- Présidence de M. Stéphane Travert, député, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l'hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire (CMP) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l'hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique, s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 2 juin 2026.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son Bureau, constitué de M. Stéphane Travert, député, président, Mme Dominique Estrosi Sassone, sénateur, vice-présidente, Mme Marie-Noëlle Battistel, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ; M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat ; M. Patrick Chauvet, sénateur, rapporteur pour le Sénat ; M. Jean-Jacques Michau, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Stéphane Travert, député, président. - Chers collègues, nous sommes heureux d'accueillir ce matin nos collègues sénateurs, conduits par la présidente Dominique Estrosi Sassone.

La proposition de loi transpartisane qui nous est soumise a été déposée à l'Assemblée nationale le 13 janvier dernier par nos collègues Marie-Noëlle Battistel et Philippe Bolo et par six de leurs collègues appartenant à différents groupes de l'Assemblée nationale. Elle a été adoptée par notre commission le 28 janvier, avant de l'être en séance à l'Assemblée nationale le 5 février. Elle a ensuite été adoptée par le Sénat le 13 avril dernier.

Même si nous sommes familiers de cette procédure, je rappelle qu'une commission mixte paritaire ne constitue pas une deuxième lecture, mais une parenthèse dans la navette parlementaire. Elle ne peut examiner que les dispositions restant en discussion après la lecture du texte dans chaque assemblée. La proposition de loi comprenait vingt-quatre articles lors de son dépôt initial devant l'Assemblée nationale par ses auteurs. L'Assemblée nationale a ajouté un article additionnel lorsqu'elle l'a examinée (article 16 bis), mais en a supprimé trois (articles 20, 21 et 24), ramenant ainsi à vingt-deux le nombre d'articles. Le Sénat a, pour sa part, ajouté un nouvel article (article 16 ter), et en a supprimé un autre (article 13). Le texte qu'il a adopté comporte donc toujours 22 articles.

Le Sénat ayant adopté conformes les articles 10, 14, 15, 17 et 18, et ayant voté conforme également la suppression des articles 20, 21 et 24, la commission mixte paritaire n'en est pas saisie. Je rappelle qu'il ne saurait y avoir d'accords partiels et que l'élaboration d'un texte par la commission mixte paritaire n'a de sens que si ce texte est susceptible d'être ensuite adopté par les deux assemblées.

Cette proposition de loi doit enfin permettre à l'hydroélectricité, qui est un atout majeur de notre pays et a l'avantage d'être, par nature, renouvelable, fiable et flexible, d'être renforcée et sécurisée juridiquement afin que nos installations puissent se moderniser et se développer.

Son dépôt à l'Assemblée nationale faisait suite aux conclusions de la mission d'information transpartisane sur les modes de gestion et d'exploitation des installations hydroélectriques dont Mme Marie-Noëlle Battistel et M. Philippe Bolo étaient corapporteurs - qu'ils soient remerciés pour leur engagement et leur persévérance -, qui avait recherché une solution adaptée d'un point de vue juridique, comme d'un point de vue économique et opérationnel, pour faire évoluer le statut des actuelles concessions dont relèvent nos installations hydroélectriques de façon à mettre un terme aux précontentieux avec la Commission européenne à ce sujet. Après près de huit mois de travaux, elle a présenté son rapport il y a un peu plus d'un an devant notre commission, concluant en faveur d'un basculement vers un régime d'autorisation assorti du maintien de la propriété publique des installations hydroélectriques et de leur exploitation par les actuels concessionnaires.

Des négociations entre le Gouvernement et la Commission européenne ont été menées avant le dépôt de la proposition de loi. Le résultat de ces négociations est notamment reflété par l'article 12 de la proposition de loi, qui dispose qu'EDF, pour tenir compte des exigences européennes en matière de concurrence, devra mettre à disposition d'autres entreprises, via des enchères contrôlées par la CRE (Commission de régulation de l'énergie), des capacités hydroélectriques virtuelles, celles-ci devant représenter au moins 40 % de la capacité hydroélectrique de notre pays. Nous ne pouvons pas éviter cette contrepartie si nous voulons respecter le point d'équilibre trouvé dans le cadre de ces négociations.

Je rappelle par ailleurs que l'article 2 a prévu que, pour les concessions de plus de 4,5 mégawatts, les titulaires des concessions qui seront résiliées bénéficieront pendant soixante-dix ans, pour continuer à exploiter les installations correspondantes, d'un nouveau régime de droit réel, assorti d'un droit d'occupation domaniale, afin de maintenir la propriété de l'État sur ces infrastructures. Il a aussi été prévu, aux articles 4 et 5, que la résiliation des concessions ouvrira droit à une indemnité, et que cette résiliation et l'attribution des nouveaux droits aux exploitants donneront lieu à la conclusion de conventions avec les actuels concessionnaires.

La proposition de loi définit également, à son article 7, le nouveau régime d'autorisation applicable à l'exploitation des installations hydroélectriques dont la puissance dépasse 4,5 mégawatts, ainsi que le régime de fiscalité et de redevance qui leur sera applicable, à l'article 8. Enfin, elle précise que le régime applicable au personnel des industries électriques et gazières ne sera pas affecté par ces changements : c'était l'article 17, qui a été adopté conforme par le Sénat. Nos rapporteurs pourront, bien entendu, nous éclairer sur l'ensemble des évolutions décidées à l'Assemblée et au Sénat. Je les remercie pour leur travail.

Mme Dominique Estrosi Sassone, sénateur, vice-présidente. - Le Sénat a abordé ce sujet de manière très consensuelle. C'est pourquoi j'ai souhaité reconduire les quatre rapporteurs qui avaient eux aussi, quelques mois plus tôt, rendu un rapport sur l'avenir des concessions hydrauliques.

Deux d'entre eux sont issus de la majorité sénatoriale, Daniel Gremillet et Patrick Chauvet, et les deux autres de l'opposition, Jean-Jacques Michau et Fabien Gay. J'associe à ce quatuor notre rapporteur général, Jean-François Husson, qui s'est attaqué plus spécialement à l'article 8 et qui nous a été d'un précieux concours. Je tiens sincèrement à les remercier pour le travail de grande qualité qu'ils ont accompli. Le travail transpartisan est la force de notre commission et, plus largement, de la Haute Assemblée : nous savons travailler ensemble, préparer les textes à fort enjeu et parvenir à des compromis au nom des intérêts de notre pays, mais également au nom des territoires que nous représentons. L'hydroélectricité fait partie de ces sujets sur lesquels nous pouvons travailler de façon consensuelle, nonobstant les spécificités de chacun de nos territoires.

Le rapport d'information rendu par ce quatuor l'été dernier a permis à notre commission de se pencher sur ce sujet extrêmement technique et de définir ainsi une ligne politique dans la perspective de l'examen du présent texte. Ainsi, nos travaux de contrôle ont nourri notre réflexion, puis les travaux législatifs lorsque la proposition de loi a été transmise au Sénat.

L'examen de ce texte ne s'est pas déroulé de la manière espérée. Premièrement, le Sénat n'a pas été associé aux travaux préparatoires, alors qu'une position commune pouvait être trouvée avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale. J'en veux pour preuve la grande proximité des recommandations formulées par votre commission dans son rapport d'information sur l'avenir des concessions hydroélectriques et celles formulées par notre commission sur le même sujet. Deuxièmement, le Gouvernement nous a imposé des délais très contraints. Je remercie une nouvelle fois les rapporteurs de s'être mobilisés pendant la suspension des travaux parlementaires, c'est-à-dire en pleine campagne pour les élections municipales. Troisièmement, le Sénat s'est heurté à une obstruction du Gouvernement, qui a refusé de nous donner accès aux documents nécessaires à un examen approfondi et éclairé de la proposition de loi. Le ministre de l'économie nous a même invités à adopter conforme ce texte, composé initialement de vingt-quatre articles, alors qu'il méritait d'être enrichi sur plusieurs points. À cet égard, il est intéressant de rappeler que, lors de l'examen en séance publique, plus de 40 % des amendements examinés avaient été déposés par le Gouvernement ou à son initiative ; le texte était donc loin d'être mûr... Néanmoins, la proposition de loi a été votée par tous les groupes au Sénat, à l'exception du groupe écologiste, qui s'est abstenu. L'issue a été positive parce que nous avons tenu compte de la place particulière qu'occupent les barrages hydrauliques dans nos territoires. En effet, il n'était pas concevable qu'une telle réforme soit engagée sans prendre en considération les intérêts des collectivités territoriales.

Le but du Sénat est clair : tourner la page du différend qui oppose depuis trop longtemps la France à la Commission pour, enfin, relancer les investissements au service de notre souveraineté énergétique et de notre économie. À chaque crise géopolitique, la question de notre indépendance énergétique se pose en raison des variations que connaît le cours du pétrole, ce qui affecte nos comptes publics et, bien sûr, le pouvoir d'achat des Français. Il faudra que Bruxelles s'en souvienne pour que ce texte permette bel et bien de tourner la page du différend et d'ouvrir un nouveau chapitre. Pour ce faire, nos deux chambres devront au préalable s'entendre sur un texte commun. C'est l'objet de la réunion de ce matin. Je suis convaincue que nous parviendrons à un accord attendu par tous.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous voici dans la dernière ligne droite pour trouver un accord entre l'Assemblée et le Sénat sur cette proposition de loi qui va - enfin ! - permettre de sortir de plusieurs années de contentieux et d'immobilisme, en créant les conditions d'une relance des investissements pour produire, grâce à nos barrages hydroélectriques, une électricité décarbonée et pilotable, grâce à une filière d'excellence française qui est un formidable atout pour les territoires, ainsi qu'un modèle de gestion réussi entre les différentes parties prenantes.

Je tiens à remercier les rapporteurs du Sénat pour leur implication. Je pense notamment, mais pas uniquement, à l'important travail effectué à l'article 8 avec le rapporteur général de la commission des finances, M. Husson, pour garantir une juste répartition de la nouvelle IFER (imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux) entre les différentes collectivités. Je salue également mon corapporteur à l'Assemblée nationale, Philippe Bolo, désormais élu maire, avec qui j'ai travaillé de concert tout au long de notre mission, puis de la préparation de ce texte. Le travail mené en amont entre les rapporteurs nous permet de vous présenter un texte commun. Je tiens à souligner d'emblée que l'Assemblée nationale a fait de très nombreux pas vers le Sénat pour parvenir à ce texte commun, dans un esprit d'ouverture et de compromis.

À l'article 2, qui précise les dispositions relatives au droit réel sur les installations qui sera octroyé aux anciens concessionnaires pour soixante-dix ans, nous avons conservé l'ajout du Sénat prévoyant la possibilité, pour le titulaire de ce droit, de créer une société permettant la participation des collectivités territoriales. La consultation de la collectivité de Corse en cas de cession ou de transmission du droit réel d'ouvrages situés sur son territoire est également conservée, en l'adaptant : cette disposition est étendue aux autres zones non interconnectées qui disposent de leur propre programmation pluriannuelle de l'énergie. Nous avons également plafonné le délai dont ces collectivités disposeront pour rendre leur avis.

À l'article 4, nous avons eu des échanges plus nourris. À l'alinéa 9, les rapporteurs du Sénat ont accepté de supprimer la mention de la prise en compte des investissements inscrits ou inscriptibles au registre et non encore amortis, puisqu'il en est déjà tenu compte dans l'indemnité de résiliation ; c'était essentiel pour prévenir toute double indemnisation des investissements et ne pas fragiliser le texte. Après d'intenses discussions, nous conservons la dernière phrase de l'alinéa 9 permettant que les concessionnaires en délais glissants puissent solliciter l'inscription de dépenses éligibles au compte dédié, dispositif dit « loi APER » (loi relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables), alors même que les travaux concernés ont été réalisés avant la création du compte dédié et donc avant le contrôle de leur éligibilité. J'insiste cependant sur la nécessité que l'éligibilité de ces dépenses fasse l'objet d'une vérification stricte. Les concessionnaires devront apporter tous les justificatifs nécessaires, et pas uniquement le dossier de fin de concession, afin de prouver, d'une part, l'inscriptibilité des dépenses sur ce compte, et, d'autre part, que les biens étaient en bon état avant la réalisation des travaux. Je ne doute pas que les dispositions réglementaires du code de l'énergie qui existent aujourd'hui pourront être adaptées en ce sens, mais ce point est primordial pour que les choses se passent bien sur le terrain et que cet élargissement ne devienne pas une source de difficultés. Enfin, nous conservons la suppression, souhaitée par le Sénat, du plafonnement du délai supplémentaire octroyé aux experts et à la Commission des participations et des transferts pour statuer sur les montants à verser dans le cas où le délai initial de quatre mois qui leur est octroyé ne serait pas suffisant.

À l'article 7, relatif au nouveau régime d'autorisation s'appliquant aux installations de plus de 4,5 mégawatts, nous avions un désaccord sur l'accent mis sur l'irrigation dans les éléments à prendre en compte pour la délivrance de cette autorisation, la mention des différents usages de l'eau figurant déjà dans le texte. Nous avons cependant, là encore, fait droit au souhait du Sénat de conserver cette mention, même si ce n'est évidemment pas le seul usage de la ressource en eau qui sera pris en compte. L'ensemble des usages de l'eau doit être examiné.

À l'article 8, je salue l'ajout, par le Sénat, du reversement d'une fraction de la redevance destinée à l'État aux établissements publics territoriaux de bassin, que j'appelais de mes voeux.

Nous avons par ailleurs effectué plusieurs ajustements techniques sur la ventilation de l'IFER entre les collectivités et le dispositif de compensation en sifflet à destination des collectivités les plus affectées par la réforme de la fiscalité et des redevances proposée par le texte, notamment celles qui ont sur leur périmètre des concessions prorogées sous le régime des délais glissants.

L'article 12, vous vous en doutez, a nourri des discussions intenses entre les deux chambres et comporte plusieurs modifications.

Nous avons précisé les modalités de la prise en compte des capacités exploitées par EDF dans le cadre de sociétés au sein desquelles l'entreprise serait actionnaire pour la fixation de la capacité virtuelle mise à disposition de tiers, afin qu'elles soient proratisées à proportion de la part d'EDF dans leur capital. Nous avons trouvé un accord sur le fonctionnement du report des capacités invendues lors des enchères afin de prévenir les reports indéfinis des volumes qui n'auraient pas trouvé preneur. Nous avons également fait droit au souhait du Sénat de viser assez largement les dispositions fondant le pouvoir de sanction du Comité de règlement des différends et des sanctions de la CRE à l'encontre d'EDF, en faisant notamment référence aux II et III de l'article 12, même si, en l'espèce, il s'agit plus précisément de pouvoir sanctionner EDF lorsqu'il ne met pas à disposition la capacité virtuelle prévue par l'arrêté ministériel.

J'ai par ailleurs arraché de haute lutte le maintien d'une mention de la prise en compte des coûts de production dans la définition du prix de réserve des enchères à l'alinéa 20 de ce même article 12. C'est un sujet fondamental pour moi, car je tiens à ce que ce dispositif ne soit pas, et ne devienne jamais, un « Arenh hydro » (accès régulé à l'électricité nucléaire historique). J'aurais souhaité une rédaction plus exigeante, mais les négociations menaçaient d'échouer sur ce sujet et auraient sans doute conduit à supprimer toute référence aux coûts de production dans le texte, les rapporteurs du Sénat ne souhaitant pas en faire état.

Enfin, en lien avec le Gouvernement, nous avons modifié la rédaction des deux derniers alinéas de l'article, qui précisent le contenu des rapports qui seront périodiquement adressés à la Commission européenne. En particulier, le dernier rapport, rendu au bout de dix-huit ans, plutôt que dix-neuf ans, précisera l'implication de la Commission dans la réflexion sur les perspectives du dispositif de mise à disposition.

Nous avons maintenu la suppression par le Sénat de l'article 13, qui prévoyait la résiliation anticipée des concessions dont les ouvrages doivent être confiés à titre gratuit à Voies navigables de France à leur échéance, en application d'une ordonnance de 2021, ce qui me semble tout à fait bienvenu.

Aux articles 16 à 16 ter, nous avons précisé les dispositions portant sur un certain nombre de conventions relatives à la gestion de l'eau ou au domaine public des collectivités territoriales, afin que ces conventions soient maintenues, sauf accord des parties, ce qui nous semble de bon sens et profitable aux territoires.

Enfin, nous tenons à vous informer que deux sujets devraient faire l'objet d'amendements du Gouvernement en séance, lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, pour des raisons de recevabilité financière, et que nous sommes d'accord avec ces propositions.

D'une part, il proposera d'ajouter à l'article 1^er la résiliation des concessions de barrages dits réservoirs, qui n'existent que pour permettre l'exploitation des grands barrages. Cela concerne cinq ou six concessions. Il ne s'agit que d'une précision, mais elle est fondamentale car ne pas inclure ces installations serait préjudiciable au bon fonctionnement des barrages auxquels elles sont liées. Des amendements de pure coordination juridique seront déposés à deux autres articles sur ce même sujet. D'autre part, à l'article 4, il sera précisé que le calcul de l'indemnité de résiliation des concessionnaires en délais glissants prendra en compte, le cas échéant, les droits fondés en titre qu'ils détenaient, dont l'article 3 prévoit d'ailleurs le rachat par l'État.

J'espère que nous aboutirons à une commission mixte paritaire conclusive après ces mois - et, pour ce qui me concerne, ces années - de travail intense sur le changement de régime de nos grands barrages hydroélectriques. Après plusieurs rapports d'information, des négociations importantes avec la Commission européenne et un travail transpartisan poussé dans les deux chambres, nous sommes presque au bout d'un chemin qui a été très long. L'essentiel est là : pas de mise en concurrence, le maintien de la propriété des ouvrages à l'État, la relance des investissements, et des territoires qui continueront à être associés à la gestion et au fruit de l'exploitation de ces ouvrages.

M. Jean-Jacques Michau, rapporteur pour le Sénat. - Comme l'a indiqué la présidente de notre commission, l'examen de ce texte n'a pas été une sinécure. Compte tenu des délais contraints qui nous ont été imposés, nous avons conduit nos auditions à distance, pendant la suspension des travaux parlementaires. Nous avons notamment entendu la Commission européenne ainsi que des associations d'élus locaux, qui devaient absolument être entendus sur un tel sujet.

Le texte prévoit notamment une réforme des redevances et de la fiscalité dont bénéficient les collectivités territoriales mais ni les communes, ni les départements n'ont été consultés sur cette réforme. Pire encore, aucune étude d'impact n'a été publiée ou transmise aux collectivités pour qu'elles puissent mesurer l'incidence des nouvelles dispositions sur les finances locales. Si cette absence est formellement normale pour une proposition de loi, pour laquelle une étude d'impact n'est pas obligatoire, il est évident en l'espèce que Bercy n'a pas pu proposer ni approuver une modification du calcul des redevances dues à l'État et aux collectivités territoriales sans simulation chiffrée précise.

Par ailleurs, alors que le texte est censé résoudre le différend qui oppose la France à la Commission européenne, celle-ci nous a informés de plusieurs points de désaccord avec le Gouvernement sur son contenu. D'après les directions générales que nous avons auditionnées, qui sont à l'origine de deux procédures précontentieuses engagées contre notre pays, le texte comportait plusieurs différences avec l'accord trouvé avec la France en août dernier. Sans attendre les auditions, nous avions adressé un questionnaire au ministère compétent, qui nous a répondu avec une dizaine de jours de retard sans nous transmettre les éléments les plus importants que nous avions pourtant sollicités, à savoir l'étude d'impact relative à l'article 8 et les lettres de confort de la Commission européenne. Nous avons donc dû faire preuve d'opiniâtreté, de concert avec le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, pour obtenir la communication des éléments sollicités. Le délai de dépôt des amendements en commission était alors dépassé.

Le Gouvernement a ensuite, et c'est heureux, changé d'approche. Nous avons donc pu aborder l'examen en séance publique de manière plus sereine.

Nous aurions néanmoins pu faire l'économie d'un compromis tardif sur un amendement important après une suspension de séance si, comme l'a souligné notre présidente, nous avions été associés plus tôt à la rédaction de ce texte et que le Gouvernement s'était montré plus ouvert et coopératif.

M. Patrick Chauvet, rapporteur pour le Sénat. - Le Sénat a souscrit à l'économie générale du dispositif. En effet, dans notre rapport d'information, nous avions plaidé pour un changement de régime juridique évitant de remettre en concurrence l'exploitation des installations hydroélectriques, ce que permettra le nouveau régime. Permettez-moi néanmoins d'évoquer notre regret que la proposition de loi de programmation pluriannuelle de l'énergie, déposée par notre collègue Daniel Gremillet, n'ait pas prospéré à l'Assemblée : elle prévoyait une expérimentation du régime qui nous réunit aujourd'hui, ce qui aurait permis d'éclairer le débat.

Nous avons enrichi le texte sur plusieurs points. Premièrement, nous avons autorisé les collectivités territoriales à entrer au capital d'entreprises de production d'énergies renouvelables. Le cas échéant, leur actionnariat sera minoritaire. Cela permettra aux collectivités de peser sur les choix stratégiques des exploitants d'installations hydroélectriques et d'accompagner ainsi le développement local. Comme l'a souligné notre présidente, les barrages sont au coeur de nos territoires et des liens étroits se sont tissés au fil du temps entre les exploitants et les communes de chaque vallée.

Deuxièmement, nous avons répondu à une préoccupation exprimée par la Commission européenne qui vise à interdire toute aide d'État à l'occasion du changement de régime juridique. Il s'agissait de donner satisfaction à Bruxelles à peu de frais, puisque cette disposition ne devrait pas trouver à s'appliquer : en effet, le montant de la contrepartie financière qui sera versée par les concessionnaires actuels sera sans nul doute supérieur à l'indemnité de résiliation qui leur sera due.

La Commission européenne souhaitait également remettre en cause la dissymétrie entre la durée des droits réels, qui est de soixante-dix ans, et la durée de la mise à disposition par EDF d'une capacité virtuelle, qui est de vingt ans. Or, pour nous, il est primordial d'offrir aux exploitants une visibilité à long terme afin qu'ils puissent réaliser des investissements ambitieux, tels que la construction de stations de transfert d'énergie par pompage, tout en assurant leur rentabilité. Cette divergence de vues est totalement assumée par le Sénat ; nous l'avons d'ailleurs clairement indiquée à la Commission européenne lors de son audition. Il n'était pas question pour nous de réduire la durée des droits attribués aux exploitants ou d'augmenter la durée du mécanisme d'enchères concurrentielles. Cela n'aurait pas été soutenable pour EDF.

Enfin, nous avons donné la faculté aux ministres compétents de prolonger autant que nécessaire les travaux d'évaluation des experts indépendants et de la Commission des participations et des transferts ; compte tenu des montants en jeu, il nous paraissait plus sage de laisser un temps suffisant à leur juste évaluation.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour le Sénat. - La chambre des territoires a tenu à préserver les intérêts des collectivités locales et de leurs élus.

Ainsi, nous avons amélioré l'information des collectivités et des riverains concernant les conditions d'exploitation des installations et leurs conséquences sur les différents usages de l'eau - irrigation, voies navigables, alimentation en eau potable des populations - et sur la biodiversité.

Nous avons également prévu que les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) soient consultés pour identifier les installations qui ont besoin en priorité de nouvelles demandes d'autorisation environnementale.

Le texte introduit une réforme de la fiscalité dont bénéficient les collectivités territoriales, puisqu'il crée un barème de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) spécifique au nouveau régime d'exploitation.

Ces nouvelles modalités entraîneront des disparités. En effet, certaines installations dont le contrat de concession est arrivé à échéance ont été placées sous le régime des délais glissants, qui prévoit le versement d'une redevance représentant 40 % du bénéfice net de l'installation. Or, pendant la récente crise énergétique, la flambée des prix de l'électricité a constitué un effet d'aubaine pour les collectivités territoriales concernées. Le régime des délais glissants est certes transitoire, mais il a entraîné un partage de la valeur généreux pour certaines collectivités ; il était donc indispensable et légitime de proposer un mécanisme compensatoire au profit de celles pour lesquelles ces redevances sont des ressources indispensables. Cette sortie en sifflet était nécessaire à l'acceptation locale de la réforme - je remercie à mon tour notre rapporteur général, qui a amplement contribué à cette solution. Les évolutions techniques proposées par les rapporteurs ne remettent absolument pas en cause le dispositif. Elles visent notamment à préserver la répartition actuelle entre les échelons territoriaux et à rendre le dispositif opérationnel même en cas de résiliation échelonnée des concessions d'un même département.

Par ailleurs, nous avons prévu que 3 % de la redevance destinée à l'État soit reversée aux établissements publics territoriaux de bassin afin de participer au financement de leurs missions d'intérêt général, comme la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ou la prévention des inondations - une fonction des barrages hydroélectriques qui s'avère de plus en plus importante. C'est une grande avancée pour les EPTB.

Enfin, nous avons légèrement relevé le niveau de l'IFER pour corriger l'écart qui subsistait, au détriment des collectivités territoriales, entre le niveau fixé par le Gouvernement et le montant réel.

M. Fabien Gay, sénateur. - Le libre accès des acteurs de marché à une partie de la production hydroélectrique d'EDF constitue l'une des mesures centrales de l'accord trouvé avec la Commission européenne.

Permettez-moi de revenir sur les modifications que le Sénat a apportées à l'article 12.

La Commission européenne estimait que le dispositif d'enchères concurrentielles n'était pas opposable juridiquement à EDF. Il est vrai que la CRE ne pouvait pas sanctionner l'opérateur historique en cas de manquement à certaines de ses obligations. Nous avons fait évoluer le texte pour combler cette carence.

Un sujet nous a beaucoup occupés : comme la capacité virtuelle mise aux enchères est plafonnée à 6 gigawatts, la cible d'une ouverture d'au moins 40 % de la capacité hydroélectrique à des concurrents d'EDF ne sera plus remplie une fois que ce dernier aura investi dans les installations. Ce pourrait être une source de litige avec la Commission européenne et les concurrents d'EDF. Il nous a donc semblé nécessaire de rendre cette cible dynamique, évolutive à la hausse comme à la baisse et assortie d'une clause de revoyure quinquennale, toujours dans l'objectif de clore le différend avec Bruxelles et de relancer les investissements.

Pour trouver un compromis, nous avons même accepté de fixer à 6 gigawatts la capacité virtuelle mise aux enchères, alors qu'une capacité de 5,4 gigawatts permettait, en l'état, d'atteindre l'objectif fixé par la jurisprudence européenne. Toutefois, compte tenu du plan d'investissement prévu par EDF, sa capacité installée devrait rapidement augmenter dans les prochaines années, si bien que les 5,4 gigawatts seront dépassés une fois les contrats de concession résiliés. En voulant préserver les intérêts d'EDF, nous aurions peut-être bridé involontairement ses investissements. L'opérateur historique était d'ailleurs favorable à une cible de 6 gigawatts, considérant que l'enjeu principal était de résoudre le contentieux avec Bruxelles.

J'en viens à un sujet qui a vivement animé nos discussions - Mme Battistel l'a évoqué, et je vais lui répondre. Je ne doute pas que nous voulions tous préserver les intérêts d'EDF. Étant un grand pourfendeur de l'Arenh, il n'était pas question que je plaide pour un Arenh de l'hydroélectricité en tant que rapporteur du texte pour le Sénat. Je défends cette position de longue date aux côtés des syndicats.

Nous avons souhaité que le prix de réserve reste secret, afin d'éviter qu'il ne détermine in fine le prix de vente des produits mis aux enchères. L'objectif est d'éviter la création d'un prix plafond, et par conséquent d'un « Arenh hydro ».

En concertation avec EDF et la CRE, nous avions permis, en cas de besoin et sur une courte durée, que le prix de réserve soit fixé en deçà du coût de production. En effet, EDF doit pouvoir valoriser sa production même si son coût de production est supérieur au prix du marché - situation qui pourrait se produire au cours de l'été. Cela peut être plus pertinent économiquement sur une période limitée. La suppression de la référence au coût de production que nous avions introduite n'empêchait pas EDF et la CRE, s'ils le jugeaient utile, d'en tenir compte pour fixer le prix de réserve. Il s'agissait simplement d'offrir de la souplesse à l'opérateur historique, qui jugeait d'ailleurs cette évolution tout à fait bienvenue.

Alors que dans le système de l'Arenh, EDF subissait un prix fixé par arrêté, resté inchangé pendant quinze ans, ce sera lui qui, à l'avenir, proposera à la CRE un prix de réserve - lequel sera tenu secret grâce à l'amélioration que le Sénat a apportée au texte. EDF n'a aucun intérêt à ce que le prix de réserve soit inférieur, sur l'année, au coût de production - aucune entreprise ne vend un produit à perte, à de rares exceptions près.

Le coût de production de l'hydroélectricité est un peu plus difficile à déterminer que celui du nucléaire, car il varie en fonction des barrages et des périodes de l'année. Il faut en tenir compte, d'où la souplesse que nous avions prévue. Cependant, dans un souci d'apaisement et afin de parvenir à un accord avec l'Assemblée nationale, nous avons adopté une rédaction de compromis faisant référence aux coûts de production. Cette rédaction a recueilli l'adhésion des quatre rapporteurs du Sénat et de la rapporteure de l'Assemblée nationale, ce qui nous permettra, nous l'espérons, d'aboutir à une CMP conclusive.

Enfin, nous avons assuré la bonne information du Parlement quant au déroulement des enchères, en veillant à ce que le Gouvernement lui communique les rapports qu'il adressera à la Commission européenne.

M. Matthias Tavel, député. - Je ne doute pas de l'attachement de M. Gay au service public, mais je répéterai ici ce que j'ai dit en première lecture à l'Assemblée nationale - où j'étais, il est vrai, un peu seul. Malgré les efforts qui ont été faits pour améliorer la proposition de loi et affiner sa technicité - je salue ce travail -, ce texte est une occasion manquée, alors que l'ensemble des parlementaires avaient refusé d'une même voix l'injonction de la Commission européenne de mettre en concurrence nos barrages.

Nous en sommes réduits à discuter des modalités d'application des exigences de la Commission que nous avons unanimement dénoncées. Ce texte aura pour effet de réduire les contrôles publics sur les barrages et d'instaurer un régime moins robuste juridiquement que d'autres solutions comme la quasi-régie - une option possible selon la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui n'est pas liée par la position de la Commission européenne.

Surtout, il risque de rater sa cible, puisqu'il vise à relancer les investissements sans apporter aucune garantie en la matière. La preuve en est que l'interdiction de solliciter des travaux de la part de l'État demeure dans l'article 2 - c'est bien la base du régime d'autorisation. Lors de son audition il y a quelques jours, la représentante d'Engie a d'ailleurs expliqué que les investissements de son groupe dans l'hydroélectricité dépendraient des indemnités qu'il serait susceptible de percevoir. Au mieux, le texte est une occasion manquée ; au pire, il représente un danger, car il laissera aux exploitants le choix d'investir ou non au vu de la rentabilité attendue, qu'importe si le pays en a besoin pour sa transition et sa souveraineté énergétiques. Ce risque sera aggravé par l'obligation faite à EDF - selon de nouvelles modalités, certes - de vendre à ses concurrents privés une partie de sa production. Nous persistons à refuser cette logique.

Le seul point positif réside dans l'accord trouvé entre les deux chambres pour que les salariés de ces exploitations restent soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières. C'est une garantie que l'outil restera entre de bonnes mains, seul motif d'espoir que je décèle dans le texte. Il n'en reste pas moins que ce dernier fait reculer la maîtrise publique sur l'énergie au moment où nous devrions la reconquérir.

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EXAMEN DES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION

Titre I^er

Résiliation des contrats de concession d'énergie hydraulique et attribution de droits réels sur les ouvrages et les installations hydrauliques de plus de 4 500 kilowatts

Article 1^er

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

M. Maxime Amblard, député. - Si l'article 12 est supprimé, comme nous le souhaitons, la référence à cet article figurant à l'alinéa 1 n'a plus lieu d'être.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Vous voulez supprimer la référence à la mise à disposition de tiers d'une partie des capacités de production hydroélectrique d'EDF. Or, il s'agit d'une contrepartie incontournable de l'accord passé avec la Commission européenne pour mettre fin aux deux précontentieux. Nous vous invitons plutôt à adopter la rédaction commune proposée pour cet article.

M. Patrick Chauvet, rapporteur pour le Sénat. - Avis également défavorable : nous souhaitons maintenir l'article 12, qui constitue le coeur de la proposition de loi ; il n'y a donc pas lieu de supprimer la référence à cet article figurant à l'article 2.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La proposition de rédaction n° 2 de M. Maxime Amblard tombe.

Article 3

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 4

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 5

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 6

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Titre II

Création d'un régime d'autorisation de l'utilisation de l'énergie hydraulique pour les installations de plus de 4 500 kilowatts

Article 7

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8

M. Maxime Amblard, député. - Nous avons déposé une proposition de rédaction n° 8 pour supprimer le reversement obligatoire aux EPTB (établissements publics territoriaux de bassin) de 3 % de la redevance destinée à l'État. Ce prélèvement, qui s'apparente à un impôt déguisé, pèse sur les exploitants alors que la loi entend relancer l'investissement dans une filière stratégique pour notre souveraineté énergétique.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous sommes opposés à cette suppression, qui ne changerait d'ailleurs rien aux montants dus par les exploitants : ils resteraient très similaires à ceux qu'ils versent actuellement à l'État. En outre, ce serait renoncer à un renforcement des moyens des EPTB - une mesure que nous devons au Sénat et que j'approuve sans réserve, vu le travail nécessaire et utile qu'effectuent les EPTB et les commissions locales de l'eau, qu'ils sollicitent fréquemment. Votre proposition de rédaction n'est pas compatible avec la rédaction commune de l'ensemble de l'article qui vous est soumise et je n'y suis pas favorable.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour le Sénat. - Contrairement à ce que laisse entendre la proposition de rédaction de M. Maxime Amblard, le reversement de 3 % n'induit aucune augmentation de la redevance due par les concessionnaires ; il s'agit seulement d'une nouvelle allocation de la ressource, qui engendrera un manque à gagner pour l'État au profit des collectivités. Le Sénat est très attaché à cette mesure, qui témoigne de notre considération pour le travail mené par les territoires. Je suis défavorable à la proposition de rédaction n° 8.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La proposition de rédaction n° 8 de M. Maxime Amblard tombe.

Article 9

Proposition de rédaction n° 9 de M. Maxime Amblard tendant à supprimer l'article.

M. Maxime Amblard, député. - En créant un nouveau comité de suivi, l'article 9 alourdit encore le millefeuille de structures dépourvues de compétences claires. La filière hydroélectrique a besoin de stabilité et de simplification, non d'une instance consultative supplémentaire dont la plus-value n'est pas démontrée. En cohérence avec le programme du Rassemblement national, nous demandons la suppression de l'article 9.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Avis défavorable. Vouloir supprimer ces comités de suivi, c'est méconnaître le travail qu'accomplissent les commissions locales de l'eau, qui feront office de comités de suivi lorsqu'elles existent.

Ces commissions offrent une garantie essentielle : pendant la durée de l'autorisation, les acteurs du territoire et les parties prenantes - EDF, opérateurs industriels, associations environnementales, services de l'État, fédérations de pêche - peuvent suivre les travaux, mesurer les effets éventuels de l'activité des centrales hydroélectriques et trouver des terrains d'entente. C'est d'ailleurs à l'issue de ces discussions qu'ont été signées plusieurs conventions locales. Ces instances sont essentielles.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour le Sénat. - Les comités de suivi ont été instaurés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015, et le seuil de 500 mégawatts correspond au seuil en vigueur : nous ne créons rien de nouveau. Plutôt que d'imposer un comité supplémentaire, nous donnons la possibilité au préfet, si nécessaire, d'en créer un. C'est donc une mesure d'ouverture et de souplesse, qui n'ajoute rien au millefeuille administratif. Avis défavorable.

La proposition de rédaction n'est pas adoptée.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 11

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Titre III

Création d'un dispositif de mise à disposition du marché de produits représentatifs des actifs hydroélectriques

Article 12

Proposition de rédaction n° 12 de M. Maxime Amblard tendant à supprimer l'article

M. Maxime Amblard, député. Autant nous saluons le travail accompli pour basculer vers un régime d'autorisation, autant ce dispositif, qui s'apparente, pour le domaine hydraulique, presque à un accès régulé à l'électricité nucléaire historique, en mettant à disposition 6 gigawatts de capacité virtuelle sur le marché et en procédant à une ouverture forcée d'au moins 40 % des capacités d'EDF à des tiers, affaiblira la maîtrise nationale d'actifs stratégiques, pilotables et décarbonés. L'article 12 va à l'encontre de l'objectif de la proposition de loi de relance des investissements et menace la continuité de la transition et de la souveraineté énergétiques. Voilà pourquoi nous souhaitons sa suppression.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous sommes bien entendu défavorables à cette proposition de rédaction, puisque la suppression de l'article entraînerait l'abandon de l'élément central de l'accord avec la Commission européenne. Vous dites défendre la relance de l'investissement, mais celle-ci ne pourrait se produire sans cet article puisque les précontentieux ne seraient pas levés. Les opérateurs n'auraient pas de visibilité et resteraient dans l'insatisfaisante situation actuelle.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour le Sénat. - L'article ne crée absolument pas d'Arenh hydraulique. Nous avons très mal vécu la fin de l'Arenh ; le prix n'avait pas bougé pendant quinze ans au détriment d'EDF. Le prix de vente des différents types de produits sera déterminé par un système d'enchères et comportera un prix de réserve dont la méthodologie de fixation sera surveillée par la Commission de régulation de l'énergie. Les rapporteurs pour le Sénat sont également défavorables à la suppression de l'article.

M. Fabien Gay, sénateur. - Dans le régime de l'Arenh, l'État déterminait un prix par arrêté. Il n'a jamais été revu à la hausse, comme cela était autorisé, et il n'intégrait pas les coûts de production. Le système que la proposition de loi établit n'est pas parfait : personne ne prétend le contraire, moi le premier. Je rêve d'un service public unifié, mais, pour régler le problème des précontentieux, il faut adopter la proposition de loi. Si l'article était supprimé, l'accord avec la Commission européenne tomberait et le différend resterait pendant.

Le prix de réserve sera secret. Il comprendra les coûts de production, mesure qui épouse les intérêts d'EDF et qui figure en dur dans la loi, cette inscription étant le fruit d'un compromis trouvé entre les rapporteurs. En outre, c'est EDF qui proposera le prix de réserve à la CRE : l'opérateur historique gardera donc la main.

Je ne suis pas favorable à ce qu'EDF vende 40 % de son énergie hydraulique, mais, dans le système qui nous est proposé, nous sommes parvenus à encadrer le dispositif pour ne pas nuire à l'entreprise. L'ensemble des acteurs - syndicats de salariés et associations d'élus - soutiennent la nouvelle configuration issue de ce texte.

M. Matthias Tavel, député. - Nous sommes opposés à ces mesures compensatoires et au principe même de la captation par des opérateurs privés d'une production nationale.

J'avais défendu en commission un amendement sur le coût de production : il a été réécrit et affadi en séance publique, l'a été davantage au Sénat et le sera sans doute encore à l'issue de la CMP. Le sujet est extrêmement important pour la sécurité d'EDF, mais il l'est également pour le consommateur : à nos yeux, le coût de production de l'hydroélectricité doit être une référence pour la fixation du prix final. Les enchères ne doivent pas donner lieu à la captation d'une rente par l'opérateur exploitant - cela s'est déjà produit - et par ceux qui achèteront demain ces produits.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - L'intégration du coût de production avait en effet été débattue en séance publique à l'Assemblée nationale, mais nous avions trouvé un accord satisfaisant. Le Sénat l'a supprimé, mais nous avons conjointement travaillé à la réintégration de cet aspect dans le texte et avons abouti à une disposition non pas amoindrie, mais renforcée.

M. Fabien Gay, sénateur. - M. Tavel et La France insoumise proposent un système s'apparentant presque à celui de la régie. Nous avons exclu cette option, parce qu'elle est semblable au projet défendu il y a plusieurs années par le groupe Écologiste au Sénat et par Jean-Bernard Lévy, ancien PDG d'EDF : l'ensemble des syndicats de salariés étaient opposés à ce projet, nommé Hercule, car ils y voyaient la préparation de la privatisation de la société.

Ne soyons pas naïfs : des opérateurs privés capteront en effet une partie de la manne, au détriment des consommateurs. La libéralisation du système énergétique, en cours depuis vingt-cinq ans, conduit inévitablement à un tel écueil.

M. Matthias Tavel, député. - Une quasi-régie et Hercule sont des projets très différents, car le second privatisait les activités rentables d'EDF, alors que la première constitue la première étape de la réintégration, de la réunification et de la renationalisation totale des productions d'électricité.

La proposition de rédaction n° 12 n'est pas adoptée.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

En conséquence, la proposition de rédaction n° 12 bis de M. Maxime Amblard tombe.

Titre IV

Dispositions particulières applicables à certaines installations hydroélectriques
et dispositions transitoires

Article 13 (supprimé)

L'article 13 est supprimé.

Article 16

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 16 bis

L'article 16 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 16 ter

L'article 16 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Titre V

Autres mesures relatives à l'hydroélectricité

Article 19

L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Titre VI

Dispositions finales

Article 22

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 23

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l'hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je remercie l'ensemble des parlementaires qui ont travaillé sur ce texte et, plus globalement, sur ce sujet depuis de longues années. Nous avons trouvé un accord prometteur pour sortir des précontentieux. Je forme le voeu que les deux assemblées valident le travail de la commission mixte paritaire.

*

* *

En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l'hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

La réunion est close à 9 h 35.

- Présidence de M. Stéphane Delautrette, député, président -

La réunion est ouverte à 14 h 15.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au droit à l'aide à mourir

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au droit à l'aide à mourir s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 2 juin 2026.

Elle a procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. Stéphane Delautrette, député, président ;

- Philippe Mouiller, sénateur, vice-président.

Elle a également désigné :

- Mme Brigitte Liso, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ;

- Christine Bonfanti-Dossat et Alain Milon, sénateurs, rapporteurs pour le Sénat.

M. Philippe Mouiller, sénateur, vice-président. - La proposition de loi relative au droit à l'aide à mourir touche aux valeurs les plus essentielles d'une société et renvoie chacun à des expériences intimes, d'où des débats souvent passionnés. Ce texte a profondément divisé le Parlement. C'est, il me semble, le signe que le sujet n'est peut-être pas tout à fait mûr.

D'abord, la proposition de loi a, comme vous le savez, profondément divisé le Sénat. Celui-ci, que ce soit en première lecture le 28 janvier ou en deuxième lecture le 12 mai, a rejeté le texte. En première lecture, la commission des affaires sociales a adopté une position médiane entre les partisans d'une aide à mourir largement accessible et ceux du statu quo. Cette approche lui semblait la seule susceptible d'éviter de graves dérives et de convaincre une majorité de sénateurs. Néanmoins, le texte a été rejeté à l'issue d'un examen qui aura fortement mobilisé les sénateurs, auteurs de quelque 365 amendements. En deuxième lecture, la mobilisation des sénateurs a peut-être été encore plus grande, puisque le nombre d'amendements a plus que doublé - 750 ont été déposés. Le Sénat a rejeté l'article 2 créant un droit à l'aide à mourir, vidant ainsi le texte de sa substance. En conséquence, il a supprimé chacun des articles suivants, conformément à la demande de la commission, avant de rejeter l'ensemble de la proposition de loi.

Mais ce texte n'a pas simplement divisé le Sénat, il a profondément fragmenté le Parlement, les positions des deux chambres étant manifestement inconciliables. En effet, dans l'hypothèse où nous parviendrions à adopter un texte, celui-ci serait nécessairement rejeté par au moins l'une des deux assemblées. Il me semble donc que nous ne pouvons que prendre acte de l'échec très probable de cette commission mixte paritaire. Je laisserai les deux rapporteurs du texte au Sénat, Alain Milon et Christine Bonfanti-Dossat, présenter en détail notre approche de cette proposition de loi et les raisons pour lesquelles il n'est pas possible de parvenir à un texte commun.

Mme Christine Bonfanti-Dossat, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Vous le savez, les débats sur la création d'un droit à l'aide à mourir ont profondément divisé le Sénat. En première comme en deuxième lecture, des conceptions diamétralement opposées de l'accompagnement de la fin de vie se sont exprimées, sans qu'aucune majorité puisse se dégager pour adopter la proposition de loi. Par deux fois, le Sénat l'a donc rejetée, sans même examiner exhaustivement le texte. Nous sommes réunis aujourd'hui pour rapprocher deux visions que presque tout sépare.

En tant que rapporteurs, nous avons défendu une reconnaissance prudente et encadrée d'une « assistance médicale à mourir », que nous proposions d'inscrire dans le prolongement de la loi Claeys-Leonetti et qui aurait visé à soulager les ultimes souffrances des personnes en fin de vie. Le texte que nous avons construit en commission et soutenu dans l'hémicycle est évidemment très éloigné de celui adopté par les députés, auquel nous ne pouvons souscrire. Notre désaccord essentiel, de nature principielle, réside dans la portée particulièrement extensive que l'Assemblée nationale entend conférer à l'aide à mourir. Loin de réserver celle-ci aux seules situations de fin de vie, les critères d'accès définis par les députés à l'article 4 élargissent dangereusement le champ de l'aide à mourir et l'ouvrent de fait à des centaines de milliers de malades.

Le manquement le plus grave de ce texte tient, selon nous, au refus de conditionner l'aide à mourir à l'engagement d'un pronostic vital dans un horizon médicalement fiable. Un tel garde-fou aurait, plus que tout autre, encadré le dispositif, mais les députés y ont renoncé. La notion d'incurabilité nous est apparue particulièrement imprécise. Une maladie n'est en effet incurable que jusqu'à ce qu'un traitement efficace soit testé et approuvé. Or l'aide à mourir pourrait être accordée à tout patient souffrant d'un cancer métastatique dont le pronostic vital, loin d'être systématiquement engagé à brève échéance, se trouve parfois totalement déjoué par des traitements expérimentaux qui constituent une chance inespérée pour les patients. De telles situations sont loin d'être rares en cancérologie, si bien qu'il ne paraît pas possible de distinguer clairement les cancers curables de ceux dits incurables.

Alors que l'aide à mourir était présentée à l'origine comme une solution de dernier recours, réservée à des situations exceptionnelles, l'Assemblée nationale en a fait une nouvelle option thérapeutique, presque égale aux autres. Plus encore, elle en a fait un droit. Nous n'adhérons pas à cette conception, qui conduirait à banaliser le recours à l'euthanasie et au suicide assisté. Les expériences de certains de nos voisins européens sont à cet égard éclairantes et riches d'enseignement. Nous serions bien inspirés de prendre toute la mesure des évolutions qui y sont en cours. Nous continuons de vous alerter sur les graves dérives auxquelles nous exposerait un dispositif aussi souple, incompatible avec notre modèle d'accompagnement de la fin de vie, fondé sur l'éthique du soin, sur le soulagement de la douleur et sur l'accompagnement solidaire jusqu'au dernier instant.

Nous déplorons aussi la légèreté de la procédure menant à l'administration de la substance létale, alors même qu'elle vise des personnes en situation de grande fragilité. Son caractère peu protecteur interroge la sincérité, du moins l'efficacité, de certains critères d'éligibilité, à commencer par la capacité des personnes à manifester une volonté libre et éclairée. Faire la part entre la volonté ferme de la personne en fin de vie et les biais induits par la maladie et les traitements, la position sociale ou la méconnaissance des alternatives possibles s'avère être une tâche, infiniment délicate, qui ne saurait raisonnablement incomber, après une unique consultation, à un médecin ne disposant ni d'une formation particulière en la matière ni de l'avis d'un professionnel de santé mentale.

Plus largement, tous les soignants que nous avons auditionnés ont souligné l'ambivalence de l'expression des personnes en fin de vie et le caractère régulièrement fluctuant de leur volonté. Il nous a donc semblé que des garanties procédurales renforcées devaient être exigées pour que chaque dossier soit examiné aussi scrupuleusement que le commande l'éthique et pour que l'autorité judiciaire puisse intervenir en amont des situations susceptibles de relever de l'abus de faiblesse.

Nous estimons, enfin, que le texte adopté par l'Assemblée nationale expose démesurément la responsabilité des professionnels susceptibles de participer à ces procédures, lesquelles rompent profondément avec les principes essentiels de leur déontologie. Si nous avons admis l'idée d'une assistance médicale à mourir pour les seules et véritables situations de fin de vie, nous nous sommes interrogés sur l'opportunité de faire peser sur un médecin seul, certes éclairé par un collège, une décision aussi lourde. La réponse n'a pour nous rien d'évident. Nous avons enfin regretté l'étroitesse du champ retenu pour l'exercice de la clause de conscience : les pharmaciens et certains non-professionnels de santé, pourtant autorisés à participer à la procédure collégiale, en sont en effet exclus.

Pour toutes ces raisons, nous avons considéré que, compte tenu de la gravité du sujet, le texte de l'Assemblée nationale ne présentait pas les garanties minimales de protection des personnes et des soignants.

M. Alain Milon, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Conscients qu'une loi ne pourrait jamais répondre à la diversité des situations en fin de vie, nous avons néanmoins considéré qu'une évolution du socle législatif était sinon souhaitable, du moins possible pour mieux accompagner les personnes malades dans leurs derniers instants de vie.

Avec l'appui de la commission, nous avons proposé d'admettre la possibilité de recourir à un geste létal pour soulager les ultimes souffrances des personnes dont le pronostic vital était engagé à court terme. Plus d'une fois, nous avons emprunté les mots de notre ancien collègue sénateur, Michel Amiel, pour exprimer la ligne que nous défendons : écrire un texte pour ceux qui vont mourir et non pour ceux qui veulent mourir.

Nous nous sommes également attachés à sécuriser une procédure qui, vous l'aurez compris, nous est apparue excessivement permissive, afin de garantir le respect des droits du patient. La proposition que nous avons formulée nous semblait pouvoir recueillir une courte majorité de voix au Sénat, mais nos espoirs ont été vains.

Trois blocs inconciliables et irréconciliables se sont constitués, faisant obstacle à tout accord dans la Chambre haute : d'un côté, les partisans d'une aide à mourir largement accessible et érigée en droit, comme le proposait le texte de l'Assemblée nationale ; à l'opposé du spectre, les défenseurs du statu quo, qui refusaient toute légitimation d'un geste létal à l'égard d'autrui, qu'il soit pratiqué par la personne elle-même ou par un soignant ; enfin, les soutiens d'une solution médiane, qui prendrait la forme d'une aide à mourir plus strictement encadrée et restreinte aux seules personnes dont le décès serait à la fois certain et proche, telle que nous l'avons proposée avec le soutien de notre commission.

Afin de permettre au débat de se poursuivre au Sénat, certains groupes politiques ont accepté de voter les articles 2 et 4 dans la version issue des travaux de notre commission, qui ne correspondait pourtant pas à leurs convictions profondes. Nous tenons à saluer cet effort constructif et indéniablement difficile sur des questions si intimes et délicates. Mais cela n'aura pas suffi à éviter deux rejets successifs du texte par notre assemblée. Nous en tirons plusieurs enseignements.

Le premier, c'est que la reconnaissance du suicide assisté et de l'euthanasie en France, loin de faire consensus, cristallise au contraire des oppositions vives et des inquiétudes croissantes dans l'enceinte parlementaire et même au-delà. Les résultats du scrutin en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, plus serrés qu'en première lecture, en sont une preuve. L'approfondissement du débat sur ce sujet éminemment complexe peut ébranler les premières certitudes et faire varier des opinions que l'on croyait bien établies.

Le deuxième enseignement, c'est qu'aucune évolution ne doit être brusquée sur un sujet d'une telle gravité, touchant aux valeurs les plus essentielles d'une société. L'équilibre fragile auquel était parvenu le législateur en 2016, avec la loi Claeys-Leonetti, n'est certes pas intangible, mais il ne peut être à ce point ébranlé sans que les dérives associées à la pratique de l'euthanasie soient plus sérieusement prises en considération. Il serait fautif, de ce point de vue, de vouloir contraindre le débat.

Le troisième enseignement, c'est que nous partageons tous la conviction qu'une prise en charge précoce en soins palliatifs permet, dans l'immense majorité des cas, de briser le désir de mort qu'expriment certaines personnes gravement malades. Le débat sur l'aide à mourir aura ainsi eu le mérite de réinscrire le développement de ces soins au coeur de l'agenda politique et de rappeler cette évidence : une demande d'aide à mourir ne devrait jamais naître d'un défaut d'accès aux soins palliatifs.

Pour conclure, les modèles d'accompagnement de la fin de vie défendus majoritairement à l'Assemblée nationale et au Sénat sont à ce point différents qu'il est vain d'imaginer une esquisse de rapprochement. Nous regrettons de ne pouvoir qu'entériner ce constat, qui nous conduira vers une nouvelle lecture dont l'issue au Sénat est déjà certaine.

À ce stade, la situation dans laquelle nous nous trouvons n'est finalement pas si singulière. En effet, au Royaume-Uni, les travaux parlementaires sur la création d'une aide à mourir ont été interrompus dans des circonstances très similaires après que la Chambre des lords a rejeté le texte adopté par la Chambre des communes. Compte tenu des désaccords profonds qui continuent d'opposer le Sénat et l'Assemblée nationale au terme de plusieurs mois de débat, la sagesse pourrait commander d'interrompre dans les mêmes conditions les travaux menés sur cette proposition de loi ou d'en appeler au choix des Françaises et des Français par la voie du référendum.

En tout état de cause, nous souhaitons que, dans la nouvelle séquence qui s'ouvrira, aucune voix ne soit oubliée, aucune sensibilité ne soit invisibilisée ou piétinée. N'oublions pas tous les éligibles - comme ils se définissent eux-mêmes - qui nous alertent sur les dérives inévitables qu'une aide à mourir largement accessible comporterait pour notre société tout entière. C'est de leur vie que nous débattons, mais aussi du socle commun des valeurs qui nous unissent.

Mme Brigitte Liso, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Aux termes de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion - en l'espèce, l'ensemble des articles de la proposition de loi relative au droit à l'aide à mourir -, mais nous savons qu'elle n'y parviendra pas.

Par deux fois, l'Assemblée nationale a adopté à une large majorité la possibilité de s'administrer ou de se faire administrer une substance létale dans des conditions strictement définies par la loi. Au cours de dizaines d'heures de débat, les députés ont sensiblement amélioré la proposition de loi pour aboutir à un texte équilibré qui comporte de nombreuses sécurisations à chaque étape de la procédure, pour la personne demandeuse comme pour les professionnels qui concourront à l'aide à mourir. Dans cet esprit, mes collègues rapporteurs et moi même avons d'ailleurs proposé à l'Assemblée nationale d'adopter celles des propositions issues des examens successifs du texte au Sénat qui nous semblaient compatibles avec l'instauration d'un droit à l'aide à mourir. Hélas, comme chacun le sait, ces propositions se sont révélées peu nombreuses.

Alors que la commission des affaires sociales du Sénat avait bâti, en première comme en deuxième lecture, un texte cohérent, quoique particulièrement restrictif, instaurant une assistance médicale à mourir, le Sénat a par deux fois rejeté le texte en séance publique : en première lecture, après avoir adopté un ensemble de dispositions disparates ; en deuxième lecture, après avoir supprimé l'essentiel de ses articles.

Ainsi, nos deux chambres n'ont pu adopter aucune disposition commune et l'Assemblée nationale n'a examiné que le texte initialement déposé, puis modifié par elle. Par voie de conséquence, le désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat reste entier. Je constate donc avec regret que rien ne permettra à la commission mixte paritaire de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion et qu'il nous faut donc envisager une nouvelle lecture par chacune de nos chambres. Pour le dire brièvement : nous sommes d'accord sur nos désaccords.

M. Stéphane Delautrette, député, président. - Je vais à présent donner la parole au rapporteur général de la proposition de loi à l'Assemblée nationale.

M. Philippe Vigier, député. - Chacun a bien compris qu'à cette heure - et je le regrette beaucoup au nom de mes collègues corapporteurs -, nos positions ne sont pas conciliables. L'Assemblée nationale reprendra donc ses travaux à partir du texte équilibré auquel elle a abouti en deuxième lecture.

Cependant, je ne peux pas laisser dire que des centaines de milliers de malades sont concernés, qu'être favorable à une forme d'aide à mourir aboutirait à la banaliser et que la procédure a été établie avec légèreté - chaque mot a été ciselé de manière à parvenir à un point d'équilibre. Faut-il rappeler, par exemple, que les personnes qui souhaiteront avoir accès à l'aide à mourir devront réitérer leur demande jusqu'à la dernière étape - ce qui n'est pas le cas pour la demande de sédation profonde et continue, qui peut figurer dans les directives anticipées ? Étant moi-même soignant, je ne peux pas non plus laisser dire que les soignants ont été malmenés. Lors de leur audition, les représentants du Conseil national de l'Ordre des médecins ont tenu des propos très clairs à cet égard. Comme dans le cas de l'interruption volontaire de grossesse, un médecin pourra invoquer la clause de conscience pour refuser de pratiquer cet acte. Si les pharmaciens, quant à eux, ne le peuvent pas, c'est parce que cela mettrait à mal l'ensemble de la chaîne thérapeutique. De nombreuses garanties ont donc été apportées, mais chacun est libre d'exprimer sa position dans ce débat de société très important.

Enfin, puisque le rapporteur Milon évoquait la voie du référendum, je rappelle qu'une convention citoyenne rassemblant quelque 150 personnes d'origine différente s'est tenue sur cette question et que 72 % d'entre elles se sont déclarées favorables à ses conclusions, conclusions que nous avons largement reprises de manière consensuelle.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie, sénatrice. - Le fait que deux membres de la commission mixte paritaire se soient exprimés en tant que rapporteurs pour le Sénat est, sinon contraire au Règlement, du moins atypique. J'ai compris la raison de ce choix en écoutant Mme Bonfanti-Dossat : ainsi, chacun a pu entendre les dissonances qui existent au sein de la majorité du Sénat dans l'approche de ce texte.

Si, en première lecture, la version du texte adoptée par la commission des affaires sociales du Sénat a été purement et simplement rejetée en séance publique, je tiens à souligner qu'une large part du Sénat était néanmoins - à quelques détails près - favorable, et le demeure, à la rédaction proposée par l'Assemblée nationale.

Je suis heureuse que Philippe Vigier ait mis les points sur les i s'agissant de certaines questions. M. Milon a évoqué l'hypothèse d'un retrait du texte de l'ordre du jour, et pourquoi pas : après tout, tous les gagnants n'ont-ils pas tenté leur chance ? Un référendum d'initiative partagée serait, quant à lui, susceptible d'allonger indéfiniment la procédure, si tant est que l'on parvienne à recueillir le nombre de signatures requises et que le choix du référendum pour trancher une telle question soit jugé recevable par le Conseil constitutionnel.

Pour vous épargner une intervention trop longue, je vous renvoie aux arguments de Philippe Vigier. En résumé, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain du Sénat et, oserais je dire, le groupe Socialistes et apparentés de l'Assemblée nationale sont en totale harmonie avec le texte adopté par cette dernière et continueront de l'être.

M. Christophe Bentz, député. - Je veux tout d'abord saluer respectueusement le travail accompli par Olivier Falorni, l'ancien rapporteur général du texte, ainsi que son successeur dans ces fonctions, Philippe Vigier. Les débats qui se sont déroulés à l'Assemblée - et, je crois, au Sénat - ont été profondément respectueux, et je forme une nouvelle fois le voeu qu'ils se poursuivent dans le même esprit.

Sur le fond, il faut bien se rendre à l'évidence, ce texte est un échec, et pour cause : il est profondément fracturant. En visant à légaliser le suicide quelle qu'en soit la forme, il marque une rupture, un abandon et, au regard de ceux qui n'ont pas accès aux soins palliatifs, il est injuste. C'est un échec parce qu'il ne fait consensus ni dans la communauté des soignants - loin de là ! -, ni au Parlement, ni dans le peuple. Pour le groupe Rassemblement National, la seule issue possible consiste à consulter les Français, donc à recourir au référendum.

Mme Sandrine Rousseau, députée. - Je rappelle à mon tour que la question de la fin de vie a fait l'objet non seulement d'une convention citoyenne qui a conclu à la nécessité de faire évoluer le droit, mais aussi de deux lectures aux termes desquelles, à l'Assemblée nationale, le texte a recueilli la majorité des suffrages.

M. Milon a indiqué que son intention était d'écrire une loi pour ceux qui vont mourir et non pour ceux qui veulent mourir. Le texte qui a été adopté à l'Assemblée nationale a été conçu pour ceux qui vont mourir et qui veulent mourir, car les deux termes ne s'excluent pas, ils se cumulent.

Par ailleurs, ce n'est pas parce que l'on est éligible à un droit que l'on y recourra manière systématiquement. J'ai le sentiment que certains redoutent une espèce d'afflux de demandes d'aide à mourir. Or ce n'est pas la situation qui prévaut dans les pays qui ont créé ce droit ; ceux-là font simplement face à la demande légitime de personnes en fin de vie.

Enfin, puisque nos collègues du Sénat semblent estimer que les soins palliatifs sont la solution à la fin de vie, je rappelle que l'Assemblée nationale avait également adopté, en première lecture, un texte créant un droit opposable en la matière - les deux propositions de loi concourant ainsi à améliorer véritablement la condition des personnes en fin de vie -, texte que le Sénat a rejeté. Pourquoi ce refus d'obstacle de la Haute Assemblée face à la question de la fin de vie ?

Mme Corinne Bourcier, sénatrice. - Effectivement, nous ne sommes pas d'accord. Le texte de l'Assemblée nationale nous paraît trop permissif. Compte tenu de sa portée éthique, médicale et juridique, je ne suis pas certaine que chacun ait pleinement mesuré toutes ses conséquences. Derrière des termes qui peuvent sembler consensuels demeurent de nombreuses zones d'ombre et difficultés d'interprétation. Or, lorsqu'il s'agit d'autoriser un acte irréversible, le doute ne devrait pas avoir sa place. Nous avons le devoir de nous assurer que chaque disposition est parfaitement comprise, que chaque critère est clairement défini et que toutes les conséquences ont été évaluées avec rigueur. Sur un sujet aussi fondamental, la prudence n'est pas un frein au progrès, mais une exigence de responsabilité.

Le texte de l'Assemblée nationale n'est pas un texte d'ultime recours. Il crée un nouveau droit à l'aide à mourir largement ouvert aux malades. Pourtant, dans le débat public, une confusion est souvent entretenue entre l'accompagnement de la fin de vie et l'ouverture de ce nouveau droit.

Les Français ont droit à une information claire ; or le texte soulève encore de nombreuses interrogations. Comment définir précisément une souffrance « insupportable » ? Cette notion est, par nature, subjective : deux médecins peuvent avoir une appréciation différente d'une même situation. En outre, les critères d'accès ne me paraissent pas suffisamment stricts pour garantir que l'aide à mourir restera réellement limitée aux situations exceptionnelles. Enfin, le texte prévoit une commission de contrôle, mais celle-ci intervient après le décès, donc trop tardivement pour corriger toute erreur d'appréciation sur l'éligibilité du patient. Sur un sujet aussi grave, qui engage irréversiblement la vie humaine, nous devons disposer de garanties claires, de critères précis et de contrôles effectifs avant l'acte, et non uniquement après.

Appliquons déjà la loi Claeys-Leonetti, qui permet d'apaiser les souffrances par une sédation profonde et continue maintenue jusqu'au décès !

Nous sommes également favorables à l'organisation d'un référendum.

Mme Marie-Noëlle Battistel, députée. - J'adhère totalement aux propos de notre collègue Philippe Vigier.

Au regard des débats longs et précis qui ont conduit à l'adoption du texte de l'Assemblée nationale, il est difficile d'entendre que celui-ci n'est pas équilibré, ou que nous n'avions pas tout à fait conscience de ce que nous faisions. Nous avons été parfaitement éclairés.

La loi Claeys-Leonetti a effectivement permis une avancée, mais elle ne répond pas à toutes les situations. C'est ce qui nous a poussés à vouloir améliorer ce texte.

Je rappelle enfin que la clause de conscience existe, et que les soignants ne seront pas tenus de procéder à un quelconque acte s'ils ne le souhaitent pas.

Nous considérons donc que ce texte est équilibré. Nous sommes assez heurtés par un certain nombre de propos que nous avons entendus.

Mme Anne Souyris, sénatrice. -. Je peux difficilement entendre que ce travail a été « brusqué » alors que nous l'avons commencé dès 2022, avec la constitution de la Convention citoyenne sur la fin de vie. Un travail de quatre ans, ce n'est pas un travail brusqué, mais un travail long et sérieux, comme il le fallait pour ce type de sujet.

La seconde marque de mauvaise foi est de ne dire que maintenant qu'il faudrait un référendum pour trancher cette question. Il fallait y penser avant ! Organiser un référendum ne serait qu'une manière de rebloquer la situation. Ce n'est pas sérieux. Après avoir travaillé plusieurs années sur cette question, il serait bon que nous, parlementaires, aboutissions à un texte que beaucoup attendent avec intérêt.

L'Assemblée nationale a accompli un travail équilibré. Sur certains sujets, nous avons des regrets : je pense notamment à la question des directives anticipées, déjà évoquée, et au fait que ce nouveau droit soit réservé, pour une raison qui m'échappe, aux seuls nationaux et résidents stables et réguliers. Nous avons pourtant essayé de supprimer cette restriction. Il s'agit là de gros sujets, sur lesquels nous devrons revenir un jour.

Cette commission mixte paritaire ne sera manifestement pas conclusive, pour des raisons qui relèvent principalement du fonctionnement interne des Républicains. C'est malheureusement ce que nous avons vu au Sénat, où le débat se faisait exclusivement entre LR et LR, ce qui est bien dommage pour notre démocratie. J'espère qu'une nouvelle lecture pourra maintenant avoir lieu dans les deux chambres, suivie d'une lecture définitive à l'Assemblée nationale, et que nous arriverons enfin à respecter les personnes en fin de vie.

Mme Justine Gruet, députée.  - Sur le fond, nous devons avoir conscience que nous ne votons pas sur un concept. J'ai le sentiment que certains de nos collègues sont pour ou contre l'aide à mourir ; or notre rôle de législateur est de rentrer dans le fond du texte.

Nous étions une centaine de députés, sur 577, dans l'hémicycle lors de la deuxième lecture de ce texte, qui vise à définir un cadre juridique utile pour le quotidien des soignants. Ces derniers seront amenés à faire des choix pour déterminer si telle ou telle situation correspond aux critères définis par la loi.

J'ai le sentiment que vous essayez de vous persuader que le texte est équilibré, et que les débats ont été apaisés et constructifs. Pourtant, force est de constater que vous avez rejeté l'ensemble de nos amendements.

Au-delà de mes convictions personnelles, il me reste des points de crispation, que vous ne voulez pas forcément entendre, s'agissant notamment de la dénomination de ce nouveau droit. L'« aide à mourir » ne permet pas de faire la différence entre le suicide assisté et l'euthanasie, deux gestes qui n'ont absolument pas la même signification éthique.

On a vu que les critères étaient suffisamment subjectifs pour laisser une grande marge d'appréciation au professionnel de santé qui aura à prendre la décision. Vous ne souhaitez d'ailleurs pas faire appel à un juge pour vérifier le caractère libre et éclairé de la manifestation de volonté du patient et l'absence de pression familiale ou sociale. Vous n'avez instauré aucun contrôle a priori. Les délais prévus sont parmi les plus courts au monde. Enfin, les soignants qui devront se manifester sont ceux qui souhaiteront faire valoir leur clause de conscience, et non ceux qui désireraient se porter volontaires.

Vous avez parlé de la Convention citoyenne, qui a effectivement formulé des propositions, notamment celle que les soins palliatifs soient développés en tout point du territoire. Un patient sur deux qui demande des soins palliatifs ne peut en bénéficier. Nous avons d'ailleurs réussi à nous entendre sur ce sujet, puisque le Sénat a voté conforme la proposition de loi relative aux soins palliatifs et d'accompagnement, ce qui rejoint, je crois, une réelle attente de nos concitoyens.

Sur la forme, je suis assez surprise que le Gouvernement ait convoqué une commission mixte paritaire alors que le texte a été rejeté par le Sénat. Normalement, une commission mixte paritaire n'a d'intérêt que quand on a réussi à trouver une forme de consensus.

Enfin, je déplore que le calendrier soit aussi serré. Selon la convocation que nous avons reçue, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale entamera la nouvelle lecture de cette proposition de loi lundi prochain, et le délai de dépôt des amendements a été fixé à jeudi, à 17 heures. Je vous félicite pour votre nomination en tant que rapporteur général, monsieur Vigier, mais comment entendez-vous mener des auditions en amont de la réunion de la commission ? Il faudra quand même demander leur avis aux personnes concernées !

La société attend que nous prenions soin des personnes en fin de vie, et que nous leur offrions des soins palliatifs : je me réjouis donc de l'adoption conforme de ce texte spécifique par le Sénat, qui permettra d'avancer sur ce sujet. Mais nos concitoyens aimeraient aussi que nous prenions à bras-le-corps le problème de l'accompagnement du grand âge et de la perte d'autonomie. Cela doit être notre priorité.

M. Vincent Trébuchet, député. - Je veux témoigner de la façon dont les opposants au texte ont vécu les débats à l'Assemblée nationale. Je salue certes la tenue de ces débats et la franchise de nos échanges, mais je déplore que presque aucun de nos amendements n'ait été retenu. Cela a été particulièrement dommageable pour nos discussions, et cela explique que nous ayons du mal à assumer le résultat des travaux de notre assemblée. Je forme le voeu que, lors des prochaines lectures, nos propositions soient davantage prises en compte. S'il y a une majorité pour ce texte à l'Assemblée nationale, il n'y en a pas au niveau de l'ensemble du Parlement, ce qui témoigne de la division des Français sur ce sujet. Si nous ne pouvons amender davantage cette proposition de loi, nous souhaiterons qu'elle soit soumise à un référendum.

Mme Élise Leboucher, députée. - Il ne s'agit pas ici de reprendre les débats : ce texte a déjà fait l'objet de plusieurs lectures, et nous avons tous suivi les travaux de chacune des deux chambres - pour ma part, j'ai beaucoup suivi ceux du Sénat. Comme vous, monsieur Bentz, j'aurais aimé pouvoir saluer le respect qui a empreint nos travaux, mais pour être tout à fait honnête, il faut bien admettre qu'il y a surtout eu beaucoup de mauvaise foi et de désinformation. Nous le voyons encore aujourd'hui.

Je me rassure en me disant que je garde le cap. Les Français sont majoritairement favorables à ce texte. L'Assemblée nationale, qui représente vraiment le peuple français, puisqu'elle est directement élue par lui, l'a déjà adopté plusieurs fois. Nous avons commencé à en débattre avant la dissolution de 2024 : nous sommes donc bien éclairés. Du reste, nous sommes assez intelligents pour nous faire notre propre avis.

Je n'aurais pas été farouchement opposée à l'organisation d'un référendum si elle avait été demandée au début du processus, à l'issue des travaux de la Convention citoyenne. Or nous sommes aujourd'hui au seuil de la troisième lecture : nous devons donc avancer, sans engager une nouvelle procédure, et voter rapidement cette proposition de loi.

Le texte issu de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale est un texte d'équilibre et de compromis. Nous avons fait de nombreuses concessions - un délit d'incitation à l'aide à mourir a notamment été introduit. Avançons donc rapidement pour enfin aboutir !

M. Stéphane Delautrette, député, président. - Mes chers collègues, vous conviendrez qu'eu égard aux interventions des rapporteurs et des nombreux parlementaires qui se sont exprimés, nous ne pouvons que prendre acte du fait que la commission mixte paritaire n'est pas en mesure d'élaborer de texte.

La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au droit à l'aide à mourir.

La réunion est close à 15 h 00.

La réunion est ouverte à 9 h 05.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale du Sénat -

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat se réunit au Sénat le jeudi 4 juin 2026.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son Bureau, constitué de Mme Muriel Jourda, sénateur, présidente, de M. Florent Boudié, député, vice-président, de M. Charles Rodwell, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, et de M. Hervé Reynaud, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Charles Rodwell, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous avons travaillé à un texte commun avec Hervé Reynaud, que je remercie pour son engagement.

D'abord, ce texte est le fruit d'un travail parlementaire transpartisan et je remercie tous nos collègues des deux chambres qui ont voté en sa faveur. Nous avons réussi à trouver des positions d'équilibre sur les points de divergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

Ensuite, il s'agit d'un texte de fermeté, qui vise à assurer la sécurité des Français. Plusieurs dispositions vont dans ce sens, qu'il s'agisse du volet portant sur la rétention administrative ou du volet visant à assurer un meilleur suivi des personnes coupables ou suspectées de terrorisme. Le texte apporte aussi des réponses à la question des personnes atteintes de troubles psychiatriques graves, que la société doit mieux accompagner, pour elles-mêmes, mais aussi pour assurer la sécurité de tous.

Enfin, ce texte respecte profondément l'État de droit. Tout au long de nos travaux, nous avons tenu compte des avis du Conseil d'État, gardant notamment à l'esprit la censure de la proposition de loi défendue par Jacqueline Eustache Brinio et feu Olivier Marleix. Nous avons trouvé un bon équilibre entre la protection des Français et le respect de nos libertés publiques et de l'État de droit.

M. Hervé Reynaud, rapporteur pour le Sénat. - Je salue à mon tour l'engagement de Charles Rodwell, qui est à l'initiative de cette proposition de loi. Celle-ci a été cosignée par un certain nombre de députés, au-delà des clivages partisans. Ce texte intervient à la suite d'événements tragiques que vous connaissez tous. Il revêt une importance majeure pour la sécurité de nos concitoyens.

Il s'agit d'abord d'assurer un meilleur suivi des individus susceptibles de commettre un acte terroriste, en particulier lorsqu'ils sont atteints de troubles psychiatriques.

Le texte vise aussi à favoriser l'éloignement des étrangers les plus dangereux, ce qui nous paraissait très important. Nous avons essayé de tirer les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel de certaines dispositions de la proposition de loi déposée par notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio. À cet égard, je tiens à saluer la mémoire d'Olivier Marleix, qui en a été le rapporteur à l'Assemblée nationale.

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale allait dans le bon sens et le Sénat l'a accueillie très favorablement, tout en proposant des modifications. Celles-ci avaient pour objet d'assurer le caractère opérationnel et l'effectivité des dispositifs institués par la proposition de loi, tout en veillant à garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles.

Je me réjouis que nous ayons trouvé un accord. J'espère que le compromis que nous proposons sera partagé le plus largement possible par les membres de cette commission.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie, sénatrice. - Tous les sénateurs n'étaient pas d'accord avec ce texte, qui est sous-tendu par une approche regrettable, mais commune. Vous avez voulu répondre à l'émotion légitime des Français. L'épisode récent de la disparition de la petite Lyhanna est de ceux qui créent cette émotion, même s'il ne s'inscrit pas dans le même registre que d'autres. Les Français ne comprennent pas que nous ne puissions pas prévenir des situations dangereuses et mettre à l'écart certaines personnes. Nous partageons ce constat.

Cependant, votre approche n'est pas adaptée. Au Sénat, la droite de Bruno Retailleau était en faveur d'une augmentation de la durée de rétention à 210 jours et cette mesure a été votée, avant d'être censurée. Dans le texte que vous proposez, cette durée peut atteindre 540 jours.

Vous expliquez qu'il s'agit de favoriser le départ des étrangers, mais ce ne sera pas le cas, et vous devez le savoir. C'est dans les premiers temps de la rétention que nous parvenons à organiser des départs du territoire français. Vous ne tenez pas compte de cette réalité. En faisant preuve d'une certaine légèreté à l'égard des principes fondamentaux de notre droit, vous considérez qu'au moins, ces personnes seront enfermées. Nous nous sommes tous rendus dans des centres de rétention administrative (CRA) et savons de quoi il s'agit.

En proposant ce texte, qui épousera la position du Sénat et sera sûrement adopté par notre commission mixte paritaire, vous répondez aux attentes des Français, mais vous leur présentez des dispositions qui ne fonctionneront pas.

Vous dites respecter l'État de droit, mais nous verrons bien ce qu'en dira le Conseil constitutionnel. Certaines dispositions sont audacieuses au regard des règles constitutionnelles.

M. Andy Kerbrat, député. - Je souscris aux propos qui viennent d'être tenus. Le texte n'a pas non plus fait l'objet d'un consensus à l'Assemblée nationale et la gauche ne l'a pas voté. Il s'agit peut-être d'un texte transpartisan, mais alors de droite, voire d'extrême droite.

Lors de nos débats à l'Assemblée, la question de la proportionnalité du texte a été largement évoquée. Je précise en passant que nous étions parvenus à obtenir certaines modifications, sur lesquelles le Sénat est revenu. Le ministre l'a répété, chaque mesure concerne quelques poignées de personnes, au plus quelques vingtaines.

Pour répondre à l'émotion des Français, vous auriez pu proposer des moyens concrets, mais vous avez notamment choisi de recourir à la politique de l'éloignement, dont nous savons qu'elle ne fonctionne pas. En effet, l'allongement de la durée de rétention administrative ne permet pas d'éloigner davantage, et notamment pas d'obtenir les laissez-passer consulaires. Vous avez d'ailleurs été assez prolixe sur votre rapport politique à l'Algérie, comme l'ont été certains sénateurs, qui ont souvent tenu des propos violents concernant ce pays, ce qui entrave la délivrance des laissez-passer.

Votre proposition de loi mélange un certain nombre d'éléments. Vous prévoyez des examens psychiatriques forcés, alors que le système psychiatrique est à l'agonie et ne pourra pas absorber le nombre de personnes concernées.

Le texte est également critiqué pour le flicage qu'il prévoit des changements de prénom et de nom. Les associations vous ont reproché une mesure qui paraît transphobe. De plus, elle ne sera pas efficace. Vous proposez une surveillance généralisée alors que vous ne visez que quelques individus.

Nous aurions pu mener un travail fin sur le fonctionnement de nos services afin de prévenir la menace. Nous ne vivons pas dans Minority Report : nous ne pouvons pas prévenir tous les risques. Pour améliorer les choses, il faut un travail long, d'enquête et de recherche. Votre texte ne permettra pas d'éviter les crises que vous évoquez de manière légitime.

M. Michaël Taverne, député. - Nous soutiendrons ce texte qui a fait l'objet d'un consensus, ce dont nous devons nous féliciter. La priorité est d'assurer la sécurité des Français.

Quand nous entendons certains collègues de gauche et d'extrême gauche, nous savons que nous ne serons jamais d'accord. Nous pouvons donc nous en remettre aux Français et les enquêtes d'opinion le montrent : ils veulent beaucoup plus de fermeté et de sévérité.

Par ailleurs, il faut tenir compte de la réalité et je voudrais raconter une anecdote à cet égard. En 2009, des membres des services de renseignement algériens me disaient que pendant que les Français avançaient les yeux bandés avec une auréole sur la tête, les islamistes avançaient avec leurs kalachnikovs et leur idéologie. L'histoire nous a montré qu'ils n'avaient pas tort et pourtant, certains conservent leur auréole, ce qui est dramatique.

Ce texte vise à mettre en place des dispositifs supplémentaires, mais il ne changera pas la donne. Il faut modifier le logiciel et revoir notre politique migratoire. Je fais partie cette année des auditeurs de l'Institut des hautes études du ministère de l'intérieur (IHEMI) et nous sommes allés en Bulgarie, à Svilengrad, à la frontière avec la Turquie. La Bulgarie, membre de l'Union européenne, n'est pas un pays fasciste, mais elle met en oeuvre un contrôle strict de ses frontières. Le Danemark, gouverné par la gauche, applique une politique migratoire drastique.

Vous relevez que la rétention de sûreté pourrait ne concerner qu'une dizaine ou une vingtaine d'individus. Certes, mais je rappelle que le commando qui a perpétré les attentats du 13 novembre 2015 était composé de moins de dix personnes.

Il faut éviter que le texte soit censuré par le Conseil constitutionnel, mais la priorité, en tout cas pour notre groupe, reste d'assurer la sécurité des Français. Quand des individus sont susceptibles de récidiver, il faut leur opposer une rétention de sûreté. Cela ne fait pas débat et même nos collègues de gauche ne souhaitent pas que certains faits tragiques se répètent ; je pense notamment à Lola, dont il ne faut pas oublier le nom.

EXAMEN DES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION

Article 1^er

Mme Léa Balage el Mariky, députée. - Les mots « identifiés par l'avis d'un psychiatre sur le fondement de l'ensemble des éléments à sa disposition » ont été ajoutés, mais pas l'identité du psychiatre devant rendre cet avis ; pourquoi n'est-elle toujours pas inscrite dans la loi ? Ignorer à quelle commission se référer pour savoir quel psychiatre a émis l'avis, afin de pouvoir le contester, rend l'exercice de ses droits assez complexe.

Mme Céline Hervieu, députée. - Je voudrais alerter de nouveau sur les ratés de la préparation de ce texte, notamment dans le cas de cet article premier consacré aux injonctions d'examen psychiatrique. En effet, les psychiatres et professionnels de santé, qui sont les premiers concernés et qui seront amenés à prendre des décisions liées à la prévention du passage à l'acte terroriste, n'ont pas été consultés ni associés à la rédaction de l'article.

Ils se sont exprimés contre ces dispositions, de manière manifeste et collégiale. Ils ont expliqué à maintes reprises que la psychiatrisation de la radicalisation constitue un échec et que la place des personnes fanatisées ne se trouve pas dans des services publics de psychiatrie déjà exsangues. Nous l'avons signalé maintes fois au rapporteur et je regrette que cette injonction demeure dans le texte.

Par ailleurs, cette disposition s'applique à des personnes qui ne sont pas passées à l'acte et pourrait donc concerner des centaines d'individus. Ces derniers devraient être pris en charge par les services de renseignement et par des personnels judiciaires. Ce n'est pas aux professionnels de santé et aux psychiatres de pallier les carences sécuritaires de l'État.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

L'article 2 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 3

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 5
L'article 5 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 6

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8 bis

Mme Marie-Pierre de La Gontrie, sénatrice. - Cet article est l'un de ceux qui, dans la proposition de loi, encourent le plus fort risque d'inconstitutionnalité.

Sa rédaction tente certes de contourner ce risque, mais les placements en rétention administrative sont des mesures prises sans décision judiciaire : la question de la proportionnalité de l'allongement de leur durée et de leur réitération se pose. Indépendamment de ce que j'observais sur la pertinence de la durée de rétention retenue - et peut-être dans quelque temps nous proposerez-vous de l'allonger encore -, vous prenez un risque important, notamment au regard de la jurisprudence des juridictions européennes, en particulier celle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Nous verrons ce qu'il en sera.

M. Andy Kerbrat, député. - En réalité, les mesures de rétention efficaces, celles qui conduisent à l'éloignement effectif du territoire des étrangers mis en cause, n'excèdent pas une durée de deux à sept jours environ. Au-delà, nous entrons dans des mécanismes vicieux, qui se prolongent longtemps dans l'attente du laissez-passer consulaire, avec des intéressés qui finissent parfois par être libérés avant l'obtention de cette autorisation.

Outre que mon groupe s'oppose au principe de la rétention administrative, en estimant qu'il existe d'autres formes de privation de liberté plus respectueuses de la dignité des personnes, telles que l'assignation à résidence, il soulève la problématique suivante : au terme de la période de rétention de 210 jours, quand nous constaterons un taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF) toujours aussi faible, de l'ordre de 9 % à 12 % selon la situation géopolitique du moment, que ferons-nous ? Déciderons-nous de passer à une durée encore supérieure, considérant qu'un étranger ne saurait avoir de droits dans notre pays ?

Vous nous dites vous préoccuper de l'efficacité de la mesure. Mais en revenant à la proposition initiale de Mme Jacqueline Eustache-Brinio, nous prenons le risque de l'inconstitutionnalité ! Ne perdons pas de vue que la France a été à de multiples reprises condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) sur la question de la rétention administrative. Regardons avec objectivité les raisons pour lesquelles, en la matière, notre pays ne respecte pas ses engagements internationaux.

Mme Léa Balage El Mariky, députée. - Mes collègues l'ont relevé, il existe un véritable risque d'inconstitutionnalité de ce texte. Nous pourrions, à l'instar du Rassemblement national, l'assumer sans complexe, en proposant de retirer toute notion de dignité, de protection et d'égalité de notre Constitution. Mais si nous sommes attachés à notre héritage républicain, nous devrions y regarder à deux fois avant d'adopter un tel dispositif qui encourt a priori la censure, de même qu'un important contentieux administratif sur le terrain du droit des étrangers, alors qu'il embolise déjà nos juridictions.

L'efficacité de l'action publique, que vous revendiquez et hissez comme un drapeau, se retrouvera une fois de plus dans une impasse. Avec cette disposition, nous entrons dans le plus kafkaïen des dispositifs que nous soyons capables de concevoir en matière de droit des étrangers. À une borne de temps relative à la durée cumulée en rétention pour l'exécution d'une même mesure d'éloignement, elle ajoute en effet une autre limite, celle d'un maximum de cinq placements en rétention. C'est bien ici révéler non seulement l'inefficacité du placement en rétention et la fuite en avant du dispositif, mais également, par la tentative qui est la vôtre de la prévenir, son inconstitutionnalité.

Vous susciterez au sein de la population cette colère contre laquelle vous prétendez lutter.

M. Michaël Taverne, député. - N'évoquons pas à tort et à travers les positions du Rassemblement national...

Mme Léa Balage El Mariky, députée. - Nous sommes parfaitement fixés sur vos intentions !

M. Michaël Taverne, député. - Nous avons évoqué la nécessité de trouver un point d'équilibre : il faut éviter que le texte ne soit inconstitutionnel. Quel problème cela pose-t-il ?

Prenez conscience de ce qui se passe au-delà de nos frontières. D'autres pays européens, qui ne sont pas des États fascistes, prévoient des durées maximales de rétention de dix-huit mois.

Reportons-nous aussi au texte même de l'article : une nouvelle décision de placement en rétention peut être prise quand l'étranger mis en cause « n'a pas respecté les conditions de son assignation à résidence ». Elle peut l'être avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter du terme d'un précédent placement dès lors que « ce précédent placement a pris fin en raison de la soustraction de l'étranger aux mesures de surveillance dont il faisait l'objet ». Que vous faut-il de plus ? L'étranger ne respecte pas les mesures prises à son encontre, et nous devrions encore faire montre de bienveillance à son égard ?

Cette rédaction nous paraît suffisamment équilibrée et correspond à la pratique de la plupart des États européens.

M. Charles Rodwell, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Une partie des dispositions que nous portons, aujourd'hui rejetées par les parlementaires socialistes de nos deux chambres, étaient avancées il y a quelques années par Bernard Cazeneuve et Manuel Valls.

La critique de l'article 8 bis est l'une de celles qui m'étonnent le plus. Jusqu'à présent, il n'existe aucun plafonnement à la rétention. Nous en créons un, mais la gauche s'y oppose !

Or, premièrement, la durée maximale de rétention que nous fixons répond aux exigences de la CJUE.

Deuxièmement, cet article est un article introduit pour se conformer à une décision du Conseil constitutionnel, spécifique au nombre de renouvellements de la rétention.

Troisièmement, au terme d'un travail, conduit d'abord avec le Conseil d'État, puis avec nos homologues du Sénat, nous sommes parvenus à un accord sur un texte qui respecte parfaitement les exigences posées par le Conseil constitutionnel.

L'article que nous vous proposons renforce la constitutionnalité du dispositif de rétention administrative en y instaurant un plafond de réitération ainsi qu'une durée maximale de rétention pour l'exécution d'une même mesure d'éloignement.

En définitive, que l'on soit pour ou contre la rétention administrative, il y a peu de justifications de voter contre cet article 8 bis.

M. Hervé Reynaud, rapporteur pour le Sénat. - Je souscris aux propos de Charles Rodwell : on ne peut ici parler d'arbitraire. Un certain nombre de garanties existent et sont même renforcées.

De nombreux pays européens, pourtant très libéraux, pratiquent des durées maximales de rétention bien supérieures, ce qui en dit long sur nos délais de rétention, qui sont très en deçà des normes européennes. Les durées que nous vous proposons sont notamment conformes à la directive Retour.

Nous avons recherché l'efficacité du dispositif, comme nous avons cherché à assurer le respect des exigences constitutionnelles, et notamment la liberté individuelle. C'est le sens des limites que nous proposons de fixer en ce qui concerne la réitération du placement en rétention pour l'exécution d'une même décision d'éloignement.

L'article 8 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8 ter (supprimé)

L'article 8 ter est supprimé.

Article 8 quater

L'article 8 quater est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 10

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Mme Laurence Rossignol, sénatrice. - Je ne suis pas spécialiste des questions de rétention administrative, en revanche je travaille depuis plusieurs années sur les sujets de récidive du viol, des violences sexuelles et des meurtres consécutifs à de telles violences.

Il m'a semblé comprendre que les auteurs de la proposition de loi entendaient répondre au choc et à l'émotion provoqués par le viol et le meurtre de la jeune Philippine, davantage qu'à l'affaire Lola, survenue antérieurement.

Muriel Jourda et moi-même avons étudié, dans le cadre d'une mission d'information, les dispositifs dont nous disposons pour prévenir la récidive des viols. Dans l'affaire Philippine, la question de la durée de rétention n'était pas le sujet majeur. Bien d'autres dysfonctionnements étaient à déplorer, en particulier au niveau préfectoral. Nous avons aussi mis à jour des problèmes d'étanchéité entre les différents services de justice, spécialement avec les services pénitentiaires d'insertion et de probation (Spip) au moment de l'organisation des sorties.

Nombre de facteurs entrent en ligne de compte dans la prévention de la récidive des viols et des meurtres consécutifs aux violences sexuelles. À cet égard, votre proposition de loi n'apporte rien, car le sujet ne se limite pas aux auteurs que vous vous efforcez de viser.

Par ailleurs, j'ai parfois l'impression que nous légiférons en fermant les yeux sur tout ce que nous savons du système judiciaire. Il a, par exemple, été question des expertises psychiatriques. Quiconque travaille sur la question n'ignore rien des problèmes considérables qu'elles posent et qui mettent aussi bien en cause la qualité des experts que les conditions de leur rémunération. Vous n'en proposez pas moins l'ajout d'une expertise psychiatrique et vous ouvrez ainsi le champ à de nouveaux dysfonctionnements de l'appareil judiciaire.

Pour réagir véritablement à la légitime émotion que nous avons partagée avec vous, il eût fallu que vous traitiez les causes mêmes de cette dramatique affaire, qui ne concernaient ni les étrangers ni la rétention, mais le fonctionnement de notre système de prévention des violences sexuelles et la compréhension que nous en avons.

C'est pourquoi je voterai contre ce texte.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat.

La réunion est close à 9 h 45.