COMPTES RENDUS DE LA MI LOI LITTORAL LOI MONTAGNE

- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Audition de MM. Jean Yves Heurtin, président de la commission territoires, et Patrick Escure, président de la commission montagne, de Chambres d'agriculture France

M. Guillaume Gontard, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre mission d'information par une audition, puis une table ronde, qui - je le précise - font l'objet d'une captation vidéo, qui sera disponible sur le site du Sénat.

Nous avons tout d'abord le plaisir d'accueillir, en visioconférence, M. Jean-Yves Heurtin, président de la commission Territoires de Chambres d'agriculture France. Monsieur le président, nous vous remercions de vous être rendu disponible pour partager vos diagnostics, vos constats et vos éventuelles suggestions, qui viendront éclairer la mission d'information.

Comme vous le savez, notre mission d'information a été créée sur l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objets de dresser un bilan des lois du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.

Les enjeux de maintien et de développement de l'agriculture dans les territoires littoraux et montagnards ont été évoqués à plusieurs reprises depuis le début de nos travaux, lors de nos auditions ou, par exemple, lors de notre déplacement dans le département des Hautes-Alpes. Il nous a donc paru, à nous, le rapporteur Jean-Michel Arnaud et moi-même, indispensable d'entendre Chambres d'agriculture de France.

Monsieur le président, nous comptons donc beaucoup sur vos éclairages sur les apports des lois Littoral et Montagne, mais aussi sur les éventuelles difficultés liées à l'application de ces textes rencontrées par les agriculteurs des territoires montagnards et littoraux.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Après celui de la construction et du développement économique, le thème de l'agriculture est sans doute celui qui revient le plus souvent dans les débats du Sénat sur la loi Littoral et sur la loi Montagne.

C'est un paradoxe, puisque l'un des objets de ces deux lois - tel était celui de la loi Montagne, à tout le moins - était précisément d'« assurer la préservation des terres agricoles et pastorales », l'article 18 de cette loi reconnaissant même l'agriculture de montagne « d'intérêt général comme activité de base de la vie montagnarde ». Quant à la loi Littoral, en freinant l'urbanisation, elle a de fait contribué elle aussi, dans une certaine mesure, à la préservation de terres agricoles.

Toutefois, les règles d'urbanisation fixées par ces deux lois semblent faire obstacle, dans certains cas, au maintien, au développement ou à la relocalisation d'activités agricoles. Plusieurs territoires soumis à des contraintes spécifiques, comme les îles métropolitaines ou les communes de montagne soumises à la loi Littoral, semblent particulièrement pénalisés. Partagez-vous cette analyse et, le cas échéant, quelles évolutions préconisez-vous pour mieux prendre en compte les caractéristiques propres de ces territoires, dans la logique de différenciation qui est celle de notre mission d'information ?

Des mesures ciblées de soutien à l'agriculture de montagne, visant à compenser les handicaps naturels de ces territoires, étaient également prévues dans la loi Montagne. Ces aides ainsi que les actions d'accompagnement en matière d'infrastructures agricoles continuent-elles de jouer leur rôle de manière satisfaisante ? Pourrait-on, selon vous, mieux valoriser les produits montagnards ? Qu'en est-il du soutien à l'agriculture dans les territoires littoraux ? Lors de la table ronde que nous avons organisée la semaine dernière avec les parcs et réserves naturels, la question du soutien à l'activité pastorale sur le littoral a, en effet, été évoquée.

Enfin, estimez-vous que les effets du dérèglement climatique sur l'agriculture littorale et de montagne sont suffisamment anticipés dans le cadre des politiques publiques spécifiques à ces zones ? Dans le cas contraire, comment mieux les prendre en compte pour y assurer la pérennité de l'activité agricole ?

M. Jean Yves Heurtin, président de la commission territoires de Chambres d'agriculture France. - En tant que vice-président de Chambres d'agriculture France, je suis chargé de la commission Territoires, dont le champ d'action couvre les sujets relatifs aux littoraux et aux montagnes. Les lois dont il est question ont permis de protéger l'agriculture dans les espaces concernés pour éviter qu'elle soit oppressée par l'activité touristique.

Toutefois, après plusieurs décennies d'application de ces textes, des interrogations se posent. Des ajustements seront certainement nécessaires pour garantir cette cohabitation et permettre aux exploitations d'évoluer sans porter préjudice aux côtes à proximité, sachant que la loi Littoral s'applique également aux zones périphériques des grands lacs, à savoir ceux dont la superficie est supérieure à 1 000 hectares.

En effet, la question de développer des exploitations dans ces territoires nous préoccupe. La situation est particulièrement compliquée dans la bande littorale de 100 mètres, certes, mais aussi dans l'ensemble des communes littorales, où l'installation et le développement sont parfois très contraints. Il faudra concevoir des adaptations pour disposer de bâtiments au plus près des animaux et des pâturages en bordure côtière.

De plus, d'après la loi Littoral, les constructions doivent s'inscrire dans la « continuité » la plus resserrée possible de l'existant. Aussi souhaitable que puisse être cette mesure, qu'en est-il des bâtiments qui ne peuvent être accolés à l'habitat, notamment celui des tiers ? Il est important de trouver une solution pour répondre aux besoins en infrastructures des éleveurs.

Le problème se pose également pour les maraîchers en bordure côtière. La surface de construction tolérée est de cinquante mètres carrés, soit une surface des plus restreintes pour ceux qui ajoutent à la production un peu de vente, certains agriculteurs profitant de la proximité avec le littoral pour valoriser l'aspect touristique de leur culture. Cherchons des solutions raisonnables et adaptées pour que l'activité agricole perdure et s'adapte aux attentes des consommateurs locaux.

Je traiterai de pair les enjeux relatifs aux littoraux et à la montagne : la continuité des constructions et la promiscuité avec des tiers sont des problématiques communes.

À la montagne, malgré les dérogations dont peuvent bénéficier les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et celles qui relèvent du règlement sanitaire départemental, les agriculteurs doivent être accompagnés eu égard aux contraintes physiques plus importantes encore qu'en bordure de littoral. Par ailleurs, la distance des ICPE par rapport aux habitations peut y être réduite, mais il est impossible de déroger à un minimum de cinquante mètres pour celles qui relèvent du règlement sanitaire départemental.

Avons-nous suffisamment anticipé les problèmes que posent les changements climatiques ? En toute franchise, non. La faute est collective. Il est difficile de gérer ces évolutions, notamment pour les collectivités en zone côtière. Comment se comporter face à la hausse du niveau de l'eau ? De fait, des parcelles agricoles peuvent connaître des submersions du fait de la conjonction entre la marée, une pluviométrie importante et l'embouchure des fleuves ; les conséquences possibles sont la salinisation et le danger qu'encourent les animaux.

Que faire des digues qui protègent des centaines, voire des milliers d'hectares de terres agricoles sur le littoral français ? Deux théories s'affrontent : vaut-il mieux protéger l'existant, c'est-à-dire maintenir les digues actuelles, ou laisser la nature reprendre ses droits ? Dans cette seconde hypothèse, comment accompagner les agriculteurs concernés ? Faut-il leur apporter une compensation en fonction des surfaces et des bâtiments d'exploitation touchés, pour préserver leur avenir à moyen et à long terme ? Pour protéger les terres agricoles, Chambres d'agriculture France estime qu'il convient pour l'instant de préserver au maximum les digues ; pour autant, réfléchissons à la mise en place des compensations.

Une autre problématique est celle de l'eau potable. Sur le littoral, la remontée du biseau salé est susceptible d'affecter l'alimentation humaine, mais aussi les ressources pour le bétail ; l'enjeu est important à moyen terme. Dans les territoires de montagne, comment gérons-nous le manque d'abreuvement qui risque d'advenir ? L'évolution de la couche neigeuse aura des conséquences importantes sur la ressource utilisable durant la période estivale pour l'alimentation des animaux.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Vous parliez du maintien, du développement et de l'installation d'activités agricoles sur les façades maritimes ou les berges des grands lacs. Avez-vous des suggestions à formuler sur la bande littorale de cent mètres ou sur la proximité d'espaces remarquables en matière de constructibilité et d'usage des sols pour les activités agricoles ?

Par ailleurs, pouvez-vous trancher entre les deux théories : faut-il, selon vous, rénover les digues, auquel cas sur quels moyens s'appuyer ? Ou les retirer, comme certains acteurs de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) l'évoquent régulièrement, reléguant au second rang la protection des activités agricoles ?

M. Jean Yves Heurtin. - Nous considérons que les digues doivent être maintenues le plus longtemps possible. La difficulté est de trouver les financeurs pour ce faire : les communes côtières ne pourront pas porter seules cette responsabilité, mais les collectivités plus éloignées du littoral sont moins enclines à mettre en place une fiscalité Gemapi à la hauteur des enjeux. Si la solidarité est un principe partagé par tous, lever les fonds est plus compliqué.

À un moment donné, il faudra une responsabilité partagée, certainement tripartite : communauté de communes du territoire concerné, département et État. Je me garderai bien, dans cette période financièrement compliquée, de proposer des recettes toutes faites, mais nous restons persuadés qu'il faut préserver ces espaces. Peut-être que, dans un siècle, la nature aura gain de cause, mais, pour l'instant, là où les réparations sont « soutenables », il faut que ces trois échelles de collectivités suivent cette ligne directrice.

Même si la loi Littoral a permis de protéger l'activité agricole dans les zones concernées, il faut accorder une certaine souplesse aux constructions dès lors que ces dernières sont en lien direct avec l'exploitation et proportionnées à celle-ci, afin de moderniser les installations et d'assurer ainsi de bonnes conditions de travail aux exploitants et de bonnes conditions d'élevage aux animaux. Il en va de même pour l'activité de transformation ou de valorisation susceptible de découler de cette production.

Comment assouplir la loi sans la dévoyer ? Il ne faudrait pas pouvoir faire tout et n'importe quoi sous prétexte d'activité agricole, sans justifier cette dernière. Nous voulons un cadre structuré pour assurer l'installation de jeunes agriculteurs dans des conditions de travail adaptées aux préoccupations actuelles.

M. Guillaume Gontard, président. - Nous connaissons la difficulté de l'agriculture de montagne à être compétitive. L'indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN) vise à compenser ce handicap. Ce dispositif, dont la suppression a été débattue, vous paraît-il suffisant ? Envisagez-vous d'autres mécanismes pour soutenir cette agriculture ?

Une mission d'information a récemment été menée sur le développement de l'herboristerie et des plantes médicinales, des filières et métiers d'avenir : ces structures vivant de la cueillette, dont la surface est souvent de l'ordre d'un hectare et qui sont indispensables à la vitalité de ces territoires sont viables économiquement, mais ne touchent pas d'aide de la politique agricole commune (PAC).

M. Jean Yves Heurtin. - L'ICHN est un outil important puisqu'elle représente 80 % du revenu des exploitants concernés. Il est donc essentiel que sa dotation financière soit ajustée aux besoins d'accompagnement de ces territoires.

Aucune culture ne doit être interdite dans ces derniers : toute production qui émerge doit être accompagnée du moment qu'elle assure un débouché et donc un revenu aux exploitants. Il n'existe pas d'aides fléchées de la PAC pour des exploitations de surface modeste, car cette politique a été conçue dans une perspective de libéralisation du marché, c'est-à-dire pour des productions de masse. Au nom de l'équité, un accompagnement européen semble normal, mais une compensation de 200 ou de 300 euros par hectare n'assurera pas le revenu d'un herboriste. En revanche, les élevages allaitants alpins bénéficient d'une aide forte.

M. Michel Canévet. - Je me souviens d'un dossier agricole récent, dans le Finistère, département dont je suis élu : il s'agissait d'implanter des serres visant à produire des légumes dans une zone proche de littoral. Dans de tels cas, l'interprétation de la jurisprudence conduit les services de l'État à une extrême prudence. Avez-vous relevé des dispositions de la loi Littoral à la rédaction problématique ?

Par ailleurs, avez-vous identifié des divergences entre les dispositions de la loi Littoral et les réglementations relatives aux installations classées, applicables aux élevages et susceptibles d'empêcher les mises aux normes ?

M. Jean Yves Heurtin. - D'une part, la réglementation relative aux ICPE impose une distance suffisante pour respecter les autres activités et les tiers, d'autre part, la loi Littoral a pour objet que « l'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants » pour préserver les paysages. Il n'est pas possible de respecter deux contraintes opposées. Après quatre décennies d'application de cette loi, nous touchons à ses limites : il faut pouvoir adapter ses outils de travail dans la limite du nécessaire. En l'état des textes, les maires ne sont pas incités à la hardiesse en matière d'urbanisme : ils craignent d'être mis en porte-à-faux.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - N'hésitez pas à nous transmettre par voie écrite toute proposition sur d'éventuels assouplissements d'ordre législatif, mais aussi réglementaires, qui assureraient l'adaptation de l'outil de production sans effet de bord en matière de protection de ces espaces.

M. Jean Yves Heurtin. - Nous allons travailler en ce sens. Je confirme qu'il ne faut pas d'effets de bord préjudiciables : ne portons pas atteinte à l'agriculture en termes d'image et respectons l'ambition principale de la loi Littoral.

M. Laurent Somon. - Premièrement, est-il complexe d'entretenir les bas-champs, c'est-à-dire les terrains en zone littorale utilisés pour les activités agricoles ? En effet, pour certaines cultures, l'évacuation hors des parcelles des eaux pluviales par des fossés me semble rendue difficile du fait des contraintes de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques et de la loi Littoral, compliquant notamment la production de salicorne. Proposez-vous de développer des cultures de plantes halophiles ?

Deuxièmement, la définition d'« activité agricole » est-elle suffisamment précise ? Je pense en particulier aux activités équestres en baie de Somme, qui peuvent parfois servir de prétexte à des développements de bâti en discontinuité.

Troisièmement, la possibilité de procéder à une dépoldérisation, à savoir rendre à la mer certains territoires, est-elle assez prise en compte dans les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les schémas de cohérence territoriale (Scot) ? Des compensations permettraient aux agriculteurs de se développer sur les zones plus en retrait.

M. Jean Yves Heurtin. - Les échanges avec les parcs naturels régionaux (PNR) sont nécessaires pour adapter l'agriculture à ces territoires sans la mettre sous cloche. Pour entretenir ces espaces, celle-ci doit être rémunératrice. Faire disparaître cette activité reviendra à se passer de terrains, ce qui nuirait à l'intérêt collectif.

Concernant les activités équestres, même s'il est nécessaire de s'adapter au territoire, la simple présence d'animaux dans un cadre de loisirs suffit-elle à considérer une activité comme agricole ? Dans le pays d'Auge, le statut d'agriculteur est parfois galvaudé afin d'obtenir un avantage, à savoir une autorisation de construire.

Concernant la dépoldérisation, maintenir la protection de la zone littorale le temps de trouver des solutions de repli nécessite des moyens. Pour les réunir, il faudra des mesures contraignantes.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Notre collègue David Margueritte a déposé une proposition de loi facilitant les constructions liées à l'activité agricole ou forestière à proximité du rivage. Il nous serait utile que vous nous fassiez parvenir une analyse de ce texte.

M. Jean Bacci. - La région Sud est celle où l'on consomme le plus de mouton en France. Pourtant, nos éleveurs sont plutôt des naisseurs : dès qu'ils atteignent le sevrage, les agneaux sont vendus en Espagne ou en Italie, avant que nous ne les rachetions pour les faire abattre à Sisteron. La PAC ne fournit-elle pas aux zones de montagne une aide suffisante pour amener les éleveurs à engraisser eux-mêmes leurs troupeaux ? Une distorsion dans ces aides encourage-t-elle les maquignons à exporter pour mieux importer ensuite ?

M. Jean Yves Heurtin. - Je suppose une distorsion de concurrence en matière d'engraissement, mais je n'ai pas de réponse à vous apporter.

M. Guillaume Gontard, président. - Selon vous, que ce soit au sein du Conseil national de la montagne (CNM) ou des comités de massif, les agriculteurs sont-ils suffisamment représentés dans les instances de gouvernance de la montagne ?

M. Jean Yves Heurtin. - Si la proportion varie selon les comités de massif, la représentation des acteurs agricoles est globalement convenable, tant au sein des chambres d'agriculture que des réseaux pastoraux. Chambres d'agriculture France est bien représenté au Conseil national de la montagne.

M. Guillaume Gontard, président. - Deux représentants des chambres d'agriculture siègent au comité de massif des Alpes. Les zones littorales ne disposent pas de tels canaux pour être entendues.

M. Jean Yves Heurtin. - En effet, dans les conseils maritimes de façade, la représentation agricole n'est pas importante : la Chambre d'agriculture ne dispose que d'un seul représentant sur quarante à quarante-cinq membres.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Avez-vous des remarques supplémentaires à formuler sur l'enjeu de la raréfaction de l'enneigement et donc de la gestion de l'eau en montagne ? Vous êtes-vous penchés sur la question des réserves collinaires, l'enneigement de culture pouvant avoir un usage mixte ? Certaines problématiques sont-elles spécifiques au pastoralisme ou aux pratiques d'alpage estival ?

M. Jean Yves Heurtin. - Les réserves collinaires sont un vrai sujet, car elles ont une incidence sur une ressource dont nous avons besoin pour l'abreuvement durant toutes les périodes de valorisation des estives. Il faut préserver et stocker l'eau, sachant que la neige artificielle peut entraîner un conflit d'usage.

M. Guillaume Gontard, président. - N'hésitez pas à compléter par écrit les réponses au questionnaire que nous vous avons fourni.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

L'urbanisme en territoires littoraux et de montagne - Audition de Mmes Karine Hurel, déléguée générale adjointe, Léa Thesiger, chargée de mission environnement et énergie, de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (Fnau), M. Stéphan Dégeorges, directeur du CAUE de Haute-Savoie, Mmes Kristell Jamme, directrice du CAUE du Morbihan, Éléonore Chambras Lafuente, responsable des affaires publiques, pour la Fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (FNCAUE), M. Thibaut Guigue, membre du conseil d'administration, président du Scot de Métropole Savoie, et Mme Stella Gass, directrice, de la Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale (Scot)

M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons nos travaux avec une table ronde sur l'urbanisme dans les territoires littoraux et de montagne.

Nous avons le plaisir d'accueillir Mme Karine Hurel, déléguée générale adjointe, et Mme Léa Thésiger, chargée de mission environnement et énergie, de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (Fnau), Mme Kristell Jamme, directrice du Conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE) du Morbihan, et M. Stéphan Dégeorges, directeur du CAUE de Haute-Savoie, ainsi que Mme Éléonore Chambras Lafuente, responsable des affaires publiques de la Fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (FNCAUE), M. Thibault Guigue, président du schéma de cohérence territoriale (Scot) de Métropole Savoie, et Mme Stella Gass, directrice de la Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale.

Nous vous remercions de vous être rendus disponibles pour nous faire partager vos diagnostics, vos constats et vos éventuelles suggestions. Notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union Centriste avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.

Les enjeux en matière d'urbanisme, ainsi que les critiques des élus locaux portant sur les règles d'urbanisme prévues par ces deux lois et sur le manque d'accompagnement pour les appréhender, ont été évoqués très régulièrement au cours de nos travaux, à la fois lors des auditions mais aussi lors de notre premier déplacement dans l'Isère et les Hautes-Alpes.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Le thème que nous abordons aujourd'hui dans cette table ronde est crucial. Il a d'ailleurs été abondamment évoqué lors de précédentes auditions. Vous aurez sans doute, mesdames et messieurs, beaucoup à dire ; je serai donc le plus bref possible.

Dans une logique d'équilibre entre impératifs environnementaux et développement économique, les lois Littoral et Montagne fixent des restrictions à l'urbanisation. Nous ne songeons pas à en remettre en cause le principe, qui a permis de préserver les paysages littoraux et montagnards de manière qualitative, mais aussi, dans une certaine mesure, d'assurer une coexistence harmonieuse des différentes activités sur ces territoires. Nous avons cependant fait le constat, au cours des précédentes auditions, mais aussi dans notre pratique quotidienne d'élus de terrain que nous sommes ou avons été, de certains blocages occasionnés par l'application de ces dispositions. Observez-vous, pour ce qui vous concerne, de tels blocages et à quoi sont-ils dus ? Il semblerait que les services de l'État fassent une interprétation de plus en plus rigoureuse des lois Montagne et Littoral. Le ressentez-vous ? Le confirmez-vous ?

Nous travaillons également sur la notion de différenciation. Pourrait-on, selon vous, imaginer des assouplissements aux restrictions à l'urbanisation dans certains territoires soumis aux lois Montagne et Littoral, aux caractéristiques et besoins particuliers, notamment dans les territoires ultramarins, les îles métropolitaines, la Corse, les communes riveraines de plans d'eau intérieurs ou encore les communes soumises à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne, notamment celles riveraines des grands lacs ? Le cas échéant, ces assouplissements devraient-ils plutôt passer par des dispositions d'application générale décidées par la loi ou le règlement, ou pour telle ou telle catégorie de territoire ? Ou bien plutôt par des adaptations locales, par le biais de documents de planification spécifiques et d'urbanisme, à l'image du Padduc (plan d'aménagement et de développement durable de Corse) en Corse ?

La loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan) a donné au schéma de cohérence territoriale (Scot) la possibilité de préciser certaines notions de la loi Littoral, justement pour pouvoir mieux prendre en compte les spécificités locales. Près de dix ans plus tard, quel bilan peut-on tirer de cette mesure ? Est-elle appliquée ? Peut-on imaginer qu'elle puisse être approfondie et déclinée à différents échelons, notamment celui des documents régionaux de planification et des documents d'urbanisme locaux ? Serait-il, selon vous, par ailleurs pertinent de prévoir une possibilité identique pour les notions de la loi Montagne ?

Mme Karine Hurel, déléguée générale adjointe de la Fédération nationale des agences d'urbanisme. - La Fédération nationale des agences d'urbanisme (Fnau) représente l'ensemble des agences d'urbanisme du territoire, créées par la loi d'orientation foncière en 1967. Plus anciennes que les lois Littoral et Montagne, ce sont des soixantenaires qui sont, pour certaines, encore très vigoureuses. D'autres sont très récentes, comme celle de Cherbourg, créée il y a un an. Cette longue histoire des agences d'urbanisme témoigne de la volonté des collectivités et de l'État de créer des outils partenariaux de connaissances, d'observations, de statistiques et de prospective, ainsi que d'accompagnement des collectivités dans la rédaction de leurs documents de planification, dans toute la diversité des territoires.

Il existe 52 agences d'urbanisme, dont 5 dans les territoires ultramarins (il n'y en a pas en Guadeloupe, mais il y en a une en Polynésie française). Par ailleurs, une vingtaine d'agences sont concernées par des territoires littoraux sur l'ensemble des façades de l'Hexagone et une petite dizaine sont à proximité ou dans des massifs montagneux.

Le premier bilan que font les agences d'urbanisme concernées sur les lois Montagne et Littoral est très clairement positif, en ce qu'elles cherchent toutes les deux à préserver les paysages et les espaces naturels.

Un point, cependant, nous revient régulièrement : la manière dont la loi a été appliquée, sans décret d'application, et donc avec beaucoup de jurisprudence. L'interprétation de certains concepts a évolué au fil des quarante années d'existence de ces lois. C'est par exemple le cas des espaces proches du rivage, des espaces urbanisés, des villages et des hameaux. Toutes ces notions nécessiteraient peut-être d'avoir des définitions différentes, plus précises ou plus cadrées.

Les agences d'urbanisme ne souhaitent clairement pas assouplir ces lois ni y ajouter de dérogations, mais plutôt procéder à des ajustements en tant que de besoin, en définissant un certain nombre de concepts et en rationalisant certaines actions.

Il y a également un enjeu de meilleure prise en compte de l'adaptation de ces territoires au changement climatique, car il s'agit de territoires à enjeux et qui présentent des fragilités : érosion du trait de côte, mais aussi tensions sur des secteurs d'activité économique comme le ski ou l'agriculture. Toutefois, ces enjeux d'adaptation ne passent pas par la loi mais plutôt, à notre sens, par de l'ingénierie, c'est-à-dire par des structures comme les agences d'urbanisme qui produisent de la connaissance, accompagnent les territoires, expliquent les enjeux et les réglementations et permettent ainsi de changer le rapport au territoire et de prendre en compte ces enjeux d'adaptation, notamment en réutilisant du bâti ou en récupérant des logements vacants plutôt qu'en construisant, et en adaptant notre culture du risque. Cela suppose de travailler avec les élus et les habitants sur le ressenti.

Certains territoires rencontrent des difficultés. C'est notamment le cas en outre-mer, qui cumulent souvent les contraintes du littoral et de la montagne, et qui ont en outre l'impression - dans certains cas peut-être à juste titre - que la loi a été écrite avec des référentiels hexagonaux. Certaines communes, comme en Guyane, sont soumises à la loi Littoral à plus de 100 kilomètres du rivage, parce que les communes y sont très vastes. C'est vrai également pour La Réunion, dont les communes vont souvent du littoral aux volcans. Dans ces territoires, il est difficile de mettre en place des stratégies de repli ou tout simplement de desserrement d'activités économiques.

Les concepts de la loi Littoral relèvent de l'urbanisme « classique » et ne tiennent pas compte, par exemple, de l'habitat informel présents sur ces territoires

Mme Kristell Jamme, directrice du CAUE du Morbihan. - (L'oratrice projette un diaporama.) Permettez-moi tout d'abord de vous remercier de cette invitation au nom de tous les CAUE de France, qui ont été créés par la loi du 3 janvier 1977, qui a imposé le principe de l'intérêt public de la création architecturale, de la qualité des constructions, de leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, ainsi que du respect des paysages naturels, urbains et du patrimoine. Cette loi a prévu dans chaque département la création d'un CAUE.

Les missions des CAUE consistent à conseiller les particuliers et les collectivités, à former les élus et les techniciens, à informer les acteurs du cadre de vie et à sensibiliser tous les publics sur ces questions. À ce titre, depuis près de cinquante ans, nous accompagnons chaque année environ 80 000 particuliers et 12 000 collectivités.

En ce qui concerne le conseil aux particuliers des CAUE, dans le cadre de l'application de la loi Littoral, on peut dire, au bout de quarante ans, que le principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante a été globalement admis au fil des années.

Ces secteurs, aujourd'hui à très forte tension ont fait l'objet de nombreux recours et d'une importante jurisprudence. Les services de l'État, la Dreal (Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement) Bretagne et les directions départementales des territoires (DDTM) ont élaboré un référentiel de la loi littoral. Le CAUE du Morbihan a également pu élaborer un guide pour accompagner la construction, par exemple, sur Belle-Île-en-Mer, qui est un espace complexe. Cette ingénierie est précieuse.

Les complexités demeurent aujourd'hui lorsque nous accompagnons les particuliers, mais elles ne sont pas tant liées à la loi Littoral qu'à la compilation des documents : PLU (plans locaux d'urbanisme), PLUi (PLU intercommunaux), Scot, Sraddet (Schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires), loi Élan, loi Climat et résilience... Lorsque nous accompagnons des particuliers qui ont des projets de construction, il est très compliqué d'expliquer que, bien que leur terrain soit en « secteur déjà urbanisé » (SDU) et donc potentiellement constructible, il ne l'est en fait pas, car le Scot fait l'objet d'un contentieux, ou parce que les calculs de surfaces artificialisables au titre de la loi Climat et résilience sont en cours. Cela engendre des incertitudes qui complexifient les projets, voire les gèlent.

Nous avions une proposition concernant la définition des SDU et leur mise en oeuvre. Je prends l'exemple de l'île de Belle-Île-en-Mer, dans le Morbihan, où les SDU sont définis par le Scot, puis précisés dans les quatre PLU de l'île. Il illustre ce que j'appelle les « possibles impossibles ». Pour définir le SDU, on va de construction en construction : la définition du périmètre n'est pas la même que dans un village. Notre sujet est de trouver des solutions harmonieuses dans l'environnement, qui protègent le paysage. Vous voyez que là, dans ce que nous avons appelé les « possibles-impossibles », nous avons un espace entouré d'espace constructible, où l'on pourrait implanter deux maisons, mais aujourd'hui, ce serait illégal. On ne voit pas quelle serait la difficulté à le faire. Donc revoir la manière de délimiter les périmètres des SDU pourrait être intéressant, même si cela ne constituerait pas une révolution : ici, cela permettrait seulement d'ajouter deux constructions supplémentaires. Les autorisations d'urbanisme, dans les SDU, sont soumises à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) ; ce garde-fou permettrait d'assouplir leur périmètre.

Il est nécessaire de mieux coordonner l'ingénierie, la planification et l'opérationnel, et de faire travailler ensemble les Scot, qui, à mon sens, pourraient être renforcés pour sécuriser les communes, les CAUE et les élus, dans le cadre de l'élaboration des PLU(i). Il ne faut pas non plus oublier que, lorsque l'on détermine des SDU, d'autres contraintes peuvent rendre les terrains constructibles à ce titre finalement inconstructibles - il faut aussi compter avec les contraintes de réduction de l'artificialisation de la loi Climat et résilience. Un inventaire de ces possibilités et impossibilités en amont de l'élaboration des documents d'urbanisme apporterait une meilleure compréhension aux élus et aux usagers. Cette coordination permettrait d'optimiser l'ingénierie publique ; nous serions tous gagnants.

Enfin, j'ai une alerte sur les difficultés concernant l'implantation des exploitations agricoles sur des espaces très contraints, comme les îles, qui risquent d'aboutir à l'inverse de l'objectif initial de protection des paysages. Sur une île comme Belle-Île-en-Mer, il n'y a aujourd'hui plus de capacité de construire ne serait-ce qu'un petit hangar, alors qu'avant la loi Élan, cela était possible.

M. Stéphan Dégeorges, directeur du CAUE de Haute-Savoie. - Ces deux lois ont été parfaitement visionnaires en matière d'aménagement territorial. J'insiste sur ce terme, alors que nous avons besoin de concilier des inconciliables, notamment avec l'adaptation au changement climatique, dans des territoires sous pression - et les littoraux et la montagne le sont déjà à de nombreux endroits, et certainement de plus en plus à l'avenir.

Ces deux lois ont produit des effets importants et globalement extrêmement satisfaisants. Regardons ce qui se passe dans d'autres pays européens : ces lois ont installé un cadre extrêmement précieux pour la préservation des paysages et, in fine, des grands territoires agricoles et forestiers dont nous avons besoin.

Du point de vue de l'agriculture, la loi Montagne a très bien anticipé les choses, avec la notion de protection de l'agriculture, à la fois en vallée et dans les secteurs d'alpage, à la fois pour son caractère patrimonial, certes, mais aussi pour son caractère opérationnel. Contrairement à d'autres agricultures en France, l'agriculture de montagne est globalement solvable, car elle bénéficie d'appellations d'origine contrôlée (AOC) et par conséquent, d'espaces lui permettant de travailler correctement. La loi Montagne l'avait très bien ciblé, avec des dispositions plutôt adaptées s'agissant des alpages, de la construction ou de la réadaptation des estives. De ce point de vue, il n'y a pas de manque majeur. Il y a eu des adaptations en 1994 pour permettre de préserver les patrimoines d'alpage qui ne seraient pas dévolus à l'agriculture, ce qui constituait une adaptation par rapport à la loi de 1985 qui interdisait toute forme d'usage autre que l'usage agricole. La procédure concernant ces chalets d'alpage est très bien cadrée, prévoyant des passages en CDNPS et un accompagnement par les architectes des Bâtiments de France. Cela permet d'éviter que la montagne ne devienne une sorte de zone de préemption pour de riches acteurs qui s'offriraient des équipements de luxe en montagne.

Il serait cependant peut-être nécessaire de rapprocher loi Montagne et loi Littoral, car la notion de SDU qui vient d'être évoquée n'existe pas en tant que telle dans la loi Montagne. L'y intégrer permettrait de clarifier un certain nombre de dispositions que la loi Montagne a mis en place quant à la continuité, comme celles de hameau ou d'ensemble traditionnel.

Une meilleure structuration de l'ingénierie territoriale est nécessaire, entre Scots, CAUE, agences d'urbanisme, etc.

Une autre force de ces deux lois est que ce sont deux outils de négociation adaptatifs, et l'un des enjeux est de permettre une négociation entre les différentes strates politiques et administratives pour négocier par rapport à un besoin identifié et trouver un point d'équilibre.

Finalement, ces lois ne vont peut-être pas encore assez loin dans leurs dispositions et dans la précision de ces dernières. Il y a peut-être besoin, dans le cadre de la constitution des Scot, de faire un travail préalable sur le paysage et d'apporter des précisions sur les délimitations des espaces, qui donnent lieu ensuite à ouverture à l'urbanisation ou non de manière claire, pour les élus mais aussi pour les particuliers ou toute personne concernée par l'acte de construire. Il faut peut-être examiner la jurisprudence et voir comment on peut codifier certains aspects pour mieux structurer leur mise en application.

La question du logement et de la manière dont ces lois peuvent inciter à davantage créer du logement permanent concerne beaucoup les territoires de montagne et également les territoires littoraux. Nous avons un enjeu, notamment dans les territoires de montagne - je peux prendre l'exemple de la Savoie ou de la Haute-Savoie, territoires hautement touristiques pour lesquels des dispositions spécifiques ont été mises en place, notamment via les unités touristiques nouvelles (UTN) - qui n'auront bientôt plus de population permanente. Or comment gère-t-on un territoire qui n'a plus de population permanente ?

M. Thibaut Guigue, président du Scot de Métropole Savoie. - Les Scot sont des outils portés soit par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), soit par des syndicats mixtes. Il en existe aujourd'hui 447, qui couvrent 86 % des communes et 97 % de la population. La Fédération des Scot réunit 82 % de ces Scot, dont 110 Scot littoraux et 138 Scot montagnards.

J'ai moi-même le plaisir d'être le président d'un Scot qui est les deux à la fois et, en tant que vice-président de deux communautés d'agglomération, maître d'ouvrage de trois documents d'urbanisme - trois PLUi à l'intérieur d'un seul EPCI.

Vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, et cela a été repris par l'ensemble des intervenants : il s'agit de réaffirmer ensemble l'intérêt qu'ont eu les lois Montagne et Littoral tout en constatant que les choses ont évolué depuis leur création, rejoignant ainsi la démarche qui conduit les parlementaires à réfléchir à ce sujet, dans le cadre de cette mission d'information mais aussi dans le cadre de travaux législatifs.

En ce qui concerne l'urbanisme, lors du récent colloque qui a eu lieu ici-même sur la simplification, nous avons très largement rappelé qu'un certain nombre d'éléments réglementaires et législatifs sont venus, au fil du temps, se superposer à ces couches de la loi Montagne et de la loi Littoral, notamment par dérogations.

La première difficulté identifiée par les Scot est la définition d'un certain nombre de notions clés : celles d'agglomération, de village, de SDU ou encore d'espaces proches du rivage. Ces différents éléments posent un certain nombre de problèmes, parce qu'ils sont définis aujourd'hui par la jurisprudence, d'une manière qui n'est absolument pas homogène.

D'une jurisprudence à l'autre - toute la jurisprudence ne remontant pas au Conseil d'État - il y a parfois des problèmes, à l'échelle territoriale, pour se positionner par rapport à ces définitions jurisprudentielles. Il y a donc un problème d'homogénéité de la mise en oeuvre de la loi sur le territoire.

Mais il y a aussi un problème infra-territorial, puisque la jurisprudence se prononce souvent sur des autorisations d'urbanisme, donc sur la mise en oeuvre opérationnelle, et non sur la planification. Et ces décisions changent les définitions et installent une espèce de doute collectif qui remet en cause, potentiellement, le contenu du document d'urbanisme.

Dans des territoires extrêmement attractifs, une modification des droits à construire entraîne une modification des équilibres, des densités, des espaces consommables, et donc une augmentation mécanique de la densité des espaces restants pour accueillir les trajectoires démographiques. Il y a donc là un véritable enjeu de clarification.

En zones de montagne, nous avons un problème avec la notion de continuité pour laquelle demeurent aujourd'hui des marges de négociation importantes. Cela peut avoir des aspects positifs, mais il est extrêmement compliqué pour des acteurs de terrain de ne pas avoir, entre des services de la DDTM, de la Dreal ou autres, une lecture identique de cette notion de continuité.

La question des capacités d'accueil est aussi importante, puisque tous nos documents d'urbanisme sont fondés sur des trajectoires démographiques, qui, sur les littoraux, bougent beaucoup... En montagne, se pose le sujet de la tension autour des résidences secondaires : à Chamonix, Courchevel ou La Plagne, il y a plus de 85 %, voire 90 % de résidences secondaires.

Il y a donc besoin de clarification des notions définies par la jurisprudence, soit dans la loi, soit à une échelle territoriale, par exemple à l'échelle des Scot. L'élaboration des Scot se fait avec les services de l'État, avec donc des garde-fous. La notion de SDU pourrait donc être définie par le Scot.

Un autre exemple est celui des lacs de montagne, autour desquels la loi Littoral s'applique parfois à trois, quatre ou cinq kilomètres du lac, y compris dans d'autres vallées, sans aucune co-visibilité avec le lac ni aucun lien avec le rivage. Nous pourrions imaginer, par exemple, que dans ce cas, la délimitation de la ligne des sommets puisse être faite par le Scot pour fixer la limite d'application de la loi Littoral.

La stabilisation du cadre juridique de la loi littoral devrait passer par la substitution d'une logique de grande échelle à une logique d'échelon territorial.

Une autre proposition serait de créer en montagne un équivalent au recul du trait de côte, qui serait le « recul du trait de risque ». Nous avons l'exemple de La Bérarde. Certains endroits urbanisés en montagne sont en grand danger. Comment faire pour déplacer ces populations ? Les outils de planification devraient être mobilisés - à côté, bien sûr, de l'ingénierie et des moyens fonciers.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Les auditions que nous avons menées jusqu'à aujourd'hui ne remettent pas fondamentalement en cause les lois Littoral et Montagne. Au contraire, leur pertinence et leur avant-gardisme sont loués. Vous avez énormément insisté sur la dimension de la protection. J'aimerais vous entendre davantage, au vu de vos retours d'expérience, sur les difficultés que vous pouvez observer, dans le cadre de vos travaux respectifs, sur l'aspect développement. Il peut s'agir parfois seulement de la conservation d'activités agricoles, mais aussi d'activités économiques, ou de l'adaptation d'équipements à vocation touristique comme les campings, aussi bien en zone de montagne que sur le littoral. Ces deux lois vous semblent-elles pertinentes dans ce domaine ? Sont-elles adaptables et faut-il les adapter ?

J'aimerais également vous entendre sur les outre-mer et les grands lacs, en d'autres termes les endroits où s'appliquent la loi Littoral et parfois la loi Montagne sur des espaces proches, ainsi que sur la problématique liée à l'application sur l'ensemble du périmètre communal de la loi Littoral. En effet, nous avons pu constater, à l'occasion de nos auditions, que le sujet n'était pas forcément la superposition des deux lois, mais parfois l'inadaptation de la loi Littoral à des secteurs de montagne ou à des secteurs ultramarins extrêmement vastes.

En ce qui concerne les sites et bâtiments d'alpage, nos premières auditions - et modestement le retour que j'ai en tant que sénateur des Hautes-Alpes - nous indiquent que les réalités sont peut-être plus nuancées que ce que vous en avez dit.

J'aimerais également vous entendre notamment sur les problématiques d'usage autre que strictement agricole. Avez-vous des propositions sur de nouvelles pratiques, de nouvelles activités, notamment de pleine nature ?

J'aimerais également vous entendre sur la gestion de l'eau, notamment les problématiques des réserves collinaires, qu'elles soient agricoles ou destinées à la production de neige de culture. Je songe également à la notion de « plan d'eau » et aux conséquences que cela peut avoir, notamment sur ces réserves collinaires d'altitude qui peuvent avoir un usage d'abreuvement pour l'alpage et agricole l'été, mais servir aussi pour les équipements de sports d'hiver ou les équipements d'activités de pleine nature. En effet, formellement, dès qu'une masse d'eau est située en altitude, elle peut être considérée comme un plan d'eau, avec inconstructibilité sur un périmètre de 300 mètres. Avez-vous été confronté à ce genre de situation ?

J'ai compris que vous prôniez globalement non pas une révolution, mais des adaptations ou des précisions. Pourriez-vous nous exposer, dans une contribution écrite, la dizaine d'irritants liés à la loi Montagne ou à la loi Littoral - ou aux deux -, que vous constatez dans nos territoires, et sur lesquels nous pourrions faire des propositions précises, que ce soit au niveau législatif ou réglementaire. Il s'agit de trouver en commun des avancées opérationnelles - pour réconcilier l'ensemble des usagers et des acteurs des territoires concernés par cette loi -, que nous pourrions porter dans les différents vecteurs législatifs à notre disposition.

Les montagnes françaises sont différentes, qu'il s'agisse du Jura, du Cantal, des plateaux lozériens, des Hautes-Alpes, des Alpes-de-Haute-Provence ou même des Alpes-Maritimes. C'est aussi le cas des littoraux. Nous devons arriver collectivement à traduire cette réalité dans un certain nombre d'éléments. Comme vous l'avez dit, ces territoires vont être des territoires sensibles, mais aussi stratégiques, car ils seront probablement aussi des territoires refuges, compte tenu des effets du réchauffement climatique. Cette responsabilité, nous l'avons en commun, élus comme techniciens, et nous la portons régulièrement dans nos territoires.

Mme Karine Hurel. - Parmi les irritants, il y a la définition des Stecal (Secteur de taille et de capacité d'accueil limité), qui sont définis par un faisceau d'indices. Or la jurisprudence varie. De ce fait, les dents creuses seront considérées tantôt comme de l'extension de l'urbanisation, tantôt comme un Stecal, ce qui peut constituer une difficulté d'interprétation. Pour autant, s'il faut certainement mieux définir ces faisceaux d'indices et les cadrer, j'ai tendance à considérer qu'il faut garder cette différenciation territoriale, et ne pas graver de chiffres dans le marbre. Cette logique comptable a été l'une des limites du « zéro artificialisation nette » (ZAN), ce qui a finalement donné lieu à un certain nombre de dérogations. L'équilibre n'est pas simple à trouver entre la précision que nous appelons tous de nos voeux et une précision qui serait trop poussée.

Dans les territoires ruraux, les communes qui ne sont pas sous tension nous font remonter une contrainte : lorsqu'elles sont soumises à la loi « SRU » et à la loi Littoral, elles ne peuvent accueillir que du logement ou des services publics, alors qu'elles pourraient aussi accueillir de l'activité touristique ou de l'activité artisanale. Ces communes ne peuvent accueillir que du logement, alors qu'en réalité, elles n'ont plus de population à accueillir.

M. Stéphan Dégeorges. - Il me paraît fondamental - et ces lois sont plutôt bien faites pour cela - de reconnaître que les montagnes ne sont pas les mêmes partout, que les littoraux ne sont pas les mêmes partout. Ce qui est admirable dans ces lois, c'est que, d'une certaine manière, elles autorisent une forme de législation locale formée par consensus - ce qui mériterait cependant d'être précisé par écrit.

Les projets peuvent être étudiés avec nos forces communes d'ingénierie, puis être inscrit dans un document faisant loi, le Scot, qui devrait permettre de caractériser de nombreux éléments, car il peut tenir compte des spécificités et enjeux locaux. Cet aspect des lois Littoral et Montagne n'est peut-être pas assez utilisé.

Les SDU mériteraient d'être repris dans la loi Montagne, et réciproquement, le dispositif des UTN pourrait être intégré dans la loi Littoral. On pourrait y renforcer les exigences de production de logements permanents. La transformation des lits froids en lits chauds doit être une priorité, avant de construire davantage. Il faudrait faire en sorte que le territoire soit réellement habité, pour que ces territoires puissent être correctement administrés.

Les conditions de l'activité agricole ne sont pas les mêmes en Lozère, dans le Cantal et en Haute-Savoie. Pour autant, nos préoccupations sont les mêmes : comment apporter des réponses pertinentes au territoire, même si celui-ci perd des habitants ? Si nous voulons que le territoire montagnard continue d'être entretenu, il faut permettre à l'agriculture de continuer de se déployer correctement.

S'agissant des bâtiments d'estive et des conditions d'exploitation de l'alpage, nous disposons globalement des éléments nécessaires - même si parfois le besoin de passer par certaines commissions induit quelque lenteur, elles ont le mérite de mesurer les choses avant d'autoriser.

Le problème est que, pour continuer à avoir une pratique de l'alpage, il faut que nous continuions à avoir de l'eau. Or depuis quelques années, voire quelques dizaines d'années, l'écoulement de la pluie sur les Alpes reste le même d'un point de vue annuel mais la répartition infra-annuelle est totalement différente, ce qui pose de vraies difficultés pour l'alimentation des troupeaux. Or sans troupeaux, il n'y a pas d'entretien des alpages, et sans alpages, pas de tourisme. Je remets ainsi les priorités dans l'ordre, y compris historique : la nécessité la plus impérieuse est d'« utiliser » convenablement la montagne, y compris pour une pratique structurante d'agriculture, génératrice d'un entretien et d'une ouverture des montagnes qui permet un grand nombre de pratiques touristiques. Donc, pour créer des retenues d'eau, la priorité doit être donnée à l'agriculture parce qu'elle est plus structurante.

En ce qui concerne la neige de culture, l'enjeu est important car le PIB du département de la Haute-Savoie est soutenu pour un tiers par l'économie touristique et celui de la Savoie pour la moitié. Ces deux territoires ne peuvent pas vivre sans activités touristiques, malgré le déséquilibre que j'ai évoqué tout à l'heure sur la question du logement. Toutefois, peut-être sont-elles secondaires par rapport à l'activité principale qu'est l'agriculture, qui entretient l'espace et en garantit la pérennité depuis 3 000 ans, tandis que nous pouvons apprécier l'activité touristique à l'échelle de cinquante ans, mais peut-être plus difficilement sur une plus longue période.

Lorsque l'on réalise des installations de retenue d'eau, une certaine attention est portée, notamment par les sociétés d'économie alpestre (SEA), au fait d'installer des retenues, si possible en lien avec le cours d'eau - même si quelques-unes sont plutôt liées au captage de la pluie -, tant et si bien qu'une fois que la retenue est saturée, elle continue à déverser son eau, selon le principe du barrage, avec une gestion organisée de l'eau et du fil de l'eau depuis la source jusqu'à son estuaire, à l'exemple de la Compagnie nationale du Rhône, qui est un outil de régulation et de production de l'eau pour en assurer la distribution homogène sur l'ensemble du territoire, y compris en aval. Le défaut que l'on peut rencontrer dans de nombreuses installations liées à la neige de culture est qu'elles semblent ignorer ce principe de l'installation « au fil de l'eau » ; leurs qualités paysagères restent à vérifier, alors qu'il s'agit d'éléments qui sont globalement assez facilement acceptables et maîtrisables dans le paysage. Se pose également la question de la sécurité, comme le montre l'exemple de l'affaissement en cours à Courchevel. Il faut donc se poser la question de comment ces retenues d'eau peuvent avoir un bénéfice déjà mutualisé : alpage, neige de culture et eau pour les populations. En effet, il y a quelques années, une commune touristique comme La Clusaz a failli ne pas ouvrir en saison d'hiver par défaut d'eau potable. La question de l'eau doit être abordée dans sa globalité. L'eau étant un bien essentiel pour un ensemble de fonctions, sa régulation doit pouvoir s'opérer non pas par un seul opérateur économique ou un autre, mais s'inscrire dans la chaîne de gestion globale, afin que nous puissions assurer le contrôle des étiages et de l'écoulement de l'eau, de sorte à maîtriser le cours d'eau depuis la source jusqu'à son terme.

Historiquement, le périmètre de protection autour des monuments historiques était de 500 mètres, puis le législateur a mis en place le périmètre de protection adapté. On pourrait imaginer le même dispositif pour la loi Littoral et la loi Montagne, à l'échelle du Scot, pour délimiter ce qui relève du littoral.

M. Thibaut Guigue. - En ce qui concerne les faisceaux d'indices pour définir les SDU, l'enjeu est de savoir qui a le pouvoir de fixer la définition de la discontinuité dans un cadre donné ? Nous avons des territoires de montagne et des territoires littoraux différents ; cette différence dans la définition doit pouvoir être portée. L'échelle du Scot est la meilleure pour ce faire et que les garde-fous existent en amont et en aval.

Au passage, l'exemple qui a été montré est l'inverse de ce que demande la loi Climat et résilience. Cela pose un véritable problème aux élus qui ont à gérer ces questions et qui se retrouvent parfois dans l'impossibilité d'intervenir dans des dents creuses - ne parlons même pas des dents creuses économiques, qui s'étalent parfois sur des périmètres beaucoup plus larges, avec une discontinuité claire qui empêche d'y intervenir. C'est également un vrai sujet.

S'agissant de l'alpage, je serai moins catégorique que M. Dégeorges, car certains territoires de moyenne montagne sont beaucoup moins attractifs, sans très grandes stations. Ils jouent donc beaucoup sur la diversification. La question des différents usages des chalets d'alpage à différents moments de l'année pose des problèmes. Or, aujourd'hui, la manière dont la loi est écrite est relativement réductrice en ce qui concerne les interventions sur les chalets d'alpage, pour mener à bien cette diversification, alors que nous en avons absolument besoin.

Les plans d'eau peuvent être intéressants, en effet, pour produire de la neige de culture, mais ils peuvent trouver également une fonction estivale. Par conséquent, on peut avoir un intérêt à y construire une petite guinguette pour amener de l'attractivité dans le cadre de la diversification. Or, aujourd'hui, la loi l'interdit. Se pose aussi la question, lorsque l'on crée des plans d'eau, des équipements liés aux remontées mécaniques, pour lesquels on peut rencontrer des difficultés. Ensuite, concernant les équipements en lien avec la transition énergétique, nous avons établi dans la loi un certain nombre de dérogations, mais qui ne couvrent pas tous les cas, notamment en ce qui concerne l'énergie solaire. Des élus m'ont parlé de bornes de recharge pour véhicules électriques, qu'il était compliqué de pouvoir installer, au regard des enjeux de discontinuité.

La loi Montagne III portée par l'Anem (Association nationale des élus de la montagne), examinée actuellement à l'Assemblée nationale, est un vecteur intéressant.

La situation est extrêmement différente d'un territoire à l'autre. Dans un territoire comme le mien, la moyenne montagne représente moins de 5 000 habitants, tandis que le fond de vallée où s'écoulent les ruisseaux en compte 150 000, ce qui induit une pression du bas vers le haut ; alors que là où les stations les plus importantes existent, il y a souvent une relation de domination - le terme est un peu excessif, mais elle est parfois vécue comme telle - du haut vers le bas. Or nous avons aujourd'hui un véritable enjeu collectif à préserver la montagne, y compris la moyenne montagne, qui constitue un îlot de fraîcheur, notamment en été, pour la population du bas - ce qui d'ailleurs pose des questions de mobilité en moyenne montagne pour se rendre dans ces endroits.

Nous reconnaissons tous que la loi Littoral et la loi Montagne ont apporté des choses remarquables, mais ne refaisons pas la même erreur qu'avec le ZAN, qui offrait assez peu de possibilités en termes de différenciation territoriale. Si le législateur doit intervenir sur ces éléments, c'est pour sécuriser, évidemment dans le cadre le plus partagé et le plus homogène possible, la possibilité pour les territoires d'assurer la différenciation des montagnes et des littoraux.

M. Guillaume Gontard, président. - Dans le cadre de cette mission d'information, nous avons mené une enquête auprès des communes relevant de la loi Montagne et de la loi Littoral, et nous avons obtenu environ 500 réponses. Il ne s'agit pas d'un sondage, mais les retours correspondent assez bien à ce que vous avez pu dire : nous observons un taux de satisfaction par rapport aux deux lois supérieur à 80 %. Les élus soulignent leur aspect bénéfique et tout l'intérêt que vous avez pu expliquer, ce qui montre qu'en quarante ans, cette différenciation s'est installée. Quand on observe les différents territoires, cette application de la loi Montagne de manière différenciée, ou en tout cas adaptée, a plutôt bien fonctionné. Cela n'était pas évident au départ, car nous avons affaire à des territoires très différents.

L'autre aspect qui ressort de cette consultation concerne les difficultés ou la complexité ressenties : près de 80 % des élus estiment que ce dont ils ont besoin, c'est d'accompagnement et d'ingénierie. Cela correspond là aussi à ce que vous avez exprimé.

Enfin, en vous écoutant, je mesure l'intérêt du rôle de chacun, à sa place, et de la manière de travailler ensemble, en accompagnement des élus locaux et en matière d'aménagement du territoire. Cela suppose de s'appuyer sur les documents d'urbanisme. Or, aujourd'hui, 25 % du territoire national n'est couvert par aucun document d'urbanisme. Si l'on prend l'exemple de la Corse, 60 % des communes y sont soumises au règlement national d'urbanisme (RNU). La question est donc de savoir si nous pourrons longtemps avancer sur des problématiques complexes sans que la totalité des communes et du territoire soit couverte par de tels documents.

En ce qui concerne la question de l'eau, dans la manière dont le sujet a été abordé dans la proposition de loi Montagne III à l'Assemblée nationale, on a l'impression qu'il n'existe pas aujourd'hui de retenue collinaire, que l'on ne peut pas en construire, et qu'il faudrait ouvrir les possibilités pour pouvoir en réaliser. Ce n'est pas tout à fait la réalité. Je viens d'un territoire de montagne dans le Vercors où il n'y a pas de station de ski. Des retenues collinaires, nous en avons des petites, effectivement, en lien à la fois avec l'alimentation, la consommation humaine et animale. Ces projets n'ont pas posé de problème. Là où, effectivement, il y a eu des complexités, c'est lorsque les décisions portent sur des retenues collinaires qui ont plusieurs usages. La question est alors de comprendre la raison pour laquelle on va construire ces retenues et, par conséquent, l'impact que cela peut avoir sur d'autres territoires situés plus bas, comme vous l'avez mentionné. Ce point, effectivement, suscite des débats. Le processus peut paraître parfois long ; cependant, il me semble essentiel de réfléchir un peu à la gestion de l'eau, car faire marche arrière est souvent complexe.

Il s'agit plutôt de textes d'équilibre. Il est vrai qu'ils induisent des contraintes - et je l'ai constaté moi-même en tant qu'architecte. C'est aussi parce qu'il y a eu ces contraintes, qui sont toujours agaçantes lorsque l'on est contraint de réfléchir autrement, que ces lois ont eu des effets bénéfiques, et que nous avons des territoires qui sont plus attractifs. Les territoires de montagne, notamment les territoires de montagne ruraux sans station de ski, sont souvent plus attractifs que d'autres territoires ruraux. On ne peut pas dire que la loi Montagne a empêché un développement, ou en tout cas la possibilité d'avoir des villages à la fois vivants et dynamiques.

Dans le même temps, nous constatons, comme nous l'avons vu notamment autour du lac de Serre-Ponçon, des difficultés concernant le maintien de l'agriculture et l'incapacité à pouvoir construire des bâtiments d'élevage, alors même que ce sont des territoires où l'élevage est absolument nécessaire. Il faut donc trouver un équilibre, voir comment on peut retoucher ces textes sans dénaturer tout ce qu'ils ont pu apporter, car cet équilibre peut être très fragile.

M. Michel Canévet. - L'appréciation de la loi dépend aussi pour beaucoup de la manière dont les services de l'État l'appliquent dans les départements. Avez-vous pu observer des différences d'interprétation selon les territoires, qui conduisent à ce que, dans un département, il soit permis de répondre aux enjeux identifiés par les Scot, tandis que, dans d'autres, une appréciation rigoureuse fait que l'on ne peut finalement rien faire ?

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - J'ai bien entendu votre suggestion qui consiste à utiliser des outils qui, dans d'autres secteurs - secteurs protégés, monuments historiques, aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, périmètres sensibles, etc. -, permettent de donner la main aux élus, en concertation avec les acteurs locaux du périmètre. Cette idée me paraît intéressante.

Le périmètre du Scot n'est pas toujours le périmètre pertinent dans des bassins d'emploi, dans des bassins versants ou autour de lacs : autour du lac de Serre-Ponçon par exemple, il n'y a pas qu'un seul Scot. Ma question est donc la suivante : avez-vous des éléments à nous communiquer sur l'expérience du Padduc, ou sur la possibilité de pouvoir travailler sur des Scot élargis, par exemple autour d'un lac ?

M. Thibaut Guigue. - Je vous retournerai d'une certaine façon la question en disant : « Y a-t-il aujourd'hui, dans le droit français, un meilleur périmètre théorique que celui du Scot pour le faire ? » En l'occurrence, nous avons en effet des territoires où les Scot sont relativement éclatés et, malheureusement, nous n'arriverons pas à trouver cette cohérence, par exemple, à l'échelle d'un lac. Pour ma part, à l'échelle du lac, je peux vous dire que le Scot existe et que cela facilite grandement la manière de gérer cette question de la loi Littoral avec l'ensemble des acteurs.

Nous retrouvons peut-être parfois ces sujets dans la montagne, et encore... Souvent, dans la montagne, vous le savez, les communes sont attachées au bassin versant. Elles ont donc des relations valléennes et elles arrivent relativement bien à gérer ces questions. Je comprends l'exemple que vous me donnez. Il est complètement pertinent et, en effet, il n'est pas fonctionnel de donner cette compétence au Scot dans ce cas précis, mais j'ai du mal à imaginer un autre document qui puisse potentiellement la porter.

Liberté est ensuite laissée aux territoires dans leur manière de construire leurs documents d'urbanisme et leur périmètre de l'inter-territorialité - qui est à mon sens l'un des enjeux numéro un des prochaines années pour les collectivités locales, avec des enjeux de mobilité qui iront de plus en plus dans la ruralité. Il y a un véritable enjeu à trouver comment avoir ces échanges interterritoriaux à des échelles pertinentes sur les questions d'urbanisme, d'aménagement du territoire, d'environnement et de développement.

Mme Stella Gass, directrice de la Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale. - Pour répondre à la question de Michel Canévet, les services de l'État ne parlent pas d'une seule voix et cela vaut pour beaucoup de politiques sectorielles. Nous sommes souvent confrontés à des questions de doctrine. Nous avons eu un exemple récemment avec le Scot du Pays basque, où le préfet a procédé à une suspension partielle du Scot, qui avait pourtant fait l'objet d'un avis extrêmement favorable de la mission régionale d'autorité environnementale et de l'enquête publique.

C'est la raison pour laquelle, dans les propositions que nous vous enverrons par écrit, figure une demande de renforcement du rôle d'écran du Scot par rapport à la loi Littoral : lorsqu'un Scot est élaboré et que les élus font l'effort de définir une définition harmonisée, étayée et justifiée techniquement sur les SDU, celui-ci ne doit pas pouvoir être remis en question.

Il n'y a aucun périmètre parfait. Le périmètre parfait est celui où les élus sont capables de travailler ensemble pour atteindre des objectifs de politique publique. À l'échelle des périmètres de Scot, c'est souvent ce qu'ils font : se coordonner, même si parfois les périmètres sont imparfaits. Je voudrais citer l'exemple de l'inter-Scot lyonnais, où les périmètres ne sont pas parfaits, mais où les élus de douze Scot ont décidé de discuter ensemble et ont rédigé un chapitre commun, sur des sujets à enjeu. Cela répond peut-être à votre question, lorsqu'un lac dépasse les périmètres.

Le Scot est le seul outil en matière de stratégie territoriale de planification dont la couverture est quasi-intégrale en France, avec 41 % de Scot mono-EPCI et 58 % pluri-EPCI. Cet équilibre est d'autant plus important que les Scot pluri-EPCI représentent 880 des 1 250 EPCI en France. L'inter-territorialité est donc déjà largement à l'oeuvre dans notre pays.

M. Thibaut Guigue. - Lorsque je suis arrivé à la tête du Scot en 2020, il m'a été expliqué qu'il existait une jurisprudence locale qui s'appelait « Dord-Molager ». M. Dord était le maire d'Aix-les-Bains et M. Molager un secrétaire général en poste à l'époque, qui avaient convenu que la distance de 40 mètres de bâtiment à bâtiment caractérisait les SDU. Il fallait y adapter tous les documents d'urbanisme ! Cet accord n'existait nulle part ailleurs... Nous manquons véritablement d'homogénéité et de clarté. Quand un pétitionnaire vient vous voir, allez lui expliquer la jurisprudence Dord-Molager ! C'est impossible. La règle n'est pas accessible, et c'est problématique.

Mme Karine Hurel. -Existe-t-il un document à la bonne échelle ? Les géographes cherchent encore cette bonne échelle et il n'y en a pas. La bonne échelle est probablement celle à laquelle les territoires veulent travailler ensemble.

Néanmoins, une piste se dessine de plus en plus, qui est de travailler en disant que l'enjeu est la ressource. Nous avons parlé de l'eau, mais il existe de nombreuses autres ressources, qu'il est nécessaire de documenter. Sans nécessairement obliger les territoires à travailler ensemble ou à changer leur périmètre, il y a un enjeu à ce que l'État et les chercheurs documentent la connaissance que nous avons de nos territoires. En matière de ressources, celles-ci sont nécessaires et vont potentiellement définir un périmètre à la bonne échelle. Charge ensuite aux élus de s'en emparer ou non. Or, aujourd'hui, c'est une documentation que nous n'avons pas. Il faut que l'État qui a cette légitimité, y travaille et la diffuse.

Mme Kristell Jamme. -Nous ne nous sommes pas concertés en amont de nos interventions, mais je remarque que nos propos sont largement coordonnés.

Nous sommes au milieu du gué ; il faudra donc aller un peu plus loin pour pouvoir agir, y compris en ce qui concerne les outils d'ingénierie et d'accompagnement. Nous voyons bien, dans nos interventions réciproques, que la coordination se fait bien. Encore faut-il que nous ayons les moyens de le faire sur les territoires et que, par conséquent, les Scot - qui sont pour moi effectivement les outils de cette différenciation - et les outils d'ingénierie locaux de la mise en oeuvre puissent développer leur talent pour accompagner les élus et les particuliers sur les territoires.

M. Stéphan Dégeorges. -Comme vient de l'indiquer ma collègue, toute l'ingénierie nécessaire existe déjà : les Scot, l'ingénierie territoriale localisée, les agences d'urbanisme, les CAUE, ... Notre rôle est aussi d'aider à la prise de décision en tant qu'organes de connaissance culturelle territoriale - culturelle au sens politique, au sens des sociétés locales et au sens des enjeux locaux. L'affinage de ces deux lois peut déjà s'appuyer sur un ensemble d'ingénierie parfaitement installé, pertinent et cohérent, qui a peut-être besoin de travailler encore mieux collectivement.

Les Scot sont un outil qui a déjà une certaine antériorité et qui démontre son importance sur la question des périmètres. Nous avons observé de belles progressions au fil du temps, avec des périmètres et la mise en place d'inter-Scot de manière cohérente. Nous ne sommes pas encore dans le pur opérationnel, ce qui permet de prendre le temps de la réflexion. Les Scot sont le bon endroit pour adapter les lois Littoral et Montagne.

M. Guillaume Gontard, président. - Je vous remercie toutes et tous. Nous aurions pu poursuivre encore l'examen de ces sujets passionnants.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 00.