Mercredi 3 juin 2026
- Présidence de Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer - Examen du rapport et du texte de la commission
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous nous réunissons aujourd'hui pour examiner le rapport de notre collègue Évelyne Renaud-Garabedian sur la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer, présentée par Micheline Jacques.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - La proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer que nous examinons aujourd'hui témoigne de l'attention particulière que le Sénat porte aux territoires ultramarins. Elle s'inscrit dans le prolongement du principe, acté en 2020 par le groupe de travail transpartisan sur la décentralisation, placé sous la présidence de Gérard Larcher, « d'adapter les normes nationales aux caractéristiques et contraintes particulières des territoires ultramarins, par une loi annuelle d'actualisation du droit des outre-mer ». Il s'agit, en quelque sorte, de répliquer pour nos territoires ultramarins ce que le Gouvernement fait chaque année dans le cadre des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue). L'objectif est de créer un véritable « réflexe outre-mer » dans l'élaboration de la norme, là où celui-ci fait encore trop souvent défaut. Suivant ce principe d'adaptation ciblé de notre droit aux spécificités des territoires ultramarins, Micheline Jacques, reprenant les travaux de la délégation aux outre-mer qu'elle préside, a déposé une proposition de loi.
Le texte comprend vingt-quatre articles, dont neuf relèvent de la compétence de notre commission, à laquelle le texte a été renvoyé au fond. La commission des lois, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des affaires sociales se sont toutes vu déléguer des articles relevant de leur domaine de compétence. Je remercie d'ailleurs le rapporteur pour avis Thani Mohamed Soilihi de sa présence.
Les neuf articles que nous avons à examiner couvrent des thématiques très diverses : politique du logement, urbanisme, finances publiques locales, agriculture, politique forestière, économie sociale et solidaire (ESS).
Pour examiner ce texte, j'ai organisé neuf auditions et entendu quatorze acteurs - associations d'élus, exécutifs départementaux et régionaux, administrations centrales, préfectures et associations interprofessionnelles agricoles. J'ai également consulté par écrit une quinzaine d'organisations sur des points techniques, dans des délais contraints puisque j'ai été nommée rapporteur le 6 mai dernier.
Je vais vous détailler article par article le contenu des adaptations proposées par ce texte, ainsi que les orientations retenues à l'issue de mes auditions. Les évolutions que je vous propose ne visent qu'à préciser certains dispositifs en lien avec les demandes exprimées par les acteurs de terrain, à tenir compte d'évolutions intervenues postérieurement au dépôt de la proposition de loi, ou encore à éviter des contradictions avec le droit européen.
Les deux premiers articles ont trait au logement.
L'article 1er modifie le code général des collectivités territoriales pour permettre à un département d'outre-mer de demander à l'État de lui déléguer la programmation et la gestion de tout ou partie des aides de la ligne budgétaire unique (LBU), aujourd'hui gérée par le préfet. Une délégation de ce type a été inscrite en 2005 au code de la construction et de l'habitation : les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), et de façon subsidiaire les départements d'outre-mer, peuvent déjà être délégataires des aides au logement. L'article 1er apporte une véritable souplesse par rapport aux dispositifs existants, en permettant au département de ne demander la délégation que d'une partie de ces aides - par exemple, les seules aides relatives à la lutte contre l'habitat indigne. Je suis personnellement favorable à cette logique de proximité. Dès lors, afin de ne pas créer deux régimes concurrents, ce qui serait illisible, je vous proposerai un amendement visant à mieux articuler le dispositif avec le droit existant.
Au-delà du cadre juridique, les collectivités ont besoin de moyens financiers et humains suffisants pour exercer cette délégation. Plus largement, nous ne pouvons pas adapter les politiques du logement au territoire sans tenir compte des moyens octroyés à la LBU, qui finance le logement outre-mer. Or, alors que les besoins sont réels, ces crédits ont été réduits en loi de finances, puis fortement gelés en avril dernier.
L'article 2 vise à inscrire directement dans le code de la construction et de l'habitation le remboursement par l'Agence nationale de l'habitat (Anah), à hauteur de 50 %, des travaux qu'une commune a engagés à la place d'un propriétaire défaillant lorsqu'un immeuble menace ruine. Aujourd'hui, ce financement ne figure que dans le règlement interne de l'Anah ; l'inscrire dans la loi le rendrait stable et opposable. Lutter contre ce fléau de l'habitat indigne est une priorité, maintes fois soulignée par Micheline Jacques dans le cadre des deux dernières lois relatives à Mayotte.
Mais l'article 2 se heurte à plusieurs obstacles. Le code de la construction et de l'habitation prévoit déjà une aide de l'Anah lorsque le maire se substitue à un propriétaire défaillant en engageant des travaux d'office dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne. Dans les outre-mer, le vrai sujet est ailleurs : c'est l'habitat informel, bâti sans titre réel sur le terrain d'autrui. Or celui-ci ne relève pas des missions de l'Anah, et l'article n'y change rien. Élargir ces missions à l'habitat informel créerait une charge nouvelle et tomberait sous le coup de l'article 40 de la Constitution. Faute de pouvoir réécrire utilement l'article, je propose de demander au Gouvernement un rapport chiffrant le coût réel de la lutte contre l'habitat indigne pour les communes d'outre-mer et proposant des pistes pour les soutenir davantage. C'est une façon d'envoyer un signal politique fort.
Deux articles ont ensuite trait à l'aménagement du territoire et à l'urbanisme.
L'article 3 porte sur la réduction de l'artificialisation des sols. La loi de 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat-résilience, oblige toutes les régions à fixer dans leur schéma d'aménagement régional des objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation des sols. Si les territoires d'outre-mer ne sont pas soumis aux mêmes règles chiffrées obligatoires que l'Hexagone, ils doivent néanmoins se fixer un objectif de réduction. Or les outre-mer n'ont pas tenu les délais fixés. L'article leur accorde un report : c'est une mesure de bon sens. Néanmoins, la date prévue, novembre 2025, est déjà dépassée. Mon amendement fixe une échéance réaliste : août 2028 pour les schémas d'aménagement régional ultramarins (SAR), puis un délai supplémentaire pour mettre en conformité les documents d'urbanisme locaux - schémas de cohérence territoriale (Scot), plans locaux d'urbanisme (PLU) et cartes communales. C'est une date que le Sénat a déjà retenue dans un autre texte, ce qui garantit une certaine cohérence.
L'article 4 prévoit des assouplissements à la loi Littoral dans les zones de montagne de La Réunion, en vue d'améliorer l'offre de logements et d'hébergement ainsi que l'offre touristique. Y seraient ainsi autorisés, d'une part, l'extension limitée de l'urbanisation en continuité des « secteurs déjà urbanisés » et, d'autre part, par exception au principe d'urbanisation en continuité, les travaux d'adaptation, réfection, extension limitée ou reconstruction sur place ou à proximité de bâtiments existants hors zones urbaines, ainsi que l'implantation en discontinuité d'installations de sécurité, de lutte contre l'incendie et de sanitaires.
Ces assouplissements répondent à la géographie particulière de La Réunion, dont les communes, organisées « en lanières », restent soumises à la loi Littoral très loin du rivage - un vrai handicap là où le foncier constructible est rare. Je vous propose d'adopter l'article 4, moyennant quelques ajustements. Ils seront de nature à faciliter la production de logements dans un territoire qui en manque cruellement, ainsi que la réalisation de projets touristiques, uniquement dans des sites déjà urbanisés, sous le contrôle de la commune par délibération du conseil municipal.
L'article 5 vise à mensualiser le versement de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation des communes d'outre-mer. C'est une mesure bienvenue pour faciliter la trésorerie et la gestion comptable des communes ultramarines. Mes auditions ont néanmoins montré que cette mesure était déjà mise en oeuvre depuis la loi de finances pour 2020, ce qui est en soi une bonne nouvelle. Je vous proposerai donc de supprimer l'article.
L'article 6 prévoit, à La Réunion, de soumettre l'adoption du programme régional de la forêt et du bois (PRFB), qui relève de la compétence de l'État, à l'avis conforme des présidents du conseil départemental et du conseil régional. Le département joue en effet un rôle important dans la gestion forestière de l'île, puisqu'il détient la nue-propriété d'environ 90 % des forêts publiques. Je partage l'objectif d'une meilleure association des collectivités à la politique forestière. Pour autant, l'avis conforme risquerait d'entraîner retards et blocages dans la mise en oeuvre du PRFB, comme on l'observe en Corse où une procédure similaire a retardé de plusieurs années l'adoption du dernier programme.
Dans un souci d'équilibre et d'efficacité, je propose de remplacer cet avis conforme par une présidence tripartite de la commission régionale de la forêt et du bois (CRFB), partagée avec le préfet de région. Par cohérence, je propose également de renommer le PRFB en « programme réunionnais de la forêt et du bois » et la CRFB en « commission réunionnaise de la forêt et du bois », pour mieux reconnaître le rôle du département.
Les articles 7 et 8 ont trait à l'agriculture.
L'article 7 comporte deux volets. Le premier vise à mieux structurer les filières agricoles en outre-mer grâce à un meilleur fléchage des financements européens du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI). L'objectif est louable, mais la disposition pose deux difficultés. D'une part, s'agissant d'un programme européen, ces règles relèvent du domaine réglementaire et non de la loi. D'autre part, elles pourraient produire l'effet inverse en réservant les financements aux membres d'organisations reconnues par l'État, au risque d'exclure des structures ultramarines qui n'entrent pas dans ce cadre. Je propose donc de conserver l'objectif de structuration des filières dans le code rural et de la pêche maritime, mais de retirer la référence au POSEI et d'élargir en contrepartie les missions du comité d'orientation stratégique et de développement agricole, qui associe les élus locaux et le préfet. Le second volet, relatif à l'extension des accords interprofessionnels à La Réunion, est déjà satisfait par le droit en vigueur. Ainsi, je vous propose de le supprimer.
L'article 8 prévoit l'introduction et la culture de plants et semences en provenance de pays tiers à l'Union européenne, en dérogeant au catalogue national des variétés afin de mieux tenir compte des conditions climatiques et pédologiques de ces territoires. Cette mesure répond à un vrai besoin des agriculteurs ultramarins, dont la compétitivité se dégrade. Elle se heurte néanmoins à deux obstacles. Elle est d'abord contraire au droit de l'Union européenne, qui ne prévoit pas une telle dérogation. Ensuite, les préfectures ne disposeraient pas des moyens suffisants pour vérifier que ces variétés ne constituent pas une menace pour la santé des cultures ou la biodiversité locale. Je propose donc de supprimer l'article.
L'article 15 vise à élargir, dans les départements et régions d'outre-mer, le champ des marchés publics pouvant être réservés aux entreprises de l'économie sociale et solidaire. C'est une mesure que notre commission a déjà rejetée dans le cadre du projet de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer, en raison de sa non-conformité au droit européen. Je vous proposerai de ne pas varier et de supprimer l'article. La commission des lois, saisie pour avis, propose également sa suppression pour les mêmes raisons.
Je détaillerai plus avant le contenu de ces dix amendements lors de l'examen des articles.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La commission des lois a reçu une délégation au fond sur sept articles et s'est en outre saisie pour avis de l'article 15, relatif à une expérimentation en matière de commande publique.
Si l'on peut comprendre les raisons qui ont motivé les dispositifs de ce texte, certains d'entre eux présentent des difficultés juridiques et opérationnelles suffisamment sérieuses pour que la commission des lois ait voté leur suppression. D'autres articles exigeaient des modifications pour les sécuriser sur le plan juridique.
S'agissant de l'article 15, notre analyse rejoint celle du rapporteur. Le critère de stricte nécessité qu'impose la jurisprudence du Conseil constitutionnel pour justifier la procédure de réservation des marchés publics n'est pas vérifié en l'espèce, et le champ des prestations visées dépasse celui qui a été défini par le droit de l'Union européenne. La commission des lois a donc déposé un amendement de suppression identique à celui de votre rapporteur.
S'agissant de l'article 18, le transfert de la propriété du patrimoine archéologique à la collectivité territoriale de Martinique et au département de la Guadeloupe implique l'exercice de nouvelles compétences de police administrative spéciale, sans qu'aucun mécanisme de compensation financière ne soit prévu. La commission des lois a en conséquence voté la suppression de cet article.
L'article 19 a paru également suffisamment problématique pour justifier une suppression : il restreint la diffusion des offres de recrutement d'agents contractuels territoriaux à des canaux de communication exclusivement locaux, ce qui affaiblirait significativement la transparence de ces recrutements et la mobilité vers la collectivité employeuse, en méconnaissance du principe d'égal accès aux emplois publics.
En revanche, la commission des lois a validé la possibilité d'ouvrir des casinos à Saint-Martin, à l'article 17, ainsi que la très grande majorité des homologations, prévues aux articles 21 et 22, de peines d'emprisonnement adoptées à Saint-Pierre-et-Miquelon et en Polynésie française pour la répression d'infractions dans des domaines divers. Nous avons également adopté un amendement portant article additionnel tendant à homologuer des peines instituées en Nouvelle-Calédonie. Enfin, nous avons adopté les articles 23 et 24 visant à renforcer les prérogatives des agents compétents en matière de biosécurité en Polynésie française, en veillant à sécuriser juridiquement les conditions dans lesquelles ces agents pourraient procéder à des inspections de bagages sans le consentement du propriétaire dans les ports et les aéroports.
Mme Micheline Jacques, auteur de la proposition de loi. - Je n'ai pas grand-chose à ajouter à l'exposé de notre rapporteur sur l'historique de ce texte. Cette proposition de loi, à vocation transpartisane, répond avant tout à des attentes fortes des territoires ultramarins. Elle n'est pas parfaite, mais elle a vocation à être renouvelée d'année en année. Je compte sur la mobilisation de tous en faveur de nos territoires.
M. Franck Montaugé. - En 2020, le groupe de travail transpartisan présidé par Gérard Larcher avait proposé d'adapter les normes nationales aux caractéristiques et aux contraintes particulières des territoires ultramarins par une loi annuelle d'actualisation du droit des outre-mer. Cette proposition de loi est une réponse à cet engagement, même si elle est un peu tardive et imparfaite.
Si l'intention de co-construire un texte transpartisan était bienvenue, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) a regretté une concertation insuffisante, qui nous a conduits à revenir sur notre cosignature. Les mesures conservées restent disparates et l'ensemble nous semble très cosmétique, sans ambition suffisante. Dans ce contexte, le groupe SER réserve son vote et s'exprimera en séance.
Mme Marianne Margaté. - Au nom du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K), je veux exprimer notre étonnement face à l'évolution de ce texte qui se voulait transpartisan, mais qui a subi des modifications importantes, sans que les cosignataires soient consultés. C'est d'autant plus regrettable qu'une commission d'enquête sur les inégalités systémiques dans les outre-mer est en cours, menée notamment par notre collègue Evelyne Corbière Naminzo : ses conclusions auraient pu trouver leur place parmi les dispositions du texte. C'est pourquoi nous réservons également notre vote.
Mme Antoinette Guhl. - Ce texte met également le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) dans l'embarras : sur la forme d'abord, puisqu'il est passé de quarante à vingt-quatre articles sans la concertation nécessaire, ce qui nous a également amenés à retirer notre cosignature. Sur le fond ensuite : si l'intention est louable - le droit répond difficilement aux spécificités ultramarines -, le résultat ressemble davantage à un empilement de mesures techniques qu'à une vision générale pour l'outre-mer. Certaines dispositions nous semblent bienvenues, comme celles sur le logement, le soutien à l'ESS ou la lutte contre les espèces invasives ; mais je suis surprise qu'il n'y ait rien sur le pouvoir d'achat et la vie chère, sujet pourtant essentiel pour les habitants des outre-mer, comme l'a montré la commission d'enquête sur les marges des industriels et de la grande distribution. Il n'y a rien non plus sur les questions environnementales - eau, énergie, milieux naturels protégés. Je déplore le manque d'ambition du texte. Nous nous abstenons pour l'instant sur l'ensemble du texte.
Mme Anne-Catherine Loisier. - Je voudrais poser quelques questions techniques sur le volet forestier. Le programme national de la forêt et du bois se décline territorialement - les massifs forestiers ne se ressemblent pas en métropole, et encore moins dans les territoires ultramarins. Les commissions régionales de la forêt et du bois sont déjà coprésidées par les préfets et les présidents de région et peuvent, je crois, également l'être par les présidents de département. À ma connaissance, lorsque ces documents ne sont pas signés localement par le préfet, c'est qu'il n'y a pas d'accord entre les différentes parties. Quelles sont donc les spécificités réunionnaises qui justifient vos propositions particulières ?
M. Bernard Buis. - Je salue l'excellent travail de la délégation sénatoriale aux outre-mer, de la rapporteur et de tous ceux qui ont contribué à l'élaboration de ce texte. Il va dans le bon sens et apporte des réponses adaptées aux problématiques de nos outre-mer. Sans surprise, le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, qui compte de nombreux sénateurs ultramarins, sera favorable à ce texte et votera les amendements proposés. Je salue également la présence de notre collègue Thani Mohamed Soilihi ce matin.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - Sur le périmètre, je me suis cantonnée à examiner les articles proposés par nos collègues auteurs de la proposition de loi. D'une façon plus générale, je me rends compte qu'il y a une très grande similitude entre la situation de Français des outre-mer et des Français de l'étranger, due évidemment à l'éloignement. Je remarque qu'à chaque fois que se pose en séance publique une question concernant les territoires d'outre-mer ou les Français de l'étranger, l'hémicycle est vide. C'est pour cela que je fais partie de la délégation aux outre-mer : ce qui concerne l'outre-mer et les Français de l'étranger n'intéresse pas tout le monde. Je partage l'avis de ceux d'entre vous qui estiment que cela pose un vrai problème de fond. J'ai été rapporteur de la proposition de loi visant à lutter contre la vie chère en renforçant le droit de la concurrence et de la régulation économique outre-mer et membre de la commission d'enquête portant sur les marges des industriels et de la grande distribution - là aussi, il y a un vrai problème. L'examen en séance publique de la présente proposition de loi sera peut-être l'occasion, si nous sommes nombreux ce jour-là, de faire comprendre au Gouvernement que ce sont des problèmes de fond et récurrents, comme l'a rappelé le président Larcher, qui proposait que cet exercice d'adaptation soit annuel.
En Corse, l'avis conforme requis pour l'adoption du programme pour la forêt et le bois entraîne des retards considérables : là où une décision devrait prendre un an et demi, elle en prend trois ou quatre. Dans toutes les discussions que j'ai menées, il a été convenu que l'avis conforme n'était pas la bonne solution. La voie retenue est celle d'un avis simple, mais avec une décision prise de manière tripartite, où tous les acteurs sont préalablement consultés.
Mme Micheline Jacques. - Je tiens à apporter quelques clarifications. Tous les articles qui figuraient dans cette proposition de loi - les quarante articles - émanaient des territoires. Nous n'avons fait que relayer leurs besoins, qu'il s'agisse d'énergie ou d'autres sujets. Ce texte a été déposé en 2024 et n'a jamais pu être inscrit à notre ordre du jour en raison de son importance. Le 15 avril dernier, le président du Sénat m'a informée qu'il était possible de l'inscrire à l'ordre du jour d'une semaine réservée au Gouvernement, mais à condition de réduire le texte. Or, ce même 15 avril, la délégation sénatoriale aux outre-mer partait en Nouvelle-Calédonie dans le cadre de ses travaux sur la coopération régionale, et une autre délégation se rendait en Martinique dans le cadre de la commission d'enquête sur les inégalités systémiques dans les outre-mer. Nous avons donc dû travailler dans un laps de temps très court.
J'avais alors deux choix : laisser passer l'occasion ou présenter un texte réduit. J'ai choisi la seconde option, je l'assume, en retenant les articles qui ne pouvaient pas faire l'objet d'autres véhicules législatifs. Je rappelle que notre commission a, depuis lors, examiné le projet de loi sur la vie chère dans les outre-mer, la proposition de loi de Mme Bélim expérimentant l'encadrement des loyers et améliorant l'habitat dans les outre-mer, et plusieurs autres textes relatifs aux outre-mer. Nous avons donc retiré les articles déjà en navette. Le pouvoir d'amendement est inscrit dans la Constitution : rien n'empêche les collègues de porter en séance publique des amendements tendant à réintroduire certains articles.
J'ai informé l'ensemble des membres de la délégation aux outre-mer le 30 avril. Je trouve dommage et malheureux qu'à la veille de l'examen en commission les collègues de gauche se soient manifestés pour retirer leur cosignature. Où est l'intérêt pour les outre-mer ? Cette posture est regrettable, alors que nous pourrions nous unir pour nos territoires ultramarins. J'étais prête à retirer ce texte pour éviter un nouveau pugilat inutile - cela ne grandit pas nos territoires. Cela dit, je remercie le groupe RDPI, la compréhension et l'engagement d'Akli Mellouli et les explications de Mme Evelyne Corbière Naminzo, qui a retiré sa cosignature non par opposition au texte, mais pour pouvoir réintégrer certains articles. Je regrette qu'il n'y ait pas eu de discussion avec les collègues socialistes, qui ne sont pas venus à la réunion que j'avais organisée en urgence lundi dernier. Mais les choses sont ainsi faites, et nous nous mobiliserons tous en faveur de nos territoires ultramarins.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Je remercie tous ceux qui ont contribué à ce travail de fond. Certes, ce texte ne contient pas tout, mais c'est la nature même de l'exercice : il a vocation à se renouveler chaque année. S'il y a eu des occasions ratées, je nous encourage à avancer avec les dispositions contenues dans cette proposition de loi et à nous tenir prêts pour les prochaines.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer comme susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la délégation aux conseils départementaux ultramarins des aides au logement et à la construction ; au soutien aux communes ultramarines dans le financement des travaux engagés d'office sur des immeubles menaçant ruine ; au calendrier d'application dans les territoires d'outre-mer de l'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ; à l'application de la loi Littoral dans les zones de montagne des territoires d'outre-mer ; aux modalités de versement des dotations d'aménagement et de péréquation aux communes ultramarines ; à l'association des conseils départementaux et régionaux à l'élaboration du programme régional de la forêt et du bois à La Réunion ; à la politique de structuration des filières agricoles ultramarines ; aux modalités d'extension des accords interprofessionnels agricoles à La Réunion ; aux dérogations au droit de la commande publique en vue de réserver certains lots ou marchés à des structures de l'économie sociale et solidaire dans les départements et régions d'outre-mer ; à la création d'un volontariat en entreprise en outre-mer et aux contrats de coopération à des fins d'insertion professionnelle ; à la liste des espèces exotiques envahissantes dont l'introduction est interdite ; au développement des filières à responsabilité élargie du producteur (REP) ; au fonds de prévention des risques naturels majeurs ; à l'intégration de la collectivité de Saint-Martin à la stratégie nationale de développement de la géothermie dans les outre-mer ; à l'obligation faite aux communes polynésiennes d'assurer le service de la distribution d'eau potable, le service de l'assainissement et la gestion des déchets ; au transfert de la compétence en matière de transport maritime de biens de l'État à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-Miquelon ; au régime d'ouverture des casinos ; à la propriété du patrimoine archéologique ; à la publicité des offres de recrutement dans la fonction publique territoriale ; à l'homologation de peines d'emprisonnement ou de peines complémentaires adoptées dans les territoires d'outre-mer ; à la recherche et à la répression des infractions en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux dans les territoires d'outre-mer.
Il en est ainsi décidé.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je propose que notre commission prenne acte des résultats des travaux de la commission des affaires sociales sur les articles qui lui ont été délégués et adopte les articles 9 et 10 sans modification.
De la même manière, je propose que notre commission prenne acte des résultats des travaux de la commission des lois sur les articles qui lui ont été délégués et adopte les articles 21 et 24 sans modification, ainsi que les articles 17, 22 et 23, tels que modifiés par les amendements COM-21, COM-24, COM-25 et COM-26, de même que l'amendement COM-2 portant article additionnel après l'article 22, et supprime les articles 18 et 19, conformément aux dispositions des amendements COM-22 et COM-23.
Enfin, je propose que notre commission prenne acte du résultat des travaux de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et adopte les articles 12 et 14, sans modification, ainsi que l'article 11, tel que modifié par les amendements COM-14 et COM-19, et supprime les articles 13, 16 et 20, conformément aux dispositions des amendements COM-16, COM-18 et des amendements identiques COM-17 et COM-1 rectifié.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - Mes auditions ont montré que la délégation des aides à la pierre est déjà possible dans les départements ultramarins, au même titre que dans les vingt-sept départements actuellement délégataires. Pour éviter deux régimes concurrents, l'amendement COM-3 vise à rattacher l'article 1er au cadre existant, tout en y apportant deux améliorations : la possibilité pour le département de ne demander la délégation de la gestion que d'une partie des aides de la LBU - par exemple, les seules aides à la construction de logements sociaux - et la mention explicite de la collectivité unique de Guyane et de Martinique et du département-région de Mayotte comme délégataires potentiels, dans les mêmes conditions que les départements.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à transformer l'article 2 en une demande de rapport. C'est le moyen de répondre aux nombreuses limites de cet article sans tomber sous le coup de l'article 40 de la Constitution. Plutôt que de supprimer l'article ou de conserver un dispositif inopérant, je propose d'inviter le Gouvernement à proposer un dispositif pertinent pour renforcer le soutien aux communes ultramarines dans la lutte contre l'habitat indigne. Un écart de traitement manifeste existe entre les outre-mer, sujets à l'habitat informel, et les modalités d'intervention de l'Anah en matière de lutte contre l'habitat indigne : dans les outre-mer, la LBU ne couvre que 50 % des dépenses de travaux engagés d'office en substitution de personnes défaillantes non titrées, alors que l'Anah finance ces travaux jusqu'à 80 % dans les territoires situés dans le champ d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat et de renouvellement urbain (OPAH-RU), voire, jusqu'à l'an dernier, jusqu'à 100 % dans six départements prioritaires de l'Hexagone lorsqu'ils sont engagés d'office en substitution des propriétaires. Cette inégalité se double d'une difficulté supplémentaire : les crédits de la LBU, loin de progresser, ont fait l'objet de gels de crédits.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-5 prolonge le délai de modification des SAR pour y intégrer les objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation des sols. La date de novembre 2025 est caduque. L'amendement fixe la nouvelle échéance à août 2028, en cohérence avec l'avancement du processus d'élaboration ou de modification des SAR dans les différentes collectivités concernées. Il en tire les conséquences en cascade pour les Scot, les PLU et les cartes communales qui devront être modifiés respectivement d'ici à 2029 et 2030.
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 3 est ainsi rédigé.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-6 clarifie la procédure d'autorisation de l'extension limitée de l'urbanisation en continuité des « secteurs déjà urbanisés » dans les zones de montagne de La Réunion. Il précise que l'accord préfectoral est requis au stade de l'autorisation d'urbanisme et non de l'élaboration du PLU. Il soumet également à l'autorisation du conseil municipal l'implantation de projets touristiques dans des « secteurs déjà urbanisées », afin de sécuriser juridiquement la notion d'intérêt communal figurant dans la version initiale de l'article.
L'amendement COM-6 est adopté.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à clarifier le champ des opérations autorisées en discontinuité dans les territoires de montagne de La Réunion. Il supprime les dispositions satisfaites par le droit existant - pour ne pas faire bavarder la loi et éviter tout risque d'interprétation a contrario dans d'autres secteurs soumis à la loi Littoral - et précise les conditions dans lesquelles des reconstructions à l'identique ou quasi à l'identique sont autorisées, en élargissant ainsi le cadre existant. Il supprime la condition de pastillage préalable dans les documents d'urbanisme que posait l'article. Il clarifie enfin la procédure de délivrance des autorisations.
L'amendement COM-7 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'article 5 porte sur la mensualisation du versement de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation aux communes d'outre-mer. L'amendement COM-8 en propose la suppression : le code général des collectivités territoriales prévoit déjà que la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ainsi que la dotation d'aménagement destinée aux communes d'outre-mer font l'objet de versements mensuels. L'article est donc satisfait.
L'amendement COM-8 est adopté.
L'article 5 est supprimé.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-9 vise à améliorer la prise en compte du rôle du conseil départemental de La Réunion dans l'élaboration de la politique forestière, tout en limitant le risque de blocage qu'entraînerait l'introduction d'un avis conforme. Pour éviter la situation que l'on observe en Corse, je propose d'associer le président du conseil départemental à la coprésidence de la commission réunionnaise de la forêt et du bois, aux côtés du préfet de région et du président du conseil régional. L'amendement renomme en conséquence le PRFB en « programme réunionnais de la forêt et du bois » et la CRFB en « commission réunionnaise de la forêt et du bois », afin de mieux reconnaître le rôle significatif du département dans l'élaboration de la politique forestière réunionnaise.
L'amendement COM-9 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-10 tend à améliorer la prise en compte de l'objectif de structuration des filières agricoles ultramarines dans les politiques publiques. Il conserve l'inscription de cet objectif dans le code rural et de la pêche maritime, mais supprime la mention du fléchage du POSEI, dont les règles relèvent du domaine réglementaire, et confie au comité d'orientation stratégique et de développement agricole la définition d'une politique de structuration des filières. Ce comité définit déjà les politiques de développement agricole outre-mer et associe les élus locaux aux côtés de l'État. L'amendement vise en outre à supprimer la disposition relative aux modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion, celle-ci étant déjà satisfaite par le droit en vigueur.
L'amendement COM-10 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-11 tend à supprimer l'article 8, en raison de sa non-conformité avec le droit de l'Union européenne.
L'amendement COM-11 est adopté.
L'article 8 est supprimé.
Article 9
L'article 9 est adopté sans modification.
Article 10
L'article 10 est adopté sans modification.
Article 11
Les amendements COM-14 et COM-19 sont adoptés.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 12
L'article 12 est adopté sans modification.
Article 13
L'amendement COM-16 est adopté.
L'article 13 est supprimé.
Article 14
L'article 14 est adopté sans modification.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - Mon amendement COM-12, identique à l'amendement COM-20 de Thani Mohamed Soilihi, tend à supprimer l'article 15, en raison de sa non-conformité avec le droit européen.
Les amendements identiques COM-12 et COM-20 sont adoptés.
L'article 15 est supprimé.
Article 16
L'amendement COM-18 est adopté.
L'article 16 est supprimé.
Article 17
L'amendement COM-21 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 18
L'amendement COM-22 est adopté.
L'article 18 est supprimé.
Article 19
L'amendement COM-23 est adopté.
L'article 19 est supprimé.
Article 20
Les amendements identiques de suppression COM-17 et COM-1 rectifié sont adoptés.
L'article 20 est supprimé.
Article 21
L'article 21 est adopté sans modification.
Article 22
L'amendement COM-24 est adopté, de même que l'amendement COM-25.
L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Après l'article 22
L'amendement COM-2 est adopté et devient article additionnel.
Article 23
L'amendement COM-26 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 24
L'article 24 est adopté sans modification.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
L'avenir du pastoralisme - Examen du rapport d'information
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport d'information sur l'avenir du pastoralisme de nos collègues Jean-Marc Boyer, Yves Bleunven et Lucien Stanzione. Le bureau de la commission a décidé de vous confier la mission de comprendre les enjeux du pastoralisme et d'identifier des solutions pour envisager sereinement son avenir à la suite de notre déplacement au Sommet de l'élevage en octobre dernier à Cournon, et dans la perspective de l'année internationale des parcours et des éleveurs pastoraux proclamée par l'Assemblée générale des Nations unies. Il s'agit d'un sujet important pour nos territoires, tant du point de vue économique que de la préservation de la biodiversité et de l'aménagement du territoire. Vous nous présenterez vos solutions pour enrayer les contraintes de plus en plus lourdes qui pèsent sur le pastoralisme. Vous évoquerez, bien sûr, la question de la présence toujours plus nombreuse du loup dans nos territoires, mais le sujet de la défense du pastoralisme et de notre économie de montagne est bien plus vaste.
M. Jean-Marc Boyer, rapporteur. - Madame la Présidente, je vous remercie de nous avoir confié cette mission. Nous avons entendu 101 personnes dans le cadre de nos auditions, des éleveurs et bergers aux services des ministères de l'agriculture et de la transition écologique en passant par l'Office français de la biodiversité, les gestionnaires de parcs nationaux ou régionaux, etc. Nous nous sommes également rendus dans le Vaucluse, département de Lucien Stanzione, et dans le Puy-de-Dôme, mon département, pour tenter de saisir toute la diversité et le dynamisme des pratiques pastorales.
M. Lucien Stanzione, rapporteur. - Nous nous sommes plongés dans ce sujet passionnant et avons découvert une diversité de pratiques agricoles qui va bien au-delà de l'image d'Épinal que certains se font du pastoralisme. Celui-ci renvoie à l'alimentation du bétail par le pâturage de ressources fourragères spontanées. Mais derrière cette définition simple se cache une multitude de milieux naturels et de pratiques agricoles. Je vous donne quelques chiffres qui permettent de se rendre compte du rôle majeur que joue le pastoralisme pour notre économie et le développement et la préservation de nos territoires :
- 27 millions de ruminants sont nourris par les parcours et les prairies, ces dernières couvrant 20 % du territoire national ;
- le potentiel économique des exploitations agropastorales est estimé à 8,5 milliards d'euros par an, auxquels s'ajoutent 10 milliards d'euros de services non marchands rendus par le pastoralisme.
Même s'il est particulièrement développé dans les massifs, le pastoralisme n'est pas cantonné à la montagne. Il se retrouve sous diverses formes dans une multitude de milieux naturels comme les landes ou les garrigues et recouvre une grande diversité de pratiques d'élevage, de la transhumance au sylvopastoralisme en passant par la polyculture-élevage. À titre d'exemple, les éleveurs que nous avons rencontrés sur le plateau de Sault, dans le Vaucluse, ont fait le choix de la diversification en développant une activité d'élevage pastoral d'ovins et de bovins en parallèle de leur production de lavande et de lavandin. La rentabilité de ces productions végétales essentielles pour la région a en effet décliné au fil des années sous l'effet conjugué de la concurrence internationale, notamment bulgare, et de la pression des maladies et des nuisibles. Dans un tel contexte, le pastoralisme est un marqueur de résilience agricole.
Il est loin d'être anecdotique. Certes, les élevages pastoraux sont moins productifs du fait des contraintes naturelles qui pèsent sur les milieux, mais cette différence de productivité ne se traduit pas nécessairement par une faible rentabilité. En effet, les atouts du pastoralisme sont nombreux. D'abord, les investissements de départ sont plus faibles du fait du moindre coût du foncier et du moindre recours à la mécanisation. Le pastoralisme utilise également moins d'intrants puisque les animaux se nourrissent directement et majoritairement de ressources spontanées. Les coûts de production sont donc plus faibles, ce qui permet sans doute de comprendre pourquoi le problème du renouvellement des générations en agriculture est moins prégnant dans les exploitations pastorales. Le pastoralisme est ainsi moins frappé par la décapitalisation du cheptel herbivore français.
En outre, le pastoralisme répond à de nouvelles attentes de certains consommateurs en matière de bien-être animal, de conditions de production et de santé. Alors que la France cherche à reconquérir sa souveraineté alimentaire, le pastoralisme apparaît comme un levier intéressant pour réduire notre dépendance protéique.
Le pastoralisme génère également de nombreuses externalités positives en matière de préservation de la biodiversité et d'aménagement du territoire car il favorise le stockage de carbone via les prairies et participe à la défense des forêts contre l'incendie qui est aujourd'hui une préoccupation majeure.
Le pastoralisme joue donc un rôle important pour le développement de certains territoires ruraux, d'autant qu'il est souvent la seule activité agricole possible dans des milieux soumis à de très fortes contraintes naturelles. Il est aussi un moyen d'assurer l'entretien de ces vastes espaces où la mécanisation est impossible.
Alors que le pastoralisme rend de nombreux services écosystémiques, économiques, patrimoniaux et sociaux, la rentabilité économique de cette activité est fragilisée par l'effet ciseaux des diverses contraintes qui vont en s'intensifiant et d'une trop faible valorisation des produits issus du pastoralisme.
Ce modèle d'élevage est en pleine transformation. Il subit, de plein fouet, les effets du changement climatique. En outre, la concurrence des usages en montagne entraîne conflits d'usage et pression sur le foncier et la ressource en eau. Le métier de berger est profondément modifié par ces contraintes au premier rang desquelles figure, bien sûr, la pression constante de la prédation. Pour tenir compte de ces évolutions, nous préconisons donc le soutien à l'animation pastorale et la modernisation des outils juridiques créés par la loi pastorale de 1972 afin d'encourager la gestion collective et de lutter contre le morcellement foncier. Nous encourageons également le dialogue social entre éleveurs et bergers qui travaillent à élaborer un avenant à la convention collective nationale pour la production agricole et les coopératives d'utilisation de matériel agricole de 2021 afin de prendre en compte la spécificité du métier de berger parmi les métiers de l'agriculture.
Vous l'aurez compris, chers collègues, nous considérons qu'il est urgent de trouver des solutions pour réduire cet écart persistant entre les conditions économiques du pastoralisme et les services que cette activité rend pour assurer la pérennité de ce modèle d'élevage.
M. Jean-Marc Boyer, rapporteur. - Les éleveurs que nous avons entendus ont exprimé un véritable cri de détresse : la pression de la prédation du loup mais aussi de l'ours, du vautour et du lynx, menace l'avenir du pastoralisme. L'impact financier de la politique de protection du loup est non négligeable pour l'État : je rappelle que les aides pour financer des moyens de protection se sont élevées à 42,78 millions d'euros en 2025, financés par le ministère de l'agriculture et le FEADER, auxquels s'ajoutent 5 millions d'euros d'indemnisation des attaques pris en charge par le ministère de la transition écologique. Cette répartition des charges nous semble déséquilibrée : dans la mesure où les moyens de protection sont rendus nécessaires par une politique volontariste de protection des loups, nous proposons de supprimer le reste à charge de 20 % pour les éleveurs et de faire financer la totalité de ces dépenses par le ministère de la transition écologique. En ce qui concerne l'indemnisation, les différentes catégories d'origine des attaques doivent être modifiées pour faire apparaître clairement le principe selon lequel le loup est responsable sauf démonstration contraire.
Mais l'impact de la prédation n'est pas que financier. Il se mesure également au plan psychologique. De nombreux éleveurs décrivent ainsi un sentiment d'angoisse, du surmenage, voire des états dépressifs liés à la menace permanente d'une attaque de loup.
Le nombre de loups est en constante augmentation depuis 2010, de même que le nombre d'attaques et le nombre de victimes. L'abaissement du niveau de protection du loup dans la Convention de Berne et la Directive Habitats, en 2025, a suscité de nombreux espoirs chez les éleveurs. Certes, les assouplissements prévus par les arrêtés du 23 février 2026 sont bienvenus : passage d'un régime d'autorisation à un régime de déclaration pour certains tirs de défense, augmentation du plafond de destruction de 2 %, etc.
Toutefois, l'urgence de la situation implique d'aller plus loin et de réformer notre système de gestion du loup. Il ne faut toutefois pas se leurrer : les marges de manoeuvre offertes par l'abaissement du niveau de protection du loup à l'échelle européenne demeurent étroites. Au regard de l'augmentation de la population lupine en Europe, d'une part, et de la hausse des dégâts causés aux élevages, d'autre part, l'État français doit avoir le courage de mettre sur la table le sujet d'un nouvel abaissement du niveau de protection du loup à l'échelle du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne en retirant le loup de la liste des espèces protégées. Cette dynamique, non soutenable pour le pastoralisme, ne peut pas perdurer ! Il faut penser au bien-être des éleveurs et des bergers.
À court terme, il est important de trouver de nouveaux moyens pour soulager la pression qui s'exerce sur les éleveurs. L'année 2025 est particulièrement frappante car, par rapport à l'année précédente, la population lupine croît moins vite (+ 7 %) que le nombre d'attaques (+ 10 %) et le nombre d'animaux victimes (+ 15 %). La situation est particulièrement alarmante dans les territoires d'expansion du loup qui sont moins protégés : + 38 % d'attaques et + 27 % de victimes en un an ! Le cas de la Haute-Marne est emblématique : le nombre de victimes du loup y a été multiplié par plus de 12 en l'espace de deux ans, passant de 60 victimes indemnisées en 2023 à 785 en 2025.
Nous préconisons donc de déterminer le plafond de destruction de loups en fonction non seulement de l'estimation de la population, mais aussi de la pression de la prédation pour soulager les éleveurs.
Suivant cette même logique d'élargissement des outils de pilotage de la gestion du loup, nous recommandons également d'autoriser les tirs dérogatoires dès lors que le seuil de viabilité de l'espèce est dépassé. En effet, le dispositif actuel est fondé sur un plafond de destruction qui, lorsqu'il est atteint, laisse les éleveurs sans solution. Le ministre de la transition écologique Christophe Béchu s'était d'ailleurs félicité que ce seuil ait été atteint dans l'éditorial du Plan national d'activités sur le loup et les activités d'élevage 2024-2029. Il convient, aujourd'hui, d'en tirer toutes les conséquences.
Or, pour pouvoir établir une politique de gestion du loup efficace, il est essentiel de connaître avec précision l'état de la population. La méthode d'estimation de la population lupine est au centre d'une querelle entre les pouvoirs publics, l'OFB et les éleveurs dont certains estiment qu'elle serait 2 à 3 fois plus importante que le chiffre officiel de 1 082 loups. Pour fiabiliser l'estimation de la population lupine, nous proposons donc de :
- renforcer le rôle des fédérations départementales des chasseurs dans le recueil des indices génétiques de présence du loup ;
- développer un programme de coopération transfrontalière pour améliorer les connaissances scientifiques sur le loup dans l'arc alpin, les Pyrénées, etc.
En complément, nous proposons de donner aux éleveurs de nouveaux moyens de se défendre en améliorant le statut bénévole des lieutenants de louveterie mais aussi en autorisant l'utilisation de manière encadrée des lunettes à visée thermique par les éleveurs et les tirs d'effarouchement et de défense dans les parcs nationaux et les réserves naturelles où la chasse est déjà autorisée.
Certaines de ces recommandations pourront, je l'espère, trouver une traduction législative rapide et concrète grâce à l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles qui débutera le 29 juin en séance publique au Sénat.
M. Yves Bleunven, rapporteur. - Au-delà des difficultés majeures liées à la prédation et à l'accès au foncier précédemment évoquées, l'accès à l'eau est une préoccupation majeure des éleveurs pastoraux et des bergers, aggravée par le changement climatique. Or, un accès sûr à l'eau est indispensable pour l'abreuvement. Pour vous donner une idée, chers collègues, les besoins d'un bovin en période de lactation s'élèvent à environ 80 litres d'eau par jour ! Certains bergers se font déjà acheminer de l'eau par camions-citernes ou tracteurs ou sont contraints de descendre plus tôt des estives ou de réduire leur parcours.
Il apparaît donc urgent de favoriser le développement d'ouvrages de stockage de l'eau adaptés aux besoins des activités pastorales en montagne. Nous soutenons en particulier les propositions visant à favoriser les retenues collinaires multi-usages, y compris pour l'abreuvement, en excluant bien sûr le recours au pompage dans les nappes inertielles. Un amendement au projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricole, qui va dans ce sens, a été adopté à l'Assemblée nationale. Nous nous en félicitons.
Enfin, les conflits d'usage se multiplient. Les éleveurs entendus par la mission rapportent ainsi une augmentation des incivilités et les tensions croissantes avec les touristes et les randonneurs du fait d'une surfréquentation de certains chemins de randonnée qui perturbe les animaux. Le développement du tourisme de montagne incite aujourd'hui à réfléchir à l'amélioration de la conciliation des usages en montagne pour faire en sorte que le pastoralisme ne soit pas une victime collatérale du développement de ces activités.
Lever les contraintes qui pèsent sur le pastoralisme est impératif. Mais, pour garantir la pérennité de ce mode d'élevage, il est essentiel, en parallèle, de chercher des solutions pour améliorer la valorisation des produits et des services rendus par le pastoralisme.
À cet égard, les négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034 de l'Union européenne, qui ont déjà débuté, doivent être l'occasion de mieux prendre en compte les spécificités du pastoralisme dans l'élaboration de la PAC. Nous réclamons, à ce titre, le maintien voire la revalorisation de l'Indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) dont bon nombre d'éleveurs pastoraux sont dépendants. Pour certains d'entre eux, l'ICHN représente 80 % de leur revenu ! Abaisser le niveau de l'ICHN ou l'éloigner de son objectif initial en élargissant la liste des bénéficiaires aux zones intermédiaires, risquerait d'assombrir considérablement l'avenir du pastoralisme. Ces zones font face à une crise majeure mais ne sont pas soumises aux mêmes contraintes naturelles. J'ajoute que la proposition de la Commission européenne ne nous rassure pas puisqu'elle prône la fusion de la PAC au sein d'un fonds unique couvrant de nombreuses politiques publiques. À cette dilution de la PAC s'ajoute sa « renationalisation » puisque son budget devrait être amputé d'environ 20 % par rapport à la programmation précédente, charge aux États membres d'augmenter les crédits dédiés à l'agriculture en piochant dans d'autres enveloppes. Nous craignons, évidemment, les distorsions de concurrence qu'une telle réforme pourrait engendrer, dans un contexte déjà bien documenté par notre collègue Laurent Duplomb de perte de la compétitivité de la ferme France...
Pour en revenir au pastoralisme, la valorisation de ses productions nécessite également d'enrayer le phénomène de concentration des outils de transformation (fromageries, laiteries, abattoirs, ateliers de découpe, etc.) qui constitue un point d'inquiétude majeur pour l'avenir du pastoralisme.
La situation des abattoirs territoriaux apparaît particulièrement critique car ceux-ci, peu rentables, disparaissent au profit d'abattoirs mono-espèces gérés par de grands groupes industriels privés qui opèrent dans un périmètre géographique d'approvisionnement très vaste.
Nous considérons que le modèle économique des abattoirs locaux doit être non seulement soutenu financièrement mais repensé dans sa globalité pour tenter de préserver sa rentabilité économique en explorant de nouveaux leviers d'action (réforme du contrôle vétérinaire des carcasses, recours à l'intelligence artificielle, etc.) et en s'inspirant de modèles locaux qui fonctionnent.
Ils soutiennent, à ce titre, les dispositions de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine qui poursuivent cet objectif.
Enfin, la valorisation des produits passe également par la réflexion autour de leur commercialisation. L'idée de créer un label « pastoralisme » est intéressante mais elle se heurte à plusieurs difficultés : manque de visibilité dans la « jungle des labels » existants, difficultés à définir le pastoralisme du fait de la diversité des pratiques et des milieux, risque d'appropriation de ce label par des produits non issus du pastoralisme, etc.
Les autres pistes de valorisation ne doivent donc pas être écartées, comme le soutien à l'intégration des produits du pastoralisme aux signes officiels d'identification de la qualité et de l'origine (Siqo) et l'élargissement des possibilités de commercialisation en circuits courts via la restauration collective. À cet égard, nous soutenons la proposition d'intégrer les produits portant la mention « produit de montagne » dans les objectifs d'approvisionnement de la restauration collective définis à l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime.
En conclusion, chers collègues, vous l'aurez compris : l'avenir du pastoralisme ne peut s'envisager sereinement que si nous libérons les contraintes qui pèsent sur ce modèle d'élevage, d'une part, et que nous valorisons les produits et les services rendus par le pastoralisme. C'est ce que nous vous proposons.
Mme Martine Berthet. - Je me réjouis que notre commission ait pris à bras-le-corps ce sujet si important dans nos départements. Je voudrais revenir sur trois points : le loup, les retenues collinaires et les abattoirs.
Je suis d'accord avec vous : le nombre d'attaques progresse plus vite que celui des loups recensés. Je suis abonnée au portail MapLoup et je constate, alors que la saison commence à peine, le rythme élevé des attaques, en particulier contre les bovins. Les loups semblent à l'affût de toute naissance de veau à l'extérieur ! Il en résulte des conséquences dramatiques pour les éleveurs comme pour les animaux.
Concernant les retenues collinaires, il me semble en effet indispensable de les développer, d'autant qu'il s'agit de projets modestes pour faciliter l'abreuvement des troupeaux et la lutte contre le risque incendie. Je me félicite d'ailleurs qu'elles aient été mises en avant dans les conclusions des réunions de la conférence des parties (COP) départementale de la Savoie. Je salue cette prise de conscience alors que le sujet était décrié voilà encore quelques années.
Enfin, je pense comme vous qu'il faut défendre les abattoirs dans nos territoires pour soutenir nos productions locales. Je sais que le conseil départemental de la Savoie est très actif sur ce sujet.
M. Daniel Salmon. - Vous comprendrez que je ne partage pas toutes les conclusions du rapport, même si j'en approuve un certain nombre. Le pastoralisme relève de notre patrimoine, il a façonné nos paysages. C'est de la souveraineté alimentaire qu'il s'agit quand on évoque des animaux qui se nourrissent d'herbe.
Concernant les retenues collinaires, je n'ai pas d'observation particulière à formuler : il faut en effet pouvoir assurer à la fois l'abreuvement des animaux et la défense contre les risques d'incendie. De même, je suis d'accord sur la nécessité de disposer d'abattoirs de proximité. Il s'agit d'une question de bien-être animal car la disparition de ces structures entraîne une augmentation du temps de transport.
Je relèverai en revanche un manque. Lorsque nous les avions rencontrés avec le groupe de suivi de la politique agricole commune, les représentants de la filière ovine nous avaient alertés sur le traité de libre-échange avec l'Australie. Ce sont ainsi 25 000 tonnes de viande ovine produites dans des conditions déloyales qui vont être importées dans l'Union européenne, en plus des contingents déjà accordés à d'autres pays bénéficiaires de ce type d'accords. En outre, ces animaux sont élevés pour leur laine bien plus que pour leur viande. La nouvelle de ce traité arrive au moment où la filière donnait des signes de redressement.
S'agissant du loup, je ne minimiserai pas la prédation, mais il faut s'adapter à un véritable changement de paradigme par rapport à l'époque où l'espèce avait disparu de France. La cohabitation est possible, comme en témoigne l'exemple de l'Italie.
Je suis opposé à la recommandation visant à autoriser les éleveurs à utiliser des lunettes à visée thermique pour leurs tirs de défense. Les risques d'accident me paraissent bien trop importants. Quant à la recommandation imputant par défaut aux loups la responsabilité des attaques, elle est excessive : ils ne sont pas responsables de tout !
M. Jean-Jacques Michau. - En tant que sénateur de l'Ariège, je ne puis que souscrire à vos recommandations, même si je regrette que vous n'ayez pas davantage évoqué les ours, qui représentent la principale menace pour le pastoralisme dans les Pyrénées. Ainsi, en Ariège, en 2025, le nombre de bêtes menées à l'estive a baissé de 3 %. Les éleveurs comme les touristes subissent les conséquences de la présence de cet animal réintroduit il y a trente ans.
M. Jean-Claude Tissot. - Ancien éleveur et ancien berger, je vous félicite de ce rapport dont je partage les conclusions. J'irai même plus loin : comme je le dis depuis vingt ans, je considère que le pastoralisme et le loup sont incompatibles. Aujourd'hui, toutefois, nous sommes contraints de composer avec sa présence.
Le pastoralisme et les exploitations de plaine sont complémentaires. Sans le pastoralisme, beaucoup d'exploitations de plaine seraient condamnées. Il s'agit d'un ensemble. Il faut aussi comprendre que le pastoralisme est un vrai métier. On n'amène pas des animaux au pied de la montagne au printemps pour les récupérer au mois d'octobre sans avoir rien fait.
Cela m'amène au sujet des retenues collinaires, qui sont parfois nécessaires. Certaines montagnes vont devoir être abandonnées faute de ressources en eau. Si l'on doit créer des retenues collinaires, il faut choisir des endroits précis, suffisamment proches des animaux, qui ne peuvent se déplacer pendant des heures pour aller s'abreuver. Un ruminant fait les trois-huit : il mange pendant huit heures, il rumine pendant huit heures et il dort le reste du temps.
Pour revenir à la prédation, je m'inscris en faux contre l'idée que la cohabitation avec le loup serait plus harmonieuse en Italie. En réalité, les bergers gardent leurs troupeaux avec le fusil sur l'épaule et ils ne se vantent pas dans les journaux du nombre de loups qu'ils ont abattus durant la saison...
Les éleveurs doivent de toute façon se défendre et il convient de trouver les bonnes solutions. Les patous, par exemple, posent des problèmes. Je vous mets au défi de traverser certains massifs à pied, au mois de juillet ou au mois d'août : c'est quasiment impossible.
Certains éléments plus techniques pourront être traités dans le cadre de la loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles. Par exemple, nous pourrions prolonger la durée laissée, après une attaque de loup, à un éleveur pour se conformer à la réglementation, c'est-à-dire pour mettre en place les moyens de protection adaptés, et pouvoir continuer à bénéficier le cas échéant des indemnisations. Cette durée, qui est, je crois, de six mois, pourrait être portée à dix-huit mois. C'est le temps nécessaire pour qu'un chien acheté chiot soit dressé et devienne apte à la défense.
Concernant l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), il faut évidemment cibler les territoires pertinents au travers d'une cartographie à jour.
Je reviens aux retenues collinaires : vous avez dit qu'il fallait 80 litres d'eau par animal ; c'est-à-dire un litre pour dix kilos de poids vif. Imaginez donc la quantité nécessaire pour un troupeau de 5 000 brebis ! Les retenues collinaires ne pourvoiront pas à tous les besoins. Enfin, concernant les abattoirs multi-espèces, des aides publiques seront nécessaires au maintien de leur exploitation.
M. Gérard Lahellec. - Les sujets abordés dans ce rapport ne concernent pas que la moyenne ou la haute montagne. Ainsi, la Bretagne, montagne usée aux altitudes peu élevées, est une région d'élevage où la prédation du loup commence à devenir visible - même si la prolifération des sangliers affecte davantage l'activité agricole.
Concernant l'eau, la sensibilité de la société n'est pas la même selon qu'il est question d'arroser les cultures ou d'abreuver des animaux, sujet qui suscite aisément le consensus.
Enfin, nos productions doivent être valorisées, particulièrement dans le contexte des traités de libre-échange.
Mme Sylviane Noël. - Ce rapport de grande qualité contient des propositions que nous défendons depuis longtemps. Je songe notamment à une meilleure méthode de comptage du loup. En Haute-Savoie, au terme d'une expérimentation de grande ampleur mise en oeuvre par le conseil départemental et la fédération départementale des chasseurs, il a été constaté que le nombre de loups comptés était deux fois supérieur à celui estimé par l'Office français de la biodiversité (OFB). Je précise que la méthode utilisée a été entièrement validée par l'OFB. C'est un point crucial, dès lors que le comptage est l'indicateur permettant de déclencher toutes les procédures.
Je regrette que ne soit pas mentionnée dans le rapport la nécessité de gérer à une échelle plus locale les autorisations de tirs de régulation. En effet, aujourd'hui, la décision dépend du préfet de région. Or, selon le département, le climat ou l'altitude, la période d'estive ne commence pas au même moment, ce qui n'est pas sans poser un certain nombre de problèmes. Dans les départements alpins, où elle est tardive, le quota de tirs est déjà largement entamé quand la saison débute.
Enfin, concernant les chiens de protection, certains bergers considèrent qu'ils causent aujourd'hui davantage de difficultés - du fait notamment des risques d'attaques de promeneurs - que la prédation elle-même...
M. Daniel Gremillet. - La troisième recommandation, qui porte sur le pâturage en lisière de forêt, est vraiment bienvenue, en particulier par rapport au risque d'incendie. La forêt a également besoin d'être préservée.
La neuvième recommandation, sur l'ICHN, a déjà été évoquée. Je partage l'idée qu'il faudrait revoir les critères en revenant aux origines du dispositif. Différentes zones avaient alors été identifiées, dont certaines ne sont plus éligibles.
Le stockage de l'eau pour l'abreuvement des animaux pourrait également constituer, dans les massifs forestiers, une solution pour les secours en cas d'incendie.
Concernant la onzième recommandation, qui vise à renforcer la représentation des éleveurs pastoraux dans les instances d'organismes de sélection animale, je souhaiterais que vous en précisiez les contours.
Mme Marie-Lise Housseau. - Si nous parlons souvent de l'agriculture, nous évoquons surtout l'agriculture intensive. Or le pastoralisme, c'est tout le contraire : c'est l'agriculture extensive par excellence, qui contribue à entretenir nos zones de moyenne montagne, voire parfois le début de la haute montagne.
Comme Jean-Jacques Michau, je voudrais dire que certaines espèces, qui avaient disparu, sont revenues et sont désormais protégées, ont tendance à se multiplier. Il est désormais nécessaire de les réguler. Dans le Tarn, le loup, dont les premières apparitions avaient été signalées dans les monts de Lacaune, a depuis lors envahi toute la Montagne noire et se retrouve désormais en plaine. Il faut réagir.
Au loup, à l'ours, qui a été cité, je voudrais ajouter le vautour fauve. Longtemps, on a pensé qu'il ne s'attaquait qu'aux cadavres, ce qui est faux. Je pourrais ainsi citer des exemples de vautours qui s'attaquent aux brebis. Dans mon territoire, des personnes s'inquiètent pour les petits enfants.
Toutes les mesures que vous proposez me semblent donc adaptées, et pourraient être étendues à d'autres espèces.
Mme Annick Jacquemet. - J'ai été particulièrement sensible à l'accent mis par les rapporteurs sur l'aspect psychologique, la détresse des éleveurs lorsqu'ils sont confrontés à ces prédations. Je me souviens ainsi encore du grand comice de Pontarlier, en 2022, qui s'était tenu après des attaques qui avaient ému tout le monde. Nous avions fait le même constat de la détresse croissante des éleveurs dans le cadre du rapport d'information sur la crise de la dermatose nodulaire contagieuse.
M. Franck Menonville. - Il est important d'objectiver les populations de loups. C'est une très bonne proposition que d'associer à ce travail des acteurs importants et présents sur l'ensemble du territoire, à savoir les chasseurs par le biais de leurs fédérations départementales.
La présence du loup se généralise en effet sur le territoire. Dans la Meuse, on dénombre une centaine d'attaques. En Haute-Marne, le département voisin, on est passé en trois ans de moins d'une centaine d'attaques à 800 l'année dernière. C'est tout simplement insupportable.
Dès lors, comme rapporteur de la loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, et avec mes collègues corapporteurs, je souhaite que nous apportions des solutions. Je pense, notamment, à la question de l'élargissement de l'usage des lunettes à visée thermique.
Mme Anne-Catherine Loisier. - Comme mes collègues, je voudrais souligner l'enjeu de la prédation du loup sur les activités de pastoralisme, mais aussi, bien au-delà, sur l'élevage français.
Je voulais revenir sur la proposition n° 3, qui vise à assouplir les dispositions du code forestier pour favoriser le pâturage des caprins à la lisière des forêts. Si les enjeux de défrichement et de lutte contre la propagation des incendies sont réels, je vous rappelle que les arbres ont un rôle essentiel dans la tenue des sols de montagne. Or les caprins aiment beaucoup manger les jeunes pousses. Il faut donc trouver un juste équilibre.
M. Jean-Marc Boyer, rapporteur. - Avant de répondre aux intervenants, nous allons vous diffuser une vidéo très courte qui nous a été fournie par un agriculteur. Regardez : c'est un loup. L'agriculteur était dans son tracteur et il l'a vu à une vingtaine de mètres de lui, dans son exploitation, en pleine journée.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Au-delà des exploitations agricoles, les loups sont véritablement dans les villes. Un loup a ainsi été vu à Saint-Martin-du-Var, une commune des Alpes-Maritimes très proche du littoral, sur le parvis de la gendarmerie.
M. Jean-Marc Boyer, rapporteur. - Il y a quelques années, seuls six départements étaient concernés par la présence du loup ; aujourd'hui, ils sont soixante-sept.
Concernant l'ours, je pense que, à l'heure où d'éventuelles réintroductions sont évoquées compte tenu de la consanguinité de la population, la plus grande prudence est de mise. La question des prédations de l'ours est d'ailleurs évoquée dans le rapport.
Quant aux conditions de mise en oeuvre des mesures de protection que Jean-Claude Tissot évoquait, elles ont été assouplies dans le décret et l'arrêté pris en février. Le déclassement du statut d'espèce « strictement protégée » à celui d'espèce « protégée » a en effet libéré des marges de manoeuvre.
Concernant la territorialisation des autorisations de tirs, c'est un sujet sur lequel nous avons rencontré une opposition des professionnels de l'agriculture, en particulier de la Fédération nationale ovine. Sa présidente a invoqué des risques de concurrence entre les territoires.
S'agissant des lunettes à visée thermique, elles doivent bien sûr être utilisées par des personnes formées.
Nous avons aussi parlé de l'évolution du statut des lieutenants de louveterie. Il ne s'agit pas d'en faire des fonctionnaires, mais tout simplement de les indemniser pour les frais qu'ils exposent.
J'en viens au statut du berger. Un avenant à la convention collective de 2021 est actuellement en discussion. Il faut que les négociations, difficiles, aboutissent.
J'aborderai un dernier point concernant l'ICHN. Il faut en effet qu'elle soit adaptée en fonction des territoires.
M. Lucien Stanzione, rapporteur. - Je souhaite simplement préciser que les bergers veulent désormais se faire appeler « gardiens de troupeaux », ce à quoi leurs employeurs rétorquent que le rôle d'un berger ne consiste pas seulement à être un gardien, mais aussi à apporter des soins aux bêtes, à les assister nuit et jour dans les alpages. Il s'agit effectivement d'une négociation difficile. Une évolution des conditions de travail est de toute façon nécessaire et doit être reconnue. Les bergers ne sont pas corvéables à merci.
Il faut enfin rappeler que les collectivités locales soutiennent financièrement le pastoralisme, au travers, notamment, de l'entretien des cabanes pastorales. Les situations sont de ce point de vue très contrastées.
M. Yves Bleunven, rapporteur. - La onzième proposition vient en soutien des professionnels de la filière ovine qui souhaitent préserver des races locales, plus adaptées au pastoralisme, ce qui n'est pas la tendance du schéma génétique aujourd'hui dans la filière.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Avant que nous ne passions au vote, j'attire votre attention sur la proposition n° 12, qui va d'ores et déjà être satisfaite. La Conférence des Présidents devrait en effet inscrire cet après-midi à l'ordre du jour la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine.
La commission adopte le rapport d'information et en autorise la publication.
Proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Jean-Marc Boyer rapporteur de la proposition de loi n° 629 (2025-2026), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour une montagne vivante et souveraine.
La réunion est close à 11 h 30.