dotation portant la création d'un autre fonds du même type. Tout cela procure le sentiment d'avoir affaire à des « poupées russes », dont je comprends mal l'intérêt, soit en termes philanthropiques, soit en termes d'exonérations fiscales.

Dans le cadre des travaux que vous avez engagés avec les 101 préfectures, cet enjeu de la complexité des montages a-t-il été porté à votre connaissance, ou identifié par les préfectures comme étant un point de difficulté ?

M. Christophe Bernard. - Nous n'avons pas travaillé sur ce point précis, même si les préfectures ont parfois fait état de financements en « chaînage ». Comme vous l'avez rappelé, ces financements peuvent être légaux dès lors qu'ils restent, premièrement, dans l'objet social du fonds de dotation ; deuxièmement, qu'une totale transparence en soit assurée dans la reddition des documents, puisque le bénéficiaire final est identifié par le fonds de dotation qui a pu le financer.

Il existe trois types de fonds de dotation : tout d'abord, les fonds redistributeurs, qui reversent des moyens pour satisfaire l'objet social et l'oeuvre d'intérêt général ; ensuite, les fonds de dotation opérateurs, qui utilisent leurs ressources pour agir dans le cadre de leur objet social ; enfin, des fonds qui cumulent ces deux fonctions.

Il est donc tout à fait possible de rencontrer un fonds de dotation opérateur doté d'un objet social parfaitement identique à celui d'un fonds de dotation redistributeur, ce dernier venant aider et cofinancer une action que le fonds de dotation opérateurs mettra lui-même en oeuvre. Dès lors que l'on crée des personnes morales en droit privé - le droit des sociétés l'illustre fort bien -, les chaînages de financements peuvent très rapidement se complexifier en passant par l'intermédiaire de plusieurs personnes morales.

Comment contrôler tout cela ? Il faut commencer par contrôler les fonds de dotation et faire en sorte que les informations qui doivent figurer dans les documents qu'ils sont censés remettre soient identifiées à un moment donné, et notamment l'identité de celui ou de ceux qui ont contribué au financement.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. J'en viens à un secteur particulier, à savoir l'éducation et plus précisément les établissements privés hors contrat. Comparaison n'est pas raison, mais nous nous sommes intéressés à ces derniers pour les mêmes raisons qui nous ont conduits à nous pencher sur les fonds de dotation, à savoir la fréquence de la création de ce type de structures, qui est un point important dans le panorama actuel.

Nous observons un phénomène qui n'existait pas nécessairement dix ans plus tôt : en amont de l'ouverture des établissements, des fonds de dotation sont souvent créés afin de porter financièrement une partie de la réalisation des projets. Or l'éducation nationale n'examine le projet qu'une fois qu'il est soumis au guichet unique pour ouverture, et n'analyse pas du tout la phase en amont, alors que cette dernière tend à prendre une place importante.

Avez-vous échangé avec les préfectures sur ce point ? Nous avons l'impression qu'il s'agit d'un angle mort du regard que porte la puissance publique sur ce secteur.

M. Christophe Bernard. - Je ne dispose pas d'informations précises sur des montages impliquant un établissement et un fonds de dotation qui lui serait adossé. Il n'en reste pas moins que le fonds de dotation est en principe sous contrôle : par conséquent, un fonds qui finance des projets dans tel ou tel département, au profit d'un établissement d'enseignement, ne peut pas rester opaque compte tenu des obligations qui incombent audit fonds, ainsi qu'aux bénéficiaires.

Si on compare les fonds de dotation avec les Frup, on s'aperçoit que le législateur a retenu, en contrepartie de la facilité accordée pour porter des projets plus modestes, un arsenal de contrôles, sur la base de documents à transmettre. Le fait qu'un fonds de dotation finance un projet au bénéfice d'un établissement privé hors contrat doit pouvoir être complètement retracé dans les comptes qu'il est censé transmettre, et qui sont censés être examinés.

M. Raphaël Daubet. - Vous avez reçu 100 % de réponses à la suite de l'envoi de votre questionnaire, ce qui est plutôt rare. La matière étant complexe, les préfectures disposent-elles de véritables services dédiés pour vous répondre, ou ont-elles pu le déléguer à un stagiaire qui y a répondu avec les moyens du bord, comme cela peut arriver dans une situation de sous-effectif ?

Concernant la transparence, j'entends que la puissance publique contrôle le respect des procédures, mais cela ne suffit pas : la transparence existe lorsque les citoyens sont capables de s'approprier l'information et de mieux connaître ces grands fonds de dotation. Considérez-vous que la transparence est suffisante à l'heure actuelle, ou l'information reste-t-elle de nature légale, et donc réservée à quelques initiés qui sauront rechercher le rapport d'activité adéquat pour identifier les masses financières en jeu ?

Mme Karine Daniel. - Plusieurs de nos interlocuteurs ont évoqué la constitution d'une base de données exhaustive, mais je ne suis pas convaincue par cette perspective, car les informations évoluent du fait des créations et des disparitions d'entités. Il est donc très difficile de maintenir à jour de tels outils. S'y ajoute la certitude, compte tenu du contexte, de ne pas pouvoir consacrer des moyens humains importants à ces problématiques. Je ne crois pas non plus aux outils liés à l'intelligence artificielle (IA), qui ne seront pas forcément utiles dans ce cas.

En revanche, nous pourrions automatiser une partie du processus : lorsque les fonds de dotation ne déposent pas leurs comptes en temps et en heure ou lorsqu'ils ne le font pas du tout, il faudrait qu'un rappel à l'ordre soit automatiquement envoyé à leurs responsables afin qu'ils respectent leurs obligations ; s'ils ne s'y conformaient pas, un deuxième niveau de contrôle serait alors déclenché.

Je vous soumets cette proposition, car j'ai suivi plusieurs fonds de dotation qui font fi de leurs obligations, la réponse des autorités manquant pour l'instant de fermeté. Si certains fonds seront peut-être être particulièrement suivis, nombre d'entre eux ne se soumettent pas à leurs obligations, ce qui décrédibilise d'ailleurs ceux qui se plient à l'exercice. Une automatisation des alertes pourrait permettre d'améliorer la situation.

Pour prolonger la question de la rapporteure, j'observe que la multiplication des interactions entre les fonds est parfois sciemment entretenue afin de rendre le traçage des flux entre les différentes entités plus difficile.

Enfin, nous avons observé que certains fonds de dotation pouvaient non seulement bénéficier de dons d'entreprise - c'est assez classique -, mais également de prêts d'entreprise. Cela m'interroge : comment ces prêts sont-ils encadrés juridiquement et fiscalement ? Comment sont-ils ou non récupérés ? À quelle échéance ?

M. Christophe Bernard. - Nous avons bien reçu 100 % de réponses à nos questionnaires. Nous nous étions mis à la disposition des agents chargés de compléter ces tableaux et nous avons privilégié une rédaction aisément compréhensible autour d'interrogations concrètes sur les contrôles effectués. Le sérieux des réponses est attesté par leur cohérence : les 101 réponses se répartissaient entre celles qui indiquaient que les agents étaient totalement dépassés malgré leur professionnalisme, et celles qui faisaient état d'une bonne volonté, mais dans le même temps d'un manque de moyens et de compétences. L'exercice a été effectué de manière tout à fait sincère par les services concernés - le plus souvent par le bureau des associations ou du contrôle de légalité.

S'agissant de la transparence, la publication des informations au Journal officiel ne suffit certes pas, mais je ne vois guère comment nous pourrions procéder autrement. Pour vous donner des éléments financiers, les fonds de dotation pèsent entre 4 milliards et 7 milliards d'euros. Il s'agit d'une estimation prudente, car nous avons très vite pris conscience du fait que la fiabilité des données était toute relative : outre des informations manquantes, les préfectures ont souvent fait mention d'une dotation initiale d'un montant de 15 000 euros, alors que ce dernier augmente régulièrement dès lors qu'il est placé.

Nous avons repéré environ 150 fonds dont la dotation est supérieure à 1 million d'euros, les deux tiers d'entre eux étant situés à Paris. La majorité des fonds sont dotés de sommes inférieures à 100 000 euros, ce qui montre d'ailleurs la pertinence de cette structure au sein d'un paysage des fondations aussi complexe que touffu.

En effet, ces structures ne sont pas conçues aux mêmes fins et ne partagent en réalité qu'une caractéristique commune, à savoir la réalisation d'une mission d'intérêt général. Un fondateur qui a établi un projet ne dispose de fait que d'un choix limité : s'il souhaite créer une Frup, il lui faudra environ un an de procédure, avec une décision discrétionnaire du gouvernement, un décret en Conseil d'État et une dotation initiale d'au moins 1,2 million d'euros. S'il opte pour une fondation abritée, il devra assumer des frais, et une fondation abritante n'accueillera pas un projet dont le montant se limiterait à 60 000 euros, par exemple : un tel projet relèverait davantage d'un fonds de dotation.

Au sein de ce panel de structures, le discriminant financier est très important, mais il n'est pas le seul : les règles de gouvernance, entre autres, font qu'il n'est pas du tout question de modèles interchangeables.

Concernant la fiabilité des systèmes d'information, madame la sénatrice, je partage votre propos quant à la difficulté de maintenir les bases à jour. Je précise que le Siaf n'est pas qu'une base de données, mais surtout une application qui sera le point d'entrée pour la totalité des procédures concernant les structures philanthropiques, chacune d'entre devant se voir attribuer un numéro d'enregistrement. La DLPAJ pourra sans doute vous renseigner davantage à ce sujet, mais il s'agira d'une base de données dynamique dont il y a tout lieu de penser qu'elle sera exhaustive.

De surcroît, ce système permettra de connaître le nombre de fonds qui n'ont pas publié les documents requis, et je pense qu'il sera possible de lancer une requête afin de déterminer si une structure n'a pas respecté ses obligations de transparence.

Par ailleurs, je tiens à souligner une avancée législative récente concernant les fonds dormants : l'article 23 ter B du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales permettra ainsi à l'autorité administrative - le préfet, en l'espèce - de dissoudre un fonds de dotation qui n'aurait eu aucune activité pendant deux années consécutives. Cette réponse est à la fois juste et pertinente, car nous avions identifié, avant ce texte, un point aveugle de la législation : qu'était-il censé advenir d'un fonds qui n'a aucune activité, mais qui remplit toutes ses obligations légales ?

Jusqu'à présent, le fait de « dormir » ne faisait pas partie des causes pouvant entraîner une dissolution, et cette nouveauté législative est donc essentielle, étant précisé que 1 400 à 1 800 fonds sont présumés être inactifs. Certains d'entre eux sont en inactivité depuis leur création, soit sept ou huit ans, et correspondent, madame la rapporteure, à ce que vous évoquiez en disant qu'ils s'étaient peut-être éloignés des finalités de la loi.

Cette mesure nous paraît donc très importante et va dans le sens d'un assainissement du secteur, afin de ne conserver que les fonds de dotation qui poursuivent véritablement les missions qui ont justifié leur création.

J'en arrive aux prêts : je me suis étonné de cette question, car nous n'en avons pas entendu parler au cours de nos travaux, et je ne vois guère comment un prêt pourrait être consenti à un fonds de dotation. En effet, l'article 140 de la loi de modernisation de l'économie fixe de manière limitative les ressources du fonds de dotation, et le prêt n'y figure pas : selon l'alinéa 4 du III, « les ressources du fonds sont constituées des revenus de ses dotations, des produits des activités autorisées par les statuts et des produits des rétributions pour service rendu », l'alinéa suivant mentionnant également les « dons issus de la générosité du public » et de la quote-part de la dotation consomptible, si le conseil d'administration en décide ainsi et si les statuts l'autorisent.

Cette liste étant bien limitative, les ressources des fonds ne peuvent pas, à mon sens, être constituées de prêts. Si le législateur a expressément prévu les ressources d'un fonds de dotation, c'est bien parce qu'il entendait les limiter à une liste précise.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - J'ai une question subsidiaire. Nous constatons une certaine convergence des réponses autour du seuil de 15 000 euros et du taux de 40 %. Or l'application de la réglementation, dans le cadre des politiques publiques, fait plutôt apparaître une grande disparité d'interprétation d'un département à l'autre. Le fait que les préfets répondent massivement ne paraît pas illégitime, mais une telle homogénéité dans les réponses à un questionnaire peut surprendre et mériterait peut-être d'être approfondie afin d'introduire davantage de nuances.

Vous n'avez peut-être pas la réponse exacte, mais vous êtes-vous interrogé sur l'existence éventuelle d'une consigne nationale avant la transmission des questionnaires ?

M. Christophe Bernard. - Dans les annexes du rapport, outre le questionnaire, nous aurions très bien pu retenir une logique consistant à reprendre tous les items en demandant simplement de cocher les points faisant l'objet d'un contrôle. Nous avons refusé cette méthode et préféré un scoring d'évaluation : à l'occasion d'un dossier de fonds de dotation, quels sont les points contrôlés ? Dès lors qu'au moins un point était vérifié, le dossier était classé en contrôle partiel ; l'approche retenue était donc plutôt généreuse.

Nous nous sommes rendu compte que certains pôles étaient assez professionnalisés, même lorsqu'ils étaient dépassés par le nombre. Je pense notamment à Paris, qui dispose d'une structure très qualifiée, ainsi qu'au Rhône et aux Bouches-du-Rhône. Des procédures formalisées et des check-lists ont été élaborées pour les agents. À l'inverse, dans d'autres situations, il n'existe pratiquement pas de contrôles.

Nous avons également constaté une forme de parallélisme des formes : les personnels chargés du contrôle des fonds de dotation sont souvent les mêmes que ceux qui reçoivent les déclarations d'association et en assurent l'enregistrement. Or les contrôles ne sont pas tout à fait identiques. Sans pouvoir le quantifier précisément, nous avons bien senti que, pour certains agents, les fonds de dotation se contrôlaient ou s'enregistraient comme des associations, alors même que d'autres éléments doivent être examinés, surtout depuis le renforcement introduit par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.

Très concrètement, lorsqu'un fonds de dotation présente un objet particulier et ne remplit pas les conditions tenant à l'objet et à l'intérêt général, le préfet peut refuser de délivrer le récépissé. Il dispose également d'un pouvoir d'investigation lui permettant de demander toute pièce ou toute précision utile pour éclairer sa décision. Nous avons d'ailleurs donné, dans le rapport, plusieurs exemples montrant que certains objets n'auraient pas dû passer le stade de la création du fonds de dotation en préfecture.

Il convient donc de mieux former les personnels et de leur donner des outils pour industrialiser davantage le contrôle et le rendre exhaustif.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je ne résiste pas à l'envie de lire l'objet du fonds de dotation cité dans votre rapport afin que chacun mesure à quel point celui-ci peut être éloigné de ce qu'autorise la loi. Ce fonds vise à favoriser et promouvoir, par différentes contributions solidaires et non lucratives, toutes les initiatives engagées dans le sens d'un développement endogène de diverses entités juridiques et physiques, celles-ci demeurant à l'origine et actrices de leur développement dans un environnement ouvert. Il tend également vers l'émancipation volontaire du bénéficiaire au travers d'activités menées conjointement dans les domaines culturels, économiques, sociaux et environnementaux.

J'imagine que l'intérêt général a été retenu parce que figuraient les termes « culturel », « social » ou « environnemental ». Ce fonds de dotation a d'ailleurs été créé voilà longtemps, ce qui montre qu'il existe un vrai sujet.

Une dernière question : dans les rares cas de dissolution, qu'advient-il des fonds ? Si 30 % à 40 % des structures sont dormantes, elles ne feront naturellement pas toutes l'objet d'une fermeture administrative. Les préfets vont néanmoins se saisir de cette nouvelle possibilité. Une réflexion a-t-elle été engagée sur le devenir de ces fonds inactifs ?

M. Christophe Bernard. - C'est la règle de droit commun de la dissolution judiciaire qui s'appliquera, avec un transfert obligatoire vers un fonds de dotation ou une fondation ayant un objet similaire. Cela pourra intervenir dans le cadre du contrôle exercé par la préfecture et un administrateur judiciaire pourra également être nommé pour procéder à la liquidation du fonds.

Nous avons observé que de nombreux fonds de dotation reproduisaient simplement la loi. Cela n'est pas suffisant et peut conduire le préfet à refuser de délivrer le récépissé.

Dans la base de données des 4 628 fonds examinés, nous avons relevé de nombreux objets sociaux reprenant l'article 140 de la LME ou des dispositions fiscales. Dès lors que l'objet devient très large - « social », « culturel », « patrimonial », « défense de la langue » -, il apparaît difficile d'identifier concrètement ce que fera le fonds.

Aujourd'hui, les préfectures savent que ces objets doivent être refusés ou, à tout le moins, précisés. Peut-être la DLPAJ a-t-elle émis des instructions en ce sens à la suite de notre rapport. L'historique des fonds montre d'ailleurs l'existence d'importantes vagues de créations présentant ce type d'objet, parfois avec des dotations très maigres.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Merci pour ces échanges très intéressants, qui nous permettent de mesurer la réalité de la situation.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Raphaël Cognet, co-fondateur de Politicae

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous poursuivons nos travaux avec l'audition de M. Raphaël Cognet, cofondateur de Politicae.

Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action de ces financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consiste à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, dans les politiques publiques citées et à évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

Ce type de formation entraîne un certain formalisme juridique.

Je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. » Je vous remercie par ailleurs de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêts.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Raphaël Cognet prête serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Comme vous le savez, les tensions sur les financements publics amènent, depuis quelques années, un grand nombre d'acteurs associatifs ou institutionnels à chercher des pistes de diversification de leurs ressources.

Le champ d'action de ces structures privées est large : entretien du patrimoine, soutien aux festivals de proximité, ouverture d'écoles ou collèges hors contrat - en zone rurale, notamment -, financement de projets associatifs, labellisations culturelles, pour ne citer que quelques exemples. Tous ces secteurs concernent les collectivités locales.

Votre audition doit nous permettre d'analyser un aspect que nous n'avons pas abordé jusqu'à présent, celui de la formation des élus, et même des candidats.

Il s'agira pour nous de comprendre les mécanismes à l'oeuvre au niveau des collectivités territoriales, de mesurer l'ampleur des évolutions et mutations en cours, les stratégies déployées et d'imaginer des moyens de protection, quand cela se révélera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître-mot de nos travaux est la transparence.

Monsieur, je vous suggère de présenter une brève introduction de dix minutes au maximum. Puis Mme la rapporteure et les membres de la commission d'enquête qui le souhaitent vous poseront des questions.

Avant cela, notre collègue rapporteure, Colombe Brossel, va présenter les axes de travail de notre commission d'enquête.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Merci, monsieur, d'être à nos côtés ce matin. Notre travail consiste à tirer un fil rouge sur la transparence des mécanismes de financement. Dans cette perspective, nous souhaitions vous auditionner afin de mieux comprendre, dans un champ un peu particulier que madame la présidente vient de rappeler, le projet que vous portez au travers de Politicae, que vous avez cofondé et que vous codirigez.

Quel est son statut juridique ? Comment cette structure, qui ambitionne d'intervenir dans le champ politique en formant des candidats puis des élus locaux, est-elle financée par des acteurs privés ? De quelle nature et par quels moyens, avec la diversité que ce mot peut recouvrir, intervenez-vous auprès des candidats à l'engagement politique local et national ?

M. Raphaël Cognet, cofondateur de Politicae. - Merci beaucoup de votre invitation. Cette audition est pour nous l'occasion de vous expliquer ce qu'est Politicae, comment cette structure fonctionne et pourquoi elle existe. Avant de vous présenter ses activités, je souhaite revenir sur mon parcours, très lié à la création de Politicae, afin que vous puissiez mieux comprendre la démarche qui fut la nôtre voilà maintenant près de trois ans.

Je suis engagé en politique depuis l'âge de 18 ans, soit depuis trente ans, non par calcul ou par ambition précoce, mais parce que j'ai toujours considéré que la chose publique méritait qu'on lui consacre une part de soi-même et de son temps.

Adhérent pendant près de vingt ans à l'Union pour un mouvement populaire (UMP), puis chez Les Républicains (LR), j'ai participé à de nombreuses campagnes électorales, comme militant bénévole, candidat ou tête de liste, et travaillé auprès de plusieurs présidents différents, d'abord comme membre du bureau des jeunes, puis comme militant. J'ai exercé mon premier mandat dans l'opposition à Limay, avant d'être élu adjoint au maire de Mantes-la-Jolie en 2014, fonction que j'ai exercée pendant trois ans avant de devenir maire durant huit ans. Je suis aujourd'hui membre du parti Horizons.

Je m'exprime également au nom d'Antoine Valentin, avec qui j'ai cofondé Politicae. Né en 1992, élevé par une mère institutrice et passionné très jeune par la politique, Antoine Valentin était devenu maire de son village natal, Saint-Jeoire, à l'âge de 27 ans. Il fait partie, comme moi, de ces élus locaux qui trouvent dans leur mandat un véritable épanouissement. Longtemps encarté à l'UMP puis à LR, il a rejoint l'Union des droites pour la République (UDR) et vient d'être élu député de Haute-Savoie à l'occasion d'une élection partielle. Il défend en ce moment même des amendements à l'Assemblée nationale sur le projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, ce qui explique son absence aujourd'hui.

Si je mentionne son parcours comme le mien, c'est parce qu'ils sont la meilleure illustration de ce que nous défendons : un engagement authentique, enraciné, qui finit par trouver son chemin pour mieux servir nos concitoyens. Je m'exprime devant des sénateurs ; j'ai moi-même été grand électeur et je sais combien le Sénat est précieux dans la défense des libertés locales et des communes.

Tous les élus ici savent combien l'engagement politique est intéressant, passionnant et exaltant, mais aussi ce qu'il coûte en soirées et en week-ends passés auprès de nos concitoyens, loin des siens et de ses proches. Le mandat de maire est sans doute celui qui exige le plus de proximité et de temps.

Lorsque j'étais maire, combien de fois ai-je entendu : « Monsieur le maire, je ne sais pas comment vous faites ; moi, je ne pourrais pas exercer cette fonction. » Même nos concitoyens savent combien cette responsabilité est exigeante.

Ce mandat est d'ailleurs celui que les Français apprécient le plus ; toutes les études d'opinion le montrent. C'est tout le paradoxe : il est apprécié, mais aussi considéré, à juste titre, comme harassant, contraignant et parfois violent. Ce sont malheureusement ces derniers constats qui freinent trop souvent l'engagement local.

Ces expériences m'ont appris, dans la réalité des dossiers et l'épaisseur du quotidien, ce que gouverner une ville signifie réellement : répondre, en pleine nuit, à un service technique pour une rupture de canalisation ou un incendie dans un immeuble ; signer, l'après-midi, un permis de construire susceptible de transformer un quartier pour vingt ans, avec le risque que comporte une telle décision ; être interpellé, le soir, lors d'une réunion publique, par des administrés parfois en colère sur un sujet que vous découvrez à peine.

Être maire, c'est être au carrefour de tout ; c'est à la fois le sens et la difficulté de ce magnifique mandat.

J'ai aussi connu la violence politique, comme beaucoup d'entre vous sans doute, dans une période où le dialogue se complexifie. J'ai été violemment agressé lors de la campagne électorale de 2022 et, voilà quelques semaines, j'ai gagné un procès en diffamation contre un journal qui avait porté contre moi des accusations sans fondement et m'avait traîné dans la boue. Je suis marié et père de quatre enfants en âge de lire la presse ; je sais donc combien l'engagement public peut avoir des effets sur la vie personnelle et familiale.

Le 22 mars dernier, j'ai perdu les élections municipales à Mantes-la-Jolie et j'ai dû être exfiltré par la police municipale de l'hôtel de ville depuis lequel j'avais pourtant servi la population pendant huit ans. À ce traumatisme personnel s'ajoute la profonde blessure d'avoir vu mes enfants insultés dans une ambiance incompatible avec une vie démocratique normale. Je ne suis pas le seul maire dans ce cas. Le ministre de l'intérieur a d'ailleurs indiqué que 120 faits judiciarisés avaient été relevés dans le cadre de la campagne des élections municipales, soit un chiffre en nette progression par rapport aux précédents scrutins.

Cette violence fait partie des éléments qui freinent considérablement l'envie de s'engager de nos concitoyens, qui ne veulent pas vivre de telles situations. Politicae a justement été créée pour montrer la beauté de l'engagement local et faciliter l'entrée dans ce monde.

Je suis parfaitement conscient de la place que prend l'engagement électoral sur tout le reste de la vie, notamment professionnelle et personnelle. Je n'ai pourtant jamais découragé quiconque de franchir le pas, tant la fonction d'élu local est passionnante, permet de faire des rencontres, de résoudre des problèmes et procure des joies immenses. Pour prendre mon cas personnel, je suis né à Grenoble et suis devenu, trente-neuf ans plus tard, maire de Mantes-la-Jolie et président d'une communauté urbaine de 400 000 habitants. En faisant de la politique dans le Mantois, j'ai découvert le monde des grandes banlieues périurbaines et dirigé une ville dans laquelle coexistent près de soixante nationalités. Cette expérience m'a profondément marqué et changé. Je dis souvent à ceux qui me demandent quelles sont les qualités nécessaires pour être maire, que la première est d'aimer les gens.

Jamais je ne serais l'homme que je suis aujourd'hui si je n'avais pas été maire de Mantes-la-Jolie, cette ville si diverse et si attachante. Je sais donc ce que coûte l'exposition publique et je sais distinguer le débat légitime de la calomnie caractérisée.

La France compte 120 000 élus locaux. Ce chiffre est souvent cité comme une preuve de vitalité démocratique. C'est vrai. Mais derrière lui se cache une réalité moins glorieuse : des milliers de citoyens renoncent à se présenter, non par désintérêt, mais par peur ; peur de mal faire, de méconnaître la loi, de commettre une irrégularité dans leurs comptes de campagne et de se retrouver devant un tribunal sans avoir eu l'intention de frauder.

La démocratie locale se vide non par indifférence civique, mais par découragement face à une complexité que personne ne prend le temps d'expliquer. Le code électoral illustre à lui seul cette complexité croissante de la réglementation. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si près de 70 communes se sont retrouvées sans candidat aux élections ; il est à craindre que ce chiffre augmente encore.

Lorsque j'étais maire, j'ai reçu dans mon bureau des dizaines de femmes et d'hommes intelligents, compétents, d'opinions diverses, enracinés dans leur territoire, qui aimaient leur ville et avaient envie de s'engager, mais qui renonçaient au dernier moment parce que les guides du candidat remis par les partis politiques ou les préfectures leur faisaient plus peur qu'ils ne leur donnaient de l'élan. Ces documents, rédigés dans un jargon juridique incompréhensible, alertaient sur les sanctions avant même de décrire les libertés ; ils semblaient conçus pour intimider plutôt que pour mobiliser.

Voilà quelques années, j'ai rencontré Antoine Valentin, alors maire de Saint-Jeoire, commune rurale de Haute-Savoie. Nous partagions la même expérience, le même constat et la même conviction : il manquait une ressource simple, accessible et gratuite pour susciter l'engagement, expliquant à nos concitoyens qu'ils pouvaient se lancer, ce qu'il fallait savoir et ce qu'il fallait éviter.

C'est de cette conversation entre deux maires aux parcours différents qu'est née Politicae. Cette boîte à outils numérique librement accessible à tous a été construite par des élus pour des citoyens souhaitant le devenir ou cherchant à mieux exercer leur mandat.

Nous menons tout d'abord un travail de vulgarisation civique. Nos articles, podcasts et livres blancs répondent à des questions que tout candidat finit par se poser : qu'est-ce qu'un compte de campagne ? Quel est le calendrier légal d'une campagne municipale ? Quelles sont les obligations d'un maire en matière d'état civil ? Qui sait, en dehors des cercles d'initiés, qu'un maire est officier de police judiciaire ? Ou encore que la commune, grâce à sa clause de compétence générale, est l'institution publique la plus proche du quotidien des Français ?

Nos contenus ne sont pas partisans ; ils relèvent davantage de l'éducation à la démocratie que de la haute politique. Mais cette « petite politique » transforme chaque jour la vie de nos concitoyens. Nos podcasts Heureux comme un maire en sont l'illustration la plus vivante. Nous y donnons la parole à des maires de toutes sensibilités politiques ; dans une commune de 3 000 habitants, ce qui compte, c'est de réparer la toiture de l'école, gérer un conflit de voisinage ou boucler un budget à l'équilibre ; l'étiquette partisane n'y a pas sa place.

Franceinfo a d'ailleurs consacré un article à ce sujet après les élections municipales, rappelant que 94 % des communes ont élu leur exécutif dès le premier tour. La plupart de ces communes comptent moins de 1 000 habitants et leurs maires sont classés sans étiquette. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, les listes classées « divers » dominent : les élections municipales échappent de plus en plus aux partis politiques dans un contexte où de nombreux maires ne mettent plus en avant d'appartenance partisane.

À Mantes-la-Jolie, j'avais moi-même adhéré successivement à LR puis à Horizons, tout en conduisant une liste rassemblant des personnes venues d'horizons politiques très différents, ainsi qu'une majorité de citoyens n'ayant jamais adhéré à un parti politique.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Pourriez-vous synthétiser quelque peu votre propos ? Nous ne sommes pas novices sur ces sujets, ayant nous-mêmes exercé des mandats locaux.

M. Raphaël Cognet. - Si vous le souhaitez, je pourrai vous transmettre le texte de mon intervention par écrit.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Bien volontiers.

M. Raphaël Cognet. - Je conclurai donc ici par un point qui me tient particulièrement à coeur. Politicae ne coûte pas un euro d'argent public. Nous ne bénéficions ni de subventions publiques, ni d'appels à projets, ni de financements européens. C'est une réalité dont nous sommes fiers. Nous ne délivrons pas non plus de reçus fiscaux, par choix ; nos mécènes, au nombre de plusieurs dizaines, ne bénéficient d'aucun avantage fiscal.

Certains nous ont présentés comme une pépinière partisane, un outil au service d'un agenda politique clandestin. Je réfute totalement ces accusations. Politicae n'a conclu aucun partenariat ni aucune convention avec quelque parti politique que ce soit. Nous ne sommes l'école de formation de personne. Nos contenus sont librement accessibles en ligne, sans aucune condition d'appartenance.

En lisant nos articles Le maire et l'école, Le rôle du maire dans la culture ou encore La commission de propagande aux élections municipales, est-il possible de nous cataloguer ? Je ne le crois pas.

Les messages qui nous ont le plus touchés depuis la création de Politicae viennent non pas de personnalités politiques, mais de citoyens ordinaires nous expliquant que, grâce à nos informations en ligne, disponibles gratuitement, ils n'avaient pas abandonné. Ces messages-là sont notre bilan. Ils valent tous les rapports du monde.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je vous remercie.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Merci pour ce propos introductif. Je souhaiterais vous interroger plus précisément sur la structure elle-même et sur son fonctionnement. Vous venez d'ailleurs d'évoquer plusieurs éléments à ce sujet : Politicae ne bénéficierait d'aucun financement public, ne délivrerait pas de reçus fiscaux et les entreprises mécènes qui la financent n'en tireraient aucun avantage fiscal. Politicae est-elle une association ?

M. Raphaël Cognet. - Il s'agissait au départ d'une initiative citoyenne, sans structure associative. Celle-ci est ensuite devenue une association, avant qu'une société par actions simplifiée (SAS) ne soit constituée. Politicae est, en réalité, notre site internet.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Depuis combien de temps êtes-vous passés du statut d'association à celui de SAS ?

M. Raphaël Cognet. - De mémoire, aux alentours du mois de septembre 2025.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous êtes donc une SAS depuis septembre 2025. C'est très clair.

Sur votre site internet, vous mettez en exergue une dimension citoyenne et civique, avec des formations destinées tant aux candidats qu'aux élus locaux. Ces activités existent-elles depuis le début, quelle qu'ait été la forme juridique de Politicae - association ou SAS -, ou sont-elles plus récentes ?

M. Raphaël Cognet. - Le site internet a constitué la première activité de Politicae. Celui-ci a enregistré environ 600 000 visiteurs uniques, dont l'immense majorité n'a pas participé aux séminaires de formation. Ceux-ci sont intervenus dans un second temps et ont concerné environ 500 participants ; je vous donne des fourchettes, dans la mesure où je m'exprime sous serment. Cela représente 0,01 % des personnes formées au sens large.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Si je comprends bien, ces 500 personnes ont suivi les séminaires de formation destinés aux élus locaux ?

M. Raphaël Cognet. - À des candidats.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Ma question portait sur la formation des élus.

M. Raphaël Cognet. - À ce jour, Politicae n'a formé aucun élu local.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Pourtant, cet aspect constitue l'un des éléments d'appel sur votre site internet et semble constituer un axe de développement. Si tel est le cas, vous bénéficierez indirectement de financements publics, dans la mesure où la formation des élus locaux est elle-même assurée par des fonds publics.

M. Raphaël Cognet. - Si nous entrons sur le champ de la formation des élus, ce que nous souhaitons, nous disposerons effectivement de deux sources de financement : les lignes budgétaires de formation votées chaque année par les collectivités locales, puisqu'il s'agit d'une dépense obligatoire, ainsi que le droit individuel à la formation des élus, que ceux-ci pourront mobiliser pour suivre nos formations.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous vous apprêtez donc à changer de dimension, y compris au regard des obligations de transparence liées au financement des politiques publiques ?

M. Raphaël Cognet. - La SAS publiera ses comptes fin 2026. Le premier exercice pouvant être plus long, les comptes seront publiés aux alentours du 31 décembre. Nous ne pourrons pas être plus transparents.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Quel est le lien avec l'Institut de formation et de promotion de l'engagement local (Ifpel) ?

M. Raphaël Cognet. - L'Ifpel est la SAS qui porte aujourd'hui juridiquement Politicae.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Donc l'Ifpel, c'est Politicae.

M. Raphaël Cognet. - C'est l'Ifpel qui porte juridiquement Politicae.

Au tout début, Antoine Valentin a lancé seul le site internet. Le succès rencontré et le nombre de connexions nous ont conduits à structurer cette activité sous forme associative. Au milieu du mois de juin de l'année dernière, notre compte bancaire a été fermé, et nous nous sommes retrouvés en difficulté durant l'été. Nous nous sommes alors interrogés sur l'évolution de la structure afin d'éviter ce type de désagrément.

Il nous est également apparu que, si nous devions facturer des prestations à des candidats ou à de futurs élus, la forme d'une société était la plus adaptée, comme pour de nombreuses structures assurant des formations d'élus. Cette solution nous semblait à la fois beaucoup plus simple et plus transparente, dans la mesure où toutes les sociétés publient leurs comptes.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - S'agissant de votre modèle économique, et alors même que vous ne facturez pas encore de prestations d'accompagnement ou de formation des élus, vous avez été cités dans la presse et à l'Assemblée nationale comme ayant bénéficié de financements importants de la part de Périclès, à hauteur de plusieurs centaines de milliers d'euros.

Pouvez-vous nous confirmer que votre structure, tant dans sa dimension associative que dans sa dimension de SAS, a bien été financée par cet organisme, qui nous intéresse au regard de la transparence du financement des politiques publiques ?

M. Raphaël Cognet. - Tout à fait.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Ce financement est-il annuel et appelé à se reproduire ?

M. Raphaël Cognet. - N'y voyez aucune échappatoire, mais les questions financières de Politicae et de l'Ifpel ne sont pas mon domaine de spécialité. Le principe retenu, tant pour l'association que pour l'entreprise, repose sur un financement progressif, en fonction des besoins et de l'évolution du modèle économique. Nous avons également bénéficié de dons de mécènes particuliers à destination de l'association, un mécène ne pouvant, par définition, financer une société. Au fil du temps, plusieurs dizaines de mécènes ont ainsi contribué au financement de l'association.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - L'association existe encore ou a-t-elle été dissoute ?

M. Raphaël Cognet. - Elle est en cours de dissolution et cette procédure touche à sa fin. Son compte bancaire avait été fermé ; nous avons réussi à le rouvrir dans le cadre d'une procédure menée avec la Banque de France, qui nous a demandé énormément de temps et d'énergie. Nous finalisons actuellement la dissolution de l'association. Je ne peux pas vous donner de date précise, car il nous reste quelques démarches à effectuer et certains délais ne dépendent pas de nous.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Plusieurs centaines de milliers d'euros ne constituent pas une somme anecdotique. Or cette estimation reste vague. D'un point de vue légal, il n'est évidemment pas indifférent qu'un financement ait été versé à une association ou à une SAS, même si vous avez précisé que l'association n'émettait pas de reçus fiscaux et qu'aucun avantage fiscal n'y était attaché. Les obligations ne sont pas les mêmes.

M. Raphaël Cognet. - Je n'ai pas très bien compris la question, madame la rapporteure.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Ces plusieurs centaines de milliers d'euros ont-ils été versés à l'association ou à la SAS ?

M. Raphaël Cognet. - Je ne peux pas vous confirmer ce chiffre de plusieurs centaines de milliers d'euros ; selon moi, il s'agit plutôt de plusieurs dizaines de milliers d'euros, mais cela demande à être vérifié. En tout état de cause, les fonds ont été versés à l'association, au fur et à mesure de nos besoins et de nos échéanciers.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - J'ai bien compris la montée en charge. Nous attendons désormais des précisions sur le montant du financement qui vous a été versé. Vous êtes entendu sous serment ; il importe donc que vous nous communiquiez les documents nécessaires si vous ne disposez pas vous-même de ces informations.

Le directeur de Périclès a récemment déclaré sous serment, devant l'Assemblée nationale, qu'il s'agissait d'un financement de plusieurs centaines de milliers d'euros. Je ne vous jette nullement la pierre, mais je vous recommande de nous transmettre très rapidement les éléments financiers permettant d'établir précisément les montants en cause.

Si l'association Politicae avait reçu plusieurs centaines de milliers d'euros, elle aurait dû publier ses comptes. Or je n'ai pas trouvé de publication des comptes de l'association Politicae.

M. Raphaël Cognet. - Vous parlez de l'Ifpel ?

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Non, l'Ifpel est la SAS.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous parlons de l'association de départ.

M. Raphaël Cognet. - Elle ne s'appelait pas Politicae ; il s'agissait du Centre de formation et de promotion de l'engagement local (CFPEL).

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous avons besoin d'une clarification précise pour conduire nos travaux.

M. Raphaël Daubet. - Merci, monsieur Cognet, pour ces éléments. Je découvre encore ce dossier et j'avance au fil de l'eau. Vous indiquez que les versements de Périclès se sont effectués au fil de vos besoins et de vos échéanciers ; il s'agit donc d'un soutien financier inscrit dans la durée. Quelles contreparties étaient attendues par Périclès ? J'imagine qu'il ne s'agissait pas seulement de soutenir l'engagement local. Comment se sont déroulés vos échanges avec Périclès ? Quelles demandes étaient formulées et quelle « mission » était attendue de l'association en contrepartie de ces financements ?

Mme Karine Daniel. - Ma question s'inscrit dans le prolongement de celle de Raphaël Daubet. Si Périclès a effectué des dons à l'association et que vous transférez ensuite l'activité vers la SAS, cela signifie-t-il que vous renoncez à ces dons ou que ceux-ci se poursuivront sous une autre forme, notamment par des levées de capitaux réalisées par les mêmes opérateurs ?

Par ailleurs, vous avez indiqué avoir accompagné de nombreux candidats à des élections locales. Ces accompagnements ont-ils fait l'objet d'une facturation ? Si tel est le cas, ces dépenses ont nécessairement été intégrées aux comptes de campagne. Dans le cas contraire, comment ces prestations étaient-elles valorisées dans les campagnes des candidats ?

M. Raphaël Cognet. - Je réponds d'abord à la question sur les contreparties : Périclès a été créé après Politicae - quelques mois plus tard. Lors de nos discussions avec le dirigeant de Périclès, nous avons posé deux conditions. La première était une totale indépendance éditoriale. Aucun des thèmes relatifs à la vie de la municipalité, aux dossiers ou aux conseils aux élus ne nous a été imposé et il ne nous a jamais été demandé d'en supprimer. La deuxième était l'absence de lien de quelque ordre que ce soit avec un parti politique. Aucun parti ne peut nous envoyer de candidat et nous n'avons de préférence pour aucune formation politique.

Quant aux contreparties, elles étaient de deux ordres. La première tenait naturellement à la qualité des contenus proposés. Lorsqu'on traite de vie locale, de l'article R39 du code électoral ou encore des comptes de campagne, la précision est indispensable, car les personnes qui consultent notre site nous accordent leur confiance. Quand, à 18 ans, j'ai mené ma première campagne électorale, un ancien mandataire financier m'a expliqué de façon approfondie les règles de financement. La deuxième était que nous prouvions que nous répondions à un vrai besoin. Si nous nous étions aperçus que personne ne se connectait ni ne souhaitait bénéficier de nos services, cela n'aurait servi à rien.

Les contreparties, de part et d'autre, ont été scrupuleusement respectées.

Je ne suis pas spécialiste des dons transférés et des levées de capitaux, mais, même si ce n'est pas mon coeur de métier, je ne pense pas que les dons à une association puissent être transférés à une société. À mon avis, aucune fongibilité n'existe entre les deux.

Vous m'avez interrogé sur la forme des aides à venir. Nous n'avons pas encore échangé sur les prochaines échéances, parce que les élections municipales ont eu lieu voilà deux mois. Ayant été battu, j'ai dû me réorganiser, tandis qu'Antoine Valentin a été élu député récemment. Le modèle économique à long terme n'a pas encore été arrêté ; je ne peux donc pas vous répondre avec précision.

Je le répète : 99,9 % de notre accompagnement est gratuit, via internet ; il n'a donc pas vocation à apparaître dans les comptes de campagne. En revanche, dès le 1^er septembre 2025, les candidats participant à nos séminaires se sont vu facturer leur participation. Ceux qui se présentaient dans des villes de plus de 9 000 habitants, soit une toute petite minorité, ont dû faire apparaître ces frais dans leurs comptes de campagne. Il n'était pas question de contrevenir à la réglementation. Chaque participant à nos séminaires a reçu une facture en bonne et due forme.

Mme Karine Daniel. - Avez-vous des salariés et si oui, combien ?

M. Raphaël Cognet. - Oui, nous en avons actuellement deux.

Mme Karine Daniel. - Nous avons examiné votre site avec attention. Vous nous avez dit qu'il n'avait pas d'orientation politique, mais certains thèmes sont mis en avant. Proposez-vous des contenus et des formations consacrés aux femmes en politique et à la parité ? Vos contenus donnent une large place aux hommes.

M. Raphaël Cognet. - Je ne vous apprends rien en rappelant que les maires hommes demeurent beaucoup plus nombreux que les maires femmes sur le territoire. Nous ne proposons pas de formation spécifique sur la parité ; en revanche, lors de nos séminaires, nous avons accueilli un nombre important de femmes, surtout des primo-engagées.

Antoine Valentin et moi-même avons également reçu plusieurs femmes maires dans nos podcasts, dont la maire de Levallois-Perret. Le choix des intervenants ne repose pas sur le fait qu'il s'agisse d'un homme ou d'une femme, mais tient aux réalités propres aux communes concernées, à l'intérêt des sujets abordés et aux échanges susceptibles d'avoir lieu avec les élus concernés, lorsqu'ils acceptent de participer.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je peine à comprendre votre organisation. Politicae est-elle une association ?

M. Raphaël Cognet. - Il existe une association appelée Politicae, mais c'est d'abord une marque et un site internet.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Cette marque a-t-elle reçu des dons ?

M. Raphaël Cognet. - Elle a reçu des dons via une association, le CFPEL.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Existe-t-il une association Politicae ?

M. Raphaël Cognet. - Une association Politicae existe effectivement, mais elle n'a jamais reçu de dons et ne nous a jamais servi. À ma connaissance, elle n'a jamais exercé d'activité ; il s'agit d'une coquille vide dans laquelle Antoine Valentin et moi-même sommes les seuls membres.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Elle devrait donc être dissoute.

M. Raphaël Cognet. - C'est envisageable. Comprenez que ce projet a commencé par Antoine Valentin seul. Il s'est structuré petit à petit.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je tente de comprendre.

M. Raphaël Cognet. - Au tout départ, nous ne savions pas où nous allions atterrir. Tout aurait pu s'arrêter au bout de trois mois, faute de visiteurs sur notre site internet. Nous avons évolué en marchant, en prenant des décisions au fur et à mesure.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Politicae a-t-elle été créée en premier ?

M. Raphaël Cognet. - Non, c'est le CFPEL qui existait en premier.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Qui a créé le site ?

M. Raphaël Cognet. - Antoine Valentin a commencé seul à créer le site internet, domaine qu'il maîtrise bien mieux que moi. L'idée de ce site est la sienne. Le projet s'est ensuite structuré petit à petit. Quand j'ai rejoint l'opération, face à l'ampleur qu'elle prenait, l'association CFPEL a été créée. C'est elle qui a porté Politicae au sens juridique du terme.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Ensuite, vous avez créé l'association Politicae.

M. Raphaël Cognet. - Exactement.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Une association sans objet, qui ne se réunit pas, n'a pas de bureau ni de conseil d'administration...

M. Raphaël Cognet. - De mémoire, seuls Antoine Valentin et moi en sommes membres.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Pourquoi avoir créé une association alors que vous n'étiez que deux et que vous ne répondiez pas aux obligations déclaratives applicables aux associations ?

M. Raphaël Cognet. - Nous nous sommes dit que nous scinderions peut-être nos activités. Cette structure a été créée et ne nous a jamais servi. Mieux vaut créer une structure et l'activer le moment venu plutôt que de perdre du temps à la créer lorsqu'elle devient nécessaire. Ce projet a connu une structuration progressive, sans doute imparfaite, et a pris de l'ampleur, petit à petit.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Politicae est donc une association inactive, activable au besoin.

M. Raphaël Cognet. - Le plus probable est que nous la dissolvions, maintenant que nous avons notre société. L'ambiguïté n'a pas lieu d'être.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Vous aurez compris que cette forme d'ambiguïté nous interpelle.

M. Raphaël Cognet. - Oui.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous travaillons sur la transparence des mécanismes de financement. Nous évoquons des sujets de politique publique et, dans le cas d'une activité de formation des élus, d'argent public. Nous essayons donc de comprendre votre organisation touffue.

Votre partenaire, Antoine Valentin, a déclaré dans un article de presse de juin 2025 que vous visiez la formation de 5 000 à 6 000 candidats, et espériez en voir 50 % à 60 % élus. Êtes-vous satisfait du nombre de candidats que vous avez formés et qui ont été élus ?

M. Raphaël Cognet. - Il est extrêmement compliqué de répondre à cette question. Pour télécharger notre livre blanc, il faut donner son nom, son prénom et son adresse e-mail, mais rien n'empêche d'utiliser une identité fictive. Nous ne sommes pas en mesure de dire qui, parmi les centaines de milliers de visiteurs qui ont consulté nos contenus ou téléchargé notre livre blanc, a été élu.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Qu'en est-il des 500 candidats à qui vous avez proposé un accompagnement renforcé et facturé ?

M. Raphaël Cognet. - Nous sommes en train de réaliser ce travail de synthèse. Parmi ces 500 personnes, certains n'ont pas poursuivi l'aventure électorale jusqu'au bout.

Le second tour a eu lieu voilà deux mois. Entre-temps, ma vie a changé. Politicae n'est pas un parti politique doté de 80 collaborateurs ; c'est une entreprise qui s'est développée petit à petit, de manière artisanale. Nos mécènes ne nous ont jamais fixé d'objectif en nombre d'élus ni demandé de les regrouper ensuite sous une bannière commune. Et nous n'avons jamais voulu valoriser nos résultats électoraux. Politicae n'est ni un parti politique ni une association d'élus.

L'agenda des maires élus est très chargé durant les deux premiers mois suivant leur élection. Nous allons essayer de recueillir toutes les informations, mais cela représente un véritable travail de fourmi compte tenu des 36 000 communes en France. L'immense majorité des personnes connectées sur notre site sont issues, selon les informations dont nous disposons, de petites communes. Or, en France, en dehors d'une centaine de grandes villes, les listes municipales sont très majoritairement sans étiquette. Je ne suis donc pas certain qu'il soit possible de classer de manière scientifique l'appartenance politique des personnes qui se sont manifestées auprès de nous.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous vous enverrons un questionnaire complémentaire, notamment sur la chronologie des créations de structures et sur les finances de votre organisation. Je vous invite d'ores et déjà à nous envoyer tous les documents qui pourraient dissiper les zones de flou qui ont persisté lors de nos échanges.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Merci beaucoup.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 25.

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Audition de M. Olivier Legrain, entrepreneur et mécène

Mme Sonia de La Provôté. - Mes chers collègues, le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action de ces financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consiste à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques citées et d'évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

Ce type de formation entraîne un certain formalisme juridique.

Avant de vous donner la parole, monsieur, je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Olivier Legrain prête serment.

Votre audition doit nous permettre d'aborder des questions sensibles comme la frontière entre mécénat d'intérêt général, droit à l'engagement politique privé et préservation du caractère démocratique du débat, mais aussi la manière de garantir la transparence des financements privés sans décourager les formes de mécénat qui contribuent au pluralisme, à la vie associative ou au débat public.

Il s'agit pour nous de comprendre l'ampleur des évolutions et mutations en cours, les stratégies déployées et d'imaginer des moyens de protection, quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître-mot de nos travaux est la transparence.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - D'abord, votre audition nous permettra de mieux comprendre comment et pourquoi on devient mécène. Ensuite, nous souhaitons connaître votre avis sur les évolutions de la philanthropie, à savoir l'apparition de nouveaux acteurs et de nouvelles stratégies. Enfin, nous cherchons à examiner comment la transparence est garantie à destination des élus ou des citoyens, afin de se garantir des stratégies d'influence ou d'ingérence dans le champ des politiques publiques.

M. Olivier Legrain, entrepreneur et mécène. - Les tensions sur les financements publics amènent les acteurs associatifs à diversifier leurs ressources. À ce titre, j'agis en tant que simple mécène. La question que vous posez est essentielle : dans une démocratie fragilisée, quelle place doivent prendre l'argent privé, le mécénat et la philanthropie ? Surtout, à quelles conditions cela reste-t-il compatible avec la démocratie, le pluralisme et l'intérêt collectif ?

Je définis mon action ainsi : je suis non pas un professionnel de la politique, ni un idéologue, ni un philanthrope au sens américain du terme, mais un citoyen engagé, un ancien industriel qui a dirigé des entreprises pendant plus de quarante ans. J'ai beaucoup travaillé, embarqué des équipes dans des projets que certains jugeaient un peu fous et j'ai eu la chance de gagner une grande quantité d'argent. Arrivé à un certain âge, je me suis simplement demandé ce que l'on doit à son pays et aux autres, et que faire de tout cet argent.

Il y a une dizaine d'années, au fil de mes rencontres, j'ai commencé à donner modestement pour quelques projets précis. Puis, le bouche-à-oreille fonctionnant, j'ai été sollicité de plus en plus souvent : un média, une maison d'édition, un rachat de théâtre, des films, un reportage, une formation universitaire sur le journalisme d'investigation. J'ai ainsi réalisé à quel point le besoin est immense. Notre pays foisonne de projets et d'initiatives humanistes qui peinent à trouver des financements. Des médias indépendants, des associations et des projets démocratiques ou humanitaires extraordinairement utiles survivent dans une précarité financière permanente.

Le cas des médias m'a particulièrement marqué et j'en ai d'ailleurs fait un livre, écrit avec Vincent Edin : Sauver l'information de l'emprise des milliardaires. En France, nous parlons beaucoup de pluralisme, de liberté de la presse et de démocratie vivante. Pourtant, nous acceptons collectivement que l'information soit de plus en plus concentrée entre les mains d'un très petit nombre de grandes fortunes. Je l'ai dit publiquement, je l'ai écrit et je le répète devant vous : cette concentration m'inquiète profondément pour notre démocratie, non pas parce qu'un milliardaire serait illégitime à posséder un média, mais parce que, à partir d'un certain niveau de concentration, le risque n'est plus économique, il devient démocratique.

Hannah Arendt écrivait qu'une démocratie ne peut survivre durablement sans contre-pouvoirs indépendants. Elle parlait de la justice, de la science et de l'information. Cette phrase m'habite depuis très longtemps et explique mon engagement auprès des médias qui m'ont sollicité dans des cas de besoins financiers occasionnels.

En effet, jamais il n'a été question pour moi de contrôler des médias. Je ne suis qu'un citoyen qui a prêté ou donné de l'argent à des structures progressistes qui me paraissent importantes pour notre vie démocratique, afin de garantir leur indépendance. Lorsque le schéma juridique l'imposait, j'ai dû devenir actionnaire, toujours extrêmement minoritaire, sans aucun pouvoir de contrôle.

Votre commission a pour objet les dérives de certains mécènes qui pourraient chercher à imposer une ligne idéologique aux initiatives qu'ils financent. C'est un sujet grave. De mon côté, c'est tout l'inverse qui m'anime. Je défends et pratique un soutien sans prise de contrôle, une aide sans influence. Je ne contrôle ni n'impose rien. Je soutiens simplement des porteurs de projets qui me semblent oeuvrer dans l'intérêt général d'un débat pluraliste.

Devant tant d'acteurs isolés, l'ancien industriel que je suis a eu l'idée d'aider de manière plus structurelle. Au lieu de laisser ces médias supporter seuls l'ensemble de leurs coûts de fonctionnement, je me suis dit que leur fournir un lieu permettant de partager ces coûts était ce que je pouvais faire de mieux. Ce projet a mis près de dix ans à aboutir et il est désormais lancé au 70, boulevard Barbès, à Paris.

Si j'en ai assuré le financement, je ne suis pas impliqué dans sa gouvernance, sa direction ou son fonctionnement. J'ai transmis la gestion du projet à des journalistes réunis en association, dans un espace de décision collective consacré à la défense de l'intérêt général et du pluralisme. C'est cette association de préfiguration de la Maison des médias libres qui, au travers de ses représentants, notamment Agnès Rousseaux et Eros Sana, porte désormais le projet et définit ses modalités de fonctionnement et de réalisation. C'est moi qui ai financé, mais ce sont eux qui décident. Pendant que d'autres imposent leur vision et entretiennent leur ambition, je soutiens et m'efface. C'est ma devise. Pendant que d'autres achètent et contrôlent, je donne et ne demande rien. L'indépendance, on la soutient, on ne l'oriente pas, on ne la bride jamais.

Puisque l'on parle de pouvoir, d'argent et de transparence, il importe d'être très clair. Je serais totalement incapable de dépenser des dizaines de millions, et encore moins des centaines de millions d'euros, pour acheter un média ou une école et les transformer en vecteurs de propagande.

Ces dernières années, j'ai donc aidé des dizaines de structures diverses à travers des dons et des prêts. Les montants n'étant jamais significatifs, votre convocation m'a donné l'occasion d'en faire le bilan. Loin des fantasmes de certains, j'ai accompagné plus de 150 projets médiatiques, culturels et artistiques, avec environ 1,1 million d'euros de dons et 2,6 millions d'euros de prêts. En ce qui concerne les formations universitaires, j'ai donné plus d'un million d'euros à l'École normale supérieure, dont une partie pour financer la chaire Daniel Cohen, mon ami d'adolescence. Pour le projet de la Maison des médias libres, j'ai investi personnellement 15 millions d'euros dans le bâtiment et je me porte garant de 12 millions d'euros d'emprunts bancaires complémentaires.

Je partage ces éléments d'autant plus volontiers que je suis favorable à la transparence la plus totale. J'espère que tous ceux qui seront convoqués devant votre commission considéreront comme moi qu'il est de leur devoir citoyen de venir répondre à vos questions, quelle que soit leur idéologie.

Certains médias m'ont présenté comme une sorte de « Bolloré de gauche » ou de « Stérin progressiste » ; je conteste profondément ces comparaisons. Mon objectif n'est pas de conquérir un pouvoir culturel ou politique, mais simplement d'être utile à ceux qui portent des projets auxquels je crois et de préserver des espaces de pluralisme.

Mes actions de soutien financier de ces dernières années ne concernent pas uniquement des médias ou des projets culturels. J'ai créé le fonds de dotation Riace en faveur de l'accueil digne des personnes exilées en France, pour lequel je me suis engagé à hauteur de 5 millions d'euros à terme. Certains y verront peut-être un engagement politique. Pour ma part, j'y vois surtout une exigence humaniste, inspirée dans notre pays par l'esprit des Lumières.

Albert Camus écrivait : « Mal nommer un objet, c'est ajouter au malheur de ce monde. » Il faut aussi éviter de mal nommer les engagements. Tout n'est pas manipulation. Tout n'est pas stratégie d'influence. Tout mécène n'est pas un oligarque cherchant à acheter la démocratie. Inversement, tout mécénat n'est pas forcément innocent non plus. C'est précisément pour cela que votre travail est non seulement utile, mais essentiel. Il faut réussir deux choses à la fois : protéger la démocratie contre les stratégies d'emprise, sans décourager l'engagement civique, associatif, culturel ou médiatique dont notre pays a profondément besoin.

Je ne crois pas aux sauveurs. Je me méfie beaucoup des hommes providentiels, des milliardaires éclairés et même des gens qui pensent avoir raison seuls contre tous. Toute ma vie, j'ai cru aux institutions de mon pays et aux projets collectifs, aux contre-pouvoirs et à la délibération démocratique réelle.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je reprends vos propos concernant votre engagement auprès des médias : « Lorsque le schéma juridique l'imposait, j'ai dû devenir actionnaire, toujours extrêmement minoritaire ». Pouvez-vous nous en dire davantage sur le schéma juridique en question ? Quelles formes de participation ont été les vôtres ?

M. Olivier Legrain. - J'ai été actionnaire de la revue Politis pendant une heure et demie lors d'une levée de fonds. La structure m'a remboursé presque dans l'immédiat. J'ai été également actionnaire minoritaire de StreetPress, à hauteur de 2,5 %, somme qui m'a été rendue récemment.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Il s'agissait donc de prises de participation extrêmement temporaires. Pouvez-vous nous détailler la forme juridique de l'investissement dans le projet de Maison des médias libres ?

M. Olivier Legrain. - Je ne connais pas complètement les détails, car cela ne m'intéresse pas beaucoup. La forme juridique a trois parties.

La première est la partie immobilière, dont je détiens entre 90 % et 95 %.

La deuxième a pour objet la gestion opérationnelle du lieu, menée par un organisme qui s'appelle Plateau Urbain. Il est chargé de récupérer le million d'euros destiné, entre autres, à rembourser le prêt. Cette Maison de 4 500 mètres carrés comprend 350 postes de travail, une grande salle de débat de 250 places, un appartement, un restaurant de soixante-dix couverts et six studios d'enregistrement.

La troisième partie est celle du pôle éditorial. Il se met en place petit à petit pour que cette Maison des médias libres voie le jour à l'été 2027.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Si je comprends bien, la gestion opérationnelle et le pôle éditorial ne dépendent pas de vous.

M. Olivier Legrain. - En aucun cas.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - J'ai compris, en préparant cette audition, que, pour l'investissement immobilier, vous aviez d'abord monté une association de préfiguration, puis transformé celle-ci en société par actions simplifiée (SAS). Puis-je vous demander les raisons qui ont prévalu à ce choix ?

M. Olivier Legrain. - Je l'ignore. Je sais que je me charge de la partie immobilier et que l'association de la Maison a choisi Plateau Urbain à la suite d'un appel d'offres ; ils se sont contentés de m'informer, car, même si je ne connais pas Eros Sana, depuis longtemps, je connais Agnès Rousseaux depuis dix ans. C'est leur histoire.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Certes, mais l'immobilier est la vôtre.

M. Olivier Legrain. - En effet. J'ai décidé de créer ce lieu - on peut parler d'« engagement » citoyen ou politique : j'accepte le terme -, car, pour la préservation de la liberté de la presse, j'estimais important que tous ces médias se mettent ensemble pour agir à une autre échelle que chacun de son côté. C'est presque une conception d'industriel.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je n'en disconviens pas. Mes questions portaient sur des aspects bassement matériels, relatifs à la forme juridique.

M. Olivier Legrain. - Ce sont eux qui l'ont choisie. J'ai acheté ce bâtiment, point. Il est de leur responsabilité, non pas de la mienne, que l'activité soit suffisante pour rembourser un prêt dont je suis caution. Je ne suis absolument pas concerné par la manière dont les choses se passent. J'ai eu l'idée de la Maison des médias libres après que l'on est venu me voir. Je souhaite qu'elle fonctionne le mieux possible et que le prêt qui pèse sur mes épaules, un prêt sur vingt-cinq ans contracté auprès du Crédit Agricole, soit remboursé au fil du temps.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Et si le prêt n'était pas remboursé ?

M. Olivier Legrain. - Je serais probablement amené à revendre le bâtiment, après l'avoir acheté à la mairie de Paris le 14 novembre dernier. Néanmoins, j'ai pris le risque de continuer les travaux sans savoir comment seraient occupés les locaux. Ils ont commencé en décembre et sont en cours. Je reviens justement du boulevard Barbès et j'y retournerai en décembre prochain pour voir leur état d'avancement.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous avez créé le fonds de dotation Riace afin de financer et de diriger un certain nombre d'actions en soutien à des publics migrants. Pour quelle raison n'avez-vous pas souhaité utiliser le même véhicule juridique pour la Maison des médias libres ?

M. Olivier Legrain. - Cela s'est fait ainsi. Le fonds de dotation a été créé pour que les personnes qui y investissent, hormis moi, bénéficient d'une exemption fiscale. Quand j'ai compris que je serais le seul à investir dans la Maison des médias libres, j'ai estimé que la solution la plus simple était d'investir directement et c'est ce que j'ai fait. D'ailleurs, je ne me suis pas trompé, puisque personne n'a voulu venir investir avec moi par la suite.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - J'ai lu dans la presse que vous aviez fait l'objet d'une plainte pour agression sexuelle en janvier 2026, dévoilée par une enquête de Mediapart. Ma question est en lien avec ce fait, même si celui-ci ne concerne pas notre commission d'enquête : le projet de Maison des médias libres pourra-t-il réellement aboutir en 2027, étant donné que des médias qui s'étaient déclarés intéressés ont déclaré vouloir s'en retirer ?

M. Olivier Legrain. - Je ne ferai pas de déclaration sur cette affaire, ayant déjà exprimé mon opinion sur le sujet en plusieurs occasions. Un certain nombre de médias ont, en effet, annoncé leur retrait. Pourtant, plusieurs de ceux qui sont partis hésitent désormais, car ils en perçoivent l'intérêt. Reviendront-ils ? Je n'en sais rien. Le travail sur ce sujet revient à Eros Sana et à Agnès Rousseaux.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - À ce stade, il n'y a donc pas de garantie ?

M. Olivier Legrain. - Tout se jouera dans les mois qui viennent.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - L'immobilier est une chose, mais, compte tenu de l'objet de la Maison des médias libres, se pose forcément la question d'une aide financière au fonctionnement. Existe-t-il une structure dédiée à apporter une aide d'ordre philanthropique en la matière ? Autrement dit, avez-vous envisagé que l'on puisse faire appel à vous pour apporter des fonds au-delà de l'enjeu immobilier ? Quand on construit un hôpital, on ne se désintéresse pas de ce qui s'y passe.

M. Olivier Legrain. - Pour être totalement transparent, jusqu'à l'été dernier, la Caisse des dépôts et consignations était actionnaire à hauteur de 5 millions à 6 millions d'euros. Elle s'est retirée. J'ai donc pris la décision de la remplacer, ce qui était difficile vu le montant. Après le retrait d'autres actionnaires, j'ai choisi de continuer les travaux envers et contre tout. Puisque je défends ce projet depuis dix ans, je veux aller au bout. Je suis en train d'atteindre ce « bout » : ou bien les médias responsables du pôle éditorial seront capables de payer les loyers pour rembourser le prêt, par le biais de leurs recettes de fonctionnement et par le chiffre d'affaires de la location des studios, des salles de débats, de l'appartement et du restaurant, ou bien je n'aurai d'autre choix que de vendre ou de donner un droit de préemption à la Ville de Paris.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Le modèle économique suit une stratégie. Nous ne sommes donc pas dans de la philanthropie.

M. Olivier Legrain. - Le mot « philanthrope » ne me plaît pas du tout. Je ne me sens pas philanthrope. Je veux bien être qualifié de citoyen engagé, mais, même si j'ai des responsabilités sur l'investissement économique, compte tenu de ma conception de la liberté de la presse, je n'interviens pas. Je ne le veux à aucun prix, sans quoi je ne ferai que ça ! Je prends donc le risque que cela ne marche pas.

Je me suis battu pendant dix ans, avec les divers responsables de l'urbanisme de la Ville de Paris ; j'ai travaillé avec trois d'entre eux, qui se sont succédé, dont l'un est devenu maire de la ville, et ce projet a connu un échec lors d'un concours pour s'installer à Charonne, il y a cinq ans.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous acceptez la part de prise de risque financière, que vous présentez d'entrée de jeu comme inhérente à votre fibre d'entrepreneur et de citoyen engagé. Avez-vous connu des échecs notables dans ce modèle quelque peu atypique que vous suivez ?

M. Olivier Legrain. - J'ai pris beaucoup de risques au moment du transfert d'une partie de l'activité de Lafarge pour créer Materis, mais j'ai alors eu de la chance, car le cycle de la construction de ne s'est retourné que dix ans plus tard. Mon caractère fait que, lorsque j'ai décidé quelque chose, dans tous les domaines, je vais jusqu'au bout.

La Maison des médias libres est un concept que j'ai imaginé il y a dix ans ; il se concrétise désormais au 70 boulevard Barbès, où les travaux avancent. Je souhaite de tout coeur que le projet aille à son terme. Si c'est le cas, il sera là aussi longtemps que ceux qui l'animeront seront capables de le faire tourner. Je ne fais pas cela en vue d'une revente. Il incombe maintenant à ses responsables de lui trouver un nom et de prendre contact avec les médias, les maisons d'édition et les associations qui y participeront. Quant au prêt, il faudra commencer à le rembourser à compter de l'automne 2027 ; le calendrier est donc très resserré.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Quelles sont les raisons du retrait du projet de la Caisse des dépôts et consignations ?

M. Olivier Legrain. - Je ne suis jamais arrivé à le savoir.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Serait-elle entrée comme actionnaire au sein de la structure ?

M. Olivier Legrain. - À l'origine, sur un total de 15 millions d'euros, je mettais 10 millions et la Caisse apportait les 5 autres millions. J'ai finalement investi la totalité de la somme du fait du retrait de la Caisse en juillet dernier.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Merci de vos explications sur ce modèle atypique.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion, suspendue à 15 h 35, est reprise à 16 h 10.

Audition de Mme Isabelle Chardonnier, présidente, et M. Hilaire Multon, vice-président de l'association des directeurs régionaux des affaires culturelles (Drac), et M. Julien Kerdoncuf, secrétaire général de l'association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI)

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous passons à l'audition des représentants de l'association des directeurs régionaux des affaires culturelles (Drac), en présence de Mme Isabelle Chardonnier, sa présidente, et M. Hilaire Multon, son vice-président, ainsi que du secrétaire général de l'association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI), M. Julien Kerdoncuf.

Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action de ces financeurs privés est large, les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête consiste à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques et à évaluer les risques en matière d'influence de la non-transparence financière.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Isabelle Chardonnier, M. Julien Kerdoncuf et M. Hilaire Multon prêtent serment.

M. Julien Kerdoncuf, secrétaire général de l'ACPHFMI. - Je n'ai aucun lien d'intérêts à déclarer.

M. Hilaire Multon, vice-président de l'association des Drac. - Je n'ai pas non plus de lien d'intérêts à déclarer.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Les tensions sur les financements publics conduisent depuis quelques années un grand nombre d'acteurs associatifs ou institutionnels à chercher des pistes de diversification de leurs ressources. Concomitamment, il est apparu que des structures privées mettent en place diverses stratégies d'influence, afin de promouvoir leur agenda politique.

Le champ d'action de ces structures privées est large : entretien du patrimoine, soutien aux festivals de proximité, ouverture d'écoles ou de collèges hors contrat, notamment en zone rurale, financement de projets associatifs, labellisation culturelle, formation d'élus, pour ne citer que quelques exemples.

Votre audition doit nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre à l'échelle des services déconcentrés de l'État, de mieux comprendre l'ampleur des évolutions et mutations en cours, les stratégies déployées et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître-mot de nos travaux est : transparence.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Après avoir entendu, au début de nos travaux, les représentants des administrations centrales, nous rencontrons à présent ceux de l'État territorial. Il nous a semblé intéressant de croiser les regards respectifs des institutions - préfectures et directions régionales des affaires culturelles (Drac) - que vous représentez.

Nous constatons, à l'échelle territoriale, que le recours au mécénat de la part d'acteurs culturels, associatifs ou institutionnels s'accroît. Selon vous, ces acteurs sont-ils suffisamment outillés pour faire face à des tentatives d'instrumentalisation - ou d'ingérence et d'influence - sous couvert de soutien philanthropique ? Ceux que vous connaissez disposent-ils des moyens de détecter, d'observer et, le cas échéant, de réagir à de telles tentatives ?

Les services déconcentrés de l'État eux-mêmes ont-ils les moyens d'assurer le contrôle de la transparence des financements issus de fondations ou de fonds de dotation ? Je précise que nous avons entendu ce matin M. Christophe Bernard, inspecteur général de l'administration, à propos de son rapport « Panorama des fonds de dotation », qui a pour objet le suivi et le contrôle des fonds de dotation par les préfectures. Il dresse un constat sévère sur la situation et formule des préconisations. Hier, nous avons auditionné Mme Françoise Gatel, en tant que ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et auteure de la loi du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat. Nous avons évoqué la poursuite du travail qu'elle avait engagé et un possible « acte II » de la loi qui porte son nom. Quelle appréciation portez-vous quant aux modalités du contrôle exercé par l'État sur les financements d'associations ou leur intervention auprès d'établissements d'enseignement privés ? Je pense en particulier aux nouveaux programmes scolaires qui concernent l'éducation à la vie affective et relationnelle, et à la sexualité.

M. Julien Kerdoncuf. - Je me présente devant vous dans le cadre de mes fonctions de secrétaire général de l'ACPHFMI. Cette association, fondée en 1907, représente les intérêts moraux et professionnels de ses membres et des corps auxquels ils appartiennent. À cette occasion, l'association s'exprimera en son nom propre et non pour le compte du ministère de l'intérieur.

Cette intervention est assise sur une expérience de terrain, notre quotidien et la façon dont nous percevons la thématique qui nous réunit. Lorsque vos services nous ont adressé un questionnaire, nous nous sommes rendu compte qu'il n'était pas totalement aligné avec les propos que nous pensions vous tenir à la suite de la réflexion que nous avions engagée aussitôt après avoir reçu votre convocation, laquelle ne comportait que l'intitulé de la réunion. Mon intervention liminaire se propose néanmoins de vous les soumettre et cette dissonance est déjà une réponse en soi.

Je soulignerai trois éléments.

Premièrement, et d'une manière générale, le financement de politiques publiques par des organismes privés est marqué par une tension, sinon permanente, du moins fréquente, entre d'une part la recherche de l'efficacité, de nouvelles ressources et de l'innovation ; d'autre part, le respect des exigences liées à l'exercice de missions régaliennes : l'impartialité, la transparence et la souveraineté de la décision publique. En d'autres termes, l'attrition des ressources conduit parfois l'État ou les collectivités locales à recourir à d'autres acteurs pour assurer un niveau de services publics conforme à la demande du politique.

Les acteurs privés, du secteur lucratif ou non, peuvent en effet offrir des solutions techniques intéressantes. À titre d'illustration, citons le recours à des associations afin d'assurer les missions de médiation et de prévention des conflits dans les quartiers dits sensibles. Alors que les crédits de l'État ont reculé en la matière au cours de la période récente, des associations ont pris le relais, souvent utilement, sans que l'État ait réellement d'autres solutions.

Sans être nécessairement défavorable par nature, ce recours fait naître plusieurs risques : orientation des priorités publiques vers des intérêts privés - le payeur devenant le décideur -, ciblage des financements vers une typologie d'acteurs se heurtant au principe de neutralité dont le représentant de l'État est le garant, expertises fournies par les financeurs eux-mêmes - ce qui revient à réduire la capacité de contradiction de l'État -, dépendance budgétaire et atteinte aux principes d'égalité entre les citoyens et d'équité entre les territoires.

Dans ce contexte, le rôle du représentant de l'État consiste à mitiger les risques, tout en s'assurant de la poursuite des politiques d'intérêt général, dont le secteur public n'a du reste pas forcément le monopole.

Deuxièmement, depuis une dizaine d'années, les préfets sont particulièrement vigilants sur les enjeux d'entrisme, de séparatisme, de lutte contre la radicalisation. Outre la transparence financière, nous nous intéressons au risque de promotion, via des financements privés, de projets politiques incompatibles avec la République.

Ces préoccupations concernent tout d'abord les politiques sportives, en particulier les modalités d'exercice, par exemple dans des clubs de football ou de boxe. Elles portent ensuite sur les politiques éducatives, spécialement sur les établissements privés hors contrat, qui sont plutôt contrôlés par les services de l'éducation nationale, mais également sur les associations cultuelles, contrôlées par les services du ministère de l'intérieur - certaines, les madrasas, proposant aussi une assistance éducative -, ainsi que sur les associations chargées du périscolaire. Enfin, elles ont trait aux politiques sociales, notamment aux associations d'aide aux personnes vulnérables, aux maraudes et autres dispositifs de solidarité.

Troisièmement, le rôle des représentants de l'État s'articule autour de la détection des risques et de la coordination du traitement, au cas par cas, des situations problématiques.

En ce qui concerne la détection des risques d'influence ou d'entrave à la démocratie, les préfets s'appuient sur plusieurs services : par exemple les services de renseignement, au premier rang desquels la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) ou le renseignement territorial, et les services de contrôle, tels que la direction départementale de la protection des populations (DDPP) en matière d'hygiène ou l'Urssaf, qui permettent la remontée de signaux faibles.

En revanche, le contrôle de légalité ou le greffe des associations - des missions traditionnelles des préfectures - sont assez peu adaptés à la détection en raison de la masse des informations qui leur parvient et parce que, pour les assurer, les préfectures ne bénéficient plus des compétences nécessaires au traitement des aspects de transparence financière.

Lorsqu'une situation est détectée, le préfet ou le sous-préfet disposent d'outils de réponse en propre, mais leur plus-value majeure consiste à coordonner l'action des services, qui peuvent être, selon les cas de figure, la direction départementale des finances publiques (DDFiP), l'Urssaf, le conseil départemental ou encore l'éducation nationale.

En conclusion, j'insisterai sur trois points.

En premier lieu, le financement privé des politiques publiques n'est pas en soi problématique. Il le devient lorsqu'il modifie les centres de décision. Tel est le principal objet de préoccupation des préfets.

En deuxième lieu, l'expérience préfectorale, qui implique la connaissance du terrain, les relations avec les élus et les acteurs du territoire, est en soi un rempart face au risque d'influence et d'entrave.

En dernier lieu, et pour rappel, les préfets comptent au nombre des autorités les plus contrôlées au titre de la transparence. Ils sont en effet soumis au contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) à chacune de leurs affectations, étant précisé que la durée moyenne de ces affectations est de deux ans et demi. Bien que contraignante, cette procédure apporte une garantie dans l'exercice de leur mission.

Mme Isabelle Chardonnier, présidente de l'association des Drac. - Hilaire Multon et moi-même nous exprimons aussi au nom de l'association que nous représentons et non pour le compte du ministère de la culture. Néanmoins, vous avez déjà entendu en audition les équipes du ministère chargées du mécénat, équipes avec lesquelles nous entretenons des relations suivies.

Les Drac ont pour principale mission d'accompagner les acteurs culturels et les collectivités de leur ressort dans l'élaboration des politiques culturelles, dans leur mise en oeuvre, dans le développement et le financement de projets culturels. Elles exercent également des missions de contrôle.

C'est évidemment à l'occasion du développement et du financement de ces projets que nous sommes interrogés sur le mécénat. Depuis de nombreuses années, les acteurs que nous accompagnons sont amenés à chercher des ressources complémentaires, considérant que les financements publics et leurs recettes de billetterie ne suffisent souvent pas. C'est pour eux une nécessité, mais ils y sont aussi incités par leurs partenaires publics - l'État et les collectivités territoriales.

En la matière, le niveau d'expertise des Drac est relativement inégal. En tout état de cause, cette expertise intervient lors de l'accompagnement, du conseil et de la formation des acteurs. Dans l'immense majorité des cas, ce sont des collègues conseillers qui jouent le rôle de référent mécénat. Ils ne lui consacrent cependant qu'une toute petite partie de leur temps, par un travail d'observation, de conseil et d'animation d'un réseau de mécènes ou d'acteurs culturels. Dans quatre Drac, un collègue est pleinement affecté à la question du mécénat. La Drac Grand Est a également développé un pôle mécénat régional (PMR) permettant de développer une politique plus active dans ce domaine.

Ces financements de mécénat ne déséquilibrent pas les grands projets culturels ; ils les complètent à la marge, à hauteur de 5 % en moyenne. Ils financent des projets de développement, jamais des moyens de fonctionnement. Ils sont apportés par des PME ou des TPE, le plus souvent dotées d'une forte assise territoriale.

M. Hilaire Multon. - Les principales attentes des mécènes - TPE, PME, banques régionales - concernent la visibilité, le rayonnement, la marque et l'authenticité. Dans la région où j'exerce, l'Orchestre national de Lille et La Piscine, à Roubaix, bénéficient du soutien du Crédit Mutuel ; le Louvre-Lens, fruit de l'action conjointe des collectivités et d'un grand musée national pour créer un « Louvre autrement » dans le bassin minier, reçoit un soutien à l'investissement du Crédit agricole Nord de France. Ces actions en faveur du rayonnement, de l'histoire et de l'identité régionales s'inscrivent dans une démarche de visibilité : prise de parole, contrepartie, dynamique partagée. Au-delà de ces grands équipements accompagnés par les services de l'État au travers de la labellisation, les festivals constituent des temps forts de la vie régionale, notamment dans le champ des musiques actuelles, et sont confrontés aux mêmes enjeux de visibilité, de rayonnement et d'identité territoriale.

Pour répondre à la première question de Mme la rapporteure sur l'outillage des acteurs culturels : les équipements déconcentrés - scènes nationales, centres dramatiques nationaux (CDN), fonds régionaux d'art contemporain (Frac) - sont armés par un professionnalisme et une rigueur budgétaire qui se traduisent par une restitution exigeante aux mécènes. Nous y participons au travers des conseils d'administration où nous siégeons, parfois comme membres partenaires, depuis la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Ces obligations de restitution sont également encadrées par le code général des impôts. Le secrétaire général du ministère de la culture, lors de son audition, a évoqué la charte du mécénat culturel signée par un certain nombre de grands établissements, pour lesquels le mécénat représente 4 % des ressources totales et 10 % des ressources propres - j'ai cité quelques exemples dans ma région. 

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je rebondis sur l'audition que nous avons eue ce matin à propos du suivi et du contrôle des fonds de dotation par les préfectures. Le rapport « Panorama des fonds de dotation », publié en 2025 par l'inspection générale de l'administration, a dressé le constat sévère d'une quasi-absence de contrôle par les préfectures ; il a donné lieu à un certain nombre de préconisations. Celles-ci ont-elles commencé à être déployées dans les préfectures - je pense aux modalités de suivi, d'observation et de contrôle des fonds de dotation ? Monsieur Kerdoncuf, percevez-vous, dans vos fonctions de sous-préfet ou au sein de votre association, les conséquences de la diffusion de ce rapport et des instructions qui en ont été tirées ?

M. Julien Kerdoncuf. - Vous mettez le doigt sur un point qui ressortait de ma présentation. Pour préparer cette intervention, je me suis tourné vers mes collègues : ce sujet ne leur disait pas grand-chose, non plus qu'à moi-même. C'est déjà un premier élément de réponse. Au sein du corps préfectoral, ces sujets ne sont pas suivis de manière quotidienne, pour deux raisons : d'une part, la situation se présente assez rarement ; d'autre part, le contrôle a priori est réalisé par les services et ne remonte au corps préfectoral qu'en cas de difficulté, de problème ou de suspicion ; cette suspicion provient le plus souvent de capteurs de terrain - élus, services de renseignement et de police, ou encore de la DDFiP et de l'Urssaf - qui nous signalent une anomalie. Il ne s'agit donc plus du contrôle a priori, auquel procèdent les services de la préfecture, mais d'une action en réaction à une situation atypique.

En me tournant vers les services des préfectures pour préparer cette audition, j'ai obtenu une réponse similaire. Je n'ai pas vocation à m'exprimer pour l'ensemble des préfectures, et la diversité des situations selon les territoires est évidente, mais il s'agirait plutôt d'un contrôle de type procédural ; autrement dit, il s'agit de vérifier que les bons documents ont été déposés lors de la création du fonds - ainsi du dépôt des rapports d'activité annuels, des rapports financiers et des comptes. Une fois cette case cochée, sans faisceau d'indices, nous ne creusons pas davantage. Cela ne traduit aucunement une volonté de faire l'autruche : les sujets à traiter sont nombreux, il est nécessaire de prioriser, et celui-ci n'est pas prioritaire au regard de notre activité quotidienne.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - C'est en effet une forme de réponse que de ne pas avoir de réponse. Il existe néanmoins des préconisations ; il reste manifestement à les faire vivre.

Comment articulez-vous les niveaux de contrôle entre la préfecture et les sous-préfectures ? Prenons l'exemple souvent cité par ma collègue Karine Daniel d'un fonds de dotation qui accompagne un établissement privé hors contrat : le fonds est contrôlé par un service déconcentré de l'État, tandis que l'école, portée par une association, est contrôlée par un autre service - avant et après son ouverture. Au regard de l'augmentation du nombre d'ouvertures d'établissements privés hors contrat, avez-vous un retour sur la montée en puissance de ces contrôles et sur les modalités d'articulation entre les différents services déconcentrés de l'État, au premier rang desquels figurent les préfectures ?

M. Julien Kerdoncuf. - J'apporterai trois éléments de réponse. Premièrement, le contrôle des établissements scolaires hors contrat est réalisé à la fois par les préfectures et par les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) - les préfectures contrôlent les aspects administratifs, l'éducation nationale les aspects pédagogiques. Cette coordination s'opère soit formellement, dans le cadre des conseils départementaux de l'éducation nationale (CDEN), soit au titre des relations régulières entre les préfectures et les services académiques.

Deuxièmement, il existe plusieurs types de sous-préfecture. Les grosses sous-préfectures, par exemple en Île-de-France, disposent de services étoffés, capables d'avoir une vision fine de ces sujets. Mais d'autres sous-préfectures, comme à Barcelonnette ou à La Châtre, ne comptent que peu d'agents, en comptant le chauffeur et la secrétaire, dont le métier n'est pas de procéder à de tels contrôles. C'est donc plutôt au sein des préfectures que ces contrôles s'opèrent, notamment dans les directions de la réglementation et des collectivités territoriales (DRCT), qui sont les directions juridiques des préfectures.

Troisièmement, à l'échelle de l'arrondissement, nous fondons notre contrôle sur les éléments qui nous remontent, le plus souvent des services de renseignement territorial, du conseil départemental ou d'autres services encore, tels que l'aide sociale à l'enfance ou la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). C'est au cas par cas et en réaction que nous prenons des mesures de contrôle supplémentaires.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Madame Chardonnier, avez-vous été confrontée à des stratégies de mécénat qui, sous couvert de philanthropie, auraient des velléités d'influence ou de diffusion d'un discours de nature plus idéologique, faisant ainsi passer le mécénat d'une démarche philanthropique à une démarche politique ? De tels dossiers sont-ils déjà arrivés jusqu'à vos services et, le cas échéant, comment vos collègues ont-ils accompagné les structures confrontées à ce type de difficulté ?

Mme Isabelle Chardonnier. - Même si les Drac gèrent un grand nombre de dossiers et un budget important, elles ne sont pas en prise avec la totalité de l'action culturelle des territoires. Après avoir échangé avec mes collègues, je puis vous dire qu'aucun d'entre nous n'a été confronté directement aux situations que vous décrivez. La situation la plus courante est celle d'acteurs culturels qui ont besoin de chercher du mécénat et qui nous demandent des informations sur le cadre dans lequel ils doivent s'inscrire, ou parfois sur des mécènes éventuels - informations que nous sommes parfois en peine de donner. Nous connaissons les mécènes des structures que nous soutenons, en particulier les structures labellisées, et également les festivals : j'ai servi comme Drac de Bretagne, l'une des régions où il y a le plus de festivals en France, et dans aucun cas nous n'avons perçu de mécénat du type que vous décrivez.

M. Hilaire Multon. - Je ferai un pas de côté : nous sommes confrontés à des sujets qui concernent la liberté de création inscrite dans la loi, et nous oeuvrons avec les autorités et les ministres successifs à la faire respecter. 

S'agissant du mécénat, je ne peux qu'abonder dans le sens de Mme Chardonnier. Nous intervenons à une maille d'établissements couvrant tous les champs - patrimoine, création, écoles de formation -, souvent à l'échelle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), le ministère de la culture ayant déconcentré sa politique de lecture publique et d'éducation artistique. Les questions que vous soulevez sont souvent infraterritoriales, à l'échelle d'un village, par exemple. 

Pour revenir sur le pas de côté - la liberté de création - que je vous ai proposé : en cas de censure ou d'autocensure, nous en référons aux autorités préfectorales et nous rappelons le principe fixé par la loi. La liberté de programmation et de création est inscrite dans la loi depuis 2016. Elle suppose une vigilance particulière, d'où la relation de travail que nous nouons, sous l'autorité des préfets de région, avec les différents membres du corps préfectoral. Nous exerçons aussi une vigilance sur des structures que nous ne finançons pas - je pourrais citer des cas précis dans le bassin minier. Lorsque nous ne finançons pas, nous n'avons pas à intervenir, mais nous pouvons faire remonter des difficultés, comme nous l'avions fait, en son temps, dans une commune très célèbre du bassin minier. C'est précisément à cette fin que, en lien avec la direction générale de la création artistique (DGCA), un poste de haut fonctionnaire pour la liberté de création a été créé voilà deux ans, chargé de veiller, de faire remonter et de rappeler le cadre juridique en lien avec les autres services de l'État.

Mme Karine Daniel. - Vous avez cité des exemples de financements de projets ancrés dans les territoires par des mécènes qui sont bien souvent connus, les banques disposant de délégations régionales, par exemple. Or dans certains secteurs d'activité culturelle - je pense aux scènes de musique classique -, certains mécénats, massifs et nationaux, peuvent s'élever jusqu'à 80 millions d'euros, ai-je entendu dire ; un tel mécénat est structurant pour les projets. Aussi, au-delà de la question de l'influence, se pose celle de la fragilité induite par le retrait éventuel d'un mécène d'un établissement qui aurait engagé des projets sur la base de ces financements. Portez-vous une attention particulière aux enjeux liés à la concentration, qui pourrait fragiliser certaines institutions ? Je cite le secteur de la musique classique, mais j'aurais pu prendre l'exemple de celui des arts visuels ou d'autres encore.

Mme Isabelle Chardonnier. - Les questions de concentration sont connues et étudiées. Elles sont notamment suivies de très près par le Centre national de la musique (CNM), directement confronté à cette question. Elles ne se situent toutefois pas à l'endroit du mécénat : lorsque l'on parle de concentration, on parle d'acteurs privés qui portent eux-mêmes les projets, voire en rachètent.

Mme Karine Daniel. - Et dans le cas du mécénat ?

Mme Isabelle Chardonnier. - Pour les structures avec lesquelles les Drac sont en relation, nous percevons effectivement des apports de mécénat qui peuvent être importants. Il nous semble alors essentiel d'identifier, en lien avec les collectivités territoriales, la partie du projet financée par le mécénat, qui peut être apporté à un moment et retiré à un autre. Il convient de trouver l'équilibre permettant au mécénat de rendre possible le développement d'une partie du projet, sans mettre en cause le fondement même du projet dans son ensemble en cas de retrait. Je l'ai vu dans plusieurs structures que j'ai accompagnées : certaines, notamment les festivals, attirent beaucoup de mécénat. Il faut que les financements publics et les recettes propres assurent le socle du projet et sa continuité, le mécénat ne finançant que des développements ou des projets ponctuels. Dans les festivals de musique classique, par exemple, le mécénat finance souvent des master class que l'on organise si l'on en a les moyens ou une programmation étoffée qui pourra être réduite l'année suivante si le mécène se retire. La structure culturelle doit conserver une agilité qui permet au projet de ne pas s'effondrer en cas de disparition du mécène.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Certains rêvent d'un grand fichier national de suivi des mécènes, des fonds et des structures associatives - un fichier Philanthropie, pour ainsi dire. Toutefois, sa mise à jour régulière serait très difficile, l'écosystème étant mouvant, en raison des arrêts, des reprises et des créations permanentes. Seul l'échelon départemental semble être pertinent pour assurer ce suivi, en raison de la nécessaire proximité qu'il faut en la matière. 

La transparence soulève deux questions. Premièrement, y a-t-il un problème et comment le traiter ? En l'état, répondre à ces questions n'est pas simple ; centraliser à un échelon déconcentré pourrait être une solution. Deuxièmement, faute d'avoir une vision nationale, ne passe-t-on pas à côté de l'essaimage, c'est-à-dire d'accompagnements privés systémiques obéissant à des stratégies dans différents domaines, dont les financements ne sont pas forcément élevés et proviennent parfois d'un seul mécène ou d'une poignée d'entre eux ? Si l'on observe une intervention similaire dans quinze départements par des fonds proches les uns des autres, alors il existe une stratégie d'accompagnement, voire une volonté de prendre la main - ce n'est pas forcément malveillant, mais il y a un véritable sujet d'alerte.

Aussi, y a-t-il, au sein des Drac, une stratégie régionale de suivi des flux philanthropiques ? Par ailleurs, monsieur Kerdoncuf, la mise en place d'un tel fichier local, géré au sein des préfectures, est-elle un voeu pieux ou clairement faisable ? Comment organiser des allers-retours entre l'échelon local et l'échelon national, pour être capables de déclencher des alertes ?

Mme Isabelle Chardonnier. - Madame la présidente, les Drac ne disposent pas d'un tel fichier : nous ne l'élaborons pas et nous n'assurons pas un suivi constant ou un recensement exhaustif des mécènes - nous en serions bien incapables. Nous sommes informés des opérations de mécénat de deux manières : par les structures qui nous demandent conseil et qui sont accompagnées en ingénierie par l'un de nos pôles mécénat régionaux (PMR) et parce que certaines structures que nous soutenons bénéficient de mécénat. Reste donc le pan entier des structures culturelles qui ne nous sollicitent pas et que nous n'aidons pas, dont nous ne savons rien.

Au travers des pôles mécénat organisés dans quelques régions, nous menons à la fois des actions d'information et de formation des acteurs culturels, et de mobilisation, d'information et de formation des entreprises, avec l'ordre des experts-comptables, par exemple. Nous identifions ainsi un réseau d'acteurs et d'entreprises du mécénat, mais il n'est absolument pas exhaustif et n'est jamais recensé dans des outils de suivi réguliers.

M. Julien Kerdoncuf. - Un tel fichier de recensement - le voeu pieux que vous évoquez -, qui permettrait d'avoir une vision globale du mécénat en France, des stratégies de certains mécènes et de potentielles stratégies d'influence, doit être établi à l'échelle nationale, par l'administration centrale. Sa mise en oeuvre par les préfectures soulèverait deux questions. Premièrement, qui pour le faire ? Cela nécessite des moyens humains, techniques et du temps. Cela engagerait nécessairement des coûts de coordination entre les préfectures pour se mettre d'accord, échanger, actualiser, suivre tel mécène qui passerait d'un département à l'autre. C'est une mission supplémentaire dans une structure déjà sous tension.

Deuxièmement, et pardon si je suis un peu provocateur, est-ce un problème ou non du point de vue des préfectures ? Autrement dit, le mécénat ou le financement à titre privé d'une politique publique est-il problématique localement ou non ? La réponse à cette question est d'ordre politique. Si l'on décide que cette politique est prioritaire, alors nous, représentants de l'État et du Gouvernement, nous mettrons en marche pour contrôler - cela fera partie de nos missions, au détriment d'autres, qui seront délaissées au second plan. Si ce sujet doit être vraiment porté, il faut que le politique nous donne les instructions de le faire.

Sur le terrain - et pardon de le dire ainsi -, nous sommes plutôt heureux de voir des mécènes ou des acteurs privés financer des activités occupationnelles dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) pendant l'été ou financer des festivals : c'est de l'argent et des ressources complémentaires dans un contexte d'attrition des ressources publiques. Naturellement, nous veillons à ne pas faire n'importe quoi avec n'importe qui. Fondamentalement, soit il y a un problème et nous nous en occupons parce que cela nous remonte ou parce qu'on nous demande de le traiter, soit il n'y en a pas et nous n'avons pas réellement à le gérer ; nous vivons avec.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je rebondis sur vos propos. Il est légitime que les services déconcentrés se saisissent des sujets que l'État lui demande de prendre en compte. Notre sujet n'est ni moral - ce n'est pas le rôle du législateur de faire la morale - ni catastrophiste. Nous sommes très bien placés, comme élus locaux, parlementaires et citoyens engagés, pour voir à quel point la philanthropie est utile dans l'ensemble de nos territoires - sa présence permet l'innovation sociale.

Cela étant, nous avons une responsabilité. D'abord, pour être bassement matérielle, nous sommes confrontés à un sujet de dépense publique - le Gouvernement cherche pour demain matin six milliards d'euros d'économies supplémentaires ! Si des outils administratifs privent l'État d'une partie de ses recettes - derrière la philanthropie, il y a de la défiscalisation - donc un financement indirect par l'État -, il n'est pas inopportun de se demander si les recettes dont l'État se prive sont toutes légitimes et bien utilisées. Or les fonds de dotation - en raison de l'absence de contrôle - ont été utilisés comme des moyens de faire de l'optimisation fiscale, alors qu'ils sont des outils de philanthropie. Ce n'est pas moi qui le dis, c'est le rapport de l'inspection générale de l'administration que j'ai cité précédemment.

Ensuite, il y a le sujet des stratégies d'influence et des ingérences étrangères. Nous en avons débattu lors de nos auditions avec les acteurs de l'enseignement supérieur : ce sont de véritables questions, légitimement posées. J'entends votre propos : il vous faut des instructions pour agir. Mais l'État déconcentré est justement utile parce qu'il capte des signaux dans des situations que la circulaire et l'instruction directe ne peuvent jamais atteindre. Vous êtes soumis à toutes les contradictions du monde, faire plus en ayant moins - vous n'êtes pas les seuls -, mais vous êtes là où le coeur battant des projets existe, là où les signaux peuvent être captés - et c'est l'intérêt d'une telle audition.

Ce n'est pas uniquement parce que la question s'est posée sur la liberté de création que les choses ont avancé, se traduisant notamment par la nomination d'une haute fonctionnaire chargée de ce sujet. C'est parce qu'il y a eu des remontées des territoires, et un travail conduit par nos collègues de la commission de la culture du Sénat - entre autres -, qu'il y a eu une prise de conscience au sommet de la pyramide de l'État. Nous devons en permanence être dans ce mouvement de balancier : sans ses services déconcentrés et loin des territoires, l'État est aveugle et sourd : les préfets sont les yeux et les oreilles de l'État ; ils sont des capteurs. J'en suis profondément persuadée.

M. Julien Kerdoncuf. - Permettez-moi une précision pour clarifier mon propos sur la nécessité d'instructions à agir : je parlais du contrôle a priori et systématique des fonds de dotation. Aujourd'hui, ces fonds, comme toute association ou institution, sont regardés avec la plus grande attention lorsque nous captons des situations problématiques. Nous sommes plutôt en réaction et dans un traitement au cas par cas des situations qui posent problème en matière d'influence, de transferts de fonds à l'étranger.

Si ce sujet devait être traité de façon systématique, a priori et fine y compris en l'absence de problème, alors il faudrait des moyens supplémentaires et des instructions politiques. Lorsque nous avons mis le doigt sur une situation problématique - une influence étrangère, par exemple, comme cela arrive dans plusieurs départements -, nous ne lâchons pas : nous creusons, nous mettons les moyens, nous y allons franchement et souvent très efficacement. Quand il n'y a pas de signaux, nous restons dans le cadre des missions - une parmi d'autres - de la DRCT. Je tiens à distinguer l'aspect systématique de l'approche cas par cas lorsqu'un problème nous remonte.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Si je vous comprends bien, il n'y a pas de solution - pour dire les choses clairement. Pour autant, nous ne pouvons pas dire que ce n'est pas un sujet ; vu l'actualité, il faut se poser la question des moyens et du suivi. Travailler sur ce sujet est du reste un besoin qui ressort de toutes les auditions que nous avons menées. Nous ne mesurons pas encore l'ampleur des sujets, qui s'inscrivent dans un contexte national, européen, et international. Manifestement, les outils font défaut, les hommes et les femmes manquent. Si nous décidons d'ériger au rang de priorité les politiques publiques favorisant la transparence - et donc le recensement -, pensez-vous qu'un tel travail est faisable, au-delà de l'argument du manque de moyens que vous avez avancé - c'est d'ailleurs notre rôle de parlementaires de traiter une telle question ? L'ampleur du problème n'est-elle pas déjà telle qu'il est trop difficile à traiter ?

M. Hilaire Multon. - Vous avez auditionné les membres de la mission du mécénat, rattachée au secrétariat général du ministère de la culture, qui est un pôle d'appui, d'expertise et d'ingénierie, et de garant à l'égard des grands opérateurs. J'ai cité les chiffres - près de 4 % des ressources totales et 10 % des ressources propres - pour quelques grands opérateurs qui drainent des fonds. Nous avons évoqué les arts visuels avec de grandes fondations d'art contemporain, qu'il s'agisse de la fondation Martell à Cognac ou de la fondation Fiminco à Romainville. Mais il n'y a pas de pouvoir de contrôle et d'agrément : celui-ci est réservé aux affaires juridiques des ministères compétents.

Le système de traçabilité des flux financiers et de contrôle de la transparence des véhicules ou des projets philanthropiques, qui est l'objet de votre commission d'enquête, s'inscrit dans un cadre plus large : celui de la sécurité et de la souveraineté de l'État, et celui de la lutte contre le blanchiment d'argent. C'est le ministère des finances publiques qui s'en occupe, en s'appuyant sur les DRFiP et sur Tracfin, l'organisme chargé du contrôle du blanchiment d'argent. Le préfet de région a un rôle de coordonnateur des services de l'État, en lien avec les représentants du Gouvernement que sont les préfets de département. Nous travaillons avec les DRFiP sur les questions immobilières ; la stratégie immobilière de l'État est portée par les préfectures de région en lien avec les services déconcentrés, notamment nos directions régionales. Par ailleurs, la Cour des comptes exerce, depuis 1991, un contrôle sur ce secteur. Je tiens à souligner notre rôle - observation et accompagnement -, et les liens que les préfets, les secrétariats généraux pour les affaires régionales (Sgar) et nous-mêmes, Drac, entretenons avec la DRFiP sur le contrôle budgétaire régional et les questions immobilières.

M. Julien Kerdoncuf. - Pour répondre à votre question de savoir s'il y a des solutions, je dirai qu'il y a en réalité plusieurs problèmes. C'est important pour vos travaux : traiter le sujet de l'entrisme et de l'islam politique dans les quartiers n'est pas exactement la même chose que traiter celui de la diversité culturelle ou de la programmation artistique en région. Sans mettre l'un au-dessus de l'autre, ce ne sont pas les mêmes enjeux ni les mêmes acteurs.

Le champ des financements privés de politique publique est très large. Si une association décide de mettre en place des activités occupationnelles au moyen de financements privés - des dons reçus, par exemple - et que nous percevons un discours idéologique de séparatisme ou d'entrisme, alors nous nous y intéressons vraiment. Des solutions existent et plusieurs leviers sont actionnés : captage par le renseignement territorial, mise en relation avec la DGSI qui va creuser, mise en relation avec Tracfin pour les aspects de transferts internationaux, et avec le Quai d'Orsay le cas échéant. Cela fonctionne.

Des solutions existent donc déjà pour prendre en compte des opérations d'influence via les financements privés. Comme un même objet d'étude soulève de multiples problèmes, il n'y a pas une solution mais des solutions, qui doivent être traitées au cas par cas selon la thématique visée. La culture et l'entrisme - entre autres - ne sont pas exactement la même chose et n'appellent pas forcément la même solution.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous constatons tout de même qu'il y a des difficultés à travailler de façon interministérielle et, sur le terrain, à échanger entre les services déconcentrés. Les sujets à traiter sont différents, mais les territoires sont uniques, les citoyens sont le fondement de l'action publique, et l'unité de la République est à protéger : dans ces conditions, nous devons répondre à des sollicitations et à des difficultés multiples par une méthode de fonctionnement unitaire et un processus de réaction organisé. Ce processus, pour l'instant, n'est pas à l'oeuvre, sauf quand une loi a identifié une problématique précise. Notre sujet n'est pas seulement l'entrisme : l'influence est un domaine vaste. Ce qui est en jeu, c'est la mise en difficulté de notre démocratie et de notre République. Nous avons donc un seul et même objet d'étude et, quelles que soient les formes que prend cette menace, nous devons être en situation d'y réagir.

Mme Isabelle Chardonnier. - Je verse deux éléments complémentaires à nos débats. D'abord, toute association qui veut bénéficier de mécénat demande un rescrit fiscal : le ministère des finances, par le biais des DRFiP, dispose ainsi des outils permettant d'identifier les bénéficiaires et les mécènes des structures culturelles. Nous, Drac, n'en avons qu'une partie, de façon non obligatoire et non automatique.

Ensuite, nous parlons de mécénat, mais il existe d'autres façons de soutenir des structures culturelles ou de faire de l'ingérence : le sponsoring, par exemple. Le mécénat est très encadré, tandis que le sponsoring l'est beaucoup moins. Des entreprises, des structures privées ou des particuliers peuvent y investir sans être contrôlés par le biais des dispositifs dont nous parlons. Il existe également beaucoup de coopérations entre des structures qui ne sont ni du mécénat ni du sponsoring et qui peuvent s'apparenter à de l'influence ou de l'ingérence, sans être identifiées comme telles via les flux financiers contrôlés.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - La question demeure la suivante : à qui s'adresse un citoyen en cas d'alerte ? Nous pouvons tous être des capteurs. Or, pour l'instant, il n'existe aucun dispositif structuré. En tout cas, je vous remercie de cet échange.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 00.