Mardi 26 mai 2026
- Présidence de M. Alain Milon, président -
La réunion est ouverte à 14 h 35.
Les mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer - Examen du rapport d'information
M. Alain Milon, président. - Nous nous réunissons aujourd'hui pour examiner le projet de rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) sur les dispositifs d'exonération de cotisations patronales outre-mer dits Lodéom et Lopom, en référence aux lois du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer et du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Ce travail a été confié le 21 janvier à Élisabeth Doineau, rapporteure générale, et à Solanges Nadille.
La commission des affaires sociales examinera le projet de rapport demain matin.
Ce rapport me semble tout à fait correspondre à la ligne éditoriale de la Mecss. Il s'agit d'un véritable rapport d'évaluation, qui s'appuie en particulier sur des modélisations réalisées par le pôle Science des données du Sénat.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - C'est avec beaucoup d'enthousiasme que nous nous sommes lancées dans ce travail au début du mois de mars. Des rapports avaient déjà été produits sur la question, mais nous avons souhaité aller plus loin.
(La rapporteure générale projette un diaporama en complément de son propos.)
Nous avons choisi un titre qui donne une idée de ce qu'a été notre conclusion : Exonérations de cotisations patronales en outre-mer : Lodéom et Lopom, des dispositifs efficients.
Au cours de nos auditions et lors d'un déplacement que nous avons effectué, nous avons senti que ces dispositifs étaient appréciés par les acteurs locaux.
Je précise aussi que nous avons souhaité intégrer dans notre analyse le dispositif Lopom, qui s'applique à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Bien que, s'agissant des évolutions des barèmes, nous proposions de recourir au principe de la « boîte à outils », comme dans le rapport de la Mecss de septembre 2025 Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, le contexte n'est pas le même. L'année dernière, il était évident que nous ne parviendrions pas à trouver un consensus sur la manière de ramener la sécurité sociale à l'équilibre. C'est pour cette raison que nous avons proposé une boîte à outils, faute de pouvoir faire des recommandations.
Dans le cas présent, la position du Parlement, et en particulier du Sénat, sur une forte réduction du coût du dispositif Lodéom est connue : nous sommes contre. Chacune des deux chambres a rejeté cette disposition de l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026, qui visait à réduire fortement le coût du dispositif.
Dans ces conditions, pourquoi proposer une boîte à outils sur la question des barèmes ? D'abord, parce que nous avons abordé ce rapport sans a priori, ce qui nous a amenées à chiffrer les principaux scénarios envisageables. Ensuite, compte tenu de nos conclusions, cette façon de procéder nous semble la plus efficace pour aborder le sujet.
Nous aurions pu faire un rapport plus « politique », prenant position contre la réduction du coût du dispositif, mais cela n'aurait rien apporté par rapport au rapport publié par le député Christian Baptiste l'année dernière.
Il nous a donc semblé plus pertinent de présenter les simulations réalisées avec l'aide du pôle Science des données du Sénat, chiffrant en particulier l'impact sur l'emploi des différents scénarios de réduction du coût. On ne trouve pas de chiffrage de l'effet sur l'emploi dans le rapport de novembre 2024 de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection générale des finances (IGF) sur le dispositif Lodéom, ou dans l'évaluation préalable de l'article 9 du PLFSS.
Quand on prend en compte l'effet sur l'emploi, les chiffres parlent d'eux-mêmes. On ne peut pas soutenir une forte réduction du coût du dispositif, encore moins si l'on prend en compte les questions de l'équité et de la répartition de l'effort de réduction du déficit entre l'outre-mer et l'Hexagone.
Au début de nos travaux, j'étais plutôt dubitative sur l'efficience du dispositif, mais j'ai pu en réaliser la pertinence, même si celui-ci peut être amélioré. Nous espérons que ce rapport, parce qu'il est objectif, permettra à l'exécutif de partager ses constats.
Le sujet du dispositif Lodéom est d'actualité. Le rapport de l'Igas et de l'IGF intitulé Évaluation des mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer de novembre 2024, marque le début de la séquence sur laquelle je vais maintenant revenir. Ce rapport s'appuie sur une modélisation économétrique selon laquelle la réforme relativement modeste du dispositif Lodéom en 2019 n'aurait quasiment pas eu d'effet, à part dans les entreprises de 2 à 11 salariés défavorisées par la réforme, qui auraient perdu des emplois. Cette modélisation a ses limites, comme toute modélisation, mais elle est conforme à l'état de l'art et est présentée en détail dans une annexe du projet de rapport, réalisée avec l'aide du pôle Science des données du Sénat.
Néanmoins, la lettre de mission du rapport de l'Igas et de l'IGF indiquait qu'il convenait de proposer des économies. Certains passages du rapport, un peu ambigus, peuvent donner l'impression que la modélisation montre qu'il est possible de réduire le coût du dispositif autant qu'on le veut - ce qui n'est pas le cas - et justifie donc les scénarios de forte réduction.
Le PLFSS pour 2025, qui visait à réformer les allégements généraux, a constitué une nouvelle alerte, qui a amené la commission à faire adopter un amendement pour préserver le dispositif Lodéom.
Ensuite, le député Christian Baptiste a publié à l'automne dernier son rapport d'information sur l'évaluation des exonérations de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer, dont une recommandation phare était de rendre effective la subordination du bénéfice du dispositif au respect des obligations en matière de paiement des cotisations.
Toujours à l'automne dernier, la disposition de l'article 9 du PLFSS pour 2026 réduisant fortement le dispositif Lodéom a été rejetée par les deux chambres du Parlement.
Le Gouvernement s'est alors engagé à engager une concertation avec les représentants de l'outre-mer. Cela a pris du temps mais, le 7 avril, le Gouvernement a chargé Philippe Leyssène, contrôleur général des armées, et Gilles Lara-Adélaïde, inspecteur général des finances - que nous avons auditionnés - d'une mission portant notamment sur ce sujet, qui doit impliquer les représentants de l'outre-mer et rechercher un certain consensus. Selon nos informations, cette mission pourrait conclure ses travaux à la fin du mois de juin.
J'en viens à la première partie de notre rapport, qui vise à présenter le dispositif.
Un premier régime concerne les départements et régions d'outre-mer (Drom). Il s'applique actuellement à la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion. À partir du 1er juillet, il sera étendu à Mayotte, et concernera donc l'ensemble des Drom. Un deuxième régime s'applique aux communautés d'outre-mer (COM) des Antilles, soit Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Enfin, un troisième régime, dit Lopom, s'applique à une autre COM : Saint-Pierre-et-Miquelon.
Chacun des trois régimes que je viens de présenter comprend trois barèmes. Au total, le dispositif compte donc neuf barèmes. Il faut aussi prendre en compte l'exonération de droit commun, ou « allégements généraux », qui s'applique dans toute la France pour les entreprises ne bénéficiant pas du dispositif Lodéom. Depuis le 1er janvier 2026, il s'agit de la réduction générale dégressive unique (RGDU).
On pourrait se dire que du fait de ces neuf barèmes, le dispositif Lodéom est absurde, et qu'il serait vital de le réformer d'urgence. Certes, sa complexité est excessive, mais elle n'est pas si grande qu'on pourrait le penser.
Chaque régime correspond à une zone géographique et seulement trois barèmes s'appliquent sur un territoire donné.
Le rapport présente les courbes correspondant aux différents barèmes, avec en abscisse le salaire et en ordonnée l'exonération, exprimée en points de cotisations. Ces courbes ne sont pas lisses : pour chaque barème, une marche importante se dessine à 2,5 Smic et une plus petite à 3,5 Smic. Ce phénomène s'explique par le fait que, comme dans le « rapport Bozio-Wasmer » Les Politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire d'octobre 2024, nous ajoutons aux barèmes les « bandeaux » famille et maladie, dispositifs d'allégement des cotisations patronales qui s'arrêtent à 2,5 Smic et 3,5 Smic. Ils ont été supprimés pour les entreprises bénéficiant des allégements généraux à compter du 1er janvier de cette année, mais subsistent dans le cadre du dispositif Lodéom, conformément à une disposition du PLFSS 2025, adoptée à l'initiative de la commission. Les exonérations liées aux bandeaux famille et maladie s'élèvent respectivement à 1,8 point et à 6 points de cotisation.
J'évoquerai d'abord les trois barèmes applicables dans les Drom, qui ont deux caractéristiques principales. D'abord, l'exonération totale de cotisations peut aller jusqu'à 2 Smic dans le cas le plus favorable, ce qui a pour effet de maximiser l'effet sur l'emploi. Ensuite, les allégements bénéficient à des salaires élevés, correspondant à 3,5 Smic dans le cas le plus favorable. En effet, en raison de l'isolement géographique et des sur-rémunérations des fonctionnaires en outre-mer, les entreprises ultramarines ont du mal à recruter des cadres ; l'un des objectifs du dispositif Lodéom est de les y aider.
J'en viens aux barèmes applicables à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Premièrement, l'allégement est moins élevé au niveau du Smic, puisque, en incluant les bandeaux, il est seulement d'environ 30 points de cotisation, au lieu d'environ 40 points. En effet, les exonérations Lodéom portent sur les seules cotisations de sécurité sociale et pas sur les cotisations de retraite complémentaire ou d'assurance chômage. Il en résulte que les allégements généraux sont plus favorables au niveau du Smic. Deuxièmement, l'allégement se poursuit beaucoup plus loin que pour le régime des Drom, puisque le régime le plus favorable s'arrête à 4,5 Smic et non à 3,5 Smic.
Dans le cas de Saint-Barthélemy, l'intérêt d'un tel régime apparaît clairement, puisque les salaires y sont élevés et le chômage y est faible. C'est moins évident dans le cas de Saint-Martin, où les salaires sont plus faibles et le taux de chômage élevé. Selon le rapport Igas-IGF, la collectivité aurait probablement intérêt à passer au régime des Drom. Toutefois, les auteurs du rapport précisent qu'ils ne disposent pas des données nécessaires pour l'affirmer avec certitude et cette option n'est pas du tout consensuelle, comme en témoignent les acteurs locaux.
Dans le cas du dispositif Lopom, applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, l'exonération est là aussi de seulement 30 points environ au niveau du Smic, en incluant les bandeaux. L'exonération se poursuit quel que soit le niveau de salaire, à un niveau stable en euros. Les représentants de Saint-Pierre-et-Miquelon, où le taux de chômage est de 3 %, nous ont indiqué qu'ils souhaitaient conserver ce régime. Pour eux, l'objectif est de compenser les handicaps liés à l'ultra-périphéricité. Ils ne sont donc pas intéressés par le fait de bénéficier d'une exonération importante au niveau du Smic.
J'en viens aux règles d'éligibilité aux différents barèmes. Pour les Drom, le barème de base, dit de « compétitivité », s'adresse aux entreprises de moins de 11 salariés. Ensuite, le barème dit de « compétitivité renforcée » concerne les PME des secteurs exposés et des secteurs spécifiques pour la Guyane. Enfin, le barème le plus renforcé, dit « innovation et croissance », s'adresse aux PME du domaine des technologies et de l'information et de la communication (TIC). Le Gouvernement souhaitait le supprimer, car il repose sur la rémunération des salariés concourant essentiellement à la réalisation de projets innovants dans le domaine des TIC, ce qui est impossible à contrôler en pratique. Cependant, compte tenu des difficultés des territoires et de l'importance de ce secteur, on peut se demander s'il ne conviendrait pas, au contraire, de le réformer.
Ces trois régimes et neuf barèmes suscitent bien entendu une certaine complexité. Cependant, les territoires concernés n'ont pas du tout envie que l'on bouleverse les choses.
Le dispositif a été mis en place par la loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, dite Perben. Il s'appliquait alors aux quatre Drom et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il a été scindé en trois barèmes par la Lopom de 2003.
En 2009, trois nouveaux barèmes ont été mis en place par la Lodéom, pour les Drom, mais aussi Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui devenaient éligibles au dispositif. Saint-Pierre-et-Miquelon continuait de relever du dispositif Lopom.
Entre 2014 et 2019, chaque barème s'est dédoublé, puis la LFSS pour 2019 a instauré un nouveau régime comprenant lui aussi trois barèmes. Ce régime est celui qui s'applique désormais aux quatre Drom historiques et s'appliquera à Mayotte à compter du 1er juillet 2026. C'est de manière un peu paradoxale qu'on l'appelle aussi « régime Lodéom », car il n'a pas été instauré par la Lodéom de 2009.
J'en viens à l'évolution du coût du dispositif, qui encourage certains à s'interroger sur une possible réduction. Pourtant, il ne faut pas que celle-ci remette en cause le développement économique des outre-mer.
Nous avons reconstitué l'évolution du coût du dispositif à partir de sources diverses. Le coût total est passé de 200 millions d'euros en 2000 à 1,5 milliard d'euros aujourd'hui.
Concernant l'effet des différentes lois sur le coût du dispositif, si l'on s'appuie sur les estimations publiées lors de leur examen, le seul texte ayant eu un fort impact est la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer (Loom), qui l'aurait augmenté d'environ 500 millions d'euros.
En fait, l'essentiel de l'augmentation du coût a été spontanée. Dans les années 2000, puis depuis 2019, le coût du dispositif a fortement augmenté en raison du dynamisme de la masse salariale outre-mer. Dans le cas de la période post-2019, la forte croissance du coût s'explique par la même cause que pour les allégements généraux : l'inflation a suscité une forte hausse du Smic et donc une forte hausse des allégements. Entre 2019 à 2024, le taux de croissance du coût du dispositif a d'ailleurs été légèrement inférieur au taux observé dans le cas des allégements généraux.
Le montant de 1,5 milliard d'euros figure dans les annexes du PLFSS. Cependant, en réalité, si le dispositif était supprimé, les entreprises concernées bénéficieraient des allégements généraux. Le véritable coût du dispositif est donc de 0,7 milliard d'euros.
À l'inverse, depuis la réforme des allégements généraux entrée en vigueur au 1er janvier 2026, les bandeaux famille et maladie n'existent plus que dans le cas des exonérations spécifiques, comme le dispositif Lodéom. Dans le cas des entreprises bénéficiant du dispositif, les bandeaux sont de 0,5 milliard d'euros. Si l'on ajoute ce montant à celui de 1,5 milliard d'euros, on obtient 2 milliards d'euros.
J'en viens à la deuxième partie de notre rapport, qui porte sur l'efficacité et l'efficience du dispositif Lodéom.
Les objectifs du dispositif ne sont définis par aucun texte. Toutefois, tout le monde s'accorde à dire que l'emploi constitue l'un de ses objectifs essentiels.
Je commencerai par trois chiffres produits dans le cadre de notre travail. D'abord, nous avons simulé, avec l'aide du pôle Science des données du Sénat, ce qu'il se passerait si le dispositif Lodéom était supprimé et si les entreprises concernées ne basculaient pas sur le régime des allégements généraux. Le chiffrage s'établit à 21 700 emplois détruits.
Ensuite, nous avons simulé, toujours avec l'aide du pôle Science des données, le scénario plus réaliste où ces entreprises basculeraient sur les allégements généraux. Le chiffrage est alors de 8 300 emplois détruits.
Par ailleurs, nous avons un troisième chiffrage, à 7 500 emplois détruits. Ce chiffrage, très sommaire, résulte d'une comparaison rapide de l'évolution de l'emploi au début des années 2000, quand le dispositif a été mis en place, dans les entreprises ultramarines éligibles au dispositif et dans celles qui ne l'étaient pas. Ce chiffrage permet de confirmer la vraisemblance de celui de la simulation du pôle Science des données.
Nous avons également mentionné les deux seuls chiffrages figurant dans des rapports de l'administration. Il s'agit là encore d'estimations s'appuyant sur la comparaison rapide de l'évolution de l'emploi au début des années 2000 dans diverses catégories d'entreprises. C'est un fait important, qu'il convient de souligner : les rapports de l'administration, systématiquement défavorables au dispositif Lodéom, ne se sont appuyés que sur des estimations assez sommaires, et aujourd'hui anciennes, de l'effet sur l'emploi.
Enfin, nous mentionnons une étude indiquant un effet sur l'emploi très élevé. Il s'agit d'une modélisation de 2009 réalisée par plusieurs économistes, dont Yannick L'Horty, spécialiste reconnu des politiques d'emploi, que nous avons entendu dans le cadre de nos auditions. Ces résultats reposent sur l'hypothèse d'un fort effet sur la compétitivité. Toutefois, Yannick L'Horty a cosigné en 2019 une étude remarquée du Conseil d'analyse économique (CAE), montrant que les allégements de cotisations n'ont pas eu d'effet significatif sur la compétitivité pour la France entière. Il nous semble donc raisonnable de nous en tenir à la simulation du présent rapport.
Je souhaiterais mentionner un autre objectif du dispositif, dont on parle moins que celui de l'emploi, mais qui est vital pour les économies ultramarines : la rentabilité des entreprises. Si l'ensemble composé par les salaires et les charges sociales correspond à peu près à la même part de valeur ajoutée dans l'Hexagone et dans les Drom, c'est parce que les charges sociales sont nettement plus faibles dans ces derniers, grâce au dispositif Lodéom.
J'en viens aux considérations d'efficience. Le dispositif Lodéom crée des emplois, mais en avons-nous pour notre argent ?
Une conclusion essentielle du rapport est qu'un euro dépensé dans le dispositif crée à peu près autant d'emplois qu'un euro dépensé dans les allégements généraux.
Selon les chiffres du rapport Bozio-Wasmer, le coût par emploi créé de l'ensemble constitué par les allégements généraux et les bandeaux est de 77 000 euros. Le pôle Science des données du Sénat parvient au chiffre de 75 000 euros par emploi, soit à peu près au même résultat. Par ailleurs, le pôle a estimé le coût par emploi créé de l'ensemble constitué par le dispositif Lodéom et les bandeaux à seulement 73 000 euros.
Ces chiffres remettent en cause l'argument mis en avant dans les rapports d'inspection successifs, selon lequel le coût par emploi créé serait nettement plus élevé pour le dispositif Lodéom que pour les allégements généraux.
Ce résultat peut sembler paradoxal, le dispositif Lodéom étant moins concentré sur les bas salaires que les allégements généraux. Cependant, dans les outre-mer, les bandeaux sont plus efficients qu'en métropole, parce qu'il y a une plus forte proportion de salaires proches du Smic. Ainsi, si on se limite au dispositif Lodéom hors bandeaux, le coût par emploi créé est de 67 000 euros, contre 59 000 euros par les allégements généraux.
Le coût par emploi créé du dispositif Lodéom proprement dit est donc un peu plus élevé. Toutefois, l'écart de 8 000 euros s'explique par le fait que le dispositif n'a pas pour seul objet de soutenir l'emploi, mais vise aussi à réduire les handicaps liés à l'ultra-périphéricité. Par ailleurs, cet écart est faible. Le dispositif Lodéom est incontestablement efficient.
Dans ces conditions, on peut se demander pourquoi il est si souvent décrié.
Mme Solanges Nadille, rapporteure. - On s'interrogera donc sur les causes de la mauvaise réputation du dispositif Lodéom.
(La rapporteure poursuit la projection du diaporama en complément de son propos.)
Une première explication réside dans la fréquente ignorance du fait que le dispositif n'a pas pour seul objectif de créer des emplois. Si l'on considère qu'il n'a que cette fonction, on peut se demander pourquoi il bénéficie à des salaires élevés, contrairement aux allégements généraux. Il faut évoquer ici une spécificité des territoires ultramarins : souvent, les entreprises peinent à recruter des cadres ; il faut donc les accompagner.
J'en viens à une deuxième raison pour laquelle le dispositif Lodéom a mauvaise réputation : les objectifs mis en avant pour le justifier sont nombreux, sans que le dispositif soit nécessairement le plus adapté pour les atteindre. Selon un lieu commun en matière de politique économique, il faut un objectif par instrument. Dans le cas présent, on en dénombre au moins une demi-douzaine. Pour crédibiliser le dispositif, il pourrait être utile de concentrer l'argumentaire sur les objectifs les moins contestables.
Ainsi, le dispositif est adapté pour favoriser la rentabilité des entreprises et l'emploi, notamment celui des cadres. En revanche, il ne nous semble pas évident qu'il le soit pour améliorer significativement la compétitivité globale des territoires ultramarins, même si ça peut être le cas pour certains secteurs. Par ailleurs, certaines entreprises utilisent le dispositif pour faire face aux retards de paiement des administrations, importants en outre-mer. Je vais à présent détailler chacun de ces objectifs.
L'emploi des cadres constitue un enjeu essentiel pour l'économie des outre-mer. Souvent, ceux qui font leurs études dans l'Hexagone ne reviennent pas, parce qu'ils ne trouvent pas de poste adapté à leurs compétences ou parce que les rémunérations ne sont pas suffisantes.
En valeur absolue, les rémunérations dans le secteur privé sont à peu près les mêmes qu'en métropole, mais les prix outre-mer sont plus élevés d'environ 15 %.
L'une des fonctions essentielles du dispositif Lodéom est de réduire le coût du travail des cadres, afin que les entreprises puissent leur proposer des salaires suffisants et ainsi parvenir à les embaucher. Ce n'est donc pas pour rien que le dispositif Lodéom bénéficie à des salaires élevés.
Concernant la sur-rémunération des fonctionnaires outre-mer, le traitement indiciaire brut est majoré de 40 % en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, de 53,63 % à La Réunion et de 70,67 % à Saint-Pierre-et-Miquelon. De plus, la rémunération moyenne du secteur public dans les outre-mer est supérieure de 30 % à celle de la France hexagonale. Ces sur-rémunérations coûtent 1,5 milliard d'euros à l'État et aggravent encore les difficultés de recrutement des entreprises.
Le dispositif Lodéom est aussi souvent présenté comme permettant de soutenir certains secteurs, en améliorant leur compétitivité, dans le cadre d'une stratégie de développement économique. Cela semble vrai dans le cas de certains secteurs, comme celui du tourisme dans les Antilles.
Toutefois, l'argument de la compétitivité, omniprésent lors de la mise en place du dispositif au début des années 2000, est aujourd'hui très contesté, en particulier depuis la parution de l'étude de 2019 du CAE, qui montrait qu'en métropole, les allégements généraux n'avaient eu aucun effet visible sur la compétitivité.
Par ailleurs, le régime renforcé du dispositif correspond à quasiment tous les secteurs, hors secteur tertiaire marchand. Il faudrait mieux définir les secteurs bénéficiant du barème renforcé, ce qui impliquerait une analyse micro-économique fine, dépassant le cadre de notre rapport.
Enfin, selon un argument souvent mis en avant lors des auditions, le dispositif Lodéom permettrait à certaines entreprises, en particulier dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), de survivre malgré le non-respect par les collectivités et hôpitaux ultramarins de leurs délais de paiement. Ce sujet a été longuement abordé lors des auditions. Certaines collectivités ont fourni un effort, mais d'autres peinent à le faire. Le plus dur pour les entreprises ultramarines est le retard de paiement pour les hôpitaux.
Les délais réglementaires de paiement, à peu près respectés dans l'Hexagone, sont en effet nettement dépassés outre-mer. Dans le cas du secteur public hospitalier de la Martinique, le délai de paiement moyen est de 200 jours, pour un délai réglementaire de 50 jours. Toutefois, il ne semble pas que la compensation de ces délais puisse être présentée comme un objectif du dispositif Lodéom ; il convient, au contraire, de résorber ces retards.
J'en viens à une troisième raison pouvant expliquer la mauvaise réputation du dispositif Lodéom : l'insuffisance de l'évaluation. Nous trouvons étonnant que l'administration n'ait jamais simulé le nombre d'emplois créés ou sauvegardés par le dispositif. Avant le rapport que nous présentons, la seule modélisation du nombre de ces emplois remontait à un article universitaire de 2009. Le principal manque en matière d'évaluation concerne la modélisation ex post, soit sur la base des données observées. La modélisation proposée dans notre rapport ne comble pas cette lacune, puisqu'il s'agit d'une modélisation ex ante, s'appuyant sur des hypothèses préalables. La recommandation, formulée par un rapport de l'administration de 2015, de réaliser une telle modélisation ex post, n'a jamais été mise en oeuvre.
En conséquence de ces différents phénomènes, et de la nécessité de réduire le déficit public, les rapports de l'administration sur le dispositif Lodéom et ceux qui l'ont précédé sont systématiquement défavorables.
En 2006, le Rapport sur l'évaluation du dispositif d'exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer réalisé par l'IGF, l'Igas et l'inspection générale de l'administration (IGA) avançait l'argument du coût par emploi créé, évalué sur la base de la méthodologie sommaire que nous avons évoquée.
En 2011, un rapport non publié de l'IGF reprenait le même argument, tout en retenant une lecture défavorable du rapport précité, alors que celui-ci était plutôt équilibré, soulignant que le dispositif n'avait pas pour seul objectif de créer des emplois, mais qu'il visait aussi à permettre de rémunérer correctement les cadres et que sa préconisation de recentrage sur des salaires moins élevés était tout à fait modérée.
En 2011, le Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales présidé par Henri Guillaume, dit rapport Guillaume, s'est appuyé sur le rapport produit par l'IGF en 2011 pour donner au dispositif la note de 1 sur 3, signifiant une faible efficience.
En 2015, dans une annexe à la Revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques, l'IGF et l'Igas ne se sont pas posé la question de l'efficience : elles se contentent en effet de comptabiliser des « indicateurs d'alerte » souvent peu pertinents, comme le fait que d'autres dispositifs, notamment les allégements généraux, poursuivaient des objectifs analogues.
En 2018, le rapport de l'IGF intitulé Les aides publiques outre-mer, qui se concentre sur le sujet connexe de la sur-rémunération des fonctionnaires - qu'il propose de réduire - se démarque par une tonalité assez neutre.
Je ne reviens pas sur le rapport Igas-IGF de 2024, que ma collègue a déjà évoqué.
L'ensemble de ces rapports préconisent un recentrage du dispositif sur les bas salaires, alors que, comme nous l'avons vu, le dispositif Lodéom a notamment pour objet de préserver la rentabilité des entreprises et de favoriser l'emploi des cadres.
Le rapport Igas-IGF de 2024 s'appuie sur une modélisation économétrique de qualité qui, au lieu de clarifier le débat, a paradoxalement accru la confusion. Notre rapport présente précisément cette modélisation dans une annexe rédigée avec l'aide du pôle Science des données du Sénat.
Cette modélisation a été très critiquée, notamment par la Fédération des entreprises des outre-mer (Fedom). Il nous semble toutefois qu'elle est conforme à « l'état de l'art », et que le problème vient plutôt de la surinterprétation qui en a été réalisée par l'Igas et l'IGF, d'une part, et par le Gouvernement, d'autre part.
J'en viens aux scénarios d'évolution des barèmes. Nous avons adopté une approche de type « boîte à outils », sans préconiser ni écarter aucune évolution.
Je commencerai par évoquer les simulations que nous avons réalisées avec l'aide du pôle Science des données du Sénat. Elles concernent, notamment, les scénarios du rapport Igas-IGF de 2024, ainsi que les dispositions de l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 relatives au dispositif Lodéom. Nous avons estimé non seulement les effets sur le coût du dispositif, mais aussi ceux sur l'emploi.
Selon nos estimations, l'application de la réforme de l'article 9 du PLFSS pour 2026 aurait détruit environ 2 400 emplois outre-mer.
Nous avons également simulé un scénario consistant à fusionner les trois barèmes des Drom en un barème unique, proche du barème de compétitivité renforcée. Selon nos estimations, une telle réforme coûterait moins de 300 millions d'euros et créerait 1 600 emplois. À ma connaissance, un tel scénario n'a jamais été envisagé auparavant. Les seules entreprises perdantes seraient celles, très peu nombreuses, bénéficiant du dispositif « innovation et croissance ». Le dispositif actuel s'en trouverait considérablement simplifié, pour un coût qui, bien que significatif, ne serait pas démesuré. Il faudrait bien sûr financer une telle mesure, selon des modalités qui restent à déterminer.
En tout état de cause, les différentes simulations que nous avons réalisées montrent, sans surprise, que les économies que l'on peut réaliser sur le dispositif Lodéom sont peu ou prou proportionnelles au nombre d'emplois détruits.
J'en viens à la simplification du dispositif.
La coexistence du régime Lodéom et des bandeaux suscite des « marches » qui contribuent à alimenter un phénomène de trappe à bas salaire. Il est notamment coûteux, pour l'employeur, de franchir le seuil de 2,5 Smic. Un scénario consisterait donc à lisser les barèmes, ce qui ne changerait pas le coût du dispositif de manière significative.
Deux autres propositions de simplification, souvent mises en avant, semblent moins consensuelles.
Le rapport Igas-IGF propose de fusionner les trois barèmes des Drom. Comme il cherche à réduire le coût du dispositif, cette fusion se ferait au détriment de la plupart des bénéficiaires actuels du dispositif Lodéom. En revanche, si ce barème unifié correspondait en gros à l'actuel barème de « compétitivité renforcée », les seuls perdants seraient les bénéficiaires, peu nombreux, du dispositif « innovation et croissance ». Comme je l'indiquais, nous avons évalué le coût une telle mesure à moins de 300 millions d'euros. Sous réserve que le financement puisse en être assuré, cela nous paraît être une piste de simplification à explorer.
Une autre piste de simplification consisterait à aligner le régime des COM des Antilles sur celui des Drom. Cette proposition du rapport Igas-IGF a du reste été reprise dans le rapport sur l'évaluation des exonérations de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer de Christian Baptiste. Le régime Lodéom des Drom étant toutefois moins favorable que celui des COM pour les salaires élevés, le rapport Igas-IGF conclut qu'une telle mesure serait défavorable à Saint-Barthélemy.
En ce qui concerne la gestion du dispositif, les différents rapports ont formulé des préconisations de bon sens, concernant par exemple la fiabilisation des données ou le renforcement des contrôles.
Je m'attarderai davantage sur les sujets non consensuels.
Le premier a trait à l'opportunité de transférer la gestion du dispositif pour Saint-Barthélemy, actuellement assurée par la Mutualité sociale agricole (MSA) Poitou, à la caisse générale de sécurité sociale (CGSS) de Guadeloupe. Le principal argument mis en avant par le rapport Igas-IGF, qui préconise une mesure de ce type, est un problème informatique. Lors de leur audition, les représentants de la MSA Poitou nous ont indiqué que celui-ci était en cours de résolution.
Nous serions donc partisanes d'attendre, d'autant que le sujet se heurte localement à une forte opposition.
J'en viens maintenant à ce qui semble être une préconisation de bon sens : le conditionnement du bénéfice du dispositif au paiement par les entreprises de leurs cotisations sociales ou à leur engagement dans un plan d'apurement. Si le code de la sécurité sociale prévoit explicitement cette condition, celle-ci n'est pas appliquée. Selon le rapport de Christian Baptiste, qui fait de l'application de cette disposition l'une de ses préconisations phare, 18,5 % des entreprises bénéficient en effet du dispositif sans être à jour de leurs cotisations et sans appliquer de plan d'apurement.
Un calcul de coin de table suggère toutefois que dans un scénario extrême où aucune des entreprises concernées ne se mettait en règle, le coût du dispositif Lodéom serait réduit d'environ 300 millions d'euros, entraînant la destruction de quelque 1 500 emplois. Si une telle mesure devait être décidée, il conviendrait donc d'être très attentif à ses modalités d'application.
L'Urssaf nous indique en outre que l'application de cette disposition susciterait d'importantes difficultés de gestion.
Nous vous proposons toutefois de reprendre cette préconisation, pour une raison de principe.
J'en terminerai en présentant nos recommandations.
Comme nous vous l'avons indiqué, notre rapport ne comprend pas de recommandations relatives aux barèmes, au sujet desquels il adopte une logique de « boîte à outils ».
Notre première recommandation est de rompre avec la logique actuelle, par laquelle des évaluations administratives se succèdent, sans qu'aucune ne s'efforce jamais de simuler les effets sur l'emploi du dispositif ou des changements préconisés.
Le pôle Science des données nous a permis de faire des simulations de l'effet sur l'emploi, en nous appuyant sur certaines hypothèses du rapport Bozio-Wasmer. Mais pour être vraiment fiable, une modélisation doit être réalisée ex post, idéalement par des universitaires.
La deuxième recommandation nous paraît incontournable bien qu'elle soit sans effet majeur. Elle vise à modifier l'indicateur retenu pour évaluer l'efficacité du dispositif Lodéom dans les documents annexés aux projets de loi de finances. L'indicateur actuel, qui se contente de comparer la vitesse de création d'emplois en outre-mer et dans l'Hexagone, n'est en effet pas adapté.
La troisième recommandation consiste à indiquer explicitement dans la loi un petit nombre d'objectifs du dispositif Lodéom. Aujourd'hui, le discours anti-Lodéom est en effet conforté par l'idée que les objectifs sont implicites, trop nombreux et que le dispositif Lodéom n'est parfois pas adapté pour les atteindre. Inscrire dans le code de la sécurité sociale que le dispositif Lodéom a pour objet, par exemple, de soutenir l'emploi, de préserver la rentabilité des entreprises et de leur permettre d'embaucher les cadres contribuerait à clarifier le débat.
La recommandation 4 consiste à mettre fin à la surestimation du coût du dispositif Lodéom dans les annexes aux PLFSS. En effet, si le dispositif Lodéom n'existait pas, les entreprises qui en bénéficient basculeraient sur les allégements généraux. Le véritable coût du dispositif s'établit donc non pas à 1,5 milliard d'euros, mais à 0,7 milliard d'euros.
Par la recommandation 5, nous en appelons à une fiabilisation des données.
La recommandation 6 consiste à mettre fin à la bizarrerie par laquelle le coût du dispositif Lodéom à la sécurité sociale est actuellement compensé par des crédits budgétaires du ministère de l'outre-mer. Sur un budget de 3 milliards d'euros, ce dernier consacre en effet 1,5 milliard d'euros au financement du dispositif Lodéom, ce qui entrave sa faculté d'investir dans des actions structurantes comme le logement. Il est donc proposé que le dispositif Lodéom soit compensé à la sécurité sociale de la même façon que les allégements généraux, c'est-à-dire avec de la TVA affectée. Cette recommandation n'a pas d'effet direct sur le solde public.
La recommandation 7 concerne la gestion du dispositif Lodéom à Saint-Barthélemy. Je n'y reviens pas, non plus que sur la recommandation 8, consistant à conditionner le bénéfice du dispositif au paiement par les entreprises de leurs cotisations sociales ou à leur engagement dans un plan d'apurement.
Enfin, notre dernière recommandation en appelle à une réforme juste, qui prenne en compte les spécificités ultramarines.
Nous avons comparé la réforme du dispositif Lodéom proposée par le PLFSS pour 2026 avec la réforme des allégements généraux introduite par la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.
En valeurs absolues, la réforme du dispositif Lodéom aurait emporté un gain bien plus faible - de 326 millions d'euros, contre 2 milliards d'euros pour la réforme des allégements généraux - pour un effet sur l'emploi lui aussi bien plus faible - 2 400 emplois détruits, contre 10 000 dans le cas des allégements généraux.
En valeurs relatives, l'effort demandé aux outre-mer était toutefois près de dix fois plus important : le coût du dispositif Lodéom aurait été réduit de 23 %, contre moins de 3 % pour les allégements généraux, emportant la destruction de 3 emplois sur 1 000, contre 0,3 emploi sur 1 000 dans le cas de la réforme des allégements généraux.
Notre principale conclusion, reprise dans le titre de notre rapport, est donc que le dispositif Lodéom est efficient.
Mme Catherine Conconne. - Je tiens à féliciter mes collègues, qui ont accompli un travail formidable.
Chaque année, de nouveaux inspecteurs débarquent avec pour seul objectif de réduire les dépenses. Or sans le dispositif Lodéom, ce serait autant de personnes qui seraient au chômage ou au revenu de solidarité active (RSA). En Martinique, plus de 30 000 personnes perçoivent le RSA. De manière générale, nos territoires cumulent les taux de pauvreté et les taux de décrochage scolaire les plus importants. Il faut donc absolument préserver ce dispositif.
J'estime qu'il s'agit non pas de mendicité, mais d'équité. Si nous sommes français, il faut essayer par tous les moyens de rendre cette « francité » équitable, car elle ne sera jamais égale.
On ne crée pas de l'emploi et de l'activité chez nous comme on en crée en Île-de-France, à Marseille ou dans le Cantal. Je n'aime pas les termes de « spécificités » ou de « handicaps naturels ». À ce vocabulaire que j'estime réducteur, je préfère la notion de « réalités », qui est tangible et démontrable. Nous avons en effet des réalités : être à 8 000 kilomètres de la France, ce n'est pas un handicap ; être à 7 000 kilomètres des lieux d'approvisionnement, ce n'est pas un handicap. Ce sont des réalités.
Nous sommes comme nous sommes : avec nos quatre siècles d'histoire qui n'ont rien à voir avec les millénaires de la vieille Europe, nous faisons tout pour tendre vers le progrès, avec la réalité de ladite outre-mer.
Le coût du dispositif a fortement augmenté avec la Loom de 2000. Pour réinjecter des jeunes dans l'emploi, il proposait à des personnes de 55 ans de prendre leur retraite.
En ce qui concerne les cadres, j'avais obtenu le relèvement du plafond à 3,2 Smic à l'issue d'une petite bataille dans l'hémicycle. Annick Girardin, qui était alors ministre des outre-mer, comprenait bien nos difficultés.
En tout état de cause, le Gouvernement serait bien mal inspiré s'il tentait de passer en force. Dans nos économies sensibles, de nombreux emplois pourraient en effet être détruits, ce qui déclencherait des réactions potentiellement violentes.
Mme Chantal Deseyne. - Je vous remercie de ce travail très dense sur ce dispositif qui, malgré vos efforts de pédagogie, paraît une véritable usine à gaz...
Vous avez indiqué que son coût était passé de 0,2 milliard d'euros à 1,5 milliard d'euros. Avez-vous pu mesurer l'incidence de cette augmentation sur l'emploi, en particulier des cadres ? Cette exonération concourt-elle à la compétitivité et à la rentabilité des entreprises ?
M. Olivier Henno. - Je tiens à mon tour à souligner le formidable travail des deux rapporteures.
Lors des auditions, nous avons mesuré toute l'importance du dispositif Lodéom pour les territoires concernés et les conséquences économiques très fortes qu'emporterait sa remise en cause.
Ceci étant dit, il faut bien reconnaître que nous sommes dans un engrenage infernal dont la variable d'ajustement est la dette sociale : en raison de nos charges élevées, nous pratiquons des exonérations, dont il découle une baisse des recettes et, donc, un déficit de la sécurité sociale. Sans en appeler à la remise en cause du dispositif Lodéom, ce qui n'aurait aucun sens, j'estime que l'on ne peut pas laisser cet engrenage perdurer.
M. Alain Milon, président. - Comment expliquez-vous les retards enregistrés par les hôpitaux pour le paiement des travaux qu'ils font réaliser ? Les hôpitaux de métropole, qui sont eux aussi en déficit, parviennent tout de même à payer les entreprises dans un délai de 50 jours, contre parfois 200 en outre-mer.
Par ailleurs, si l'on compense le coût du dispositif Lodéom par une part de TVA affectée, comment cela se ferait-il concrètement ?
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Au terme de ce travail, j'estime qu'il est impératif que nous disposions d'études économétriques et économiques beaucoup plus denses. Dans le cadre du réexamen triennal des niches sociales, il convient que Bercy consacre un peu d'argent à la réalisation, par des économistes, d'une étude complète sur les dispositifs ultramarins. Les économistes que nous avons rencontrés nous ont avoué qu'eux-mêmes étaient contraints d'aller à la « pêche aux informations » pour travailler sur ces sujets.
La collectivité de Guyane n'a pas souhaité nous répondre. Cela révèle à mon sens que les territoires sont excédés par le défilé d'inspecteurs qui viennent les interroger sur un dispositif qui est vital pour eux.
Je vous rejoins, madame Conconne, sur la vigilance particulière qu'il faut avoir à l'endroit de territoires qui sont en effet très fragiles en ce qui concerne le chômage et l'emploi des jeunes. Certains, comme Saint-Martin, font du reste face à une double insularité. Et tous sont exposés à une vie si rude qu'ils pourraient basculer dans la violence.
Je vous rejoins aussi sur l'attention qu'il faut avoir aux mots que l'on emploie. J'ai été choquée d'entendre le terme de handicap dans la bouche de très nombreux acteurs ultramarins eux-mêmes, et je reconnais que je n'ai pas eu la vigilance de ne pas l'employer dans le rapport. En tout état de cause, j'y veillerai désormais.
Mme Solanges Nadille, rapporteure. - L'augmentation du coût du dispositif résulte essentiellement du dynamisme de la masse salariale ultramarine. Plus récemment, certaines entreprises ont fait appel à des cabinets comptables, ce qui est à la fois regrettable, puisque la rémunération d'intervenants externes réduit d'autant le bénéfice du dispositif, et inévitable compte tenu de la complexité du dispositif.
Je précise que de nombreuses entreprises demandent que le dispositif soit pérennisé à l'échelle au moins triennale, afin de ne pas être confrontées chaque année à l'incertitude quant aux allégements dont elles pourront bénéficier, et, donc, aux recrutements qu'elles pourront assumer.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Les entreprises veulent en effet de la stabilité. Or depuis deux ans, on les menace d'un coup de rabot.
Dans un territoire comme la Guyane, qui connaît une forte immigration, le dispositif Lodéom encourage les entreprises à embaucher une main-d'oeuvre salariée. À rebours de cet effet vertueux, la suppression du dispositif constituerait en quelque sorte une prime au travail dissimulé.
Nous avons indiqué aux collectivités qu'il fallait qu'elles s'efforcent d'améliorer leurs délais de paiement, en particulier pour les entreprises du bâtiment, qui pâtissent fortement de la situation. J'ignore en revanche pour quelles raisons les hôpitaux sont en si grande difficulté. Pourriez-vous nous éclairer, madame Conconne ?
Mme Catherine Conconne. - Les causes sont nombreuses, mais la première est qu'une boîte de Doliprane qui coûte 2 euros en métropole coûte 4 euros chez nous. Nos hôpitaux ont de plus un volume d'activité assez faible qui ne leur permet pas de négocier avec les laboratoires pharmaceutiques pour obtenir des prix plus acceptables. Or toutes les études réalisées sur le sujet montrent que notre coefficient géographique est très en deçà de la réalité.
La durée de vie des appareils médicaux et des bâtiments est par ailleurs très inférieure à celle que l'on observe en métropole, à cause du climat, de l'humidité, de l'air salin.
Nos hôpitaux tirent donc la langue, d'autant qu'ils sont tenus de proposer une offre de soins très complète pour un petit nombre d'habitants. Or les compensations de l'État ne vont pas de pair avec les besoins, notamment pour la rémunération des médecins ou même le coût des repas. Il faudrait donc revoir le coefficient géographique à la hausse, mais l'État résiste, car il sait que des millions d'euros sont en jeu.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - À la suite du rapport d'information intitulé Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat que Raymonde Poncet Monge et moi-même avons réalisé l'année dernière, nous nous étions battues pour que les allégements généraux soient dûment compensés à la sécurité sociale. Aujourd'hui, nous estimons que ce n'est pas au ministère des outre-mer qu'il revient de financer le dispositif Lodéom. C'est ce que nous défendrons lors de l'examen du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Alain Milon, président. - Le constat que vous faites est qu'il faut revoir complètement le système de financement de la sécurité sociale, n'est-ce pas ? Quoi qu'il en soit, je vous remercie.
Nous n'avons pas de vote à effectuer sur ce rapport, puisqu'il sera présenté demain à la commission, qui se prononcera.
Rapport sur la protection sociale des indépendants outre-mer - Désignation de rapporteurs
M. Alain Milon, président. - Nous passons à la désignation de rapporteurs pour le rapport de synthèse de nos auditions du 14 avril dernier sur la protection sociale des indépendants outre-mer.
Ce rapport pourrait être examiné par la Mecss avant la mi-juillet, en même temps que le rapport sur les innovations thérapeutiques. La partie de notre réunion consacrée à son examen pourrait être ouverte aux membres de la délégation aux outre-mer.
Je propose d'en être le rapporteur, avec Annie Le Houérou, dont j'ai reçu la candidature.
Il en est ainsi décidé.
La réunion est close à 16 h 10.