COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Les négociations relatives au paquet sur la mobilité militaire, sur la proposition de règlement AGILE et sur les enjeux européens d'actualité en matière d'industrie de défense - Communication

M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, nous nous réunissons cet après-midi pour entendre deux communications : la première, présentée par nos collègues Dominique de Legge, François Bonneau et Gisèle Jourda, nous permettra de faire le point sur le paquet relatif à la mobilité militaire, sur la toute récente proposition intitulée AGILE et sur les derniers développements européens en matière de défense. C'est particulièrement opportun au moment où nous examinons en séance publique le projet de loi d'actualisation de la loi de programmation militaire.

Je signale par ailleurs que notre collègue Pascal Allizard vient de déposer une proposition de résolution européenne visant à inclure les armes et les munitions produites par les industries européennes de la défense dans le champ de financement de la Banque européenne d'investissement. Il me paraît important que nous puissions l'examiner d'ici la mi-juillet.

La seconde communication, que je vous présenterai, rendra compte du déplacement en Finlande que nous avons effectué la semaine dernière avec plusieurs collègues, qui pourront naturellement compléter mes propos.

Je cède la parole à Dominique de Legge.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, en octobre 2022, quelques mois après le déclenchement de la guerre en Ukraine, la France avait annoncé l'envoi rapide de chars Leclerc en Roumanie, afin de renforcer la posture dissuasive de l'OTAN sur le flanc Est de l'Europe. Hélas, cette opération, présentée comme urgente, a pris beaucoup plus de temps que prévu car l'Allemagne a refusé le transit du convoi français sur ses routes.

Elle a en effet estimé que le poids des porte-chars français était trop lourd, la charge par essieu ne respectant pas la réglementation allemande. Les chars Leclerc ont dû donc être acheminés par train, ce qui a grandement allongé les délais.

Mes chers collègues, cet épisode illustre les difficultés persistantes en matière de mobilité militaire à travers l'Union. Le déplacement de troupes et de matériels militaires à travers l'Europe est aujourd'hui entravé par de nombreux obstacles. Les barrières réglementaires et l'inadaptation des infrastructures conduisent à un véritable « parcours du combattant ». Déjà problématiques en temps normal, ces difficultés le sont d'autant plus dans un contexte de menace russe aux frontières de l'Union.

C'est pour remédier à ces insuffisances que la Commission européenne a présenté en novembre 2025 un paquet sur la mobilité miliaire. Les négociations sont en phase d'achèvement et ont été rapides, compte tenu du soutien globalement unanime des États membres aux objectifs du texte. Néanmoins, des interrogations ont émergé sur certains dispositifs, notamment au regard du respect de la souveraineté des États membres.

Nous avons donc souhaité vous présenter un point sur les négociations sur le paquet relatif à la mobilité militaire. Par ailleurs, alors que la Commission a multiplié les initiatives en matière de défense depuis le lancement il y a un an du plan « Rearm EU » de 800 milliards d'euros, nous souhaitons également vous en présenter un premier bilan. Nous évoquerons enfin la proposition de programme AGILE, présenté en mars par la Commission, et qui suscite également des questions.

Mme Gisèle Jourda, rapporteure. - Je commence donc par la présentation du paquet relatif à la mobilité militaire. Les difficultés aujourd'hui identifiées sont de deux ordres.

Il y a d'abord les obstacles bureaucratiques. Pour permettre la mobilité des troupes et des matériels militaires, les autorisations réglementaires divergent encore fortement entre les États membres et celles-ci reposent encore majoritairement sur des procédures papier. Ainsi, les procédures d'autorisations diplomatiques, qui permettent la circulation de forces armées étrangères dans un État, sont complexes et s'effectuent fréquemment sur papier. Certains États membres exigent un préavis de 45 jours pour autoriser les mouvements transfrontières.

Les formalités douanières sont encore très lourdes. Pour la circulation des marchandises liées aux activités militaires, la législation douanière autorise pourtant des procédures simplifiées grâce à l'utilisation du formulaire UE 302 et du formulaire OTAN 302. Mais le recours à ces formulaires reste très inégal selon les États membres. Enfin, le transport militaire implique souvent des marchandises dangereuses et du fret exceptionnel. Or les règles en la matière ne sont pas harmonisées, à la différence du transport civil. Par ailleurs, le transport militaire doit également se conformer aux législations en matière de cabotage, de jours fériés ou encore d'exigences de performance environnementale.

Il y a ensuite des difficultés en termes d'infrastructures. Beaucoup de routes, de voies ferrées, de ports, de ponts et d'aéroports de l'Union ne sont pas adaptées pour supporter le poids de véhicules volumineux et lourds. Des travaux d'urgence sont ainsi nécessaires pour élargir certains tunnels, pour renforcer la portance de certains ponts, ou encore pour aligner l'ensemble des voies ferrées de l'Union sur le standard européen d'écartement des voies.

Les difficultés en matière ferroviaire sont particulièrement criantes, les progrès restant très lents en la matière. Ainsi, un projet vital tel que Rail Baltica, qui vise à intégrer les États baltes au réseau ferroviaire européen en adaptant l'écartement des rails, progresse peu. Il ne sera pas achevé avant la fin de 2030, en raison de défis techniques et financiers.

S'agissant du réseau routier, les routes secondaires et tertiaires, particulièrement à l'est de l'Union, présentent des vulnérabilités considérables. Ainsi, alors qu'un char de combat principal Leopard 2 peut peser jusqu'à 70 tonnes, la plupart des routes secondaires européennes ne peuvent supporter qu'un poids maximal de 40 tonnes.

Face à ce constat, la proposition de règlement du paquet relatif à la mobilité militaire comprend trois mesures principales : elle prévoit un cadre simplifié d'autorisation en temps normal ; elle instaure un cadre d'urgence en temps de crise ; et elle envisage un partage de capacités militaires, dénommé réserve de solidarité.

La proposition de règlement vise tout d'abord à établir en temps normal un cadre uniforme pour les procédures d'autorisation afin de remédier à la complexité administrative. L'objectif fixé dans la proposition est de réduire les délais de traitement de ces autorisations à 3 jours maximum, alors que les procédures peuvent durer une vingtaine de jours suivant les États. En ce qui concerne les formalités douanières, le règlement établit l'utilisation du formulaire 302 de l'UE ou de l'OTAN comme option par défaut et prévoit la numérisation du formulaire 302 de l'UE. Certaines règles en termes de circulation seraient également adaptées aux besoins militaires. Ainsi, la proposition introduit des dérogations aux interdictions de circulation pendant les week-ends et les jours fériés.

La proposition instaure également un cadre d'urgence, du nom d'EMERS, qui s'appliquerait aux situations de crise. EMERS comporterait des mesures exceptionnelles, qui viseraient à permettre des mouvements militaires rapides à grande échelle, dans le but de renforcer la crédibilité de la réponse de l'Union en cas de grave crise. Une fois le régime d'EMERS activé, les demandes de transport militaire seraient réputées acceptées par l'État membre d'accueil, sous réserve d'une simple notification. Par ailleurs, les mouvements militaires, quel que soit le mode de transport, bénéficieraient d'un accès prioritaire aux réseaux de transport, aux infrastructures civils et aux services connexes.

Enfin, la proposition prévoit la possibilité de créer une « réserve de solidarité » qui regrouperait des capacités de transport pour les rendre accessibles à tous les États membres. Le principe de base serait une mutualisation de ces capacités sur une base volontaire. La Commission veillerait à ce que cette réserve de solidarité puisse bénéficier d'une capacité opérationnelle 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Les États membres pourraient enregistrer volontairement leurs propres capacités de transport militaire ainsi que celles sous-traitées à des opérateurs civils.

M. François Bonneau, rapporteur. - Les mesures incluses dans la proposition de règlement apparaissent bienvenues. Néanmoins, il s'agit de rester vigilant afin de s'assurer que ce texte ne conduise pas à octroyer des prérogatives nouvelles en matière de défense à la Commission. D'autant qu'il faut rappeler que la base juridique de ce texte est une base « transport ». Trois sujets principaux ont fait l'objet de discussions nourries dès le début des négociations.

Il y a d'abord la question des modalités d'activation du dispositif d'urgence EMERS. Dans la proposition initiale, la Commission européenne ou au moins un État membre peuvent demander l'activation d'EMERS. Le Conseil décide ensuite d'activer d'EMERS, sur la base de l'évaluation fournie par la Commission. De nombreux États membres ont contesté ce pouvoir d'initiative accordé à la Commission. Ce pouvoir implique que la Commission identifie des besoins en matière de transport militaire, question qui relève directement de la souveraineté nationale des États membres. Dès lors, dans le premier texte de compromis de la présidence chypriote, la demande d'activation d'EMERS est désormais réservée aux seuls États membres.

Par ailleurs, quand EMERS est activé, l'autorisation de transport militaire sur le territoire d'un État membre est réputé acceptée, sans possibilité de refuser. Là encore, cette disposition semblait contrevenir à la souveraineté des États membres. Dès le début des négociations, les États membres se sont montrés quasiment unanimes pour supprimer cette présomption d'acceptation. Y compris dans le cas d'EMERS, les États membres doivent pouvoir conserver le pouvoir de refuser le transit militaire, ce qui a été inclus dans le texte de compromis de la présidence chypriote.

S'agissant de la réserve de solidarité, la proposition prévoit que toute capacité de transport acquise par les États membres avec le soutien financier du budget de l'Union devrait être enregistrée au sein de la réserve de solidarité et qu'il ne pourrait pas faire l'objet d'un retrait quand EMERS est activé. La France, comme d'autres États membres, ont rappelé que le principe de cette réserve reposait pourtant sur une mutualisation volontaire des capacités. Le partage des capacités de transport doit répondre à une condition stricte, à savoir la priorité d'utilisation par l'État membre propriétaire du matériel. Cette réserve de solidarité doit être comprise comme une mise en catalogue, pour éviter qu'elle devienne un prétexte pour que l'Union puisse disposer en propre de capacités de transport.

Enfin, il faut signaler un dernier point majeur des négociations : l'enjeu du financement pour adapter les infrastructures de transport. Pour le CFP 2021-2027, un budget d'environ 1,7 milliard d'euros a été alloué au cofinancement d'infrastructures de transport à double usage par le biais du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE). À la suite du déclenchement de la guerre en Ukraine, la Commission a accéléré la mise en oeuvre de ce budget et celui-ci a été intégralement consommé dès fin 2023 !

Pour la programmation budgétaire 2028-2034, la Commission propose de multiplier par dix le budget disponible pour la mobilité militaire, avec un budget de 17,65 milliards d'euros au titre du futur MIE. Le financement doit se concentrer sur la mise à niveau des quatre corridors prioritaires de mobilité militaire. Environ 500 projets prioritaires ont déjà été identifiés pour une mise en oeuvre urgente, visant à résoudre les principaux goulets d'étranglement le long de ces corridors. Tout l'enjeu pour la France sera de réussir à capter ces financements, qui visent des infrastructures à double usage et participeront donc à la rénovation d'infrastructures civiles vieillissantes.

D'autres sujets sont en discussion. Plusieurs États membres, dont la France, s'opposent ainsi à la transmission à la Commission européenne de la liste des infrastructures stratégiques à double usage. Existent également des débats s'agissant des compensations financières accordées aux opérateurs ferroviaires dans le cadre d'EMERS. Quand ce régime est activé, un accès prioritaire aux réseaux de transport est accordé aux transports militaires, ce qui conduit de fait à une perte de recettes pour ces opérateurs civils. La question de l'indemnisation est ainsi posée.

Les points les plus sensibles ont déjà fait l'objet de compromis par la présidence chypriote. Le Conseil devrait adopter une orientation générale sur le texte dans les jours qui viennent. Les négociations ont été très rapides, les points bloquants sur EMERS et sur la réserve de solidarité ayant été levés assez vite entre les États membres. Il conviendra cependant de rester vigilants en vue de la conclusion finale des discussions.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Nous en venons maintenant au bilan du plan « Rearm EU ». Vous vous souvenez des déclarations fracassantes de Mme von der Leyen annonçant 800 milliards d'euros de financement. Qu'en est-il et où en sommes-nous très exactement de ces 800 milliards ? Je vous rappelle que, sur ces 800 milliards d'euros, 650 milliards correspondaient à une dérogation au pacte de stabilité et de croissance, et 150 milliards provenaient d'une possibilité d'emprunt auprès de l'Union via l'instrument SAFE.

Je formulerai trois réflexions. La première est que la décision d'activer la clause dérogatoire ne relevait pas de l'Union, mais de chacun des États membres. Deuxième observation sur ces 650 milliards d'euros : il ne s'agit pas d'argent européen ni d'argent nouveau, mais de l'argent de chacun des États membres. Enfin, troisième observation, le recours à SAFE était, là encore, une décision de chacun des États.

Sur les 650 milliards d'euros, il faut noter que tous les États membres n'ont pas activé la clause dérogatoire, loin de là. Ainsi, quatre des cinq premières économies de l'Union - la France, l'Italie, l'Espagne et les Pays-Bas - ont décidé de ne pas l'activer. En ce qui nous concerne - comme l'Italie et l'Espagne d'ailleurs - c'est en raison de notre niveau déjà très élevé d'endettement public.

Or les simulations de la Commission tablaient sur une activation par les 27 États membres de la clause dérogatoire. Aujourd'hui, 16 États membres ont activé cette clause et il est donc d'ores et déjà acquis que ces 650 milliards d'euros ne seront pas atteints d'ici 2030.

S'agissant de SAFE, là aussi, quelques vérités sont bonnes à rappeler. Après un appel à candidature ouvert jusqu'au 30 novembre 2025, 19 États membres ont fait valoir à la Commission européenne leur volonté de participer à cet instrument et ont présenté un plan national d'investissement détaillant les projets. La procédure s'est poursuivie en deux étapes : d'une part l'évaluation par la Commission de plans nationaux d'investissements, d'autre part l'approbation par le Conseil dans un délai de 6 semaines.

Le 10 avril 2026, le Conseil a approuvé le financement « SAFE » pour la France et la République tchèque, portant à 18 le nombre d'États membres dont les demandes de financement ont été définitivement validées. La situation de la Hongrie est toujours en suspens : son plan n'a pas encore été approuvé. La Commission a cependant indiqué réexaminer le plan de la Hongrie, à la demande du nouveau Premier ministre Péter Magyar.

Entre les annonces et la réalité, il y a là aussi des différences. À l'origine, la demande française de prêt SAFE était de 16,22 milliards d'euros. Dans le plan approuvé par le Conseil, le montant de ce prêt est ramené à 15,09 milliards d'euros. Ce n'est pas un cas isolé : le prêt SAFE pour la Lettonie passe de 5,68 à 3,50 milliards d'euros et celui pour l'Estonie passe de 2,66 à 2,34 milliards d'euros.

Le prêt SAFE de 15 milliards d'euros accordé à la France devrait permettre de financer en partie l'effort supplémentaire de 36 milliards d'euros inscrit dans l'actualisation de la LPM 2024-2030. Ce prêt SAFE doit permettre de financer 36 projets, dont la liste n'est pas publique. Le ministère des armées a néanmoins indiqué que le plan intègre notamment des A400M, des avions GlobalEye, des missiles SAMP-T NG, des canons CAESAR, des drones navals ainsi que des munitions.

Par ailleurs, l'instrument SAFE ouvrait la voie à une coopération avec les pays en voie d'adhésion, les candidats potentiels à l'adhésion, ainsi qu'à des pays tiers ayant conclu un partenariat de sécurité avec l'Union. Le Canada a récemment intégré le dispositif. Le Royaume-Uni avait manifesté sa volonté de participer aussi au programme. Mais les négociations ont finalement échoué, les discussions ayant achoppé sur le montant de la contribution financière britannique pour intégrer l'instrument.

N'étant plus membre de l'Union et n'étant plus contributeur au budget européen, le Royaume-Uni ne pouvait bénéficier du dispositif aux mêmes conditions que les États de l'Union. Il devait donc s'acquitter d'une contribution financière. Le Royaume-Uni a voulu négocier un montant de plusieurs centaines de millions d'euros quand l'Union européenne plaidait pour un montant entre 4 et 6,75 milliards d'euros, des ordres de grandeur très différents !

Au final, là encore, le montant affiché par la Commission de 150 milliards d'euros via l'instrument SAFE risque bien de ne pas être atteint.

Il faut néanmoins ajouter pour conclure que le Royaume-Uni n'exclut pas d'intégrer le dispositif SAFE dans une deuxième phase des négociations. Le Premier ministre britannique a indiqué en février 2026 qu'il examinerait une éventuelle participation de son pays à une « deuxième version » de SAFE si l'Union lançait un nouveau cycle de prêts. Certains États membres commencent par ailleurs à considérer l'exclusion du Royaume-Uni comme contre-productive pour l'industrie de défense européenne.

Par ailleurs, le Royaume-Uni a annoncé son intention de se joindre au prêt de 90 milliards d'euros de l'Union européenne qui doit être accordé à l'Ukraine. Le principe est que l'Ukraine doit utiliser ce prêt pour acheter des équipements européens. Mais il s'agirait d'accorder un ticket d'entrée industriel permettant aux entreprises britanniques de participer aux commandes financées par le prêt à l'Ukraine. En contrepartie de ce droit, le Royaume-Uni contribuerait au paiement des intérêts de l'emprunt. Les modalités précises de cette contribution financière sont en cours de négociation.

Mme Gisèle Jourda, rapporteure. - Nous en venons à l'ultime point de notre communication : les enjeux autour de la proposition de règlement AGILE, présentée par la Commission en mars 2026. Cette proposition s'inscrit dans le prolongement des efforts engagés pour renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne.

Il s'agit d'un programme temporaire, doté de 115 millions d'euros pour la seule année 2027, qui est destiné à accélérer la mise sur le marché d'innovations de défense matures répondant à des besoins urgents des États membres.

L'idée est de financer rapidement - en moins de quatre mois pour l'attribution des subventions - entre 20 et 30 projets portés principalement par des start-ups et des PME, avec une prise en charge pouvant aller jusqu'à 100 % des coûts. Les technologies soutenues devraient être déployables sur le terrain dans un horizon d'un à trois ans. Le programme serait financé par redéploiement de crédits existants, notamment en provenance du Fonds européen de la défense, du programme pour l'industrie européenne de la défense (EDIP) et du programme spatial de l'Union.

Pour comprendre pourquoi la Commission propose cet énième instrument, il faut partir d'un constat qu'elle formule elle-même : l'écosystème européen de soutien à l'innovation de défense présente une lacune spécifique sur le segment aval, c'est-à-dire la phase qui va de la technologie mature jusqu'à sa mise sur le marché et son déploiement opérationnel. Les instruments existants couvrent en effet assez bien les phases amont - recherche, développement, expérimentation - mais butent chacun sur des contraintes qui les empêchent d'aller jusqu'au bout.

Le Fonds européen de la défense est ainsi structurellement orienté vers des projets collaboratifs de long terme impliquant des consortiums transfrontaliers : il n'est pas calibré pour des financements rapides et ciblés.

L'accélérateur du Conseil européen de l'Innovation, lui, n'intervient pas sur les applications strictement militaires et se limite à des prises de participation en fonds propres, sans possibilité d'octroyer des subventions. Quant aux dispositifs nationaux, ils sont d'une grande hétérogénéité selon les États membres et tendent à favoriser les écosystèmes domestiques au détriment de la coopération européenne. AGILE serait donc conçu pour combler ce segment précis : des technologies déjà mûres, des acteurs innovants souvent de petite taille, des délais très courts, des subventions directes.

M. François Bonneau, rapporteur. - Ce diagnostic de la Commission n'est pas sans fondement. Mais précisément parce qu'il est ciblé, on peut s'interroger sur la nécessité de créer un programme entièrement nouveau plutôt que d'adapter à la marge les instruments existants - et la Commission ne démontre pas pleinement pourquoi cette voie n'a pas été retenue.

Ce texte soulève par ailleurs une question de fond sur laquelle il convient d'être ferme : celle des frontières entre la compétence industrielle de l'Union et la compétence nationale en matière de défense. La Commission fonde son intervention sur l'article 173 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui lui confère effectivement un rôle en matière de politique industrielle et d'innovation. Mais le programme AGILE finance des capacités de défense, soutient des technologies à finalité militaire, et vise explicitement - je cite le texte - « le développement de capacités de défense innovantes » ainsi qu'un futur service gouvernemental d'observation de la Terre à « niveau militaire ». Or la politique de défense reste une compétence nationale, comme le rappellent clairement les articles 4, 5, 42 et 45 du traité sur l'Union européenne.

Ce glissement progressif, où la Commission utilise le levier de la politique industrielle pour intervenir de plus en plus directement sur des objets qui relèvent de la défense nationale, est une tendance que nous observons depuis plusieurs années et sur laquelle nous avons déjà eu l'occasion de nous exprimer.

Il ne s'agit pas de contester l'utilité d'une coordination européenne en matière d'innovation de défense, mais d'être attentifs à ce que cette coordination ne serve pas de vecteur à un élargissement rampant des compétences de la Commission dans un domaine où les États membres n'ont pas entendu lui déléguer de pouvoir.

Cette vigilance doit s'exercer en particulier sur un point concret du texte : l'article 16 du règlement prévoit que la Commission adopte le "programme de travail" par voie d'acte d'exécution selon la procédure consultative au lieu de la procédure d'examen de droit commun, privant les États membres d'un véritable droit de regard.

Ce programme de travail est pourtant le coeur opérationnel du dispositif : c'est lui qui donnera sa substance réelle à AGILE, en définissant en pratique les besoins prioritaires de défense à financer, les critères d'attribution et les procédures.

Par ailleurs, la procédure retenue cette fois-ci nous place dans une position inconfortable. La Commission invoque l'exception au délai de huit semaines normalement accordé aux parlements nationaux pour examiner les textes législatifs européens, au motif que le programme ne couvre que l'année 2027 et doit être adopté avant la fin de l'année pour entrer immédiatement en vigueur.

On peut entendre cet argument de calendrier. Mais ce serait une erreur de fermer les yeux et de laisser faire sous prétexte qu'il s'agit d'une expérimentation et que les montants sont modestes. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité préparer un courrier à destination du Gouvernement pour alerter sur ces dispositions, courrier qui sera signé par les trois rapporteurs et par le président Rapin.

En conclusion, je voudrais souligner que la profusion d'annonces de la Commission européenne en matière de défense, à laquelle nous sommes habitués depuis un an, ne devrait pas se tarir. Le 1^er juillet, la Commission européenne doit ainsi présenter une communication sur le marché unique de la défense, sans qu'un texte législatif ne semble pour l'instant y être associé. Par ailleurs, un important sommet de l'OTAN se tiendra les 7 et 8 juillet en Turquie. Nous en suivrons les conclusions. Je vous remercie.

M. Jean-François Rapin, président. - La proposition de règlement AGILE est effectivement un texte qui mériterait un examen au fond de la part de notre commission. Mais nous en sommes empêchés en raison de l'urgence invoquée par la Commission européenne. C'est la raison pour laquelle il me paraît impératif d'adresser un courrier au Premier ministre avec nos remarques. Ce courrier n'aura peut-être pas le même impact qu'une proposition de résolution européenne, mais il est important de faire part au Premier ministre de nos réflexions, qui trouveront un écho, je l'espère, du côté du Gouvernement. Face à cet afflux de textes concernant la défense, dont les bases juridiques sont discutables, nous devons réagir. La Commission européenne nous paraît faire une interprétation excessive de la portée de certaines bases juridiques pour étendre ses compétences.

M. Didier Marie. - Je souhaite d'abord remercier les rapporteurs pour le travail effectué et la communication qui nous est présentée. Sans revenir dans le détail de cette communication, il est certain que la Commission européenne, depuis quelque temps, prend des initiatives en marchant un peu sur les plates-bandes des États membres, en méconnaissant les délibérations du Parlement européen et les positions les parlements nationaux.

Ceci étant, tout le monde aujourd'hui, ou presque, partage le constat du grand degré d'impréparation des États membres à ce que les militaires appellent un « choc probable à l'horizon 2030-2033 ». Si tel était le cas, il faudrait effectivement que nous y soyons préparés. Je comprends donc les arguments qui consistent à dire que la Commission européenne va trop vite et ne respecte pas les règles, et qu'il faut par conséquent l'alerter sur ce point. En même temps, l'urgence nécessite que le Conseil soit associé et donne clairement un mandat à la Commission européenne.

Sur le fond, la mise en oeuvre des dispositions évoquées pour faciliter la mobilité militaire apparaît absolument essentielle. Nous savons que si des événements devaient survenir à l'est de l'Europe, ce sont d'abord les pays baltes qui seraient concernés. Or, comme cela a été dit par nos collègues rapporteurs, aujourd'hui, nous ne savons pas faire passer des trains sur les rails qui desservent les pays baltes, pour des raisons techniques et financières. C'est tout de même incroyable. J'espère que l'ambassade de Russie ne lit pas trop nos communications, même si l'on peut supposer qu'ils sont déjà au courant.

Cela signifie que nous avons un niveau de vulnérabilité extrême. Par conséquent, quelles que soient les modalités administratives - et en veillant à ce que la Commission européenne ne continue pas, dans ce domaine comme dans d'autres, à vouloir tout gérer, et à ce que les États membres soient associés avec le Parlement européen et les parlements nationaux -, il est impératif d'agir vite et fort pour corriger ces vulnérabilités. Il faut, le cas échéant, être en mesure de pouvoir riposter si jamais nos « grands » voisins se mettaient, pour les uns, à nous attaquer et, pour les autres, à ne pas nous défendre.

M. Jacques Fernique. - Merci pour ces éléments et cette communication tout à fait intéressante. Nous sommes à la croisée de trois enjeux pour lesquels les nécessités de la mobilité militaire nous obligent, en tant qu'Européens, à mettre les bouchées doubles, voire triples.

Il y a, tout d'abord, l'enjeu du retard d'investissement chronique, à différents niveaux, dans nos infrastructures. Pour la France, nous en avons parlé lors des débats sur la loi d'orientation sur les transports. Pour l'Allemagne, c'est particulièrement net en ce qui concerne son réseau ferroviaire, qui subit de façon massive et brutale une sorte d'effondrement ces dernières années. Il y a donc cet enjeu de revenir à un niveau d'investissement sérieux et raisonnable pour nos infrastructures de mobilité et de transport.

Ensuite, il y a l'enjeu nouveau de l'adaptation au réchauffement climatique, qui fait que la résilience de ces réseaux sera mise à rude épreuve et qui nécessite des renforcements. Vous parliez de nos routes secondaires européennes qui, pour la plupart, sont adaptées à des véhicules ne dépassant pas 40 tonnes. Je me rappelle que nous avions interrogé le Cerema sur ces questions de l'état du réseau routier, notamment du réseau routier non concédé. Nous avons des obligations de renouvellement qui nécessitent effectivement des investissements.

Enfin, le troisième enjeu est celui de la mobilité militaire, qui nous oblige à la cohérence et à l'harmonisation. Ce que nous avons entendu sur les obligations réglementaires totalement hétéroclites et fragmentées montre qu'il y a vraiment nécessité de prendre, en tant qu'Européens, « le taureau par les cornes ».

M. Olivier Henno. - Je remercie les rapporteurs pour ce travail intéressant, ô combien exigeant et utile. Que la Commission européenne s'attribue un rôle d'initiative et d'impulsion est assez normal. Mais le fait est qu'elle s'octroie d'autant plus de pouvoirs qu'il y a une forme de vide. Les États membres subissent-ils ou, au fond, sont-ils consentants ? Cette situation n'arrange-t-elle pas un peu tout le monde ? On laisse faire la Commission européenne ; les États membres font semblant d'être un peu dupes ou de subir la situation, mais en réalité, comme c'est souvent le cas et depuis très longtemps dans l'histoire de l'Union européenne, il y a un vide au sommet en matière de leadership et d'impulsion. N'avez-vous pas eu, tout de même, ce sentiment ?

M. Jean-François Rapin, président. - Il est certain que la Commission européenne, dans son rôle, veut donner une impulsion. Quant à la position des États membres sur cette question, nous la connaîtrons à travers la réponse du Premier ministre à notre courrier.

Nous ne discutons pas de la question sur le fond. Nous connaissons bien les problématiques liées au rail et le sous-investissement existant. D'ailleurs, les Russes la connaissent mieux que nous, puisque ce sont eux qui avaient mis en place un dispositif de rail plus large. Nous revenons de Finlande, où nous avons également constaté ce problème. Je vous rappelle que le plus gros investissement européen, plus important encore que le canal Seine-Nord, est le projet de réseau ferré allant de la Pologne jusqu'aux pays baltes. Des investissements sont prévus en la matière. Mais nous sommes dans notre rôle en demandant à la Commission européenne de respecter les prérogatives des parlements nationaux.

Pour information, ce matin, le Premier ministre hongrois, Péter Magyar était reçu au Sénat par le Président Gérard Larcher. J'ai participé à l'entretien, qui a fait ressortir une grande volonté de changement, y compris dans la relation de la Hongrie avec l'Union européenne.

M. François Bonneau, rapporteur. - Il est vrai qu'un certain nombre de nos concitoyens sont attachés aux questions de souveraineté, notamment en matière de défense. Toutefois, si jamais un pays comme la Hongrie décidait, comme un autre pourrait le faire demain, de ne pas laisser passer les convois, cela occasionnerait des difficultés pour l'ensemble de notre système de défense. Il faut donc à la fois veiller à ne pas outrepasser certaines règles et faire preuve d'un certain pragmatisme.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Je ne suis pas suspect de vouloir déléguer à l'Europe des compétences en matière de défense. Mais sur le paquet relatif à la mobilité militaire, la Commission européenne et l'Union européenne sont tout à fait dans leur rôle. Autant je suis assez critique sur d'autres initiatives qu'a pu prendre l'Union européenne, autant, sur ce point, elle est vraiment dans son rôle, avec les réserves et les prudences que les uns et les autres nous avons pu exprimer.

Je suis assez d'accord avec les propos d'Olivier Henno. Ce qui me frappe dans le dossier qui nous intéresse, c'est quasiment l'absence du Conseil. On sent bien qu'au fond, cela arrange tout le monde : la Commission européenne, parce que cela lui permet d'exister, et chacun des États membres, parce que cela leur évite de se mettre en première ligne et de prendre des positions. C'est tout de même très préoccupant.

Je voudrais dire un mot sur la proposition de résolution européenne déposée par Pascal Allizard, qui vise à inclure les armes et les munitions produites par les industries européennes de la défense dans le champ de financement de la Banque européenne d'investissement. Comment, d'un côté, la Commission européenne peut-elle avoir un avis sur les prêts que l'on pourrait octroyer à la base industrielle et technologique de défense et, de l'autre, la Banque européenne d'investissement peut-elle continuer à ne pas financer l'industrie de la défense à la hauteur des enjeux ? L'initiative de Pascal Allizard est donc vraiment la bienvenue.

Enfin, sur la mobilité militaire, je voudrais également ajouter que le choix des parcours des convois militaires ne pourra pas se faire sans une coordination étroite avec l'OTAN. Je me suis rendu récemment en Roumanie et j'ai constaté que les décisions se prenaient au niveau d'un commandement OTAN. Malgré toutes les difficultés que cette organisation rencontre aujourd'hui, l'OTAN reste la structure de référence. En matière de mobilité militaire en Europe, l'OTAN restera le premier utilisateur et le premier coordinateur des transports militaires.

Mme Gisèle Jourda, rapporteure. - Je ne rebondirai pas sur les propos de mon collègue Dominique de Legge concernant l'OTAN, sujet sur lequel je pourrais diverger. En revanche, il est un point sur lequel je ne divergerai pas : le Fonds européen de défense, dont la création avait été portée par notre commission il y a quelques années, doit absolument être sous les feux de l'actualité. En effet, plus que jamais aujourd'hui, compte tenu de la guerre en Ukraine, nous avons besoin d'aborder ces questions de défense. Nous devons les aborder avec rationalité, sans nous substituer à quiconque.

Ce qui m'inquiète quelque peu, c'est l'effacement du Conseil, comme cela a été dit. Nous devons avoir conscience de la nécessité de protéger nos concitoyens et, surtout, de ne pas être frileux sur ces questions de défense.

Il existe un débat autour de la création d'un pilier européen de l'OTAN. L'OTAN va nécessairement se transformer. Toutes les organisations internationales mises en place à la sortie de la guerre de 1939-1945 doivent, à un moment, se moderniser, à l'aune de l'actualité.

M. Jean-François Rapin, président. - J'entends le débat sur la création d'un pilier européen de l'OTAN. Pour l'instant, il n'est pas certain que l'Union européenne en ait les moyens, ni même la volonté. D'après les discussions que nous pouvons avoir avec les États membres, cela n'est pas forcément très clair. Je rappelle que les pays membres de l'OTAN se sont engagés à consacrer 5 % de leur PIB à la défense et la sécurité d'ici 2035. Si nous allions vers un pilier autonome, nos efforts de défense devraient probablement être encore plus importants.

L'ambition en matière de défense vient malheureusement trop souvent de la Commission européenne. Elle devrait pourtant aussi venir de certains chefs d'État. C'est ce qu'a fait le Président de la République française quand il a proposé le concept de « dissuasion nucléaire avancée ». Une prise de position de la France en la matière était attendue par beaucoup de nos partenaires. Le chef de l'État en a pleinement assumé la responsabilité.

Le courrier sur le programme AGILE, que nous allons envoyer au Gouvernement, permettra de réaffirmer nos positions. Les négociations vont très vite puisque le Coreper a adopté ce matin son mandat de négociation sur cette proposition de règlement.

Nous savons très bien qu'il faut avancer vite sur les sujets de défense. Mais le rôle des parlements nationaux est d'alerter lorsque ces initiatives ne respectent pas le principe de subsidiarité.

Déplacement en Finlande d'une délégation de la commission des affaires européennes du 28 au 29 mai 2026 - Communication

M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, je vais maintenant vous rendre compte du déplacement que nous avons effectué en Finlande la semaine dernière, les jeudi 28 et vendredi 29 mai, avec nos collègues Gisèle Jourda, Claude Kern, Ahmed Laouedj, François Bonneau et Kristina Pluchet, la présidente du groupe interparlementaire d'amitié France-Finlande.

Notre visite est intervenue à un moment de relations intenses entre nos deux pays : des bateaux-école de la marine française étaient présents à Helsinki le 29 mai, à l'occasion de la célébration des 400 ans de la marine française ; le chef d'état-major des armées était attendu à Helsinki lundi dernier ; le Premier ministre finlandais, Petteri Orpo, doit rencontrer le Président de la République aujourd'hui-même et il sera présent à Paris le 14 juillet.

Cette journée et demie sur place s'est révélée particulièrement dense. Outre le traditionnel échange avec l'ambassadrice et ses services, nous avons pu échanger avec l'ancien Président de la République de Finlande, M. Sauli Niiinistö, avec la représentante de la Commission européenne à Helsinki, avec des représentants du ministère de l'économie et de l'innovation, avec des représentants du ministère des affaires étrangères et du cabinet du Premier ministre en charge des affaires européennes, avec un représentant de l'Institut finlandais des relations internationales ainsi qu'avec un représentant de centre d'excellence de l'Union européenne et de l'OTAN en matière de lutte contre les menaces hybrides.

Nous avons également eu une importante séquence au Parlement finlandais, où nous avons rencontré des membres du groupe interparlementaire d'amitié, de la commission des affaires étrangères, de la commission de la défense et de la Grande commission, chargée des affaires européennes.

Nous avons enfin visité l'abri de Merihaka afin d'évoquer le concept finlandais de sécurité globale (comprehensive security) et la préparation du pays à une éventuelle agression extérieure.

Vous le comprenez aisément, dans ce pays de 5,6 millions d'habitants, qui partage 1 340 kilomètres de frontières avec une Fédération de Russie et qui se souvient de la perte de la moitié du territoire de la Carélie au profit de l'Union soviétique, les enjeux liés aux relations avec la Russie et aux questions de sécurité ont été au coeur de nos échanges, même si nous avons également eu des discussions intéressantes concernant les questions économiques.

Mais même dans ce domaine, la dimension russe n'est pas loin. En effet, la Finlande a souffert économiquement des conséquences de la fermeture de la frontière à la suite de l'invasion russe en Ukraine. L'énergéticien Fortum et la compagnie aérienne Finnair ont été touchés de plein fouet.

Comparée aux autres pays nordiques et aux pays baltes, l'économie est atone. La Finlande a connu une récession en 2023, 2024 et 2025. Elle devrait connaître une croissance faible, limitée à moins de 1 % en 2026, selon les projections de l'OCDE.

Le taux de chômage atteignait 10,5 % en février 2026, tandis que le gouvernement fait face à une procédure de déficit excessif ouverte en janvier dernier.

Dans ce contexte, le gouvernement finlandais se montre très soucieux de réduire les dépenses publiques mais aussi de stimuler son économie et en particulier l'innovation.

Le ministère de l'économie a insisté, d'une part, sur la relation étroite entre le soutien financier public à l'innovation, l'université et les générateurs de croissance ou d'activité, d'autre part, sur l'importance de la politique d'évaluation des résultats. Le but des autorités est de pousser au maximum la croissance des « pépites » pour en faire des leaders mondiaux dans leurs domaines, comme cela a été le cas pour IQM dans le secteur du quantique. La Finlande s'intéresse également de très près aux technologies duales.

La relation économique bilatérale reste modeste, les échanges commerciaux entre nos deux pays représentant 4,7 milliards d'euros en 2025, notre pays ayant enregistré un déficit commercial de 861 millions d'euros en 2025.

La Finlande est le 40^ème fournisseur et le 41^ème client de la France. On compte environ 200 filiales d'entreprises françaises sur place.

Les investissements bilatéraux sont concentrés dans les secteurs de l'industrie, de l'énergie et des hautes technologies. La coopération avec la France en matière d'énergie nucléaire a été soulignée, mais la France est également très active dans le domaine du développement des énergies renouvelables. Nous avons des affinités très fortes concernant l'énergie nucléaire, qui constitue un gage d'indépendance pour la Finlande, le développement de petits réacteurs (SMR) étant désormais un enjeu important.

Je relève que la Finlande a l'un des coûts de l'électricité les plus bas d'Europe et qu'elle affiche clairement que l'énergie nucléaire est l'un des éléments permettant à l'Union européenne d'effectuer la transition écologique.

Sur le plan des négociations européennes, la situation finlandaise emporte plusieurs conséquences.

Les autorités finlandaises se montrent plutôt favorables à la nouvelle architecture du cadre financier pluriannuel proposée par la Commission européenne, qui met l'accent sur l'innovation et la défense. Elles souhaitent une forte conditionnalité du budget au regard du respect de l'État de droit.

Elles espèrent une conclusion rapide des négociations et sont favorables à la modernisation du cadre, notamment aux plans de partenariat nationaux et régionaux, mais opposées à toute idée d'augmentation du volume du budget qui aurait pour conséquence de majorer les contributions nationales, la Finlande étant un pays contributeur net à l'Union européenne.

L'opposition à toute idée de nouvelle dette commune a également été clairement exprimée. La question est alors d'avancer sur les ressources propres. Les membres de la Grande commission du Parlement finlandais m'ont interrogé sur ce sujet et j'ai porté notre idée de taxe sur les services numériques, mais je n'ai pas eu en retour de position très claire sur ce sujet.

De manière générale, les autorités soutiennent les approches d'Enrico Letta et de Mario Draghi visant à approfondir le marché unique. Nos homologues se sont ainsi montrés critiques sur les aides d'État qui faussent la concurrence au sein de l'Union européenne.

S'agissant de la politique agricole commune, on observe des écarts par rapport aux positions que nous exprimons. La Finlande tient à la PAC et à l'autonomie alimentaire de l'Europe mais, compte tenu de sa position, elle tient aussi au développement de la politique commerciale. Elle met également en avant la question du traitement équilibré des États membres. Nos homologues ont notamment souligné l'importance de reconnaître les conditions nordiques dans le cadre des négociations sur la future PAC.

Concernant la politique de cohésion, la Finlande ne fait pas partie des « Amis de la cohésion » et les autorités finlandaises n'ont pas exprimé les mêmes craintes que nous, notamment s'agissant de la relation avec les collectivités territoriales. Il convient de préciser que le pays ne compte que 200 communes - trop selon une de nos collègues ! - et 23 régions de bien-être en charge des services sociaux, de la santé et des secours.

Nous avons par ailleurs eu des échanges avec nos homologues du Parlement finlandais sur les enjeux numériques, notamment sur la question des restrictions d'accès aux réseaux sociaux pour les mineurs. Nous avons fait valoir l'approche du Sénat.

Les questions de vieillissement de la population et les questions migratoires ont également été évoquées et nous avons senti un raidissement à l'égard du sujet migratoire.

Nous avons également été directement interrogés sur les perspectives d'évolution politique en France et sur les incidences qu'elles pourraient avoir sur la scène européenne.

J'en viens maintenant aux enjeux de sécurité, de politique étrangère et d'élargissement. Je commencerai par ce dernier point en relevant que les autorités finlandaises se sont montrées très favorables à l'élargissement, perçu comme un investissement stratégique et une nécessité géopolitique pour l'Union, même si elles insistent sur le respect des critères de mérite. Cela vaut pour l'Ukraine et la Moldavie comme pour les Balkans occidentaux. J'ai pour ma part insisté à plusieurs reprises sur la nécessité des réformes à mener au sein de l'Union.

Le soutien à l'Ukraine est clair et partagé, la menace russe faisant l'objet d'un consensus politique, y compris au parti des Vrais Finlandais, qui sont membres de la coalition au pouvoir. Nous avons ainsi été interrogés sur l'utilisation des avoirs russes gelés et j'ai rappelé les échanges que j'avais eus avec Euroclear ainsi que les enjeux plus généraux que soulevait ce dossier pour l'attractivité des places financières européennes.

S'agissant de l'approche européenne en matière de sécurité et de défense, l'ancien Président de la République de Finlande, Sauli Niinistö, a souligné devant nous la communauté de vues avec la France sur l'enjeu que représente l'autonomie stratégique, la Finlande ayant longtemps été neutre avant de rejoindre l'OTAN à la suite de la guerre d'agression russe en Ukraine, qui a entraîné un revirement rapide de l'opinion publique sur cette question.

En matière d'industrie de défense, des marges existent pour développer les relations entre les bases industrielles et technologiques de défense française et finlandaise. La volonté de l'Union européenne de renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne est bien perçue. L'ancien Président Sauli Niinistö a souligné que c'était nécessaire dans une logique d'affirmation de l'indépendance européenne. Néanmoins, la gestion de la relation transatlantique reste un sujet.

La Finlande n'a pas rejoint à ce stade l'initiative de dissuasion nucléaire avancée proposée par le Président de la République, ceci nécessitant des adaptations législatives en cours d'examen au Parlement. Nous avons pu mesurer la sensibilité du sujet. Le Premier ministre a déclaré ce week-end que la Finlande évaluait toujours l'opportunité de participer à l'initiative française.

Quelques points ayant fait l'objet d'échanges méritent d'être relevés. Le premier concerne la question de l'unanimité en matière de politique étrangère et de sécurité commune. Plusieurs interlocuteurs ont évoqué la possibilité de passer à la majorité qualifiée ou, plutôt, d'évoluer vers des coopérations renforcées avec les parties volontaires. Le Président Niinistö a observé que l'Union européenne n'était pas le cadre adapté en matière de défense dans la mesure où il fallait aussi associer le Royaume-Uni, la Norvège et l'Ukraine.

Cette question des coopérations renforcées en matière de PESC-PSDC devra certainement faire l'objet d'une expertise plus poussée de la part de notre commission à l'avenir.

Le deuxième point concerne l'Arctique, sujet prioritaire pour la Finlande, qui a invité la France à participer à un sommet qu'elle organise en septembre prochain, en vue de la révision de la stratégie arctique de l'Union. Là encore, c'est un sujet qui méritera une attention particulière.

Troisièmement, nous avons compris de la part de nos différents interlocuteurs que la Finlande ne se sentait pas militairement menacée à ce stade par la Russie, dans la mesure où elle se sent assez forte et assez dissuasive. Outre le concept de sécurité globale, la Finlande, qui dispose d'une armée de conscription, s'appuie sur de très nombreux réservistes : l'âge pour devenir réserviste a été porté de 60 à 65 ans et le pays devrait pouvoir compter sur un million de réservistes d'ici 2031.

Il n'en demeure pas moins qu'une très grande attention est portée à la lutte contre les menaces hybrides, la Finlande accueillant un centre d'excellence en ce domaine et ayant notamment subi des opérations russes de déstabilisation par envoi de migrants à la frontière.

Le Président Niinistö a insisté sur l'enjeu de l'affirmation de la force de l'Europe pour contrer la menace russe et, plus généralement, affirmer une réelle indépendance par rapport aux Etats-Unis et à la Chine.

Il a appelé les Européens à se montrer capables de combler le vide laissé par un retrait américain d'Europe et à construire un véritable pilier européen de l'OTAN capable d'opérer par lui-même. Il s'est aussi montré critique sur la manière dont les Européens se sont liés les mains et corsetés juridiquement en matière de renseignement, alors qu'il s'agit d'un élément essentiel d'indépendance.

Je l'ai interrogé sur la relation avec Vladimir Poutine. Sa réponse a été très claire : il considère que l'Europe doit lui reparler maintenant, pour être à la table des négociations concernant l'Ukraine mais aussi concernant l'architecture de sécurité européenne, sujet qui préoccupe Vladimir Poutine tout autant que le seul sort de l'Ukraine. Il a toutefois exclu de jouer le rôle d'envoyé spécial de l'Union européenne.

Enfin, nous avons pu apprécier concrètement l'approche finlandaise en matière de sécurité globale en visitant un abri pouvant accueillir 6 000 personnes, et qui est aujourd'hui utilisé au quotidien pour des activités sportives. C'est l'un des 55 000 abris finlandais, l'un des 5 500 présents à Helsinki !

Au-delà des infrastructures, dont le coût de construction est supporté par le secteur privé, nous avons pu aborder avec notre interlocuteur les enjeux opérationnels de gestion de ces abris en temps de crise.

Dans mon esprit, tout n'est pas clair sur cette question, notamment sur le plan de la sécurité. La question est de savoir comment l'on gère la sécurité d'un abri regroupant 6 000 personnes. Je n'ai pas vraiment eu de réponse. Concernant l'hygiène, la question semble traitée. Il leur faut quarante-huit heures pour mettre en place les dispositifs d'alimentation en eau, etc. Il y a également des systèmes de filtration de l'air. En revanche, il n'y a pas de réserve d'alimentation, car ils estiment qu'on peut se passer de nourriture pendant trois semaines et ils préconisent aux habitants de préparer leur sac avec de la nourriture.

S'agissant de ces problèmes de sécurité liés à la promiscuité, la référence est l'Ukraine, qui a quatre ans d'expérience en matière d'utilisation des abris. Il est dit qu'il n'y a pas de problème de sécurité publique, car les descentes aux abris ne durent pas très longtemps. Mais des guerres bactériologiques, chimiques ou autres peuvent engendrer un confinement beaucoup plus long. Sur ce point, nous n'avons pas de réponse.

Mme Gisèle Jourda. - Ces abris ne sont pas vides. Si une alerte se déclenchait, il faudrait déménager tous les équipements, notamment sportifs, qui sont installés.

M. Jean-François Rapin, président. - Ils mettent à profit l'utilisation de ces espaces, notamment pour la pratique sportive. La délivrance de permis de construire est conditionnée à la construction d'un abri. On compte ainsi 5 500 abris à Helsinki et 55 000 pour l'ensemble du pays. Il y a une vraie culture de la protection.

Si demain, en France, nous devions autoriser chaque permis de construire en y intégrant un abri, ce serait la révolution ! Mais la situation est différente en Finlande ; Helsinki est vraiment proche de Saint-Pétersbourg !

Mme Marta de Cidrac. - Avez-vous échangé sur la question de la population Samis, population autochtone d'éleveurs qui a régulièrement des conflits avec ses voisins ? Ce sont des populations nomades qui se sédentarisent, mais qui traversent les frontières, y compris vers la Russie, et cela pose des difficultés s'agissant de l'élevage de rennes.

M. Jean-François Rapin, président. - Non, nous n'avons pas évoqué leur situation.

La réunion est close à 14h40.