COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 15 h 05.

Contrôle budgétaire - L'impact de la concurrence dans le ferroviaire sur les finances publiques - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous sommes réunis pour la communication de nos rapporteurs spéciaux Mme Marie-Claire Carrère-Gée et M. Hervé Maurey sur l'impact de la concurrence dans le ferroviaire sur les finances publiques.

M. Hervé Maurey, rapporteur spécial. - Le 1^er avril dernier, nous vous avions présenté les premiers résultats de nos travaux sur la concurrence ferroviaire. Nous partageons désormais avec vous les conclusions finales de notre mission. Nous pourrions les résumer ainsi : l'ouverture à la concurrence a des avantages indéniables, en particulier s'agissant de l'efficience des dépenses ferroviaires des régions ; toutefois, les pouvoirs publics ont péché par impréparation. Consciemment ou non, peut-être tout simplement par facilité, une confiance excessive a été accordée aux vertus de la concurrence. Nous avons basculé dans un modèle radicalement nouveau avec les règles d'un système révolu. On a en quelque sorte poussé le système ferroviaire dans le grand bain de la concurrence sans lui avoir appris à nager. Dès lors, nous sommes aujourd'hui confrontés à une accumulation de difficultés de financement qui nécessitent des solutions rapides pour éviter une forme de désagrégation de la cohérence du système.

La liste est longue des risques financiers structurels qui pèsent aujourd'hui sur le secteur, en matière d'équité territoriale et d'aménagement du territoire, de financement du réseau, de fragilisation structurelle du marché de production de matériel roulant ou encore de fluidité des voyages et de lisibilité du système.

Il nous semble impératif que la puissance publique reprenne en main les commandes du système ferroviaire afin qu'il ne soit pas gouverné par les seules forces du marché. C'est pour cette raison que nous recommandons que l'État joue un rôle beaucoup plus affirmé que celui qui était le sien du temps du monopole de la SNCF qui, par défaut, était le véritable patron du système. Cette ère étant désormais révolue, c'est à l'État, en complémentarité avec le gestionnaire d'infrastructure, de se muer en véritable intégrateur du secteur ferroviaire.

Le service conventionné, principalement les trains express régionaux (TER), est le meilleur exemple des bienfaits financiers de la concurrence. Les premiers appels d'offres attribués après mise en concurrence ont pour point commun des gains d'efficience significatifs par rapport à la situation antérieure, et ce, indépendamment de l'entreprise ferroviaire qui emporte le lot. Sur cet aspect, SNCF Voyageurs fait mieux que rivaliser avec ses concurrents, ce qui démontre qu'il existait une marge de performance importante chez l'opérateur historique.

La plupart des régions ont décidé d'affecter ces gains à une augmentation de l'offre ferroviaire, proposée de préférence à des baisses de leurs subventions à l'exploitation des TER. Il en résulte un usage plus efficient des deniers publics puisqu'à dépense égale, les régions financent davantage de trains.

Cette révolution se traduit néanmoins par l'augmentation de certaines dépenses pour les régions, du fait de la montée en compétence considérable qu'elle induit. Pour acquérir des compétences nouvelles, souvent rares sur le marché du travail, les régions doivent ainsi recruter de nouveaux collaborateurs, parfois de 10 à 20 par région, pour renforcer leurs services dédiés aux TER. Puisque la concurrence suppose que chaque lot de TER soit associé à un atelier de maintenance du matériel roulant, l'ouverture du marché occasionne aussi des investissements des régions en la matière qui peuvent s'élever jusqu'à 200 millions d'euros.

L'ouverture à la concurrence permet aussi aux régions de prendre toute la mesure de leur rôle d'autorité organisatrice quand, dans l'ancien système, elles devaient très largement s'en remettre à l'opérateur historique. En prenant la main sur la conception, la définition stratégique et le pilotage de leurs liaisons ferroviaires, les régions bénéficieront désormais d'une transparence sur les coûts de production de ces services qui leur manquait dans le modèle préexistant.

Nous avons cependant constaté que le calendrier de mise en concurrence des TER n'était pas tenable. Les règles européennes exigent que toute convention TER arrivant à échéance soit obligatoirement mise en concurrence. Cinquante lots restent à attribuer d'ici à 2033. Cette situation va générer un engorgement qui réduira considérablement les bienfaits attendus de la concurrence. Alors que les nouveaux entrants, qui sont peu nombreux à candidater, indiquent qu'ils peuvent difficilement répondre à plus de trois appels d'offres au cours d'une même année, le calendrier actuel impliquerait jusqu'à une dizaine d'appels d'offres dans la même année. Même SNCF Voyageurs pourrait avoir du mal à tenir la cadence.

Afin de sortir de cette impasse, il est nécessaire, pour certains lots, d'activer une dérogation temporaire à l'obligation de mise en concurrence qui est prévue par le droit de l'Union européenne. Il sera ainsi possible d'assouplir le calendrier et de s'assurer que chaque région bénéficie bel et bien des avantages financiers attendus de la concurrence.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure spéciale. - L'ouverture à la concurrence apparaît donc financièrement bénéfique pour les régions, même en tenant compte des dépenses supplémentaires qui en résultent et qui ne sont pas négligeables. Mais, au-delà de ces dépenses, des forces centrifuges font peser un risque de balkanisation du système ferroviaire. Des dépenses pourraient être évitées ou optimisées pour les autorités organisatrices et pour les utilisateurs du train.

La concurrence fait notamment peser une contrainte structurelle sur une industrie française de fabrication des matériels roulants déjà sous tension. Tandis qu'il existe aujourd'hui trois grandes séries standardisées de rames TER, l'hypothèse que chaque région spécifie aux industriels la conception de son propre train aboutirait à une impasse.

Alors que dans le système actuel, les retards de livraison et surcoûts sont déjà monnaie courante, une telle perspective, qui aggraverait nécessairement ces phénomènes, aurait un impact sensible sur les dépenses des autorités organisatrices tant les investissements dans les rames ferroviaires sont coûteux, sur le volume des dépenses comme sur leur pertinence, sans mentionner les délais.

Pour éviter ce qui pourrait s'apparenter à un accident industriel, si rien n'était fait, il est nécessaire que l'État conçoive avec les régions une stratégie nationale pour définir les grandes séries de rames ferroviaires du futur.

En outre, alors que des réflexions ont déjà lieu sur cette question, il nous semblerait pertinent que les autorités organisatrices, c'est-à-dire l'État et les régions, qui ne disposent pas toutes de la taille critique pour se lancer seules, s'organisent pour créer les conditions de commandes groupées.

L'encadrement de l'ouverture à la concurrence du TGV, ou plutôt l'absence d'encadrement, pose selon nous des risques plus structurels encore, tout particulièrement sur les modèles de financement du réseau et de l'aménagement du territoire. L'ouverture à la concurrence entraînera sans nul doute des avantages financiers pour des entreprises ferroviaires et certains passagers. Mais ces gains seront-ils équitablement répartis ? Rien n'est moins sûr et l'on se dirige plutôt vers des ruptures d'égalité. Faute d'un cadre juridique approprié, les habitants des grandes métropoles desservies par le TGV et des opérateurs privés pourraient tirer leur épingle du jeu au détriment des habitants des zones rurales et de l'opérateur historique. En l'état, nous craignons que les contribuables aient à payer les pots cassés d'une ouverture du marché mal anticipée et non maîtrisée. Il n'est pas trop tard. L'État doit reprendre les commandes et fixer des règles permettant de défendre l'intérêt général, l'équité sociale et l'équilibre territorial.

Nous sommes particulièrement inquiets quant à la pérennisation des dessertes TGV d'aménagement du territoire. Le financement de ces dessertes déficitaires est assuré par une péréquation interne à SNCF Voyageurs - une boîte noire, mais tout de même péréquatrice - abondée par les marges réalisées sur ses lignes rentables. Ce modèle n'est plus viable dans un marché concurrentiel, surtout si les nouveaux entrants écrèment les bénéfices des lignes les plus fréquentées.

SNCF Réseau réduit les péages ferroviaires sur ces dessertes. Ce dispositif va être amplifié. Avec Hervé Maurey, nous avons insisté sur ce point lors de l'examen de la loi-cadre relative aux transports. C'est une bonne chose pour l'équilibre économique de ces lignes. Cependant, tout le paradoxe est qu'en réglant un problème, on en crée un second puisque ces mesures fragilisent les recettes du gestionnaire d'infrastructure et donc les financements du réseau existant qui doivent être augmentés de 1,5 milliard d'euros par an... Cela revient à déshabiller Pierre pour habiller Paul.

Si les péages de TGV en France sont déjà les plus élevés en Europe du fait d'un modèle de financement du réseau atypique en Europe - puisqu'en France, nous avons voulu que le contribuable cesse de financer le réseau -, il pourrait néanmoins être envisagé de compenser ces baisses par des augmentations ciblées sur les tronçons les plus rentables dans la limite de leur soutenabilité économique pour les opérateurs. Nous ne voulons pas non plus tuer l'intérêt à entrer sur le marché. En complément de cette péréquation tarifaire, il est indispensable de tenir compte des enjeux d'aménagement du territoire dans les règles d'allocation des sillons ferroviaires.

Ce n'est qu'à ces conditions que le contribuable, qu'il soit local, régional, voire national, n'aura pas à l'avenir à participer au financement de ces dessertes.

Dans le prolongement des solutions proposées par le Sénat dès 2018, nous avons pris l'initiative d'introduire des dispositions de cette nature dans le projet de loi-cadre sur les transports adopté par le Sénat. Il faut désormais les concrétiser.

Les décisions d'ouverture à la concurrence ont été prises sans en mesurer les conséquences sur le financement du réseau ferré national. C'est inquiétant quand on connaît l'état des infrastructures, tout comme l'état des finances publiques, et les besoins d'investissement public que les infrastructures nécessitent. Les nouveaux entrants apporteront des recettes de péages supplémentaires, d'autant plus élevées que les péages sur les lignes TGV les plus rentables sur lesquelles ils se positionnent font plus que compenser les coûts complets du réseau qu'ils utilisent. Néanmoins, les prévisions initiales de recettes nouvelles sont déjà revues à la baisse et il ne faudra pas s'attendre à plus de quelques dizaines de millions d'euros par an d'ici 2030.

En outre, un autre vecteur de financement du réseau est remis en cause par la concurrence. Il s'agit de l'affectation actuelle d'une part des bénéfices de la SNCF aux investissements dans les infrastructures existantes, via un fonds de concours. Premièrement, alors que les concurrents de SNCF Voyageurs ne sont pas soumis à une contrainte équivalente, ce système n'est pas durable dans un marché ouvert. Deuxièmement, les stratégies d'écrémage des nouveaux entrants qui, c'est naturel, se positionnent sur les lignes les plus rentables, risquent fort de réduire, mécaniquement, les bénéfices de SNCF Voyageurs. Cela pose problème pour le financement du réseau.

Un consensus est établi sur la nécessité d'augmenter, d'ici à 2028, de 1,5 milliard d'euros par an, les investissements dans la régénération et la modernisation du réseau. La SNCF s'est engagée à y contribuer à hauteur de 500 millions d'euros, soit un tiers. Un milliard d'euros restent donc à trouver. À l'échéance des grandes concessions d'autoroutes, au cours de la décennie 2030, il devrait être possible d'affecter aux investissements sur le rail une part des recettes des péages autoroutiers. C'était le but du projet de loi de M. Tabarot. D'ici là, il nous faut identifier une combinaison de solutions financières innovantes qui pourraient comprendre la mobilisation des certificats d'économie d'énergie, de capitaux privés, de fonds européens ainsi que d'autres sources de financement potentielles si les montants collectés s'avéraient insuffisants.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -La problématique est bien posée, mais le jeu reste ouvert : il nous manque des réponses. Selon les rapporteurs spéciaux, il faudrait davantage de planification. Après une longue période de flottement, de manque d'entretien de la part de l'opérateur historique, le système ferroviaire tente désormais de rattraper son retard, avec deux objectifs : un premier, d'aménagement du territoire, et un second, de bonne tenue des comptes. Or, cela semble difficile de les atteindre tous les deux, à court terme, à cause de ce retard.

Je n'ai pas participé au débat sur le projet de loi de M. Philippe Tabarot, mais les financements croisés, entre concessions autoroutières et réseau ferré, m'interpellent. Une part du produit excédentaire des concessions pourrait aller à une baisse des tarifs des péages autoroutiers. Prenons garde à ce que l'automobiliste ne soit pas surimposé, au motif qu'il utilise son véhicule. Sans rouvrir le débat sur les gilets jaunes et les centres-villes, nous devons y être attentifs. Qu'en pensent les rapporteurs ?

Pour étendre la réflexion à un sujet qui concerne aussi les mobilités actives, je ne cesse de m'interroger sur la tendance qui consiste à ajouter, le long des voies d'eau ou ailleurs, des bandes cyclables imperméabilisées alors même qu'on empêche l'utilisation de ces matériaux imperméabilisants sur les routes.

M. Stéphane Sautarel. -Avez-vous réinterrogé la séparation entre SNCF Réseau, SNCF Voyageurs et la holding SNCF ?

Quel est le risque de non-continuité des réseaux de TER ? La répartition des compétences entre les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) complique la donne. Les rapporteurs soulignent un risque de balkanisation.

Les rapporteurs spéciaux préconisent la définition de caractéristiques techniques communes pour les matériels. En effet, l'une des raisons du renchérissement des matériels et de l'allongement des délais de livraison est l'exigence de certaines spécificités de la part de chacun. Comment accélérer le process et limiter les coûts ?

M. Pascal Savoldelli. -Deux phrases de l'essentiel sur le rapport sous-tendent ma question : « les régions en ont pour leur argent » ; « l'utilisation de l'argent public est rendue plus efficiente ». Tout cela paraît sympathique. Pourtant, les données montrent que les régions financent toujours les TER à hauteur de 50 %, soit 5 à 6 milliards d'euros par an. En outre, la part des usagers dans le financement a augmenté de 50 % entre 2019 et 2023 : ce dernier chiffre, de la Cour des comptes, mériterait d'être ajouté dans le rapport. Vous soulignez, à raison, que cette merveilleuse mise en concurrence fait naître de nouveaux coûts, notamment l'indemnité versée aux candidats non retenus. Cela représenterait 7,2 millions d'euros pour des opérateurs n'ayant jamais circulé. Le morcellement des réseaux, enfin, entraîne une perte d'économies d'échelle.

Pourriez-vous définir le périmètre retenu pour évaluer le coût réel de l'ouverture à la concurrence pour les finances publiques ?

M. Michel Canévet. - Merci aux rapporteurs spéciaux, qui nous font réfléchir sur cet enjeu extrêmement important pour l'aménagement du territoire. En Bretagne, l'ouverture à la concurrence pourrait faire naître la tentation d'arrêter les principaux trains à Rennes, sans plus desservir Brest ou Quimper comme c'est le cas actuellement. Il faut rester vigilant à cet égard.

Vous avez évoqué la multiplication éventuelle des sites de maintenance et leur coût pour les régions. Des appels d'offres communs pourraient-ils être lancés par plusieurs régions ?

Vous mettez en garde contre le risque d'embolisation des achats de matériel. Quid de la seconde main ? Est-il souhaitable que tous les opérateurs se dotent de matériel neuf ? Du matériel reconfiguré coûterait bien moins cher à la collectivité.

Comme le rapporteur général, j'appelle à la prudence quant au financement du réseau ferroviaire par les concessions autoroutières. Je pense que les usagers du ferroviaire, de plus en plus nombreux, doivent contribuer de façon majoritaire au financement des infrastructures. La taxation est-elle en valeur absolue ou en pourcentage du prix des billets ?

La planification relève-t-elle de l'État, de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France) ou de l'Autorité de régulation des transports (ART) ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Merci aux rapporteurs pour leur travail nuancé, mais aussi implacable. Vous mettez en évidence le risque de balkanisation du système et, pour y faire face, le besoin pour l'État de se doter des moyens humains suffisants pour renforcer son rôle d'intégrateur, auparavant assumé par SNCF Voyageurs. Cela relève-t-il de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) ? Pourquoi ce manque d'anticipation ? Quel est le degré d'urgence ? Dans le contexte budgétaire actuel, ce recrutement ne paraît pas évident.

Voit-on le bout du tunnel de la pénurie de rames de TGV ? Quelles sont les solutions ? Des commandes n'ont pas été passées et des rames auraient même été mises au rebus. Est-ce le cas ?

Pascal Savoldelli est trop respectueux du cadre de ce contrôle budgétaire pour avoir posé la question suivante, mais je n'y résiste pas : quel est le bilan social de l'ouverture à la concurrence ?

M. Raphaël Daubet. - Merci aux rapporteurs. Je trouve le titre du rapport modeste par rapport à son contenu : le bilan n'est pas « incertain », mais bien certain, à vous lire ! Je pense en effet que l'État devrait retrouver son rôle de stratège. Vous évoquez en conclusion un État « véritable coordonnateur », « planificateur doté d'une vision globale de long terme ». Quelles sont les pistes concrètes en ce sens ? Cela n'entre-t-il pas fondamentalement en contradiction avec la décentralisation qui a donné le rôle d'AOM aux régions ? Les grands choix idéologiques ont déjà été faits et ils sont visiblement dommageables.

Mme Isabelle Briquet. -Mon intervention porte sur la participation au financement des infrastructures : le jeu est faussé pour la SNCF depuis le départ puisque, en raison des liens de financement entre SNCF Réseau et SNCF Voyageurs, ce n'est pas le seul péage acquitté par les concurrents qui rétablira un semblant d'équité. Je vois cette ouverture à la concurrence comme un caillou supplémentaire dans la chaussure de la SNCF. La participation de la SNCF au réseau est sans commune mesure avec celle de ses concurrents. J'y vois là une concurrence déloyale.

M. Laurent Somon. -Vous évoquez « un risque de mort à petit feu des dessertes d'aménagement du territoire », ainsi que « des conséquences incertaines sur le financement des infrastructures ». Effectivement, les lignes secondaires disparaissent. Avez-vous déjà un retour d'expérience sur le Draisy, ce train léger électrique qui permet d'irriguer les territoires de manière plus capillaire ? Y a-t-il des investisseurs privés ou l'État imagine-t-il de réinvestir dans les infrastructures de ce type ?

M. Claude Raynal, président. - Vincent Capo-Canellas a dit les choses. Le rapport est clair. Il met en avant des problématiques fortes. Évidemment, les rapporteurs prennent des précautions au début de leur rapport, mais la liste des difficultés soulevées, ensuite, est très longue. Tout y est !

Les rapporteurs restent prudents sur les gains. Si les premiers appels d'offres entraînent des gains, ensuite, les opérateurs ont pour habitude de se répartir les marchés. Cela a été le cas dans le secteur de l'eau, notamment. Un des grands risques dénoncés par les rapporteurs est que le renouvellement rapide des marchés limite la concurrence, avec des rattrapages de prix éventuels. C'est un risque classique quand il y a peu d'opérateurs, en raison d'investissements considérables.

Quand le marché du TGV a été ouvert à la concurrence, on savait exactement ce qui allait arriver. Les opérateurs cherchent d'abord les lignes les plus rentables. La conséquence - un enfant de dix ans pourrait le dire ! - est que celui qui détient la ligne la plus rentable est obligé de baisser ses prix, donc d'être moins rentable et il a donc moins d'argent à dépenser sur les autres lignes - en outre, il n'en a pas l'obligation. Il y a un vice dès le départ. Le modèle pose problème et cela, tout le monde l'avait dit.

Autre problème, on éclate les gestions avant de se rendre compte qu'il faut un opérateur national. Quelle découverte !

On comprend que le système était complexe et coûteux, mais je ne suis pas sûr que le nouveau système soit moins complexe et moins coûteux. Votre rapport n'est pas très encourageant ! Il y a quelques années, je parlais souvent des Shadoks. Cela me semble approprié sur ce sujet. J'ai l'impression que l'on redécouvre l'eau tiède, en réalisant qu'il faut une organisation nationale plus sérieuse. Or, on n'en prend pas le chemin. Cela m'inquiète beaucoup.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure spéciale. - Comment éviter que le peu d'opérateurs se répartissent les marchés ? Les appels d'offres devant être renouvelés au bout de huit à dix ans, on a le temps d'y réfléchir, mais c'est une vraie question.

On ne peut pas écarter l'hypothèse que les nouveaux entrants, en plus des lignes les plus rentables, puissent aussi s'intéresser à des dessertes insuffisamment couvertes par l'offre de TGV proposée aujourd'hui par la SNCF. La concurrence entraînera un surcroît d'offres qui est de nature à répondre à des besoins de mobilité non satisfait aujourd'hui.

J'en viens à la question de l'affectation des péages autoroutiers : l'idée du projet de loi de M. Tabarot, adopté en première lecture, est, dans les limites de la directive Eurovignette, d'assurer une neutralité pour les automobilistes, c'est-à-dire une garantie de non-augmentation des péages, et une affectation d'une partie du produit de ces derniers à l'ensemble des réseaux de transport existants - routier, ferroviaire et fluvial -, étant entendu qu'au fil du temps, il y a moins de voitures et plus de trains. Il ne me semble pas qu'il soit prévu de prendre l'argent des automobilistes pour le donner aux usagers du rail.

Pour répondre à Stéphane Sautarel : Hervé Maurey a déposé un amendement sur la réorganisation du groupe SNCF. Il m'a semblé prématuré de désorganiser le groupe en décidant d'une nouvelle séparation historique. Les allers-retours incessants sont coûteux. Il y a tout de même une étanchéité entre la gouvernance de SNCF Réseau et celle de SNCF Voyageurs. Le sujet du financement du réseau via le fonds de concours peut être traité isolément. L'organisation actuelle du groupe SNCF devra évidemment évoluer, mais cela me semble encore trop tôt.

J'en viens aux propos de Pascal Savoldelli : pour la même somme d'argent, les régions ont eu plus d'offres ou ont pu réaliser des économies. Cela ne règle pas la question de qui paie pour quels transports en France. L'augmentation de la part de financement provenant des usagers, qui demeure plus faible en France qu'ailleurs, ne me semble pas en lien avec l'ouverture à la concurrence.

Le fait d'indemniser les perdants choque, mais le coût de réponse à un appel d'offres est de deux à trois millions d'euros. Aussi, pour recevoir des offres, les régions doivent s'engager à payer une partie de ce coût.

Notre périmètre d'évaluation porte sur l'ensemble du système ferroviaire, mais nous nous sommes limités aux effets stricts de la mise en concurrence.

Ce n'est pas à l'AFITF ou à l'ART de réaliser la planification du système ferroviaire, mais bien à l'État, donc à la DGITM et au ministre. L'ART est là pour veiller à l'absence de discrimination dans un système concurrentiel. Ce n'est pas un second ministère des transports. Ce n'est pas à elle de décider des dessertes. Quand nous demandons à l'État de reprendre la main, nous visons bien le ministère des transports. Au fil des ans, l'ART compte de plus en plus de collaborateurs de grande qualité, tandis que la DGITM s'appauvrit et que les services de la Commission européenne lui demandent un rapport sur chaque amendement adopté en première lecture sur le projet de loi. On nous a dit que la DGITM ne parvenait pas à recruter un spécialiste de la sécurité des systèmes informatiques, sujet pourtant stratégique. L'État s'est démembré et affaibli.

Monsieur Daubet, nous ne disons pas qu'il faut revenir sur le rôle d'AOM exercé par les régions. Elles ont certainement une vision plus fine des territoires que l'État. Néanmoins, nous nous demandons à quel point il faut différencier les trains entre les régions. La balkanisation inutile coûte cher au contribuable régional.

M. Hervé Maurey, rapporteur spécial. - Notre système de financement du réseau ferroviaire est tout à fait atypique et unique en Europe. La quasi-totalité de l'entretien et de la régénération du réseau repose sur le gestionnaire de l'infrastructure, c'est-à-dire SNCF Réseau, alors que dans les autres pays, le gestionnaire de l'infrastructure est chargé de l'entretien tandis que la régénération et les travaux neufs sont réalisés par l'État. De ce fait, nos péages sont deux à trois fois plus chers que chez nos voisins. Ils pèsent lourd dans le prix du billet - jusqu'à 60 % pour le TGV Paris-Lyon. Ce surpéage n'est pas seulement acquitté par SNCF Voyageurs, mais aussi par les nouveaux entrants, qui, en cela, contribuent au financement de la modernisation et de la régénération du réseau.

J'en viens à la séparation entre SNCF Réseau et SNCF Voyageurs. Un élément n'est pas sain : SNCF Réseau a intérêt à ce que SNCF Voyageurs ait de bons résultats, plutôt que Trenitalia ou autre, puisque ce sont ses résultats, par le biais du fonds de concours, qui financent les travaux sur le réseau. C'est la base du problème.

Monsieur le rapporteur général, je ne pense pas que la baisse des tarifs des péages autoroutiers soit une bonne idée, au regard de l'état lamentable de nos infrastructures, qu'elles soient routières, ferroviaires ou fluviales. Compte tenu de la situation des finances publiques, ce n'est que par ce moyen qu'elles pourraient être remises en état. En outre, ce n'est pas une baisse des péages qui renforcera le report modal.

Les livraisons de matériels à l'État ou aux régions ont pris un retard considérable, de plusieurs années. La DGITM nous a expliqué que ces retards étaient dus aux échéances trop brèves imposées par les régions, en raison du calendrier électoral. Néanmoins, les fournisseurs ont signé ; ils devraient donc tenir leurs engagements !

Monsieur Savoldelli, pour employer une expression chère à un certain parti politique, l'ouverture à la concurrence est « globalement positive ». Dans la région Normandie, un lot a été ouvert à la concurrence : il permet, à budget égal, de disposer de deux fois plus de trains.

Il est vrai que le coût réel est impossible à définir aujourd'hui en raison, notamment, de la montée en puissance des charges dans les régions. Elles doivent embaucher des cadres de haut niveau, faire appel à des bureaux d'études pour les appels d'offres et financer des ateliers de maintenance. Malgré cela, je pense que l'ouverture à la concurrence améliore la situation, tout particulièrement celle des services conventionnés.

Nous ne voulons pas que toutes les régions soient contraintes d'imiter la Bretagne, qui finance des dessertes pour les maintenir.

Certaines régions travaillent déjà en commun sur des lignes, par exemple la Normandie avec les Pays de la Loire. Ces deux régions ont monté une société commune pour une ligne qui les dessert toutes deux.

Le marché de la seconde main existe déjà, avec des échanges de matériels entre régions après leur remise en état.

Nous n'avons pas dressé de bilan social, mais jusqu'à présent, nous n'avons pas entendu parler de gros problèmes. Quand il y a un changement d'opérateur, il y a une reprise du personnel.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure spéciale. - La concurrence a pour vertu de stimuler l'évolution des organisations, quelles qu'elles soient. Elle facilite des transitions plus rapides.

Nous n'avons pas connaissance de problèmes sociaux sérieux nés de l'ouverture à la concurrence.

M. Hervé Maurey, rapporteur spécial. - Monsieur Daubet, pour employer une autre référence politique historique, « oui, mais » : oui, l'ouverture à la concurrence a été positive, mais on n'a pas prévu tout ce que l'on aurait dû prévoir.

Non, madame Briquet, l'ouverture à la concurrence n'a pas été déloyale pour la SNCF. SNCF Voyageurs reconnaît qu'elle l'a boostée et lui a permis de gagner en rationalisation. Les exemples italien et allemand montrent que l'ouverture à la concurrence a amélioré la productivité des opérateurs historiques.

Nous n'avons pas de retour d'expérience sur le train électrique Draisy, monsieur Somon. La SNCF a toujours de gros matériels, ce qui entraîne un coût d'investissement important. Sur les petites lignes, on pourrait en effet utiliser des trains plus légers. Dans l'Est, la concurrence a permis de rouvrir une petite ligne, Nancy-Contrexéville.

Enfin, le président Raynal a dit que les risques de l'ouverture à la concurrence étaient connus d'avance : oui, et c'est pourquoi nous avons été plusieurs, avec Louis Nègre notamment, à demander des lots. François Durovray avait repris cette idée, lors de son bref passage au ministère des transports. Avec Marie-Claire Carrère-Gée, lors de l'examen du projet de loi de M. Tabarot, nous avons défendu des amendements pour conditionner l'attribution de sillons par SNCF Réseau à l'acceptation, par l'opérateur, d'assurer aussi des dessertes non rentables. Nous avons connu ce problème en matière de déploiement du très haut débit : les opérateurs privés ont pris ce qui était rentable et laissé aux collectivités tout ce qui ne l'était pas. Les choix qui ont été faits ne sont pas forcément les bons. Nous l'avions dit à l'époque.

La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 16 h 10.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Bilan annuel de l'application des lois - Communication

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, comme chaque année, je vais maintenant prendre quelques minutes pour vous présenter le bilan de l'application des lois examinées au fond par notre commission, en particulier les textes promulgués lors de la dernière session achevée.

Au cours de la session 2024-2025, 5 lois relevant de la commission des finances ont été promulguées. Deux d'entre elles renvoyaient à la publication d'un texte réglementaire ou d'un rapport : il s'agit de la loi du 14 février 2025 de finances pour 2025, qui comporte 88 mesures exigeant en particulier un décret ou un arrêté d'application, et de la loi du 13 mai 2025 visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession, issue d'une proposition de loi du groupe socialiste de l'Assemblée nationale puis largement réécrite en première lecture au Sénat avant d'être définitivement adoptée en deuxième lecture par les deux assemblées, et pour laquelle seule une mesure d'application était attendue.

Pour mémoire, les trois autres lois adoptées et qui ne nécessitaient aucune mesure d'application étaient la loi du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024, la loi organique du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l'audiovisuel public et la loi spéciale du 20 décembre 2024 prévue par l'article 45 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

D'un point de vue statistique, hors mesures différées, 84 mesures sur 89 ont été appliquées. Le taux de mise en application de la session s'établit ainsi à 94 %, bien au-dessus des taux des sessions précédentes, qui s'élevaient respectivement à 81 % en 2023-2024 et à 75 % en 2022-2023.

Le délai moyen de publication des mesures prises a en revanche de nouveau augmenté lors de la session, ce que l'on ne peut que regretter. En effet, seules 42 % des mesures ont été publiées avant le délai de six mois prescrit par la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, contre 51 % en 2023-2024 et 74 % en 2022-2023. J'appellerai donc le Gouvernement à consentir des efforts pour renverser cette tendance. Le rapport qui accompagnera cette communication comporte des exemples de textes réglementaires qui ont été pris assez tardivement, notamment en matière de fiscalité de l'énergie et pour l'application de la loi de finances initiale (LFI) pour 2025, laquelle n'avait déjà pu être publiée qu'en février 2025.

J'en viens maintenant aux mesures réglementaires attendues au titre des lois de la session.

Toutes les mesures d'application, sauf une, de la loi de finances initiale pour 2025 attendues pour la session ont été prises. Au 31 mars 2026, sur les 88 mesures attendues, seules 5 mesures non différées n'étaient pas encore prises, tandis que 2 autres mesures étaient d'ores et déjà devenues sans objet. Ce taux d'application très élevé de la LFI pour 2025, qui peut certes s'expliquer pour partie par un mode de calcul retenu un peu plus favorable que par le passé, mérite d'être souligné.

Sur les 5 mesures non prises, 4 portent sur des dispositifs spécifiques aux outre-mer et font partie des mesures identifiées comme essentielles par la commission des finances lors de leur recensement en février 2026. Il s'agit de la deuxième année consécutive où des mesures spécifiques aux outre-mer font comptent parmi les mesures qui ne sont pas appliquées à l'issue de la période de contrôle.

L'article 79 de la LFI pour 2025 prévoit notamment une réfaction de la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en outre-mer, la liste des investissements éligibles et le taux de réfaction étant renvoyés à un arrêté. Cet arrêté n'étant pas pris, l'application de l'article 79 est incertaine, ce qui retarde le soutien que ces dispositions avaient vocation à apporter aux investissements dans les infrastructures de gestion des déchets.

M. Victorin Lurel. - C'est un scandale !

M. Claude Raynal, président. - L'article 128 prévoit quant à lui l'adoption de trois décrets qui sécuriseront le dispositif juridique permettant le versement d'avances remboursables aux collectivités visées par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution. Ces avances devaient notamment aider à soutenir la Nouvelle-Calédonie après les dégâts causés par les émeutes de mai 2024, pour un coût estimé à 2 milliards d'euros.

Il convient aussi de souligner que le budget 2025 contenait un nombre important de dispositions fiscales en matière énergétique. La loi de finances pour 2025 comporte en particulier 4 articles exigeant au total 30 mesures d'application, notamment pour l'instauration du versement nucléaire universel (VNU) en substitution de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (Arenh), pour la réforme de la fiscalité des installations nucléaires, pour la création d'un nouveau mécanisme de capacité visant à garantir la stabilité du système électrique, ainsi que pour une série d'ajustements relatifs à la fiscalité de l'électricité, des carburants et des combustibles.

L'intégralité des mesures attendues ont été prises au cours de la session et sont donc applicables.

J'en terminerai sur les mesures d'application de la loi de finances pour 2025 en abordant un sujet cher à notre commission, la lutte contre la fraude aux montages d'arbitrage de dividendes, ou fraude CumCum.

Si le dispositif introduit par le Sénat dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 ne nécessitait pas l'adoption de mesure réglementaire, notre commission a en effet exprimé son vif désaccord avec les modalités d'application que l'administration fiscale envisageait de retenir, lesquelles ont été publiées dans le bulletin officiel des finances publiques (Bofip) au printemps dernier.

Comme vous le savez, les travaux de notre commission depuis 2018 avaient mis en évidence la sophistication croissante des montages CumCum qui consistent, pour un actionnaire non-résident, à transférer temporairement la détention de titres autour de la date de détachement du dividende, afin de faire échec à l'application de la retenue à la source normalement due en France.

Sur l'initiative du rapporteur général, le Sénat avait adopté un amendement tendant à introduire un article, devenu l'article 96 de la LFI pour 2025, renforçant le dispositif anti-abus de 2019 préexistant et consacrant dans la loi la notion de « bénéficiaire effectif » du dividende.

Or les conditions d'application retenues par l'administration fiscale excluaient explicitement du champ d'application du mécanisme anti-abus un certain nombre d'opérations réalisées sur les marchés réglementés, ce qui revenait à créer une faille substantielle dans le dispositif voté.

En dépit de notre opposition au projet d'instruction fiscale qui nous avait été envoyé, exprimée dans des courriers en date du 31 mars et 17 avril 2025, le Bofip a été publié en l'état. En réponse, le rapporteur général de la commission s'est rendu à Bercy le 19 juin 2025 dans le cadre d'un contrôle sur pièces et sur place.

Le 24 juillet 2025, le Gouvernement a finalement annoncé le retrait du point contesté du Bofip relatif à l'application du dispositif aux opérations réalisées sur les marchés réglementés. Cette décision, prise en réponse à notre demande, a rétabli la pleine portée du dispositif adopté en LFI pour 2025.

En somme, le Gouvernement a finalement décidé d'entendre le Parlement quant à l'application concrète de la mesure dont il était à l'origine.

Tel fut également le cas pour la mise en oeuvre de la proposition de loi relative aux frais bancaires sur succession, devenue loi précitée du 13 mai 2025. En effet, les rapporteurs de ce texte, Mme Christine Pirès-Beaune pour l'Assemblée nationale, et M. Hervé Maurey pour le Sénat, ont été pleinement associés à l'élaboration des deux décrets auxquels renvoyait l'article 1^er.

Une telle pratique mérite d'être saluée et encouragée. Je me félicite également que la seule mesure rendue nécessaire par l'adoption d'une proposition de loi lors de la dernière session ait été prise.

En sus des mesures d'application de la session, la commission des finances suit un stock composé des textes d'application attendus au titre des lois adoptées au cours des sessions précédentes et non encore pris au 31 mars de chaque année.

Ce stock est constitué de 19 lois en attente d'au moins une mesure réglementaire. Il a franchi, au début de la session 2024-2025, la barre symbolique des 100 mesures en attente d'application, leur nombre s'établissant précisément à 114, conséquence d'une très forte croissance au cours des précédentes années. En effet, le stock comptait environ 80 mesures lors des deux sessions précédentes et moins de 40 mesures avant 2020.

Au cours de cette session, deux lois sont sorties du stock, car les dernières mesures non appliquées qu'elles prévoyaient sont devenues sans objet.

Par ailleurs, parmi les 114 mesures restant à prendre, 30 ont été prises et 16 sont devenues sans objet. Compte tenu du très bon taux d'application des lois de la session 2024-2025, un premier reflux du stock devrait - enfin - être constaté pour la prochaine session.

Parmi les mesures du stock non appliquées figurent, une fois de plus, les mesures d'application devant permettre la création d'une réserve opérationnelle douanière, prévue par la loi du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, dite loi Douane, qui devait en principe s'appliquer lors des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024. Ces mesures avaient également été identifiées comme essentielles par la commission en février.

Vous vous souvenez peut-être que lors de son audition du 25 mars 2026, le directeur général des douanes et droits indirects, que j'ai interrogé à ce sujet, avait indiqué qu'une partie des retards étaient dus à des « arbitrages à prendre sur la rémunération des réservistes » et qu'il avait précisé que la mise en oeuvre opérationnelle de la réserve, dans des directions tests, était prévue d'ici à la fin de l'année 2026. Espérons que ce nouveau délai sera tenu.

Un autre exemple de mesure non mise en application est l'article 9 de la loi du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, qui prévoit notamment une conditionnalité environnementale pour l'application du tarif réduit de l'accise sur l'électricité consommée pour les besoins des data centers : le bénéfice du tarif réduit est ainsi subordonné au respect de deux indicateurs chiffrés en matière d'efficacité dans l'utilisation de la puissance et de limitation de l'eau employée à des fins de refroidissement, lesquels devaient être déterminés par décret. Ces dispositions furent reprises par la loi de finances initiale pour 2025, qui a complété la rédaction de la mesure et prévu une date d'entrée en vigueur au 1^er mars 2025.

Les mesures réglementaires prévues par la loi de finances rectificative pour 2022 n'ont toutefois toujours pas été prises à ce jour, en conséquence de quoi le tarif réduit s'applique sans que le non-respect des critères qui doivent être précisés par décret ne puisse être opposé aux redevables, ce qui pose un problème de visibilité pour les acteurs concernés.

Enfin, en ce qui concerne les demandes de rapports, seuls 3 rapports sont prévus par les textes de la session 2024-2025. Les délais de remise n'étant pas échus au 31 mars 2026, aucun de ces rapports n'a été remis.

En termes de stock, 56 rapports prévus par des lois promulguées avant le 1^er octobre 2024 n'avaient pas encore été remis au début de la période de contrôle ; l'un de ces rapports a été remis lors de la session, et 3 sont devenus sans objet.

Mme Sylvie Vermeillet. - En tant que vice-présidente du Sénat, je suis notamment chargée du suivi de l'application des lois. Si le taux d'application des lois promulguées lors de la précédente session est en effet élevé et en progression, je souhaiterais savoir si l'on compte des mesures importantes parmi les 6 % de mesures non prises.

Pour tenter d'améliorer le taux d'application, qui s'établissait l'année dernière à 58 % toutes commissions confondues, j'ai tenté de rapprocher mes rencontres avec le secrétaire général du Gouvernement ou le ministre chargé des relations avec le Parlement, de manière à substituer un rythme trimestriel au rythme annuel qui prévalait auparavant.

Je m'interroge également sur les moyens de réduire le stock. Il me semble que les rapporteurs des textes concernés sont les mieux placés pour faire un peu de ménage dans ce stock, afin d'en éliminer les mesures obsolètes et de faire émerger les plus importantes.

M. Claude Raynal, président. - Nous nous efforçons effectivement de réaliser un peignage fin de ce stock de 114 mesures pour identifier les mesures les plus importantes et celles qui sont devenues obsolètes ou sans objet. Il faut poursuivre dans cette voie.

Contrôle budgétaire - L'école inclusive - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous terminons nos travaux avec une communication de M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial des crédits de la mission « Enseignement scolaire », sur l'école inclusive.

M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial. - J'ai choisi cette année de conduire un contrôle sur l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap, car ce sujet occupe une place prépondérante dans les échanges que nous pouvons avoir avec les maires ou avec nos concitoyens dès lors qu'il est question d'école. Je suis interpellé très fréquemment sur cette problématique, et j'imagine que c'est votre cas aussi, mes chers collègues.

L'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap constitue en effet un enjeu fort de cohésion sociale. Un recteur que j'ai rencontré dans le cadre de ce contrôle me confiait son inquiétude de voir le système « péter ». Vous avez sans doute déjà été confrontés à des cas où les enseignants sont dépassés face à des élèves dits « à besoins particuliers », qui, souvent, présentent des troubles du comportement pouvant être reconnus comme un handicap.

Devant l'immense difficulté de certaines situations, il peut arriver que certains enseignants, voire des parents d'autres élèves, demandent à retirer l'élève perturbateur de l'école. Une telle situation n'est évidemment ni acceptable ni tenable, l'éducation étant obligatoire pour tous.

Il est donc essentiel de parvenir à mettre en oeuvre une politique d'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap soutenable pour les personnels et permettant d'amener les élèves concernés à l'autonomie et à la réussite scolaire. J'estime même qu'il convient de réaffirmer cet objectif comme un projet fédérateur de notre société, au bénéfice notamment des enseignants, qui sont parfois découragés par la tâche, ce que l'on peut comprendre.

Le premier constat que je dresse est le suivant : le nombre, mais aussi la proportion d'élèves en situation de handicap scolarisés dans le milieu ordinaire a explosé depuis la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances. Le nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés dans le milieu ordinaire a été multiplié par trois depuis l'adoption de cette loi, passant de 150 000 à plus de 500 000, pour atteindre 4,15 % des effectifs scolarisés dans le public et le privé sous contrat.

Certains départements ruraux, en particulier dans le Nord et le Sud-Ouest, comptent une proportion élevée d'élèves en situation de handicap, supérieure à 6,3 %. C'est notamment le cas de l'Aisne, de la Mayenne, de la Creuse, de la Corrèze, du Cantal, de la Lozère ou encore de l'Aveyron.

Par ailleurs, les établissements des réseaux de l'éducation prioritaire et prioritaire avec moyens renforcés - les établissements REP et REP + - comptent 5,2 % d'élèves en situation de handicap. Il n'est pas anormal que ces territoires concentrant d'importantes difficultés sociales soient particulièrement concernés par la problématique du handicap.

Les élèves en situation de handicap sont à 71 % des garçons. Les deux tiers souffrent de troubles intellectuels ou cognitifs, du langage, de la parole ou encore du psychisme.

Il est assez difficile d'établir précisément les causes de l'augmentation du nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés. La mise en oeuvre de la loi de 2005 précitée constitue un élément d'explication, de même que la détection plus précoce et plus systématique de l'ensemble des troubles. Il est possible également que les pratiques des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) aient un impact fort...

En tout état de cause, la France se situe un peu au-dessus de la moyenne européenne en termes de proportion de personnes fortement ou modérément limitées, puisqu'elle en comprend près de 20 %, contre 18,6 % en moyenne européenne. La proportion de personnes en situation de handicap semble toutefois augmenter avec le niveau de richesse du pays concerné, puisque l'Allemagne, l'Espagne, le Portugal, les Pays-Bas, l'Autriche ou encore le Danemark présentent des taux de prévalence du handicap proches, ou même supérieurs à ceux de la France. Il est donc relativement probable que les différences de proportion entre pays européens soient liées à des niveaux de détection du handicap plus ou moins élevés.

En tout état de cause, la loi du 11 février 2005 précitée a consacré le principe de la scolarisation en milieu ordinaire des élèves en situation de handicap comme étant de droit, conformément notamment à la Convention relative aux droits des personnes handicapées des Nations unies. En 2024, seuls 13,6 % des élèves en situation de handicap étaient scolarisés dans un établissement hospitalier ou médico-social, contre 33 % d'entre eux en 2006. Si l'on peut regretter de ne pas être parvenus à scolariser en milieu ordinaire encore davantage d'élèves en situation de handicap, il s'agit d'une évolution bienvenue.

En conséquence, le nombre d'élèves scolarisés en milieu ordinaire dans des dispositifs spécifiques de type unité localisée pour l'inclusion scolaire (Ulis), dans des unités d'enseignement en élémentaire autisme (UEEA) ou dans des unités d'enseignement en maternelle autisme (UEMA) a été multiplié par 2,4. L'évolution la plus notable est toutefois la multiplication par 3,6, entre 2013 et 2025, du nombre d'enfants accompagnés par un accompagnant d'élève en situation de handicap (AESH). En 2025, 2,8 % des élèves scolarisés ont bénéficié d'un AESH.

Or malgré cette dynamique, les effets de l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap sur le devenir des élèves demeurent incertains, et en tout état de cause, mal connus. S'il est certain que la scolarisation en milieu ordinaire est de façon globale bénéfique pour les élèves concernés, à quelques exceptions près, le ministère ne dispose pas de données permettant de mesurer l'effet de l'accompagnement humain ou de la scolarisation en Ulis par rapport à une autre modalité d'accompagnement.

Nous savons toutefois que les élèves en situation de handicap demeurent en grande difficulté scolaire, puisque 41 % d'entre eux ont redoublé au moins une année dans le premier degré, une proportion qui s'établit à 47 % dans le second degré. Près de 8 % d'entre eux sont scolarisés dans une section d'enseignement général et professionnel adapté (Segpa). Les élèves en situation de handicap constituent d'ailleurs 23,4 % des effectifs totaux des Segpa, ce qui interroge sur la portée de l'inclusion scolaire de ces dispositifs.

Les deux tiers des élèves en situation de handicap sont par la suite orientés vers un lycée professionnel. Les établissements d'enseignement supérieur ne comptent en effet que 58 880 élèves en situation de handicap, soit un quart des élèves en situation de handicap scolarisés dans le second degré.

Il n'est donc pas certain que les politiques mises en oeuvre soient les plus à même d'amener les élèves en situation de handicap à la réussite scolaire et à l'autonomie. En particulier, de nombreux interlocuteurs ont évoqué leurs doutes quant à l'efficience des modalités de mise en oeuvre de l'accompagnement humain, qui ne sont peut-être pas les plus propices à l'autonomisation des élèves concernés. Certains représentants des associations de parents d'élèves en situation de handicap partagent d'ailleurs ce constat, ce qui me paraît particulièrement révélateur. La présence d'un AESH peut être ressentie comme stigmatisante et peut même être refusée par un élève.

Or la question de l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap a de fortes incidences pour le budget du ministère de l'éducation nationale. Les AESH, qui sont aujourd'hui au nombre de 140 000, ont vu leur nombre multiplié par 3,3 entre 2017 et 2025. Alors que 4 000 postes d'enseignant ont été supprimés par la loi de finances du 19 février 2026 pour 2026, le même texte a créé 1 200 emplois d'AESH.

De même, les effectifs d'enseignants dédiés aux postes de l'adaptation scolaire et du handicap ont augmenté de 14,6 % entre 2017 et 2025. Et entre 2015 et 2024, le nombre d'Ulis a été rehaussé de 17,5 % dans le premier degré et de 66 % dans le second degré.

Au total, le ministère de l'éducation nationale consacre 4,7 milliards d'euros à l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap, un montant considérable qui a augmenté de 875 millions d'euros depuis le projet de loi de finances pour 2023, essentiellement en raison de l'embauche d'AESH supplémentaires. Les investissements de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et des collectivités territoriales sont également substantiels, quoique difficiles à chiffrer dans le cas des collectivités qui financent notamment des travaux visant à améliorer l'accessibilité des bâtiments scolaires.

Le processus décisionnel conduisant à l'une des modalités de scolarisation est engagé à la demande des représentants légaux, qui saisissent la MPDH ou la maison départementale de l'autonomie (MDA). L'équipe pluridisciplinaire de la MDPH évalue alors les besoins de l'élève au regard des exigences d'accessibilité et de compensation, en lien avec l'établissement scolaire, et rend une proposition de plan personnalisé de compensation, pouvant comprendre la décision d'orientation vers un établissement médico-social, vers un appui médico-social de type service d'éducation spéciale et de soins à domicile (Sessad), vers un dispositif spécifique en milieu ordinaire comme l'Ulis, ou en milieu ordinaire avec une aide humaine ou du matériel pédagogique adapté. La décision est rendue par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), où l'éducation nationale n'a qu'un seul siège. Une telle déconnexion entre prescripteur et payeur n'est, à mon avis, pas soutenable.

De plus, les pratiques d'ouverture des droits ne sont pas complètement harmonisées entre les MDPH. Certaines émettent plus de 40 % de notifications d'aide humaine ; c'est le cas, notamment, dans le Finistère, le Gard, la Haute-Garonne, le Gers, le Vaucluse ou encore le Rhône. D'autres, à l'inverse, émettent moins de 25 % de notifications d'aide humaine ; c'est le cas dans l'Allier, le Cher, la Creuse ou encore en Seine-Saint-Denis.

C'est pourquoi je recommanderais à tout le moins de permettre aux services de l'éducation nationale de décider du nombre d'heures d'accompagnement humain par élève, une fois le droit à un accompagnement humain ouvert par la MDPH. Une augmentation des échanges entre les services de l'éducation nationale et les maisons départementales et une harmonisation entre les pratiques de ces dernières me paraîtraient également nécessaires.

Je suis aussi favorable au développement des pôles d'appui à la scolarité (PAS), qui sont en train de se mettre en place. Ces structures permettent d'apporter une réponse de premier niveau, plus rapide que la MDPH, aux parents ou aux enseignants qui le demandent. Elles pourraient se charger, en lieu et place de la MDPH, de notifier du matériel pédagogique adapté aux enfants qui en ont besoin.

Une telle dynamique n'est évidemment pas sans conséquence en termes d'organisation pour les services du ministère de l'éducation nationale, qui doivent notamment embaucher des AESH à flux tendu tout au long de l'année pour répondre aux notifications des MDPH. À date, en 2026, les notifications d'AESH sont couvertes à 90 %, soit une proportion assez importante au vu de la difficulté que cela représente.

Ces constats assez frappants me conduisent à formuler neuf recommandations. Permettez-moi d'en évoquer quelques-unes.

D'abord, je voudrais insister sur la nécessité de passer d'une logique de compensation du handicap à une logique d'accessibilité de l'école et de ses apprentissages. D'ailleurs, aujourd'hui, les parents d'élèves en situation de handicap n'aiment pas l'expression d'« école inclusive », lui préférant celles d'« école pour tous » ou d'« école accessible à tous ». Nous pourrons revenir sur cette nuance.

L'idée est en effet de faire en sorte que l'école soit accessible aux élèves en situation de handicap sans qu'il y ait forcément besoin de dispositif de compensation du handicap, comme l'aide humaine. Une évolution des pratiques des enseignants pourrait permettre à un grand nombre d'élèves en situation de handicap d'être scolarisés sans avoir besoin de mesures spécifiques. Ce sont les parents d'enfants en situation de handicap eux-mêmes qui m'ont dit souhaiter une école pouvant inclure leurs enfants sans nécessité d'y consacrer des dispositifs parfois stigmatisants pour eux.

La clé pour ce faire me paraît être le renforcement des coopérations entre le secteur médico-social et le scolaire. En particulier, je me suis rendu dans des établissements dits « autorégulés », où la présence de professionnels du secteur médico-social, notamment des éducateurs spécialisés, bénéficiait à l'ensemble de l'établissement. Ces professionnels intervenaient en effet auprès d'un grand nombre d'élèves qui peuvent parfois être ponctuellement en difficulté. Je serais donc favorable au développement des unités d'enseignement externalisées qui se trouveraient dans l'enceinte des établissements scolaires et qui auraient en plus le mérite d'être moins coûteuses que la création de places en instituts médico-sociaux séparés. La déprise démographique permettrait de plus de disposer de bâtiments en ce sens. Une telle évolution me semblerait plus pertinente que l'augmentation continue des effectifs des AESH sans horizon de fin de la dynamique. Une stabilisation des moyens des AESH me paraîtrait, à terme, souhaitable.

Je serais également favorable au fait de permettre la codécision entre les services de l'éducation nationale et de l'agence régionale de santé concernant l'intégration d'un élève dans un établissement médico-social. Selon ce que m'ont confié certains acteurs, étant donné que les directeurs des établissements concernés n'ont pas l'obligation de scolariser les enfants disposant d'une notification de la MDPH, ils font « le tri » comme on a pu nous l'indiquer en ces termes. Certains directeurs d'institut médico-éducatif (IME) ou d'institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (Itep) refusent des enfants sous prétexte qu'ils sont trop difficiles à gérer. Mais ils le seront encore plus dans une école ordinaire, où ils sont, dès lors, obligés d'aller ! Cette situation n'est pas acceptable, d'autant qu'elle a des répercussions sur l'ensemble des enfants, par exemple en embouteillant les places en unité localisée pour l'inclusion scolaire (Ulis).

L'amélioration des conditions d'emploi des AESH est indispensable. Toutefois, je ne suis pas favorable à la création d'un statut de fonctionnaire pour les AESH. En effet, il s'agit essentiellement de femmes, âgées en moyenne de 45 ans, qui, pour beaucoup, sont en reconversion professionnelle et sont attirées par la possibilité de concilier leurs horaires de travail avec une vie de famille. D'ailleurs, 60 % d'entre elles ont des enfants à charge. La création d'un concours et, surtout, d'une procédure d'affectation empêchant de choisir son lieu de travail ne me paraît pas convenir à leurs contraintes spécifiques.

En revanche, il est indispensable de leur proposer des conditions d'emploi plus avantageuses, ne serait-ce que pour les fidéliser davantage. Le salaire mensuel net moyen d'une AESH est de 1 030 euros, soit un montant inférieur au Smic, malgré les efforts salariaux récents du ministère, qui ont permis d'augmenter leur salaire net de 40 % depuis 2017.

Les AESH ne travaillent en effet en moyenne que 25,5 heures par semaine, en raison de la nature des contrats qui leur sont offerts. Il me semblerait pertinent de leur proposer, pour celles qui le souhaitent, des contrats avec davantage d'heures, en favorisant les partenariats avec les collectivités territoriales. La loi « Vial » du 27 mai 2024 visant la prise en charge par l'État de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne permettait déjà de favoriser l'emploi des AESH pendant ce temps. Au-delà de la pause méridienne, les collectivités pourraient bénéficier de l'expertise des AESH également sur le temps périscolaire, au lieu d'embaucher d'autres personnels. Une telle mesure pourrait d'ailleurs bénéficier au climat scolaire.

Je recommande également de créer une véritable gestion de la carrière des AESH, en leur proposant des possibilités d'évolution, par exemple vers d'autres métiers de l'éducation nationale, et en favorisant leur affectation à un établissement précis. C'est l'expérimentation dite des agents d'accessibilité, mise en oeuvre par le ministère dans trois départements, qui vise à donner un établissement de référence aux AESH. Cela leur permettrait d'avoir des collègues identifiés.

Il me semble que, globalement, la formation des personnels du ministère gagnerait à être améliorée du point de vue des pratiques liées à l'école inclusive. La refonte de la formation initiale des enseignants, qui est en cours, constituerait une bonne occasion de renforcer les enseignements en ce sens.

Je trouverais également pertinent de renforcer les formations croisées entre AESH et enseignants, afin de permettre aux deux corps de métier de bien saisir les nuances de leurs missions respectives.

Je recommande enfin de rendre obligatoire un module de formation continue pour l'ensemble des personnels, et pas uniquement pour les enseignants, afin d'améliorer l'accessibilité de l'ensemble des apprentissages et des pratiques en matière scolaire pour les élèves en situation de handicap.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Il était important, comme l'a fait notre rapporteur spécial, de croiser les enjeux budgétaires et financiers - nous sommes la commission des finances - avec l'observation du fonctionnement concret sur le terrain : dyarchie entre le décideur et le payeur ; complexité pour l'enfant qui emprunte les transports scolaires, avec des modalités parfois différentes entre milieu urbain et territoires ruraux ; gestion du temps scolaire et du temps périscolaire, etc.

Lors des élections sénatoriales de 2023, j'ai rencontré des élus en difficulté pour permettre l'accueil dans le périscolaire de certains enfants avec des troubles importants et avec parfois le risque de se voir placés dans la situation de devoir choisir certains enfants plutôt que d'autres. Les problématiques d'accessibilité pour tous et de réussite pour chaque enfant sont bien corrélées.

J'aimerais savoir où en sont les réflexions au sein du ministère de l'éducation nationale et des autres ministères concernés. Y a-t-il un état des lieux, des bilans internes, des diagnostics ? Et quelles sont les perspectives éventuelles ?

Il y a un vrai sujet sur les conditions sociales des AESH : protection sociale, droit à la retraite, rémunérations, etc. Il faut accorder une attention particulière à la gestion des effectifs des enseignants et des AESH. Quelles sont les pistes envisagées par les services de l'État en la matière, à l'échelon national comme à l'échelon régional ou départemental ?

M. Marc Laménie. - Je remercie Olivier Paccaud de son analyse tout à fait pertinente et de ses neuf recommandations.

L'évolution du nombre d'AESH est un sujet de société important. Je note que les salaires restent très modestes. Nous avons récemment été amenés à examiner une proposition de loi tendant à intégrer ces personnels au sein de la fonction publique.

Pourquoi les sommes consacrées à la formation des AESH sont-elles si faibles ? À mes yeux, 2 millions d'euros, c'est une goutte d'eau.

La concertation entre le ministère de l'éducation nationale, les MPDH, les collectivités locales, notamment les conseils départementaux, et les agences régionales de santé (ARS) est-elle satisfaisante ? Comment peut-on l'améliorer ?

Mme Isabelle Briquet. - Je remercie à mon tour M. le rapporteur spécial : toute personne qui s'intéresse un tant soit peu au sujet peut partager certaines de ses conclusions. Des évolutions sont nécessaires si nous souhaitons que le système fonctionne.

À mon sens, tant que la politique générale de l'éducation nationale n'aura pas été revue - je pense par exemple à la question de la carte scolaire : le mois de septembre risque d'être douloureux dans un certain nombre de départements -, il ne sera pas possible d'avoir une vraie prise en compte globale des effectifs à accueillir, qu'il s'agisse d'enfants en situation de handicap ou non. Les difficultés qui sont décrites dans le rapport sont réelles, et elles sont même accentuées lorsqu'il y a des suppressions de postes.

Je suis un peu dubitative sur la proposition d'affecter des AESH dans un établissement scolaire particulier. Nous avons beaucoup d'enfants, et ce sont autant de handicaps différents qui nécessitent des compétences particulières. Avoir un établissement référent, si c'est pour ne jamais y être car l'AESH suit des enfants avec des troubles similaires dans des établissements différents, ne résoudra pas le problème. Certes, il peut y avoir une mutualisation, avec un ou une AESH pour trois enfants. Mais, dans ce cas, il est possible que tout se passe bien pour un ou deux enfants et que ce soit une catastrophe pour le troisième.

J'émettrai également un bémol sur la recommandation n° 6, que je trouve pertinente du point de vue du suivi de l'enfant, mais qui va immanquablement se traduire par une charge supplémentaire pour les collectivités.

M. Pierre Barros. -

J'ai un peu les mêmes remontées de terrain et expériences que M. le rapporteur général. S'il y a évidemment des choses à conforter sur la question du temps scolaire, nous sommes dans une situation de très grande fragilité s'agissant du temps périscolaire. Le système fonctionne malheureusement encore très largement en silo : éducation nationale, conseil départemental, communes, etc.

Les animateurs du périscolaire ont, certes, des missions d'animation et d'éducation dans leur fiche de poste, mais l'accompagnement d'enfants présentant des particularités nécessite d'avoir des personnels un tant soit peu formés et compétents en la matière. Il y a, me semble-t-il, un lien évident entre le manque de professionnels adaptés à ce type d'enfants et les phénomènes de violence observés sur le temps périscolaire, qui représentent potentiellement un danger pour tous. Il y a un vrai travail à mener pour « dé-siloter » le système. Quand on est confronté au cas d'un enfant qui lance sa chaise sur ses camarades à la cantine parce qu'il est agoraphobe, on se sent bien seul... Et se retrouver dans l'obligation de dire à des parents que l'on ne pourra accueillir leur enfant, c'est, au plan humain, insupportable.

M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial. - Monsieur le rapporteur général, des réflexions sont effectivement en cours au sein du ministère de l'éducation nationale. Le ministre aimerait d'ailleurs que certaines des recommandations figurant dans mon rapport - je pense à une en particulier - puissent être mises en oeuvre.

Aujourd'hui, l'entrée d'un enfant en situation de handicap dans un établissement spécialisé est uniquement du ressort du directeur. L'éducation nationale n'a pas son mot à dire, alors même qu'elle fournit des enseignants à l'établissement. En effet, alors que des enseignants de l'éducation nationale travaillent au sein des IME et des Itep, des enfants qui seraient sans doute mieux encadrés dans ces structures de petite taille ne vont pas y être admis, parce que certains directeurs les refusent.

Le ministre Edouard Geffray a clairement indiqué souhaiter qu'un texte mette en place une procédure de codécision entre l'éducation nationale et le secteur médico-social pour l'intégration d'un élève dans ce type d'établissements ; il pourrait s'agir d'un projet de loi ou d'une proposition de loi, puisque c'est forcément de nature législative. Quand des enfants vraiment très difficiles à gérer arrivent dans une école « traditionnelle » parce qu'on ne veut pas d'eux dans un Itep ou dans un IME, cela peut avoir des conséquences terribles en termes de climat au sein de l'établissement.

Les transports scolaires, auxquels M. le rapporteur général a fait référence, sont un bon exemple du rôle clé que les collectivités ont à jouer en matière d'inclusion. J'ai constaté avec étonnement que les efforts financiers réalisés par ces dernières sur le transport d'enfants en situation de handicap étaient très variables : non pas seulement du simple au double, mais, parfois, du simple au quintuple ! Dans beaucoup de départements, il y a un système entièrement individualisé tout à fait remarquable, où l'enfant est pris en charge à son domicile par un taxi jusqu'à l'établissement concerné. L'idéal est que l'établissement soit à proximité, mais il arrive que des temps de trajets soient importants.

Le ministère réfléchit également - il y a de nombreuses expérimentations dans les territoires - aux dispositifs dits d'autorégulation. Au sein d'une école, d'un collège ou, moins souvent, d'un lycée, une petite équipe de deux, trois, quatre ou cinq personnes, composée d'un enseignant spécialisé et d'un ou de plusieurs acteurs du domaine médico-social, prend en charge certains élèves qui présentent des handicaps. Bien entendu, les troubles peuvent être variés. C'est la grande difficulté de l'inclusion : chaque cas d'élève est particulier. Étant présents dans l'établissement - si l'enseignant spécialisé est là à temps plein, d'autres, par exemple l'orthophoniste, viennent plutôt un ou deux jours par semaine -, ils peuvent non seulement s'occuper des enfants concernés, mais également intervenir ponctuellement pour d'autres. L'expérience, là où elle est mise en place, porte ses fruits. C'est, me semble-t-il, une piste à explorer. Dans certains cas, cela permettrait de ne pas avoir à faire appel à des AESH.

Ma recommandation n° 8 est de ne « pas faire de la hausse du nombre d'AESH la réponse unique et absolue à la problématique de l'inclusion scolaire ». Certains se sont parfois donné bonne conscience en mobilisant toujours plus d'AESH ; cela ne résout pas tous les problèmes. Honnêtement, j'ai été très surpris - je ne m'y attendais pas lorsque j'ai commencé à travailler sur le rapport - du nombre d'élèves ou de parents d'élèves qui ne veulent plus d'AESH, car ils trouvent cela - c'est le terme qu'ils emploient - « stigmatisant ». D'ailleurs, plus l'élève prend de l'âge, moins il veut d'AESH.

En réalité, il y a une logique. Ces élèves veulent être autonomes. L'objet de l'inclusion est d'amener à l'autonomie. Or la mobilisation accrue d'AESH peut aboutir à l'effet inverse. C'est paradoxal, mais c'est ainsi.

La formation des AESH, que Marc Laménie a évoquée, dure soixante heures, le plus souvent en deux temps - deux fois trente heures -, avec une partie en présentiel et une partie en distanciel. C'est évidemment plus facile à organiser pour les AESH qui arrivent en début d'année que pour les autres. Notre collègue regrettait la faiblesse des moyens consacrés à la formation. Notons que ces modules de soixante heures ont bien été mis en place ; ce n'était pas le cas voilà encore quelques années. Est-ce suffisant ? Je n'en suis pas convaincu. Néanmoins, beaucoup d'échanges de bonnes pratiques entre AESH se développent, par exemple sur des boucles WhatsApp ; c'est quelque chose qui m'a agréablement surpris.

Il faut évidemment améliorer le lien entre les MDPH et l'éducation nationale. Aujourd'hui, les MDPH « imposent » et l'éducation nationale subit, en ayant parfois du mal à accepter ce qui lui est imposé. D'abord, cela représente un coût. Surtout, les enseignants et les dirigeants d'établissement scolaire trouvent que ce qui est proposé par les MDPH n'est pas forcément toujours adapté.

La mise en place des PAS, qui a commencé dans quatre départements, dont l'Aisne, donne plutôt de bons résultats. L'idée est simple : avant même que la MDPH ne se prononce, lorsque des parents d'élèves ou des enseignants constatent qu'un élève présente des troubles, le PAS, structure composée le plus souvent d'un enseignant spécialisé et d'un acteur du médico-social, définit en première réponse les solutions qui lui paraissent les plus adaptées. En général, cette première réponse se révèle satisfaisante et permet d'éviter l'intervention de la MDPH. L'objectif n'est pas de court-circuiter cette dernière ; il s'agit simplement de répondre plus vite. Les PAS permettent parfois d'attribuer des matériels pédagogiques adaptés (MPA) aux enfants pour leur permettre d'être mieux inclus et autonomes.

Madame Briquet, l'expérience des agents d'accessibilité se révèle plutôt positive. Un AESH est attaché à un établissement référent. Comme il va y rester, il va pouvoir, éventuellement, travailler avec plusieurs enfants. Certes, il arrivait déjà parfois par le passé que des AESH aient deux, voire trois enfants au sein du même établissement. Mais, dans la plupart des cas, les AESH avaient plusieurs enfants à suivre dans différents établissements. En l'occurrence, l'agent d'accessibilité est dans son école ou dans son collège, avec des enfants à suivre, mais il peut aussi venir en aide ponctuellement sur des cas précis, même si ce n'est pas exactement de l'autorégulation.

Concernant le coût supplémentaire pour les collectivités territoriales, si une collectivité le souhaite, elle pourra utiliser l'expertise d'un AESH qui travaille dans son école. Celui-ci pourra éventuellement prendre un petit contrat supplémentaire pour intervenir dans le périscolaire avec des enfants qu'il connaît, dans un lieu qu'il connaît, ce qui est toujours positif pour le climat scolaire. Cela aura un coût, mais si ces AESH remplacent certains animateurs périscolaires, le coût est finalement le même, permettant l'embauche de personnes qui possèdent un savoir-faire particulier, avec une véritable plus-value.

M. Pierre Barros. - L'amplitude du temps de travail des AESH n'est-elle pas difficile à gérer dans ce cas ?

M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial. - Le temps de travail des AESH est très variable. La moyenne est de 25,5 heures. Certains ont moins d'heures, d'autres plus de 30. C'est vraiment du cas par cas, mais la loi Vial, que l'on disait très difficile à appliquer, se met finalement en place et se révèle très utile pour la pause méridienne.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

Audition de M. Emmanuel Moulin, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de Gouverneur de la Banque de France

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons ce matin M. Emmanuel Moulin, candidat proposé par le président de la République aux fonctions de gouverneur de la Banque de France. En effet, M. Villeroy de Galhau, qui occupe cette fonction depuis le 1^er novembre 2015, a annoncé en février sa démission, qui prendra effet le 1^er juin, écourtant son second mandat qui courait jusqu'au 31 octobre 2027.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution prévoit que, « en raison de leur importance pour la vie économique et sociale de la Nation », pour certaines fonctions, « le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ». Aux termes de la loi organique et de la loi du 23 juillet 2010, la fonction de gouverneur de la Banque de France entre dans cette catégorie, et c'est la commission des finances qui est chargée de rendre un avis. Nous avons désigné la semaine dernière le rapporteur général, Jean-François Husson, comme rapporteur de cette nomination.

Je rappelle que le Président de la République « ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ». Cela ne s'est produit qu'une fois, il y a trois ans, pour la nomination du président du conseil d'administration d'une agence de l'État.

Sur les quarante dernières années, on trouve deux précédents de mandats de gouverneur écourtés, pour prendre la tête d'institutions économiques internationales, dans la continuité de leurs fonctions : le plus récent lorsque Jean-Claude Trichet est devenu président de la Banque centrale européenne (BCE) en 2003 ; et le précédent quand Michel Camdessus est devenu directeur général du Fonds monétaire international en 1987.

Monsieur Moulin, alors que le Président de la République est quelquefois suspecté, voire accusé, par certains de « verrouillage » des institutions avant son départ de l'Élysée avec la nomination récente de plusieurs proches à des postes clés de notre République, vous aurez sans doute à coeur de nous présenter à la fois votre conception de l'indépendance de l'institution et de son plus éminent représentant, et les dispositions que vous avez peut-être déjà prises préventivement et seriez amené à prendre, si vous êtes nommé, pour la garantir tout autant que votre impartialité au regard de vos éminentes responsabilités récentes.

Au-delà de la présentation de votre situation personnelle et de votre parcours, que nous connaissons bien dans cette commission, l'audition de ce jour est d'autant plus importante que l'influence des banques centrales sur nos économies est absolument prépondérante, que ce soit par la politique monétaire bien sûr, mais aussi par la supervision bancaire, elle aussi fondamentale, au travers de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) que le gouverneur de la Banque de France préside.

Historiquement, l'objectif de stabilité des prix a justifié que les banques centrales prennent leur indépendance, indépendance qui s'exerce cependant, je le rappelle, dans le cadre d'un mandat fixé démocratiquement. Comme l'a rappelé M. Villeroy de Galhau devant notre commission en début d'année, « l'indépendance naît de la démocratie - en France, c'est la loi du 4 août 1993 qui la consacre - et elle retourne à la démocratie, en ce sens que les banques centrales doivent des comptes aux élus et aux citoyens ».

Dans cet esprit, je vous interroge aussi sur votre conception du rôle de banquier central national, au sein du Système européen des banques centrales, siégeant au conseil des gouverneurs de la BCE. Incarnerez-vous une forme de continuité ou de rupture avec la pratique récente ? Le cas échéant, sur quels aspects ? Quelles seraient vos priorités personnelles pendant ce mandat de six ans auquel vous candidatez ?

Je vous rappelle que, conformément à la loi précitée du 23 juillet 2010, cette audition est publique et retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

Les délégations de vote ne sont pas autorisées et seuls les sénateurs présents physiquement pourront prendre part au vote, à bulletin secret.

Vous serez entendu à la suite de notre audition, à onze heures, par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le dépouillement simultané aura lieu à l'issue de leur scrutin, en fin de matinée. Nos collègues Marc Laménie et Stéphane Sautarel m'assisteront pour ce dépouillement comme scrutateurs.

M. Emmanuel Moulin, candidat présenté par le Président de la République pour exercer les fonctions de gouverneur de la Banque de France. - C'est un honneur pour moi de venir présenter devant votre commission ma candidature pour être gouverneur de la Banque de France. Ces auditions, prévues par la Constitution depuis 2008, confèrent leur légitimité aux nominations envisagées par le Président de la République. En les passant au crible de la représentation nationale, elles renforcent ceux qui sont retenus par l'appui que constitue une validation parlementaire.

Dans le cas de la Banque de France, cette procédure garantit la compétence et l'impartialité d'une fonction qui, dans un monde en perte de repères, doit incarner la confiance que les citoyens portent à leur monnaie et conforter le rôle du gouverneur au sein de l'Eurosystème. C'est dans cet esprit de transparence et de concorde républicaine que je me tiens aujourd'hui devant vous pour vous présenter mon projet et répondre à vos questions. Je remercie le président de votre commission et le rapporteur général, ainsi que les sénateurs qui ont pris le temps de me rencontrer avant cette audition.

Avant de répondre aux questions, je souhaiterais, dans mon intervention liminaire, partager avec vous les raisons pour lesquelles j'estime disposer des compétences nécessaires pour diriger la Banque de France. Je vous exposerai ensuite ma vision des principaux défis auxquels sera confronté le futur gouverneur.

À mon sens, le gouverneur de la Banque de France doit réunir quatre qualités : une expérience riche et diversifiée en matière de politique économique et de stabilité financière, une indépendance sans faille, un talent de management pour diriger une institution forte de 9 000 personnes et possédant des implantations dans l'ensemble du territoire et, enfin, un profil européen et international très affirmé.

La première qualité exigée pour la fonction à laquelle je me porte candidat est évidente : c'est la compétence, celle qui se forge dans l'expérience. Je ne vous détaillerai pas mon curriculum vitae, que vous avez pu consulter. À plusieurs reprises au cours de ma carrière, j'ai exercé des fonctions en lien étroit avec la Banque de France et oeuvré pour défendre la stabilité financière et le financement de notre économie. Au sein du cabinet de plusieurs ministres des finances, puis en tant que conseiller économique du Président de la République, enfin en tant que directeur général du Trésor, j'ai participé à la gestion de crises qui appelaient une réponse économique coordonnée impliquant aussi la politique monétaire, de la crise financière de 2008 à la crise inflationniste de 2022, en passant par la crise de la zone euro en 2010-2012 ou encore la pandémie de covid-19.

J'étais en première ligne lors de la crise financière de 2008, auprès de Mme Lagarde, pour, d'une part, concevoir et mettre en oeuvre le plan de sauvetage des banques françaises, y compris Dexia, et, d'autre part, élaborer la réglementation prudentielle destinée à renforcer la solidité du système financier dans le cadre du G20 et de l'Union européenne. J'ai également beaucoup oeuvré auprès du président Sarkozy lors de la crise de la zone euro pour éviter son éclatement, négocier les programmes de soutien et mettre en place des institutions communes, comme le mécanisme européen de stabilité (MES) visant à renforcer la stabilité de la zone euro.

Comme directeur général du Trésor de 2020 à 2024, j'ai directement participé à toutes les négociations sur la réglementation bancaire et financière, sur l'union bancaire, sur l'union de l'épargne et de l'investissement, avec pour objectif de renforcer le financement de l'économie européenne, ainsi que la stabilité et la résilience du système financier. Ainsi, la diversité de mon parcours et la variété des missions que j'ai remplies me dotent d'une expérience précieuse pour exercer les fonctions de gouverneur de la Banque de France.

Compétent et déterminé, je n'en suis pas moins ouvert et attentif aux avis divergents. J'entends les interrogations qui peuvent naître, notamment la principale : cette longue expérience risque-t-elle de se traduire par moins d'indépendance ? Je prends la question d'autant plus au sérieux qu'elle résonne avec un trait fondamental de ma personnalité qui a guidé mon parcours : je suis un homme du service public, depuis toujours et avant toute chose. Sur mes trente années de vie professionnelle, j'en ai passé vingt-trois au service de l'État.

Jamais je ne me suis substitué aux hommes et aux femmes politiques avec lesquels j'ai travaillé au service de la France. Mes fonctions ont été celles d'un haut fonctionnaire chargé de préparer des décisions, de les présenter aux responsables politiques en expliquant leurs avantages et leurs inconvénients, et de donner un avis sur les choix les plus judicieux et les plus pertinents, avant de mettre en oeuvre les décisions une fois qu'elles ont été prises par l'autorité politique. Jamais je n'ai abdiqué mes convictions, ma liberté de penser, mon indépendance. J'ai exercé mes fonctions sous différents gouvernements avec pour constante boussole l'intérêt général. C'est avec la même ligne de conduite que j'ai travaillé en administration centrale et en cabinet ministériel.

Jamais je n'ai agi avec sectarisme ou esprit partisan ; j'ai toujours répondu présent quand il me fallait renoncer à des fonctions dans le secteur privé pour rejoindre l'État, car le service public est ma passion autant que ma vocation. C'est dans cet esprit de respect des formes et des institutions démocratiques que, pour veiller à ce que ma candidature ne puisse jamais être entachée d'un quelconque soupçon de conflit d'intérêts, j'ai sollicité la fin de mes fonctions de secrétaire général de la présidence de la République afin de me présenter devant votre commission en homme libre et en fonctionnaire au service de l'État. En quittant l'Élysée avant cette audition, j'ai aussi voulu que chacun puisse mesurer ma conviction et ma motivation.

Si un dernier doute subsistait, je me permettrais d'ajouter que ma situation n'est pas exceptionnelle, puisque les quatre derniers gouverneurs de la Banque de France avaient eux-mêmes déjà été directeur de cabinet du ministre et/ou directeur général du Trésor, sans que cela nuise à leur indépendance, ni a fortiori à leur compétence. L'indépendance est en effet consubstantielle à la fonction et à l'institution. Je me tiens donc devant vous en homme libre, en homme du service public qui sert l'État depuis trente ans et qui s'engage à exercer ses fonctions en toute indépendance, en toute impartialité, tant à l'égard du pouvoir exécutif que des intérêts privés.

La troisième qualité indispensable au poste de gouverneur de la Banque de France est d'être un vrai manager. J'ai acquis cette compétence tant dans le secteur privé, comme directeur général délégué d'Eurotunnel, que dans le secteur public, notamment à la direction générale du Trésor de 2020 à 2024, où j'ai dirigé des fonctionnaires de toutes catégories, avec lesquels j'ai conduit les transformations des organisations en place.

Parce qu'il participe aussi à de nombreuses instances européennes et internationales et, en premier lieu, au conseil des gouverneurs de la BCE, la quatrième qualité d'un gouverneur est son profil international. Il doit pouvoir mobiliser des contacts aussi étroits qu'étendus avec nos partenaires européens et ses homologues étrangers. Comme directeur du Trésor notamment, mais aussi comme secrétaire général de la présidence, j'ai naturellement développé un large réseau international auprès des gouverneurs de la zone euro et des institutions internationales auxquelles participe la Banque de France, comme le Fonds monétaire international (FMI), la Banque des règlements internationaux (BRI) et le Conseil de stabilité financière (CSF). J'entends mobiliser ce savoir et cette expérience au service de la Banque de France.

J'espère vous avoir convaincu que mon parcours, mon indépendance, mes capacités de management et mon expérience internationale légitiment ma candidature à exercer les fonctions de gouverneur de la Banque de France.

Si ma candidature devait être retenue, je m'emploierais immédiatement aux dossiers que j'estime prioritaires dans les grandes missions de la Banque de France. C'est ce que je souhaiterais vous exposer maintenant, avant de conclure sur les orientations stratégiques que je pourrais insuffler à cette institution.

Il me semble que trois sujets doivent faire l'objet d'une attention prioritaire de ma part.

Première priorité, la stratégie monétaire dans un contexte marqué par une résurgence de l'inflation, une croissance faible et une hausse des taux d'intérêt à long terme liés à la guerre du Proche-Orient et à la fermeture du détroit d'Ormuz. Le diagnostic sur cette situation et l'analyse de son évolution seront déterminants dans les décisions de politique monétaire qui seront prises dès le mois de juin par le Conseil des gouverneurs de la BCE. Les banques centrales ne peuvent pas avoir d'influence directe sur un choc pétrolier tel que celui que nous vivons. Dès lors, en cas de choc temporaire, elles ne devraient pas réagir immédiatement si l'inflation demeure transitoire. Telle est la position qu'ont adoptée jusqu'à présent les principales banques centrales du G7.

La dernière enquête de conjoncture de la Banque de France, parue le 12 mai, montre que la répercussion de la hausse des coûts a déjà commencé. Il faudra donc porter une attention particulière aux anticipations d'inflation. Si elles venaient à se désancrer, la BCE serait conduite à réagir pour respecter son mandat. À ce stade, il est encore trop tôt pour se prononcer. Une analyse fine des données sera nécessaire pour éclairer la position du Conseil des gouverneurs de la BCE. Il est de toute façon essentiel que, sans préjudice de son mandat en faveur de la stabilité des prix, la BCE puisse prendre en compte l'impact de ses décisions sur la croissance dans un environnement de plus en plus volatil.

Deuxième priorité, la souveraineté européenne en matière monétaire. Le projet d'euro numérique doit être approuvé en juin au Parlement européen. J'y suis favorable, et j'estime que la Banque de France doit jouer un rôle important au sein de l'Eurosystème pour porter ce projet. Il s'agit d'un atout essentiel pour la souveraineté monétaire, alors que se développent de nouvelles formes de monnaie privée numérique. Il conviendra de trouver les modalités adaptées pour que l'euro numérique puisse être réalisé à moindre coût et largement diffusé. L'euro numérique sera complémentaire des espèces, qui demeureront largement accessibles et acceptées. La Banque de France continuera bien sûr d'être engagée dans la production d'espèces, comme en témoigneront bientôt la création prochaine d'une nouvelle série de billets et l'achèvement de la construction par la Banque de France d'une nouvelle imprimerie fiduciaire à Vic-le-Comte, dans le Puy-de-Dôme.

Parallèlement, la Banque de France contribuera activement au développement du rôle international de l'euro. Tel est l'objectif des annonces faites par la présidente de la BCE, qui prévoit la mise en oeuvre de facilités de repo en euros pour des banques centrales hors zone euro.

Dans un contexte international plus concurrentiel et incertain que jamais, la Banque de France doit continuer à se positionner à la pointe de l'innovation. Elle l'a démontré continûment au cours des dernières années par différentes actions, qu'il s'agisse de l'utilisation de la blockchain, de son rôle dans le développement des monnaies numériques de banque centrale, des projets en cours sur des systèmes de paiement instantanés mis en oeuvre pour des pays hors zone euro ou encore des travaux sur la tokenisation de la finance. C'est dans le même sens que je voudrais pousser l'action de la Banque de France pour qu'elle soit un fer de lance de la souveraineté monétaire européenne dans le monde numérique.

Troisième priorité, la stabilité financière, qui doit faire l'objet d'une vigilance permanente. La Banque de France et son gouverneur, qui est aussi président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, exercent cette mission en évaluant les risques et les vulnérabilités du système financier français. Si les banques et les assurances se trouvent dans une position solide, il convient néanmoins d'être vigilant face à l'émergence de nouveaux risques. Certains sont contextuels, comme l'ajustement brutal des marchés financiers ; d'autres sont structurels, comme la fraude ou certains risques liés à des acteurs non bancaires. Ils exigent que le gouverneur de la Banque de France ait préparé l'institution et anticipé ces risques.

C'est également une stratégie forte que nous devons appuyer sur un diagnostic poussé pour parer et anticiper les risques, que ce soient ceux de nature quantique, que font notamment peser des modèles d'intelligence artificielle comme Mythos, ou ceux dans le domaine de la cybersécurité. Certains autres risques, comme le changement climatique, sont devenus les conditions mêmes dans lesquelles nous devons penser la croissance potentielle et l'inflation. Je souhaiterais porter une attention toute particulière à cette question ; la Banque de France a été pionnière pour porter le sujet dans ses actions comme dans ses positions à l'international. Elle a notamment acquis ces dernières années une grande crédibilité en ce domaine par son travail analytique sur les atteintes au climat et à la biodiversité, ainsi que par sa capacité à prendre en compte leurs conséquences sur l'inflation et la stabilité financière. Je m'engage à poursuivre dans cette voie tracée par le gouverneur actuel et ses équipes.

En matière de stabilité financière, je n'oublie pas le rôle que joue la Banque de France vis-à-vis des outre-mer, notamment au travers de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) et de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (Iedom), en matière d'analyse économique, mais aussi pour les pays du franc Pacifique (CFP) en matière de politique monétaire et de stabilité financière.

Vous le voyez, les défis sont grands ; ils sont aussi urgents. Pour les relever, la Banque de France a toutes les ressources nécessaires.

Afin de mener ces actions, que je juge prioritaires, je sais que je pourrai m'appuyer sur tous les collaborateurs de la Banque de France, qui sont reconnus pour leur expertise. Je connais leur sens de l'innovation et leur attachement au service public. Je connais l'engagement des équipes et leur capacité d'intelligence collective.

Les effectifs de la Banque de France ont beaucoup diminué depuis onze ans. Cet effort de transformation était nécessaire pour adapter l'institution à ses missions et je veux rendre hommage au travail accompli par M. Villeroy de Galhau. Cet effort de transformation accompli, je considère que les effectifs, fixés à 8 846 équivalents temps plein (ETP), ont atteint le juste niveau - celui qui permet un fonctionnement efficace de la Banque de France - et qu'ils devraient rester stables jusqu'à la fin du plan stratégique de 2028.

La richesse de la Banque de France, c'est aussi son implantation territoriale, à laquelle je sais que vous êtes très attachés. C'est elle qui lui permet d'être au plus près des citoyens et des entreprises pour exercer ses missions. Je songe bien sûr à l'analyse économique, à l'appui à la cotation des entreprises, ainsi qu'à la gestion des dossiers de surendettement. Ceux-ci doivent faire l'objet d'une attention particulière, alors que le nombre de dossiers déposés augmente depuis 2023. J'y vois le signe que la Banque de France doit aussi jouer un rôle actif de vigie dans la lutte pour l'inclusion financière. Je m'engage donc à maintenir le rôle de proximité de la Banque de France en confirmant son ancrage territorial et en conservant une succursale dans chaque département.

Toutes ces actions que je souhaiterais mener s'inscrivent dans un contexte de profonde transformation du monde économique et monétaire, marqué principalement par le développement de l'intelligence artificielle. L'usage de l'intelligence artificielle (IA) est déjà développé dans certains métiers de la Banque de France. Le principal défi aujourd'hui sera de diffuser son utilisation à tous les agents, au-delà d'un cercle d'experts. Cette diffusion se fera par l'usage d'outils souverains et sécurisés. Elle nécessitera un effort important d'investissement et de formation, ainsi qu'une attention particulière à la maîtrise des risques. Là encore, je m'engage à être un dirigeant stratège qui sait emmener ses équipes et faire partager au grand public les défis d'aujourd'hui et de demain.

Voilà à grands traits les priorités que je me fixe, si vous me confirmez comme futur gouverneur de la Banque de France. Je le fais avec modestie, mais avec la conviction que je saurai être digne de votre confiance pour exercer ces fonctions au service de l'intérêt général.

J'ai la conviction que je pourrai diriger avec indépendance une institution fière de son histoire et tournée vers l'avenir, au service d'une monnaie fiable et d'une économie forte, stable et durable.

M. Jean-François Husson, rapporteur. - Monsieur Moulin, vous venez de dire qu'il fallait que nous confirmions votre nomination ; il convient surtout que nous la validions, car le terme de confirmation s'applique plutôt à un deuxième mandat, comme pour François Villeroy de Galhau.

Au début de votre propos, vous avez rappelé la diversité des compétences exercées au fil de vos responsabilités. Vous vous êtes présenté comme un homme déterminé, ouvert aux divergences de vues et d'opinions pour mieux les intégrer, tout en étant dévoué au service public et, notamment, au service de l'État. Vous avez également rappelé que votre profil était conforme à certains profils précédents ayant assumé d'éminentes responsabilités au sein de l'État. Vous avez aussi présenté votre candidature comme étant celle d'un homme libre disposant de qualités de manager éprouvées dans l'exercice des responsabilités que vous avez eues jusqu'à maintenant. Dont acte.

L'audition d'aujourd'hui se tient dans un contexte qui m'apparaît nouveau. Elle constitue, en quelque sorte, un grand oral public devant le Parlement pour servir une cause importante. On constate le rôle majeur pris, depuis quelques années, par les banques centrales dans le fonctionnement non seulement monétaire, mais plus généralement économique, voire politique, de nos démocraties. En effet, outre la stabilité des prix ou le taux de change, les banques centrales sont aussi les garantes de la stabilité financière globale de nos pays ; elles mettent en oeuvre des politiques monétaires dites non conventionnelles, qui ne sont pas sans incidence sur la distribution des richesses. Enfin, par les taux directeurs, les choix des banques centrales déterminent pour partie le coût de la dette, et donc aussi les marges de manoeuvre des budgets nationaux.

Les banques centrales sont ainsi montées en puissance depuis une quinzaine d'années, en particulier la Banque centrale européenne à la faveur de la crise des dettes souveraines. Il semble même admis, à la suite de Mario Draghi, qu'un banquier central puisse dépasser son simple rôle technique pour intervenir dans le débat économique ou fiscal, avec une autorité indéniable. M. Villeroy de Galhau ne s'en est d'ailleurs pas privé - la portée de sa dernière « lettre au Président de la République » en est un excellent témoignage tout récent.

Non élu mais nommé, le banquier central n'a cependant pas toute la légitimité démocratique pour s'exprimer dans des domaines en dehors de sa compétence. Mais il nous semble désormais difficilement concevable qu'un banquier central se contente de la seule maîtrise des agrégats monétaires. À cet égard, quelle est votre conception du rôle de banquier central dans notre économie en 2026 ?

Un des principaux leviers d'action des banques centrales aujourd'hui est celui de la crédibilité de la parole du banquier central, permise par son indépendance, dans le cadre d'un mandat, garanti par un statut. On a pu parler de forward guidance ou guidage des anticipations, le banquier central pouvant influer sur le niveau des prix par de simples propos publics, de façon performative, sans même modifier les taux directeurs. Certains commentateurs ont estimé que la Banque centrale européenne avait trop tardé à intervenir en 2022 face au choc énergétique amplifié par la guerre en Ukraine, érodant la crédibilité de son action. Cela m'inspire deux séries de questions.

Pensez-vous que la BCE a effectivement trop tardé à intervenir en 2022 ? Avec le retour de l'inflation énergétique, sommes-nous actuellement, selon vous, dans la même situation ? Que défendriez-vous au sein du conseil des gouverneurs ? La BCE devrait-elle remonter les taux directeurs d'ici à la fin de l'année, et le cas échéant, dans quelle proportion ?

Pensez-vous que la crédibilité des banques centrales, et de la BCE en particulier, a pâti du retour de l'inflation, en 2022, à des niveaux inédits depuis de nombreuses années ? Le cas échéant, comment vous attelleriez-vous à restaurer ou garantir cette crédibilité ? De façon plus générale, quels vous semblent être les ingrédients de la crédibilité des banques centrales pour restaurer la confiance de nos concitoyens ?

Enfin, ma dernière question s'adresse au candidat à la présidence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et porte sur l'essor du crédit privé. Un rapport du Conseil de stabilité financière (CSF), organe international émanant du G20, publié en mai 2026, alerte sur les vulnérabilités potentielles qui sont liées à ces prêts directs accordés par des entités non bancaires à des entreprises de taille moyenne, négociés sur une base bilatérale, représentant un encours de 1 500 à 2 000 milliards de dollars fin 2024. L'opacité sur ces prêts, qui répondent à une demande et vont généralement de pair avec un fort effet de levier, ainsi que les interconnexions des fonds de crédit privé avec le système bancaire et assurantiel, font craindre une crise financière, notamment en cas de ralentissement économique prolongé. Quelle est votre appréciation de ce phénomène ? Faudrait-il le réguler davantage ?

M. Emmanuel Moulin. - S'agissant du rôle du banquier central, il importe que celui-ci accomplisse ses fonctions dans le cadre de son mandat, qui est d'assurer la stabilité monétaire et financière et de lutter contre l'inflation. Il a aussi un mandat subsidiaire de la BCE, qui consiste en un appui aux politiques de l'Union européenne.

L'expression du banquier central doit toujours être liée à son mandat de lutte contre l'inflation et de stabilité financière. Il ne doit donc pas aller au-delà du mandat que, en tant que législateur, vous lui avez confié. S'il peut éclairer le débat public, il ne doit pas participer au débat politique. Les modalités de mise en oeuvre des politiques relèvent du Parlement et de l'exécutif.

Cette exigence amène néanmoins le banquier central à s'exprimer, par exemple, sur des sujets comme le changement climatique ou l'irruption de l'intelligence artificielle. Quels en seront les effets sur la productivité et, par conséquent, sur la croissance potentielle et l'inflation ? Quel sera également l'impact de la transition démographique sur l'équilibre des comptes publics, et sur la croissance potentielle ? Sur de telles questions, le banquier central est légitime à s'exprimer. Néanmoins, j'y insiste, il ne saurait être un participant au débat politique.

Vous m'avez demandé si la Banque centrale européenne avait trop tardé à relever les taux. Elle l'a fait de manière rapide, peut-être pas assez rapide selon vous. À l'expérience, on peut constater que la BCE a réussi à ramener l'inflation autour de 2 % sans créer de récession. Elle a donc fait un réglage extrêmement fin. Il est vrai qu'au début de l'année 2022, avec la guerre en Ukraine, on a débattu du caractère transitoire ou non de l'augmentation du prix des hydrocarbures.

Une combinaison s'est produite entre cette augmentation du prix des hydrocarbures et la sortie de la crise du covid, démultipliant ainsi les effets inflationnistes. Il me semble cependant que la BCE, en agissant résolument et en augmentant les taux jusqu'à 4 %, est parvenue à maîtriser cette inflation et à la ramener autour de 2 % sans casser la croissance.

La situation est-elle identique aujourd'hui ? Elle diffère quelque peu, en ce sens que nous n'avons plus de tensions sur l'appareil de production et sur le marché du travail telles que nous les avons connues en 2021 à la sortie de la crise du covid. Par ailleurs, les politiques monétaires sont aujourd'hui normalisées. En effet, au moment de la crise de 2022, nous sortions d'une longue période de politique monétaire non conventionnelle, avec des taux nuls. Désormais, les taux se situent à 2 %.

Dans ces conditions, je ne peux me prononcer sur ce que fera la Banque centrale européenne au mois de juin, ni même sur la position que j'adopterai, puisqu'elle sera, comme le disent les banquiers centraux, dépendante des données (data dependent). Il faudra se prononcer à partir de la situation observable le 10 juin, lorsque la BCE prendra sa décision. Il me semble que trois éléments devront être examinés avec attention : l'ancrage des anticipations d'inflation - il s'agit de savoir si ces dernières sont désancrées, ce qui, pour l'instant, ne se vérifie pas vraiment à trois ans, mais il faut être vigilant - ; l'inflation sous-jacente - l'inflation sur les hydrocarbures se transmet-elle aux prix de production, ce qui est déjà partiellement le cas ? - ; et les évolutions salariales.

Le maintien de la crédibilité est essentiel. Si le choc est persistant et de grande ampleur, il faudra clairement réagir. Si le choc est de grande ampleur mais non persistant, une action peut-être modérée sera nécessaire. Si le choc est uniquement transitoire, normalement, l'attitude des banques centrales consiste à ne pas bouger - c'est le cadre conceptuel défini par Mme Lagarde.

Concernant le crédit privé, il s'agit effectivement d'une vulnérabilité, liée au fait qu'après 2008, dans le cadre des accords de Bâle, les banques ont fait l'objet d'une forte réglementation. Une partie de l'activité bancaire s'est par conséquent détournée vers des entités non bancaires.

Ce phénomène est particulièrement préoccupant aux États-Unis. En France, il est beaucoup plus modéré, avec moins d'effets de levier. Le risque est donc plus mesuré, ce qui n'exclut pas une vigilance particulière.

M. Grégory Blanc. - Le Président de la République a fait des annonces hier sur les cryptoactifs, dont j'avoue avoir eu du mal à comprendre l'ensemble des contours. Il demeure certain, en revanche, que la réglementation des cryptoactifs est un enjeu, tout comme l'euro numérique et la place des banques commerciales dans cet écosystème.

Quelles sont vos orientations en matière de réglementation des cryptoactifs et des monnaies décentralisées ? Que pensez-vous de la tokenisation ? Comment appréhendez-vous le développement de l'euro numérique et son articulation avec le marché des cryptoactifs ? Comment voyez-vous la place des banques commerciales dans ce paysage global ? Quel serait, selon vous, le bon niveau de plafond par personne pour la détention d'euros numériques ? Est-ce 3 000 euros ou moins ? Quel en sera l'impact sur les réserves des banques ?

M. Thomas Dossus. - Vous avez parlé d'indépendance ; j'aimerais vous entendre sur la politique menée par votre prédécesseur. Quel regard critique portez-vous sur la politique monétaire de ces dernières années ?

Concernant la transition écologique, que vous avez assez peu évoquée dans votre propos introductif, quelles inflexions pouvez-vous imaginer, notamment en matière de marges de manoeuvre monétaires, pour la financer ? Nous pensons notamment à des taux d'intérêt différenciés, dits taux verts.

Les derniers stress tests montrent que les banques européennes sous-évaluent leur exposition aux risques climatiques et de transition. Que ferez-vous pour accélérer la prise en compte de ces risques dans la supervision française ?

Plus globalement, le mandat officiel de la BCE est la stabilité des prix. Ce mandat vous semble-t-il suffisant face aux grands défis que représentent les chocs climatiques, les inégalités et le financement de la transition ? Il conviendrait peut-être de faire évoluer certains outils monétaires.

M. Pascal Savoldelli. - Votre intervention, tout comme les propos du président de notre commission, du rapporteur général et les premières interventions, démontre que la responsabilité du poste de gouverneur de la Banque de France est, comme vous l'avez d'ailleurs bien explicité, éminemment politique.

Mon propos ne vise ni votre personne ni l'étalage remarquable de vos compétences. Vous avez parlé d'indépendance ; vous avez dit que vous n'aviez pas d'approche partisane. Sur ce point, nous pouvons débattre : il n'y a aucun mal à être partisan ! Je suis sûr, par exemple, que vous êtes un partisan de la République ; nous le sommes aussi. Vous êtes partisan du libéralisme économique ; vous pouvez le revendiquer. Il convient d'employer les termes les plus justes.

La sincérité, y compris dans les fonctions que vous occuperez éventuellement et dans nos relations, exige que nous fassions une explication de vote publique.

De longue date, les parlementaires communistes de la commission des finances ne participaient pas au vote sur ces nominations. Exceptionnellement, nous prenons part aujourd'hui au vote, parce que l'enjeu est extrêmement important. Il s'agit de la stabilité financière pour préserver les ménages et les entreprises. Des milliards de dollars ont été mobilisés pour sauver les banques, sous l'injonction de sociétés multinationales spécialisées dans les actifs financiers, comme BlackRock.

Avec mon collègue Pierre Barros, nous voterons donc contre votre nomination. Il ne s'agit pas d'une défiance personnelle - vous l'avez bien compris. Nous nous opposons à la méthode, au périmètre et au calendrier. La façon dont le Président de la République se permet cette désignation constitue une forme de pantouflage déguisé, sans prise illégale d'intérêts. Nous aurions dû attendre la nouvelle élection présidentielle. Le nouveau président de la République aurait nommé le gouverneur de la Banque de France. Vous n'y êtes pour rien, mais nous avons déjà eu dernièrement les cas de Richard Ferrand et d'Amélie de Montchalin. Il est difficile de ne pas voir la cohérence entre toutes ces décisions émanant du Président de la République.

Vous allez cogérer les taux d'intérêt, vous pèserez sur le rachat des dettes souveraines, vous vous occuperez de la dette publique et vous accompagnerez - normalement - la transition écologique et sociale. Vous comprendrez que ces considérations politiques justifient notre vote.

Mme Christine Lavarde. - Je veux revenir sur l'objet de cette audition, qui consiste à interroger M. Moulin sur son action future s'il venait à être nommé, en abordant deux sujets qui n'ont pas encore été évoqués.

Il s'agit, d'abord, de l'activité de trading de la Banque de France. Cette activité est quelque peu méconnue, bien qu'une cinquantaine de traders travaillent au sein de l'institution. Les résultats sont peu connus, puisque les dernières données que j'ai trouvées datent de 2016 ; le bénéfice s'élevait tout de même à 2,4 milliards d'euros. Comptez-vous donner plus de visibilité aux gains générés par ces activités ? Quelle stratégie allez-vous déployer ? Entendez-vous notamment renforcer les services proposés par la Banque de France auprès d'institutions étrangères, ce qui permettrait de conforter notre influence ?

Il s'agit, ensuite, de la gestion des stocks d'or. La France se classe parmi les pays détenant l'un des stocks d'or les plus importants au monde. Comptez-vous poursuivre la politique actuelle de maintien de ce stock, alors que l'or devient aujourd'hui une valeur refuge ?

Vous avez évoqué la finance durable. Le président de la République avait indiqué, en avril 2024, vouloir intégrer « un objectif de croissance, voire un objectif de décarbonation, en tout cas de climat », aux objectifs de la Banque centrale européenne. Êtes-vous favorable à une telle modification du mandat de la BCE ?

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Comptez-vous instaurer un taux d'intérêt vert pour faciliter les offres de prêts verts plus avantageux faites par les banques aux ménages, mais aussi aux petites entreprises, pour les rénovations énergétiques, l'acquisition de véhicules électriques ou le renouvellement de flottes ?

Faudrait-il, selon vous, privilégier l'investissement en fonds propres plutôt que le dépôt à vue ?

Enfin, je souhaiterais vous entendre sur la façon dont vous comptez rendre opérationnelles certaines des recommandations des rapports Draghi et Letta sur l'intégration du marché unique des capitaux et des marchés financiers, ainsi que sur l'orientation de l'épargne vers les fonds propres pour soutenir l'innovation, afin de faire en sorte qu'une part moins importante de l'épargne privée européenne aille financer des fonds de pension et des entreprises hors d'Europe.

M. Marc Laménie. - Je vous poserai la question que j'ai soumise à M. Villeroy de Galhau à chacune de ses auditions. Vous avez évoqué les moyens humains. Les effectifs s'élèvent à moins de 9 000 emplois. Concernant le maillage du territoire, il apparaît que dans le département des Ardennes, que je représente, très peu de personnes travaillent à la Banque de France. Si vous venez à être désigné, défendrez-vous réellement le maintien des effectifs dans les départements de taille relativement modeste ?

Par ailleurs, en matière de communication, que préconiseriez-vous pour faire connaître l'action de la Banque de France, qui est relativement méconnue ?

Enfin, que préconisez-vous en termes de soutien du monde économique en particulier et de surendettement des ménages, ?

Mme Isabelle Briquet. - Votre parcours plaide effectivement en votre faveur ; cette expérience rend également quelques questions nécessaires.

Vous étiez directeur général du Trésor lorsque vos services ont signé, dès décembre 2023, des notes établissant le caractère critique de la situation puis, en février 2024, une prévision à 5,7 % du PIB, quand les ministres maintenaient publiquement la cible de 4,4 %.

Avec le recul, considérez-vous que le Trésor a fait tout ce qui relevait de son pouvoir pour alerter sans ambiguïté l'autorité publique ?

Vous postulez aujourd'hui à la tête d'une institution dont l'indépendance constitue non pas une posture, mais un principe. Vous n'avez d'ailleurs pas manqué de le rappeler dans votre propos introductif. Le gouverneur de la Banque de France ne représente pas seulement un superviseur bancaire ou un membre du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne ; il est également l'une des voix qui osent interpeller le pouvoir sur l'état de nos finances publiques. Par conséquent, continuerez-vous, comme votre prédécesseur, à exercer cette magistrature de la parole, y compris lorsque le propos dérange ? Quelle serait concrètement votre première décision en cas de désaccord avec le gouvernement en place, quel qu'il soit ?

M. Thierry Cozic. - Je voudrais revenir sur un exemple de nomination récente, celui du gouverneur de la Réserve fédérale américaine (Fed). Jerome Powell, par le bras de fer qu'il a mené face au président Trump, a mis en lumière le coût qu'implique l'indépendance d'une banque centrale face à un pouvoir illibéral. Ce coût, il l'a d'ailleurs personnellement assumé lorsqu'il a été inquiété injustement par la procureure fédérale de Washington, en service commandé par le président Trump. Le département de la justice américain a très opportunément fait volte-face en avril dernier afin d'ouvrir la voie à la confirmation au Sénat de Kevin Warsh, le candidat de la Maison-Blanche.

Cet exemple illustre à quel point il est capital de rester impartial et indépendant vis-à-vis du pouvoir en place. Notre illustre prédécesseur Robert Badinter évoquait l'impérieuse nécessité d'avoir un « devoir d'ingratitude » à l'égard de l'autorité de nomination. Dans un pays comme le nôtre, traversé par des vents illibéraux et populistes, le risque de voir votre fonction entachée du sceau de la partialité ne peut être éludé.

Comment envisagez-vous votre rôle et quelle place donnerez-vous à l'impartialité dans votre mandat face à des échéances politiques majeures pour notre pays et dont le résultat pourrait, à terme, venir saper votre indépendance ?

Mme Nathalie Goulet. - Ma première question porte sur l'Observatoire de la sécurité des moyens de paiement. Face à la fraude, il ne vous a pas échappé que nous observons une série exponentielle de piratages de nos données, y compris bancaires. Ces derniers entraîneront de multiples usurpations d'identité et de nombreux problèmes, identifiés par l'Observatoire, pour nos concitoyens. Quelle politique entendez-vous conduire à ce sujet ?

Ensuite, au niveau de l'ACPR, qui est une structure extrêmement importante pour les compagnies d'assurance comme pour les banques, allez-vous poursuivre et accentuer la politique de fermeté menée à l'égard des banques qui ne respectent pas leurs obligations ? Je fais référence à une grande banque française qui vient d'écoper, il y a quelques jours, d'une sanction majeure pour ses manquements dans la lutte contre le blanchiment et à ses devoirs de transparence et de communication.

Enfin, s'agissant des cryptoactifs, dont je ne considère pas qu'il s'agisse d'un Far West - nous en connaissons bien le fonctionnement -, envisagez-vous de mener une politique de formation ? Sur ce sujet, le déficit de formation pénalise tous les niveaux des réseaux dont la Banque de France est responsable.

M. Vincent Capo-Canellas. - L'augmentation des taux à court terme est-elle une perspective évitable ? Comment appréciez-vous l'évolution du taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) en particulier ?

D'une manière très diplomatique, vous avez souligné la nécessité de prendre en compte l'impact des décisions de la BCE sur la croissance dans un environnement de plus en plus volatil. Faut-il aller plus loin, et élargir le mandat de la BCE à l'emploi et à la croissance ? Dans l'affirmative, qu'est-ce que cette évolution modifierait concrètement ?

Quelle appréciation portez-vous sur la situation financière du pays ?

M. Albéric de Montgolfier. - Le système actuel de vérification de l'identité lors de l'ouverture d'un compte vous paraît-il adapté alors que les usurpations d'identité sont massives ? La Banque de France pourrait-elle, demain, se porter garante d'un nouveau système de contrôle d'identité et, en tout état de cause, promouvoir un dispositif sécurisé permettant d'éviter ces fraudes ?

M. Michel Canévet. - En ce qui concerne l'euro numérique, les institutions financières ont mis en oeuvre divers dispositifs. Je pense au groupement d'intérêt économique (GIE) Cartes bancaires, qui n'est hélas pas assez développé dans notre pays et en Europe, et au dispositif Wero. L'euro numérique de détail constitue-t-il un outil pertinent, alors qu'il risque d'entrer en concurrence avec les systèmes déployés par les institutions financières européennes ?

Concernant la gouvernance de ce projet d'euro numérique, la Banque centrale européenne ne semble pas souhaiter de partenariat public-privé, qui permettrait pourtant d'en optimiser le fonctionnement. Vous avez évoqué la nécessité de rechercher le moindre coût. Le partenariat public-privé ne vous paraît-il pas une solution pour atteindre cet objectif, plutôt que de déployer en interne un dispositif coûteux ?

L'euro numérique à 3 000 euros risque de mettre en difficulté un certain nombre d'organismes bancaires. Ne faudrait-il pas prévoir un plafond nettement inférieur afin d'éviter ce risque ?

Mes collègues représentant les Français de l'étranger, Olivia Richard et Olivier Cadic, m'ont fait part des difficultés rencontrées par nos compatriotes expatriés pour ouvrir un compte en France. Comment comptez-vous faire connaître la possibilité d'une intervention de la Banque de France pour les aider ?

Mme Florence Blatrix Contat. - Je souhaiterais également intervenir sur l'euro numérique, qui soulève un enjeu majeur de souveraineté numérique européenne. Nous l'avons constaté avec l'affaire du juge Guillou, et la question du plafond est essentielle. Le Sénat a produit un rapport démontrant la crédibilité du plafond de 3 000 euros, sans que les dépôts soient mis en péril. Il convient cependant de composer avec les banques privées, la Fédération bancaire française et l'European Payments Initiative (EPI, ou initiative européenne pour les paiements).

Par conséquent, de quelle indépendance disposerez-vous pour soutenir l'euro numérique et un plafond de détention par personne suffisamment crédible, afin que ce projet de souveraineté - car il s'agit bien d'une souveraineté monétaire européenne - puisse aboutir ?

Vous êtes favorable à la titrisation, mais nous avons bien observé les risques inhérents à cette pratique. Quels garde-fous souhaitez-vous instaurer ? Finalement, où placez-vous le curseur entre le financement de l'économie, notamment des petites et moyennes entreprises (PME) et de la transition écologique, et l'impératif de stabilité financière ?

Enfin, pour revenir sur la finance verte, l'intégration du risque climatique dans les exigences du pilier 2 existe. Le verdissement de la politique de collatéral doit être mis en oeuvre. La BCE avance prudemment. Estimez-vous que les actifs carbonés représentent un risque prudentiel objectif suffisant pour justifier une surcharge en capital dans le refinancement ? Dans l'affirmative, comment comptez-vous défendre cette conviction ?

M. Raphaël Daubet. - Je prends acte de vos compétences et de vos états de service, lesquels primeront, pour ma part, sur toute autre considération.

Selon vous, la Banque de France doit-elle rester une institution technocratique quelque peu discrète ou, au contraire, s'investir davantage dans le débat démocratique, en particulier face aux défis majeurs auxquels nous sommes confrontés ?

M. Jean-François Rapin. - Michel Canévet a en partie posé ma question. Elle portait sur les difficultés d'ouverture de compte des Français de l'étranger. Nous avons récemment eu un exercice législatif sur le sujet et nous avons constaté que la solution ne relevait pas nécessairement de la loi, mais qu'elle dépendait plus probablement de votre compétence.

M. Victorin Lurel. - Comment comptez-vous participer à la dédollarisation ou, à tout le moins, à réduire notre dépendance au dollar ? Avez-vous une stratégie sur les systèmes de paiement universels en cours d'élaboration par les pays du Sud global et les Brics (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud), pour concurrencer le réseau Swift ?

Enfin, selon un concept nouveau, les banques centrales deviennent davantage des superviseurs de la résilience systémique. Quelle est votre opinion à ce sujet ?

M. Emmanuel Moulin. - Monsieur Blanc, l'Europe a été la première à réguler les cryptoactifs, notamment grâce au règlement Markets in Crypto-Assets (Mica), qui instaure des autorisations pour les prestataires de services sur ces actifs. Cela étant, nous constatons que certaines entités s'implantent dans des États où la supervision est peut-être plus laxiste, et déploient leur commercialisation par l'intermédiaire d'un passeport. Il est donc important d'instaurer une supervision européenne, afin de garantir l'uniformité de la règle et son application homogène. Cet impératif se trouve au coeur du paquet Supervision, actuellement en cours d'examen par les instances européennes.

Concernant l'euro numérique, j'y suis favorable. Il s'agit d'un élément fondamental pour notre souveraineté monétaire. Nous avons toujours eu des monnaies publiques et des monnaies privées. La monnaie des banques coexiste avec les billets et les pièces. Avec le recul de la circulation fiduciaire, il existe un risque de basculer dans un écosystème où il n'existe que des monnaies privées. Un tel déséquilibre est dangereux, car il peut altérer la confiance des citoyens dans la monnaie, particulièrement en période de crise, puisqu'il n'y a plus de recours à la monnaie de la banque centrale.

Pour cette raison, l'euro numérique constitue une bonne réforme, malgré l'opposition quasi unanime des banques françaises. J'ai entendu dire dans certaines enceintes - pas au Sénat, heureusement - que j'étais un représentant du lobby bancaire. Pourtant, en me déclarant en faveur de l'euro numérique, je ne fais pas vraiment plaisir aux banques...

Monsieur Canévet, il importe aujourd'hui de dépasser la discussion de principe sur l'euro numérique. En juin, le Parlement européen se prononcera sur cette législation, ouvrant la voie aux trilogues. Il convient d'en prendre acte. Nous devons continuer nos échanges avec les banques, les prestataires de services de paiement et, plus largement, les parlementaires et toutes les parties prenantes sur les modalités de mise en oeuvre.

L'opération doit être faite à moindre coût. Un débat s'est ouvert sur l'utilisation des infrastructures : faut-il créer un nouveau système, comme le souhaite la BCE, ou utiliser des systèmes existants, tels que Target Instant Payment Settlement (Tips), également géré par la BCE ?

Par ailleurs, il faut se demander comment faire pour que l'euro numérique soit largement adopté. L'instauration de commissions incitatives sera nécessaire.

Enfin, le plafonnement de détention par personne soulève des interrogations. Quelle limite fixer pour le portefeuille ? Le chiffre de 3 000 euros revient souvent. Une étude de la BCE conclut que ce seuil n'engendrerait aucun impact majeur sur les banques. La diminution des dépôts liée à l'euro numérique serait compensée par la baisse de l'utilisation de la monnaie fiduciaire.

Le Conseil de l'UE dans sa formation Ecofin (affaires économiques et financières) devra donner un avis sur ce plafond. La limite doit être raisonnable, mais elle ne doit pas être trop faible non plus ; sinon, cela limitera l'utilisation du dispositif. Nous disposons de repères, à l'instar du plafond pour le paiement en cash, fixé par le gouvernement français à 1 000 euros. Il conviendra d'analyser l'impact sur la stabilité financière avec les banques, qui sera - je le pense - assez faible.

J'ajoute un dernier point relatif à la confidentialité des données. Garantir l'anonymat des paiements est important pour obtenir la confiance des citoyens. Une modalité d'utilisation hors ligne existe. Aujourd'hui, lorsqu'on paye par carte Visa ou Mastercard, ces réseaux connaissent toutes vos transactions.

Nous devons également améliorer notre système de paiement par carte au sein de l'Union européenne. La France a un atout majeur, rappelé par M. Canévet : le GIE Cartes bancaires, créé sous l'égide de Pierre Bérégovoy, qui assure notre autonomie pour les paiements domestiques. Hélas, ce système ne fonctionne pas à l'échelle européenne, nous obligeant à passer par les réseaux Visa ou Mastercard.

Le juge de la Cour pénale internationale Nicolas Guillou, que j'ai eu l'occasion de rencontrer, est un « SDF numérique ». Frappé par des sanctions américaines, il ne peut plus utiliser Visa, Mastercard, Netflix ou Amazon ; il est coupé de tout service numérique. De ce point de vue, il est très important de soutenir des initiatives telles que Wero pour bâtir un système souverain de paiement par carte bancaire.

Monsieur Dossus, vous m'avez interrogé sur le regard critique que je pourrais porter sur la politique monétaire. Sous la présidence de Mario Draghi, la BCE a agi avec force pour éviter la déflation. Elle a utilisé des moyens non conventionnels, notamment des programmes d'achat d'actifs en 2015 puis en 2020, sous l'impulsion de Mme Lagarde face à la crise du covid. Ces mesures ont permis de faire face à de graves crises et d'éviter le piège déflationniste. Elles ont désormais été arrêtées, ce qui est une bonne chose, les conditions actuelles étant différentes.

Plusieurs questions ont porté sur le mandat de la BCE, inscrit dans les traités. Soyons réalistes : les perspectives de modification des traités sont minimes à court terme. Est-ce d'ailleurs nécessaire ? Je n'en suis pas convaincu. Pour la crédibilité de la BCE - institution relativement jeune créée en 1999 -, un mandat unique axé sur la stabilité des prix était nécessaire. Son mandat secondaire d'appui aux politiques de l'Union lui permet, sans préjudice de la lutte contre l'inflation, de soutenir les orientations européennes, y compris la transition écologique. L'architecture actuelle, qui n'est pas contraignante, offre à la BCE l'agilité nécessaire. Il est peu probable qu'un consensus pour réviser les traités émerge à ce stade.

Monsieur Savoldelli, je suis honoré que vous modifiiez votre habitude pour voter contre moi ! Je prends acte de votre déclaration. Mais il ne faut pas utiliser des termes inappropriés : il ne s'agit pas d'un « pantouflage déguisé ». La Banque de France est une institution publique ; ma candidature n'implique aucun passage dans le secteur privé. Je souhaite également rendre hommage à mon prédécesseur : son choix de s'engager à la tête des Apprentis d'Auteuil est éminemment respectable.

Madame Lavarde, vous m'avez questionné sur les activités de trading. La Banque de France a un portefeuille d'actifs. L'emploi du terme trading véhicule une connotation négative ; il s'agit d'une activité de gestion d'actifs et de ses fonds propres. Je ne saurai vous répondre sur la transparence. Un rapport sur ces résultats est publié chaque année, je vérifierai ce point.

Les pertes accumulées en 2024 sont liées à la politique monétaire non conventionnelle. Elle détient à l'actif des titres achetés à taux nul, tandis qu'elle rémunère le surplus de liquidités à plus de 2 %. Le déficit de 2024 s'est fortement réduit en 2025. En effet, une opération visant à vendre environ 130 tonnes d'or entreposé à la Fed pour le remplacer par un stock d'or aux normes internationales a produit une plus-value de près de 13 milliards d'euros, permettant à la Banque de France de dégager un bénéfice important l'année dernière. La Banque de France a reversé, me semble-t-il, 35 milliards d'euros au budget de l'État depuis 2015.

Madame Paoli-Gagin, vous avez évoqué les taux d'intérêt verts. La Banque de France a été considérée par une ONG comme la banque centrale la plus verte du G20. Elle a eu une action pionnière dans ce domaine, à plusieurs titres. Elle exerce un rôle d'information et de transparence sur les impacts et les données, notamment pour les entreprises. Elle a construit un indicateur climat évaluant les trajectoires d'émissions compatibles avec l'Accord de Paris, la maturité climatique et l'exposition aux risques physiques. Une part importante de la recherche y est consacrée au climat et à la transition climatique. La Banque de France assure également le secrétariat du Network for Greening the Financial System (NGFS, réseau pour le verdissement du système financier) et contribue à l'élaboration de scénarios climatiques, de court et long terme.

En matière de politique monétaire, la Banque centrale a intégré un facteur climatique dans son dispositif de garantie et dans son modèle de cotation des entreprises. Dans le cadre de la supervision prudentielle et du mandat de stabilité financière, elle réalise des stress tests, ou tests de résistance, climatiques. L'ACPR peut d'ailleurs imposer des contraintes supplémentaires aux banques sous-évaluant ce risque. La Banque de France réduit également sa propre empreinte carbone et verdit les poches d'obligations souveraines qu'elle détient.

Il est légitime de distinguer les actifs verts des actifs bruns. Cependant, la Banque centrale européenne ne finançant pas directement les projets, cette distinction doit s'opérer au niveau des banques, via l'octroi de crédits, et du marché, par le greenium (ou prime verte). Sur le plan opérationnel, identifier la part verte des bilans bancaires s'avère complexe. Si la BCE devait relancer des opérations de refinancement à long terme, comme les Targeted Longer-Term Refinancing Operations (TLTRO), elle pourrait y intégrer des critères climatiques.

Concernant le rapport Draghi et le financement par fonds propres, la Banque de France soutient l'union de l'épargne et de l'investissement, incluant le « 28^e régime » pour les entreprises innovantes et de taille intermédiaire et la relance du marché de la titrisation. Ces chantiers relèvent plutôt de l'Autorité des marchés financiers (AMF), mais la Banque de France y contribue.

Monsieur Laménie, s'agissant des effectifs, j'ai clairement dit que leur niveau - 8 846 équivalents temps plein - était le bon pour exercer les missions de la Banque de France. Un tiers des ETP sont dans les succursales, sur le terrain. Je m'engage à maintenir ce maillage, indispensable pour conserver le lien avec les territoires.

Madame Briquet, vous m'avez interrogé sur la gestion des finances publiques. Devant les commissions des finances, j'ai déjà expliqué le contexte de la note de décembre 2023 : j'avais alerté sur le risque de dérapage du déficit public, mais nous manquions de données pour fixer un chiffre précis. Dans une annexe de cette note, j'avais listé vingt et un aléas pesant sur l'exécution budgétaire. Informé en février 2024 du risque de dérive, j'ai proposé au premier ministre de l'époque un décret d'annulation de crédits, dont le montant était le plus élevé de toute l'histoire de la V^e République.

Partisan de la réduction du déficit et du respect de nos engagements européens, je rappelle que j'étais directeur de cabinet du ministre des finances lorsque la France est sortie de la procédure pour déficit excessif en 2019. Nous avons dû activer l'arme budgétaire au moment de la crise du covid : il est clair aujourd'hui qu'il aurait fallu la désactiver plus tôt. Les dispositifs de soutien énergétique ont représenté près de 3 % du PIB, ce qui était beaucoup trop élevé pour nos finances. Aujourd'hui, je note avec satisfaction que les moyens mis en oeuvre pour faire face à la crise énergétique sont plus mesurés, de l'ordre de 0,2 % du PIB. Les leçons ont été tirées. À l'instar de mon prédécesseur, je porterai une parole libre sur la nécessité de notre pays de redresser nos comptes publics.

Monsieur Cozic, vous avez évoqué la Fed : les atteintes à l'indépendance des banques centrales altèrent leur crédibilité, provoquant une hausse immédiate des taux longs. Toutefois, la situation américaine n'est pas comparable à celle de la France, où aucune autorité n'a jamais menacé l'indépendance de la Banque de France.

Madame Goulet, l'Observatoire de la sécurité des moyens de paiement accomplit un travail crucial. Si la fraude à la carte bancaire reste assez faible, de nouvelles menaces émergent avec l'intelligence artificielle et l'usurpation d'identité. La loi du 6 novembre 2025 visant à renforcer la lutte contre la fraude bancaire, instaurant un fichier des comptes frauduleux marque un progrès décisif. Les arrêtés permettant la mise en oeuvre de cette loi viennent juste d'être pris. Il faut aussi prendre en compte le risque cyber.

L'éducation financière, face à la prolifération des conseils financiers sur les réseaux sociaux, est une mission importante de la Banque de France pour protéger nos concitoyens.

Monsieur Capo-Canellas, je ne peux pas répondre aujourd'hui à votre question sur la hausse des taux : celle-ci sera néanmoins inévitable si l'inflation menace de désancrer les anticipations, ruinant ainsi la crédibilité de la politique monétaire. L'augmentation actuelle des taux longs traduit d'ailleurs cette anticipation des marchés ; il n'y a pas, heureusement, d'écartement du spread franco-allemand.

Quant à la situation financière de notre pays, j'estime qu'elle n'est pas catastrophique, mais qu'elle est sérieuse. Notre dette atteint 115 % du PIB : il faut infléchir cette trajectoire, ce qui nécessite de ramener notre déficit sous le seuil de 3 %. Cet effort passe par une maîtrise rigoureuse des dépenses de l'État, mais aussi des dépenses les plus dynamiques, celles de l'assurance maladie et de retraite : cet objectif est atteignable, sous réserve d'une volonté politique affirmée au cours des prochains mois.

Vous m'avez interrogé sur les moyens de limiter les fraudes lors de l'ouverture de comptes bancaires, monsieur de Montgolfier. La volonté d'un contrôle renforcé, visant à empêcher les usurpations d'identité par des vérifications plus poussées des titres d'identité qui sont présentés aux banques, entre toutefois en contradiction avec la nécessité de permettre aux Français de l'étranger d'ouvrir des comptes bancaires à distance, comme l'évoquait M. Rapin. Il faut donc trouver des moyens d'identification qui soient à la fois solides et susceptibles d'être dématérialisés.

Pour vous répondre directement, monsieur Rapin, le Sénat eu raison de rejeter la proposition de loi consacrant une garantie à l'accès au compte bancaire pour les Françaises et les Français résidant hors de France, car celle-ci organisait un système parallèle au droit au compte qui n'aurait à mon sens pas été pleinement opérationnel. La Banque Postale aurait été obligatoirement désignée comme réceptacle des demandes des Français de l'étranger, alors que ce n'est pas nécessairement l'établissement le plus armé pour prendre en charge cette clientèle.

Il faut toutefois faciliter l'ouverture de comptes par nos compatriotes résidant à l'étranger. Je m'emploierai donc naturellement à trouver des solutions pragmatiques qui relèvent non pas du législatif, mais, comme vous l'avez dit, de la pratique.

J'ai répondu sur l'euro numérique, Wero et la coopération public-privé, qui sera déterminante pour la mise en oeuvre de l'euro numérique.

Outre l'euro numérique, sur lequel vous m'avez également interrogé, vous avez évoqué l'union des marchés de capitaux et la titrisation, madame Blatrix Contat. La titrisation est une technique financière qui peut être souhaitable, car elle permet de libérer des financements dans les bilans des banques et de transformer des actifs non liquides en actifs liquides. La pratique doit toutefois en être encadrée, car nous nous souvenons tous des risques auxquels elle nous a exposés en 2008.

L'Europe a donc mis en place un système de régulation très contraignant, avec des charges en capital très fortes. En conséquence, le volume de titrisation a diminué d'environ 80 % en Europe, alors que nos besoins de financement sont évalués par Mario Draghi à 800 milliards d'euros par an, peut-être même davantage, pour financer la double transition numérique et écologique.

Les opérations de titrisation réalisées en Europe portent pour une grande part sur des prêts immobiliers dont les taux de défaut sont extrêmement faibles, voire nuls. C'était le cas en 2008 : les RMBS (Residential Mortgage-Backed Securities) européens avaient un taux de défaut nul. Une autre partie des opérations de titrisation portent sur des prêts aux PME.

S'il importe de préserver les garde-fous mis en place en 2008 - en particulier l'obligation, pour les banques, de conserver une partie du risque et de ne pas faire de titrisation « au carré », d'une part, et le contrôle des agences de notation qui notent les titrisations, d'autre part -, l'idée est donc d'alléger un peu les charges en capital sur les opérations de titrisation standardisées, transparentes et, partant, très peu risquées. C'est donc une bonne réforme, assez consensuelle, qui est défendue par Christian Noyer, Mario Draghi et Enrico Letta, dont on ne peut pas dire qu'ils sont partisans d'une dérégulation folle ! En tout état de cause, ce serait un moyen, pour l'économie européenne, de mieux financer ses besoins.

Monsieur Daubet, vous m'avez demandé si, à mon sens, la Banque de France devait rester une institution technocratique. J'estime que la Banque de France est une institution impartiale, neutre, mais qui a une parole dans le débat public liée à sa mission. Elle mène en effet des travaux de recherche économique de grande qualité - je salue d'ailleurs les équipes responsables de ces travaux - qui peuvent éclairer le débat public. Sur un certain nombre de sujets, en particulier sur le climat, elle peut apporter une contribution importante au débat démocratique.

Le gouverneur peut aussi avoir une expression publique ; mon prédécesseur, qui avait un grand sens de la pédagogie, l'a très bien fait. Il ne faut toutefois pas en abuser, et il faut à mon sens surtout s'efforcer de s'exprimer non pas sur des sujets de politique immédiate, mais sur les grandes transformations. Il convient donc de trouver le bon équilibre, de façon à respecter les institutions légitimes, élues et démocratiques de notre pays.

La dédollarisation est en effet l'une des grandes transformations que nous pourrions connaître, monsieur Lurel. Dans le monde issu des accords de Bretton Woods, le dollar était un actif sûr, si bien qu'en cas de crise, il suffisait d'acheter du dollar pour être certain d'être protégé.

Les attaques menées contre la Fed et l'imprévisibilité des autorités américaines ayant instauré une défiance vis-à-vis des investissements en dollars, nous avons une opportunité de renforcer le rôle international de l'euro. La Banque centrale européenne et la Banque de France peuvent à ce titre jouer un rôle important, à condition que nous disposions d'actifs sûrs en euros, ce qui suppose d'avoir de l'endettement commun, non pas pour mutualiser la dette, car ce serait peu crédible, mais pour financer de nouveaux projets en matière de défense, d'environnement, d'intelligence artificielle ou de quantique.

Cet endettement commun, qui doit non pas s'ajouter mais se substituer à l'endettement national, pourrait constituer une valeur refuge pour les investisseurs internationaux en cas de crise.

En tout état de cause, plusieurs dispositifs sont mis en place par la Banque centrale européenne avec l'aide des pouvoirs publics pour renforcer le rôle international de l'euro.

Il existe en effet des projets russes et des projets chinois de dispositifs de transfert concurrents de Swift. S'il ne m'appartient pas de les commenter, je me contenterai d'espérer qu'ils bénéficient des mêmes sécurités et de la même supervision que Swift.

Enfin, la Banque de France exerce en effet un rôle de superviseur de la résilience du système financier, aux côtés notamment du ministère de l'économie et des finances, de l'AMF et de l'ensemble de l'Eurosystème, qui réalisent des tests de résistance systémique, en particulier sous l'égide du Conseil de stabilité financière.

M. Claude Raynal, président. - Je tiens à vous remercier de la qualité de vos réponses, monsieur Moulin. Je salue également l'action de votre prédécesseur, M. Villeroy de Galhau, dont nous avons toujours apprécié la qualité des interventions au sein de notre commission. Nous espérons conserver la même qualité de relation avec le futur gouverneur.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Emmanuel Moulin aux fonctions de Gouverneur de la Banque de France

M. Claude Raynal, président. - Nous avons achevé l'audition de M. Emmanuel Moulin, candidat proposé par le président de la République pour exercer les fonctions de gouverneur de la Banque de France. Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition.

Le vote se déroulera à bulletin secret, comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. En application de l'article 1^er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, les délégations de vote ne sont pas autorisées.

Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait procéder à cette nomination si l'addition des votes négatifs des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat représentait au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

Il est procédé au vote.

La réunion est close à 11 h 50.

La réunion est ouverte à 13 h 00.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Emmanuel Moulin aux fonctions de Gouverneur de la Banque de France

La commission procède au vote, puis au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Emmanuel Moulin aux fonctions de Gouverneur de la Banque de France, simultanément à celui de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Le dépouillement a lieu en présence de MM. Marc Laménie et Stéphane Sautarel, en qualité de scrutateurs.

Nombre de votants : 43 ; Pour : 27 ; Contre : 12 ; Blancs : 4.

La réunion est close à 13 h 15.