COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Bilan annuel de l'application des lois - Communication

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, comme chaque année à cette période, notre commission se penche sur les points saillants de l'application des lois que nous avons été amenés à examiner au fond au cours de l'année parlementaire 2024-2025.

Cet exercice traditionnel vise à opérer une vérification approfondie de l'adéquation entre les mesures législatives que nous votons et les mesures d'application que le Gouvernement est tenu de prendre. C'est aussi l'occasion de prendre un peu de recul sur les conditions souvent difficiles dans lesquelles le Parlement, et particulièrement notre commission, examine les textes de loi. Cet exercice devrait s'achever, au cours du mois de juin prochain, par une audition sur l'application des lois de M. Laurent Panifous, ministre chargé des relations avec le Parlement.

Au cours de l'année parlementaire 2024-2025, la commission des lois a été amenée à examiner au fond 21 des 56 lois promulguées, ce qui représente 37,5 % du total, hors traités et conventions internationales. À cela s'ajoutent trois lois dont l'examen au fond de certains articles avait été délégué à notre commission.

Nous pouvons également nous réjouir de la place occupée par les initiatives sénatoriales, puisque 11 des 21 textes promulgués sont issus des propositions de loi du Sénat. Parmi elles, deux lois sont emblématiques et témoignent du rôle d'impulsion que joue le Sénat dans la confection de la loi. La loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, à l'initiative de notre collègue Étienne Blanc et notre ancien collègue Jérôme Durain, est la première d'entre elles et appelle à elle seule un tiers de l'ensemble des mesures d'application de la session. La loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports, à l'initiative de Philippe Tabarot, aujourd'hui membre du Gouvernement, appelle, quant à elle, 20 % des mesures d'application.

Par ailleurs, 76 % des lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit 16 des 21 textes examinés. Cette procédure a visé normalement la totalité des projets de loi, mais également la majorité des propositions de loi. Les 16 textes examinés dans le cadre de cette procédure ont été adoptés en 233 jours en moyenne, contre 194 jours au cours de la session précédente et 127 lors de la session 2022-2023, qui était toutefois marquée par le nombre de textes destinés à faire face à des échéances rapprochées, telles que les élections sénatoriales ou les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Aussi, ce recours à la procédure accélérée, censée demeurer une exception selon la Constitution, persiste à nous contraindre à des délais d'examen excessivement resserrés, qui ne sont pas toujours justifiés par l'urgence des circonstances, compromettant ainsi notre capacité à mener un travail d'analyse approfondi tel que doit le permettre le jeu de la navette parlementaire.

Le contrôle de l'application des lois porte uniquement sur les dispositions législatives qui appellent une mesure réglementaire d'application.

Ainsi, sur les 21 lois examinées par notre commission, 12 étaient d'application directe, ce qui leur permet d'entrer en vigueur sans nécessiter d'intervention du pouvoir réglementaire. Neuf lois appelaient en revanche des mesures réglementaires pour que toutes leurs dispositions puissent être mises en application. C'est particulièrement sur ce point que porte le bilan d'application des lois.

Or, cette année, il apparaît insatisfaisant : si au 31 mars 2026 plus des trois quarts des lois promulguées sont entièrement applicables, les textes demeurant partiellement inapplicables concentrent un nombre important de mesures réglementaires encore attendues, le pourcentage de mesures d'application restant à prendre passant de 19 % l'année dernière à 51 % cette année, soit une mesure sur deux. Autrement dit, sur les 75 mesures réglementaires prévues par les lois promulguées, 38 n'ont pas encore été prises à la date du 31 mars 2026.

À cet égard, on ne peut que regretter que ce défaut d'application des lois touche principalement deux textes emblématiques de la session étudiée, qui sont aussi ceux qui comportaient le plus grand nombre de dispositions législatives nécessitant des mesures d'application - 42 au total.

Concernant la loi Narcotrafic, seulement 8 mesures sur les 27 attendues ont été prises par le Gouvernement. Si l'on peut se féliciter de la publication des décrets permettant de mettre en place le parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), de désigner la direction nationale de la police judiciaire (DNPJ) comme cheffe de file de la lutte contre la criminalité organisée, de créer le statut de collaborateur de justice, plusieurs dispositions majeures de la loi demeurent inapplicables faute de mesures réglementaires. Or, cela fragilise les procédures ou prive les enquêteurs des moyens nouveaux conçus pour augmenter l'efficacité de leurs investigations.

Il en va ainsi notamment du recours facilité à la pseudonymisation des enquêteurs, prévue à l'article 33 de la loi, qui vise à les protéger de tout risque de représailles. Je comprends mal, je l'avoue, que le Gouvernement ne soit toujours pas parvenu au 31 mars dernier à dresser la liste des services qui doivent pouvoir en bénéficier. De la même manière, pourquoi les mesures de protection de l'identité des interprètes, des agents de l'administration pénitentiaire ou des professionnels accompagnant les mineurs ne sont toujours pas applicables ?

Comment comprendre également que le statut des informateurs et les dispositions relatives à l'infiltration civile des organisations criminelles ne soient pas encore applicables - même si elles ne recueillent pas l'aval des services visés, elles ont été adoptées ! -, alors qu'il s'agit d'un renforcement tout à fait pertinent des moyens d'investigation de nos forces de police.

D'autres mesures qui manquent toujours à l'appel concernent la sécurisation des zones portuaires ou le contrôle du trafic dans ces zones, avec des dispositions relatives au contrôle des personnels et au partage des images de vidéosurveillance, à la collecte des données d'identification des navires de plaisance ayant un autre port d'attache ou à l'accès direct aux données des opérateurs de transports - quatre articles sont concernés.

Enfin, il est difficile de comprendre pourquoi, en dépit des efforts engagés pour lutter contre la poursuite des trafics en prison, le Gouvernement laisse de côté certaines mesures pertinentes comme la possibilité de recourir à des drones pour sécuriser les établissements et éviter la livraison, par les airs, de stupéfiants, d'armes ou de téléphones portables.

La loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports est, quant à elle, applicable à 40 % - 6 mesures ont été prises sur les 15 attendues. On peut certes se féliciter de la publication d'un décret particulièrement attendu sur les prérogatives des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP qui leur permet de retirer à leur propriétaire des objets dangereux et d'intervenir sur la voie publique pour constater des infractions commises dans les emprises de transport ou à leurs abords dans le cas de la vente à la sauvette. Toutefois, de nombreuses dispositions de la loi demeurent inappliquées, à l'instar de l'article 7, qui prévoit l'affectation des agents chargés de la sûreté d'Île-de-France Mobilités au sein de salles d'information et de commandement relevant de la préfecture de police. Le décret permettant l'expérimentation du recours aux caméras-piétons pour les conducteurs d'autobus et d'autocar est également fortement attendu.

Ce bilan négatif est néanmoins à nuancer, puisque près de la moitié des lois qui n'étaient pas d'application directe est ensuite devenue pleinement applicable au cours de la période considérée. On peut donc espérer que les mesures précitées ne resteront pas lettre morte et que le Gouvernement veillera à prendre, sous peu, les dispositions réglementaires qui s'imposent - nous pourrons questionner M. Panifous sur ce sujet.

Pour finir, force est de constater que le Gouvernement manque toujours à son obligation de produire les rapports au Parlement prévus par les lois. Il ne l'a ainsi fait que pour deux rapports sur les neuf qui lui ont été demandés en 2024-2025. J'y vois là la confirmation de la jurisprudence bien établie de la commission des lois, qui veille à solliciter le moins possible du Gouvernement la présentation de tels rapports au Parlement, mais plutôt à privilégier ses propres travaux d'information et de contrôle pour approfondir les sujets qui lui sont chers.

Je tiens à souligner, à cet égard, le fait que notre commission a entrepris de nombreux travaux de contrôle sur la session 2024-2025, lesquels ont abouti à la publication de neuf rapports d'information. À ce titre, l'examen global et statistique que je vous livre aujourd'hui de l'application des lois est voué à être approfondi pour les textes les plus importants par des missions d'information dédiées. Cette démarche a notamment été illustrée, l'an passé, par le rapport d'information présenté par Françoise Dumont et Marie-Pierre de La Gontrie sur le bilan de la mise en oeuvre de la loi du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Voilà donc, mes chers collègues, un bref panorama de la mise en oeuvre des lois que nous avons eu à traiter durant la précédente session, mais également un bref aperçu des travaux qu'il nous reste à entreprendre.

M. Hussein Bourgi. - Merci pour votre présentation, madame la présidente. Permettez-moi d'insister sur un point récurrent, même s'il ne relève pas de la question qui nous occupe, à savoir les décrets d'application des lois de la session précédente. Je pense notamment à la loi portant création d'un statut de l'élu local définitivement adoptée en décembre, un texte très important dont nous avons relayé les dispositions auprès de nos grands électeurs, mais dont les décrets d'application ne sont toujours pas publiés. Lors des élections municipales de mars dernier, certains élus ont cessé leur mandat et ne peuvent toujours pas bénéficier du dispositif de bonification de trimestres au titre de leurs mandats, faute de décrets d'application. Ils se demandent si la mesure pourra être rétroactive. Je suis assez circonspect à l'annonce de l'examen de nouveaux projets de loi concernant les collectivités territoriales, alors même que des décrets d'application du texte concernant le statut de l'élu local ne sont toujours pas publiés. Ce sont des milliers d'élus qui sont confrontés à cette situation. Aussi, il me semble utile d'interroger la ministre Françoise Gatel sur cette question lorsqu'elle sera auditionnée.

Mme Muriel Jourda, présidente. - J'ai dressé ici le bilan de l'application des lois sur l'année 2024-2025 et non sur l'année en cours. Nous aurons l'occasion d'obtenir des réponses, d'une part, lors de l'audition de Mme Gatel sur le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales et, d'autre part, dans le cadre de l'audition de M. Panifous sur le bilan annuel de l'application des lois.

Proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement n°  2 prévoit de sanctionner d'une amende de 3 750 euros les employeurs n'ayant pas demandé l'attestation d'honorabilité. Cette disposition n'est pas simple à mettre en place dans le cadre des intercommunalités ou des particuliers-employeurs, notamment. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

Mme Olivia Richard, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n°  1 rectifié qui prévoit que l'autorité administrative compétente - on peine à l'identifier - puisse éventuellement communiquer à l'employeur qui le demande les antécédents judiciaires de la personne qu'il souhaite recruter. Tous les personnels d'encadrement des enfants qui auraient fait l'objet d'une mise en cause dans une procédure judiciaire seraient interdits à vie de rechercher un emploi dans ce secteur, y compris en l'absence de mise en examen, ou en cas de relaxe. Il s'agit là d'une atteinte excessive à la présomption d'innocence. En outre, cette disposition serait de nature à complexifier un dispositif que nous tentons de simplifier, d'harmoniser et de généraliser.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.

Mme Olivia Richard, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n°  3, qui vise à rendre obligatoire, pour certains emplois, la consigne de l'attestation d'honorabilité, car il est n'est pas utile au regard du dispositif adopté en commission la semaine passée, l'attestation étant requise avant toute embauche pour un poste au contact avec des enfants .

Notre avis est également défavorable à l'amendement n°  4, qui est un amendement de repli. En revanche, nous émettons un avis favorable à l'amendement n°  5 rectifié dans la mesure où il vise à rendre obligatoire la suspension des personnels travaillant au contact d'enfants lorsqu'ils sont mis en examen ou font l'objet d'une condamnation non définitive au titre d'une infraction grave dans le cadre de leur contrat de travail.

Mme Laurence Harribey. - Si une partie de l'amendement n° 3 est satisfait, pourquoi ne proposez-vous pas un retrait de l'amendement plutôt qu'un avis défavorable ?

Mme Olivia Richard, rapporteure. - M. Pla nous a effectivement indiqué vouloir les retirer.

La commission demande le retrait des amendements n^os 3 et 4 et, à défaut, y sera défavorable. Elle émet un avis favorable à l'amendement n°5 rectifié.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Nous demandons le retrait de l'amendement n°  6 rectifié et de l'amendement n°  8 rectifié, puisqu'ils sont satisfaits. En revanche, nous sommes favorables à l'amendement n°  7 rectifié relatif aux délais de transmission de l'attestation d'honorabilité.

La commission demande le retrait des amendements n^os 6 rectifié et 8 rectifié et, à défaut, y sera défavorable. Elle émet un avis favorable à l'amendement n° 7 rectifié.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance.

Les sept amendements identiques déposés visent à rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale, que nous avons modifié en commission la semaine dernière.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Mon sentiment sur ce texte n'a pas changé depuis la semaine dernière.

Nous avons ce matin discuté avec le garde des sceaux pour tenter de trouver une solution qui convienne à tous. L'idée serait de rétablir l'article 2 dans sa version issue des travaux de l'Assemblée nationale, mais de prévoir une date d'entrée en vigueur différée, qui serait établie au 2 mai 2027. Dans ce cas, le ministre s'engagerait à l'inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avant l'été. Cette entrée en vigueur différée du texte permettrait aux tribunaux et aux barreaux de s'organiser, car, aujourd'hui, ils ne sont pas prêts. Le garde des sceaux, Gérald Darmanin, doit nous apporter une réponse dans la journée.

Cette solution intermédiaire permettrait à la proposition de loi d'être à la fois adoptée et appliquée dans de bonnes conditions. Il me semble qu'un petit compromis réussi vaut mieux qu'un grand texte manqué.

Mme Agnès Canayer. - Ce texte vise à rendre obligatoire la présence d'un avocat pour tous les enfants faisant l'objet d'une mesure d'assistance éducative ou de placement. Les parcours de ces enfants, souvent chaotiques, justifient évidemment un accompagnement, car ils se retrouvent fréquemment seuls face à une justice dont ils ne maîtrisent souvent ni les règles, ni les enjeux. Le coût de cette mesure, au titre de l'aide juridictionnelle, serait toutefois compris entre 200 et 250 millions d'euros par an, ce qui n'est pas négligeable. L'auteure du texte a évoqué la possibilité d'utiliser le pécule des enfants de l'aide sociale à l'enfance, placé à la Caisse des dépôts et consignations. Cette piste me paraît mauvaise, d'autant que ce pécule doit déjà être revu dans le cadre du projet de loi sur la protection de l'enfance, qui permettra sans doute de répondre plus largement aux besoins d'accompagnement des mineurs concernés. Au-delà du financement, se pose surtout la question de l'organisation concrète. Certains barreaux, comme celui de Paris, disposent déjà de structures adaptées, mais de nombreux petits barreaux de province ne sont pas en mesure d'appliquer immédiatement une telle réforme. Nous risquerions alors de nous retrouver dans une situation délicate, où certains placements ne pourraient plus être prononcés faute d'avocat disponible.

Nous nous sommes donc entendus ce matin sur une voie de compromis. Si nous sommes globalement favorables à un accompagnement juridique des enfants, il reste nécessaire de clarifier le périmètre exact de cette obligation et les situations dans lesquelles la présence d'un avocat est indispensable. Ces réflexions devront être poursuivies dans le futur texte relatif à l'aide sociale à l'enfance.

Comme l'a exposé M. le rapporteur, le compromis proposé consiste donc à reporter l'entrée en vigueur du dispositif, à condition que le garde des sceaux s'engage à obtenir l'inscription du texte à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale avant la fin de la session parlementaire. Cela laisserait le temps de discuter avec les avocats, d'organiser les barreaux, de définir précisément le périmètre d'application de la mesure et de sécuriser le financement de l'aide juridictionnelle.

Mme Olivia Richard. - Comme l'a rappelé Agnès Canayer, nous sommes parvenus, avec l'accord de l'auteure du texte, à une solution de compromis. Je vous invite donc à adopter les amendements de rétablissement, le garde des sceaux devant ensuite nous confirmer cet après-midi que le texte sera bien inscrit à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale avant la fin de la session. Dans cette hypothèse, nous adopterions en séance un amendement différant l'entrée en vigueur de la loi. Si nous le votions conforme immédiatement, le texte deviendrait applicable dès le lendemain de sa publication, avec des conséquences potentiellement très lourdes dans de nombreux territoires ruraux qui ne disposent ni des avocats ni des moyens nécessaires pour faire face à l'assistance de tous les enfants faisant l'objet d'une mesure de placement.

La semaine dernière, vous avez adopté l'amendement que je défendais. Je reconnais aujourd'hui m'être trompée dans ma manière d'aborder cette question. C'est pourquoi je vous invite désormais à voter les amendements de rétablissement.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Je ne me suis pas exprimée la semaine dernière, car un consensus semblait alors se dégager.

Je veux surtout rappeler que les enfants placés aujourd'hui ne sont pas accompagnés par des personnes indifférentes à leur situation. Je connais bien ce milieu, étant présidente d'un établissement accueillant certains de ces enfants. Juges des enfants, personnels de l'aide sociale à l'enfance, éducateurs : tous prennent en considération ces situations humaines extrêmement lourdes. Or ce texte finit par laisser entendre que tout fonctionnerait mal et que seuls les avocats seraient capables de garantir un accompagnement satisfaisant. J'ai donc un vrai problème de fond avec cette proposition de loi.

À cela s'ajoutent désormais des difficultés d'organisation et de financement : les barreaux ne seraient pas prêts et nous ne disposerions pas des moyens budgétaires nécessaires. Comment trouver du jour au lendemain 250 millions d'euros dans le contexte financier actuel ? Je ne crois pas qu'il soit sain de construire la loi dans cette forme d'urgence, a fortiori dans les conditions actuelles, avec des négociations permanentes liées aux équilibres politiques de l'Assemblée nationale. Pour toutes ces raisons, je ne voterai pas ce texte.

M. Francis Szpiner. - C'est toujours la même chose : dès qu'il s'agit de créer des droits nouveaux, on explique que ce n'est pas possible. On nous tenait exactement le même discours lors de la réforme de la garde à vue, en affirmant que les petits barreaux ne pourraient jamais assurer les permanences. Pourtant, ils l'ont fait. Il faut donc cesser de prétendre que la profession d'avocat ne serait pas prête. Comme l'a dit Jacqueline Eustache-Brinio, dans l'immense majorité des cas, tout se passera correctement. Le rôle de l'avocat consistera souvent simplement à veiller au respect des règles. Mais dans les situations où les choses se passeraient mal, nous serons heureux que l'enfant bénéficie de cette protection supplémentaire. Les barreaux s'adapteront, comme ils l'ont toujours fait.

Concernant le coût annoncé de 250 millions d'euros, j'aimerais savoir précisément comment il est calculé et selon quelles modalités d'aide juridictionnelle. Là encore, il me semble que le ministère dispose d'une marge de manoeuvre.

En réalité, on nous demande aujourd'hui de faire confiance au garde des sceaux sur un calendrier parlementaire que personne ne maîtrise. La seule vraie question est pourtant simple : voulons-nous, oui ou non, donner un avocat à ces enfants ? Pour ma part, je voterai ces amendements de rétablissement.

M. Patrick Kanner. - Notre discussion est pour le moins exotique. Nous examinons des amendements de rétablissement après avoir décidé, la semaine dernière, de modifier le texte initial, et nous apprenons maintenant que le ministre prendrait un engagement sur un calendrier parlementaire que personne ne contrôle afin de permettre une deuxième lecture conforme à l'Assemblée nationale.

Je suis favorable à la clarté. Si le groupe socialiste a accepté que ce texte soit inscrit dans un temps transpartisan, c'était précisément pour permettre un vote conforme au Sénat. Les amendements de rétablissement vont dans ce sens ; il faut donc s'en tenir là. Nous n'avons pas à entrer dans une négociation avec l'exécutif. Chacun doit rester dans son rôle, le Parlement légifère et le Gouvernement exécute. À défaut, nous finirons par demander l'autorisation de légiférer pour chaque texte. Compte tenu de l'encombrement de l'ordre du jour à l'Assemblée nationale, personne ne peut garantir aujourd'hui que ce texte sera effectivement réinscrit ni adopté conforme. Cette négociation brouille donc totalement le fonctionnement parlementaire. Puisqu'il y a trouble, je souhaite que nous revenions simplement au texte initial.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je voudrais d'abord remercier le rapporteur, qui cherche manifestement des solutions pour permettre à ce texte d'aboutir. Mais il ne faut pas se raconter d'histoires : plusieurs grands textes régaliens déjà votés par le Sénat ne seront pas examinés avant la fin de la session. Je pense bien entendu au projet de loi visant à offrir des réponses immédiates aux phénomènes troublant l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de nos concitoyens, dit Ripost, ainsi qu'aux textes sur les polices municipales et la justice criminelle.

Or, dans le contexte parlementaire actuel, et avec les élections qui se profilent, un texte qui ne passe pas avant l'été est un texte qui n'existe plus. La véritable question est donc celle du financement. J'ai bien entendu les arguments de Jacqueline Eustache-Brinio, mais j'ai également entendu Francis Szpiner sur la capacité d'organisation des barreaux. D'ailleurs, le conseil national des barreaux (CNB) soutient le texte.

Nous devons aujourd'hui nous prononcer sur des amendements de rétablissement. Pour ma part, je considère qu'il faut voter le texte conforme, car c'est la seule manière de garantir l'existence de cette réforme. Il ne s'agit pas de prétendre que tout ira toujours bien avec un avocat ou mal sans avocat, mais ces procédures sont extrêmement sensibles. Le juge statue seul, l'administrateur ad hoc n'est pas systématiquement désigné, et la présence d'un adulte supplémentaire me paraît essentielle. Pour reprendre une formule américaine, cela garantit qu'il y ait « un adulte dans la pièce » - en l'occurrence deux adultes, avec le juge. Nous avons donc déposé un amendement de rétablissement du texte adopté par l'Assemblée nationale, que nous voterons et maintiendrons. J'espère que chacun ici fera preuve de lucidité et prendra le même chemin.

Mme Mélanie Vogel. - J'ai du mal à entendre que nous adopterions cette loi dans l'urgence. Ces préoccupations sont anciennes et le CNB s'est prononcé depuis longtemps en faveur de cette réforme. Nous travaillons sur ce texte depuis des mois ; nous ne sommes pas dans l'improvisation.

L'expérience du législateur montre d'ailleurs que le meilleur moyen de rendre une mesure réellement applicable consiste précisément à l'adopter et à la rendre obligatoire. Si nous attendons d'être prêts pour voter la loi, le législateur devient prisonnier de situations qu'il devrait être capable de faire évoluer. C'est tout le sens de la loi.

Je ne vois donc pas l'intérêt de dépendre d'un calendrier parlementaire dont chacun sait qu'il sera difficile à maîtriser dans le contexte électoral qui s'annonce, alors même que nous sommes tous favorables à la mesure principale du texte.

La meilleure solution consiste donc à adopter les amendements de rétablissement. Rien n'empêchera ensuite l'Exécutif de piloter l'entrée en vigueur par les moyens qui lui appartiennent. Mais le signal le plus fort que le Parlement puisse envoyer est un vote conforme dès demain.

Mme Sophie Briante Guillemont. - Je partage l'idée qu'il est impossible de s'engager aujourd'hui sur un quelconque calendrier parlementaire. Je voudrais toutefois revenir sur un point. Depuis le début de nos échanges, on nous explique que les barreaux ne seraient pas prêts. Pourtant, le CNB, qui ne se résume évidemment pas au barreau de Paris, continue de demander un vote conforme.

D'où vient alors cette idée selon laquelle les barreaux ne seraient pas en état d'appliquer le texte ? Pourquoi ne pas faire confiance aux représentants des avocats eux-mêmes ?

Mme Dominique Vérien. - Le rapporteur nous propose, dans un premier temps, de rétablir le texte, puis, dans un second temps, d'examiner un amendement du Gouvernement si celui-ci s'engage à inscrire définitivement le texte avant l'interruption parlementaire estivale. Il ne s'agit pas de repousser la réforme indéfiniment, et cette discussion se fait d'ailleurs avec l'accord de l'auteure du texte.

Quant aux barreaux, certains sont prêts, d'autres non. J'ai appelé le barreau d'Auxerre : il soutient le texte, mais il ne pourrait pas être opérationnel dès lundi. Nous avons deux juridictions, dont une seule avec un juge des enfants ; il faut des conventions, une organisation, des listes d'avocats. Cela ne se règle pas en quarante-huit heures.

Si aucun avocat n'est disponible, le juge ne pourra pas recevoir l'enfant dans les conditions prévues par la loi. Dans certains départements ruraux, cela poserait immédiatement des difficultés.

Il faut aussi parler des moyens financiers. Le coût est estimé par le garde des sceaux à 177 millions d'euros cette année et à environ 300 millions en année pleine. Si nous voulons une prise en charge complète des enfants et des majeurs, il faudra nécessairement prévoir ces crédits dans une loi de finances.

C'est dans cet esprit qu'une entrée en vigueur différée a été discutée ce matin.

Mme Audrey Linkenheld. - J'entends ces arguments, mais il existe des instances représentatives des barreaux, en particulier le CNB, qui nous a écrit noir sur blanc que la proposition d'expérimenter la mesure dans certains départements retarderait inutilement l'entrée en vigueur d'une garantie fondamentale et maintiendrait des inégalités territoriales. J'en déduis donc que le CNB est favorable à l'application intégrale du droit pour chaque enfant d'être assisté d'un avocat.

Je fais confiance aux avocats, aux magistrats et aux barreaux. Je ne peux pas imaginer qu'un juge laisserait un enfant en danger sans protection au motif qu'aucun avocat ne serait disponible. Les magistrats continueront naturellement à agir dans l'intérêt supérieur de l'enfant.

Pour toutes ces raisons, le mieux est de voter ce texte conforme. Les discussions avec le Gouvernement pourront ensuite se poursuivre, mais notre responsabilité est d'abord de permettre une application rapide du texte, indépendamment des questions budgétaires, qui pourraient peut-être faire craindre à certains ministres que la protection des enfants ne les prive d'un budget pour construire une prison.

Mme Cécile Cukierman. - Je nous trouve très optimistes lorsque nous croyons aux promesses de calendrier parlementaire. À mesure que l'élection présidentielle approche, les semaines législatives disponibles se réduisent. Personne ne peut réellement garantir aujourd'hui l'inscription d'un texte à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale.

Pour ma part, je ne légifère pas pour satisfaire l'auteure d'une proposition de loi, mais pour répondre à une nécessité sociale. Si nous reconnaissons qu'il existe un problème de droits de l'enfant, alors nous devons y répondre rapidement. Sinon, nous envoyons le message que ces enfants coûtent trop cher et qu'ils peuvent attendre.

Deux logiques s'opposent toujours : soit on attend les financements pour changer la loi, soit on change la loi pour obliger au financement. Dans quelques jours, nous voterons des dizaines de milliards d'euros supplémentaires pour la programmation militaire ; aujourd'hui, nous discutons de quelques centaines de millions d'euros seulement pour les droits des enfants.

Mme Elsa Schalck. - Je partage entièrement les propos d'Audrey Linkenheld. Ayant exercé comme avocate en assistance éducative, j'ai pu mesurer combien la présence d'un avocat est indispensable pour les enfants, qu'ils soient ou non dotés de discernement.

L'expérimentation territoriale créerait une fracture entre les enfants selon leur lieu de résidence, alors que nous savons depuis des années que cette assistance doit devenir obligatoire. Maintenant que l'Assemblée nationale a voté ce texte à l'unanimité, on nous demanderait d'en repousser l'application de plusieurs mois. J'ai du mal à le comprendre.

L'amendement du Gouvernement est un amendement de promesse qui n'engagera que son auteur. Je suis donc favorable à un vote conforme dès demain.

Mme Marie Mercier. - Tout cela manque un peu de cohérence. La semaine dernière, on nous expliquait que le principal problème résidait dans l'absence de suivi de ces enfants et dans la perte de confiance qui en résultait. C'est cet argument qui m'avait convaincue.

Je voudrais simplement savoir si la solution aujourd'hui proposée garantit réellement ce suivi.

Mme Catherine Di Folco. - Je suis un peu perdue. La semaine dernière, on nous expliquait qu'il fallait voter un amendement parce qu'il améliorait considérablement le texte. Aujourd'hui, on nous explique qu'il faut revenir au texte initial, avec d'autres arguments tout aussi convaincants.

Et désormais, nous découvrons la « promesse » du Gouvernement. Je connaissais les amendements d'appel, pas encore les « amendements de promesse ». C'est à en perdre son latin ! Tant qu'à négocier des promesses, il aurait peut-être fallu aussi obtenir l'inscription du texte sur la police municipale, sous forme de « package ».

Mme Muriel Jourda, présidente. - Celui-ci relève plutôt du ministre Laurent Nuñez.

Mme Catherine Di Folco. - Certes, mais entre ministres, ils peuvent bien promettre pour les uns et pour les autres !

Mme Muriel Jourda, présidente. - Les promesses n'engagent que ceux qui les croient.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Puisque tout a été dit, et bien dit, je n'insisterai que sur un seul argument. Je connais assez peu de situations où tous les barreaux de France ont été prêts en même temps - et c'est l'ancien avocat du barreau de Mayotte qui vous parle. Sur la garde à vue, par exemple, certains ne le sont toujours pas aujourd'hui. Lors de l'examen du projet de loi Ripost, l'enregistrement des vidéos en garde à vue a même été supprimé, alors que son coût ne dépassait pas 5 millions d'euros. Nous courons constamment après les moyens.

Comme Audrey Linkenheld, je fais confiance au juge pour faire prévaloir l'intérêt supérieur de l'enfant. En cas de difficulté pratique, c'est ce principe qui guidera sa décision.

Notre groupe propose donc de voter conforme afin d'avancer.

M. Francis Szpiner. - Les choses ne s'appliqueront pas dès lundi. Une loi doit d'abord être promulguée et le Gouvernement dispose déjà d'un certain délai.

Par ailleurs, si aucun avocat n'est disponible, le juge pourra constater qu'il a sollicité le barreau sans succès et statuer malgré tout. Dans la pratique, il est fort peu probable que des recours soient formés contre ces décisions.

Mme Olivia Richard. - Si le juge statuait toujours parfaitement dans l'intérêt supérieur de l'enfant, nous n'aurions pas besoin de ce texte. Toute la question est donc de garantir effectivement l'accès à un avocat pour les enfants faisant l'objet d'une mesure de placement.

Nous proposons, d'abord et avant tout, de revenir au texte de l'Assemblée nationale. Nous n'accepterons un amendement gouvernemental reportant l'entrée en vigueur que si nous avons la garantie d'une nouvelle lecture avant l'été. Sinon, nous voterons conforme.

Il ne s'agit pas d'un amendement de promesse sur un quelconque calendrier d'adoption, mais d'un amendement visant à garantir l'application effective de ce droit. En effet, si un juge place un enfant sans que ce dernier soit assisté d'un avocat et qu'un problème survient pendant le placement, la responsabilité du magistrat pourrait être engagée. Et si les juges peuvent désormais se dispenser de respecter la loi, qui donc la respectera ?

Si nous n'adoptons pas cette petite modification, tout risque de s'arrêter dans les départements où il n'y a pas d'avocats formés. Nous cherchons donc une piste d'atterrissage. Mais si nous ne la trouvons pas, nous voterons le texte conforme.

Mme Cécile Cukierman. - Le terme d'« amendement de promesse » est parfaitement approprié. Tous les courriers signés et scellés du garde des sceaux ne changeront pas une réalité : ce n'est pas M. Darmanin qui fixe l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Et nous savons qu'en ce moment, celui-ci est particulièrement instable.

Par ailleurs, repousser l'entrée en vigueur de cette mesure à mai 2027 ne me paraît pas très courageux au regard des incertitudes politiques qui entourent cette échéance.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - J'ai toujours été convaincu, à titre personnel, que cette proposition de loi devait aboutir dans sa version issue des travaux de l'Assemblée.

Je remercie les différents groupes d'avoir déposé ces amendements identiques de rétablissement de l'article 2 dans sa version antérieure aux travaux de la commission ; cela m'a permis d'arriver au ministère en position de force. Nous convergeons sur le fond. La proposition faite ce matin, avec l'accord de la députée auteure du texte, consiste à différer l'entrée en vigueur du texte juste avant les élections de 2027, à condition que le Gouvernement s'engage à faire adopter rapidement le texte conforme à l'Assemblée nationale.

Demain, en séance publique, je demanderai publiquement au garde des sceaux une date précise. Si nous obtenons cet engagement, je soutiendrai cette solution ; sinon, je souhaite que nous adoptions le texte par un vote conforme. Je veux encore croire à la parole humaine, et, quoi qu'il en soit, je n'en fais pas un enjeu politique.

Mon seul objectif est que cette loi aboutisse, parce que les enfants concernés l'attendent depuis des années.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous n'avons probablement jamais eu une discussion aussi longue sur un texte à propos duquel tout le monde est finalement d'accord !

Pourquoi négocier sur ce texte ? Parce que le Gouvernement dispose de l'arme de l'article 40 de la Constitution, qu'il peut opposer à une proposition de loi. Il l'a déjà fait. Cette contrainte explique aussi la recherche d'un compromis. Il nous revient d'apprécier la pertinence du délai supplémentaire, mais il faut rappeler que nous avons en face de nous quelqu'un qui dispose d'une arme assez redoutable.

Sur la question de la préparation des barreaux, il faut aussi préciser qu'entre le barreau de Paris et certains barreaux de province, les réalités d'organisation sont très différentes. Constituer des listes d'avocats volontaires et doubler les permanences suppose un minimum de préparation.

Ce texte n'a pas besoin de décret d'application. S'il est voté conforme, le Président de la République disposera du délai constitutionnel de quinze jours pour le promulguer, et il s'appliquera dès le lendemain de sa publication.

Quant à l'aide juridictionnelle, elle existe déjà pour les mineurs. S'il n'y a pas aujourd'hui d'obligation d'avoir un avocat pour les mineurs en audience d'assistance éducative, le juge peut en désigner un. Pour répondre à Francis Szpiner, le calcul du coût repose simplement sur le nombre d'unités de valeur attribuées à ce type d'audiences, qui s'élève à 16, le montant de l'unité de valeur, à 36 euros, et le nombre d'audiences d'assistance éducatives recensées en France, qui varie entre 350 000 et 400 000. On aboutit ainsi à un coût estimé à environ 205 millions d'euros en année pleine.

Lorsqu'un ministre s'engage publiquement, on peut espérer qu'il honorera son engagement. Toutefois, même si le Gouvernement ne tenait pas ses engagements, cette proposition de loi qui ne comporte qu'un article pourrait aisément être réinscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale dans le cadre d'une niche parlementaire.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 2

La commission émet un avis favorable aux amendements identiques n^os  1, 2, 3, 4, 6, 7 et 8.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion est close à 11 h 10.