Mercredi 3 juin 2026
- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -
La réunion est ouverte à 16 h 30.
Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation
M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons nos travaux par une audition qui fait l'objet d'une captation vidéo et sera disponible sur le site du Sénat. Nous avons le plaisir d'accueillir Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Madame la ministre, nous nous réjouissons de vous entendre, après avoir entendu deux de vos collègues : Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement, et Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique.
Notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union Centriste, avec pour objectifs de dresser un bilan la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes.
Nous vous entendons alors que notre mission d'information s'achemine vers la fin de ses travaux. Nous avons réalisé plus d'une trentaine d'auditions et de tables rondes. Nous avons également effectué deux déplacements afin d'appréhender au mieux la réalité des territoires concernés : dans l'Isère et les Hautes-Alpes, à la fin du mois d'avril, et dans le Finistère, à la fin du mois de mai. Nous nous rendrons dans le Pas-de-Calais demain et dans le département de la Meuse dans deux semaines.
Par ailleurs, nous avons lancé une consultation des élus locaux, qui a donné lieu à environ 500 réponses, dont les enseignements sont intéressants. D'abord, entre 70 % et 80 % des élus des communes concernées portent un jugement positif sur ces textes. De plus, 64 % des élus de la montagne et 80 % des élus du littoral estiment que ces lois ne prennent pas suffisamment en compte les spécificités de leurs territoires.
Nous vous remercions de vous être rendue disponible pour partager votre appréciation sur le bilan de ces lois, sur leurs apports et les éventuelles difficultés qu'elles soulèvent, ainsi que vos réflexions sur la prise en compte de la diversité des territoires.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Madame la ministre, c'est toujours un plaisir de vous accueillir en ces murs. Pour faire le bilan des lois Littoral et Montagne et en proposer des évolutions, nous avons choisi l'angle de la différenciation, un sujet qui vous est cher. Cette notion est inhérente à ces deux lois fondatrices, leur objet étant de mettre en place des règles spécifiques pour des territoires particuliers, rendus plus spécifiques encore par le réchauffement climatique.
Or, quarante ans après leur adoption, le constat est unanime : leur application trop uniforme échoue à prendre en compte les spécificités des différents territoires. Irréprochables dans leur principe, les lois Montagne et Littoral ont manqué de granularité.
Certes, des assouplissements ont été progressivement apportés, notamment en faveur des collectivités d'outre-mer ou de la Corse, et même plus globalement, lorsque la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi Élan, a permis aux schémas de cohérence territoriale (Scot) de préciser certains éléments des deux textes en fonction des caractéristiques locales. Cependant, pour l'essentiel, les îles continuent d'être traitées comme le continent et les plans d'eau intérieurs comme les littoraux maritimes. À cet égard, les lacs de montagne de plus 1 000 hectares restent strictement soumis au régime commun de la loi Littoral, ce qui limite leur développement ou leur préservation.
Je sais que vous partagez notre aspiration à des politiques publiques davantage façonnées par le principe de différenciation. Vous l'avez montré au sein de la commission des lois, à la tête de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation ainsi que dans votre ministère.
Concernant les lois Montagne et Littoral, quelles devraient être les modalités de la différenciation ? Faut-il privilégier des dispositions légales spécifiques pour certains territoires - je songe notamment aux îles hexagonales - qui s'y appliqueraient uniformément ? Faut-il laisser davantage de latitude aux collectivités afin qu'elles puissent moduler la réglementation par le biais de leurs documents de planification et d'urbanisme ? Faut-il laisser les maires déroger au cas par cas à ces règles ? Quel rôle doivent jouer les préfets ?
Je regrette que le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, que le Sénat examinera en juin, ne comporte qu'une seule mesure relative à la loi Littoral. De plus, cette mesure est très ciblée puisqu'elle concerne les stations de transfert d'énergie par pompage (Step) en Corse et en outre-mer. Pourtant, notre mission a démontré que des difficultés pourraient être levées dans le cadre de ce nouveau texte. De la même manière, ce projet de loi a peu de portée alors que les restrictions aux règles d'urbanisme constituent un irritant majeur pour les collectivités et un frein à leur développement équilibré.
D'autres textes pourraient servir de vecteurs pour assouplir ou adapter les lois Montagne et Littoral de manière territorialisée.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - C'est un plaisir d'être ici pour parler d'un sujet éminemment territorial et sénatorial. Celui-ci place au coeur de nos réflexions la réalité des territoires, qui ne peut s'enfermer dans une norme universelle et simplifiée.
J'ai évoqué ce sujet hier devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui examinait le projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République. Nous avons parlé de cette île des plus singulières, qui a néanmoins des points communs avec des lieux qui vous intéressent particulièrement, monsieur le rapporteur. Je sais que vous êtes allé sur l'île de Batz, qui connaît aussi une situation de discontinuité territoriale. Monsieur le président, nous avons eu l'occasion de travailler ensemble, notamment pour l'Alpe du Grand Serre, qui subit les effets du réchauffement climatique.
Par ailleurs, votre mission d'information nous fait réfléchir à la nécessité d'évaluer des dispositifs législatifs ou réglementaires, ce que nous faisons rarement, et je vous remercie pour cette démarche.
Les éléments changent continuellement, qu'il s'agisse du trait de côte ou de la montagne, en raison d'événements physiques, mais aussi parce que les modes de vie évoluent. Il faut donc adapter de façon continuelle ces textes, qui ont mis en évidence avec intelligence la pertinence d'une réflexion et d'une ambition portant sur des territoires à caractère particulier en raison de leur nature physique, qui induit des effets importants en matière de développement. La France a donc reconnu la diversité des choses et le fait que la norme ne peut pas forcer la nature. Pour tenir la promesse républicaine, c'est-à-dire l'égalité des droits et la perspective de développement pour tous les territoires, il faut prendre en compte cette diversité. Il existe deux façons de le faire.
La première option consiste à poser un cadre général, ce que font les lois Montagne et Littoral. Au-delà de l'objectif de développement et d'adaptation, il s'agit d'inscrire toutes les normes ayant trait à un grand nombre de domaines : l'éducation, la mobilité, le secours, le logement ou le développement économique. Peut-on enfermer dans un texte l'ensemble des dispositifs concernant tous les aspects de la vie d'un territoire ?
La deuxième option consiste à adopter une loi-cadre posant un cadre général assorti d'un objectif temporel. Ensuite, dans chaque texte adopté, il s'agit de considérer la possibilité d'introduire des dispositions spéciales. Celles-ci ne seraient sans doute pas de même nature que celles qui sont introduites pour les territoires ayant un statut particulier dans la Constitution, comme les territoires d'outre-mer. En choisissant cette option, nous n'aurions pas forcément besoin de réviser les lois Montagne et Littoral en cas d'oubli ou de brusque changement du contexte. Je vous invite à considérer le potentiel juridique de cette approche.
La vie est définie par des normes, qui encadrent, sécurisent et sont nécessaires. Cependant, la norme relative à la protection interroge parfois quand il s'agit de développement, particulièrement dans les cas de la montagne et du littoral. Je prendrai quelques exemples.
Dans la baie du Mont-Saint-Michel, qui est aussi classée au patrimoine mondial de l'Unesco, les mytiliculteurs produisent des moules d'appellation d'origine protégée (AOP) et ont craint de ne pas pouvoir installer les hangars nécessaires à leur activité.
À Batz, le maire a dû forcer les choses pour construire quelques logements et être ainsi en mesure d'accueillir des ouvriers agricoles et des employés d'hôtels et de restaurants, essentiels sur une île agricole qui vit aussi du tourisme. Le maire était confronté à la question du risque de déclin de l'activité économique, mais aussi de fermeture des écoles. Au-delà de l'objectif majeur de la protection du littoral, il faut que nous puissions prendre en compte l'intérêt général.
Sur l'île d'Ouessant dans le Finistère, qui est très éloignée du continent, le parcellaire est extrêmement divisé en raison du faible nombre d'habitants et des successions ayant eu lieu. Un jour, le maire a eu l'idée d'accueillir un fermier pour entretenir ces parcelles d'une manière vertueuse et empêcher les incendies. Le fermier est donc venu de la Drôme avec ses dix-huit vaches et, quand il est arrivé, l'idée a émergé de construire une étable pour les bêtes, ce qui n'a pas été possible en raison de la loi Littoral. Ensuite, les vaches donnant beaucoup de lait, il a voulu faire du fromage, ce qui semble plutôt vertueux. La même question s'est posée : comment construire un lieu pour cette activité ? Ils ont eu la chance de découvrir sur l'île des traces laissant supposer que quelqu'un avait déjà construit, ce qui leur a permis de le faire à leur tour.
Tout en préservant l'exigence de protection, il convient donc d'introduire une possibilité d'adaptation. Il s'agit de ne pas confiner les territoires, mais de leur donner un avenir, qui soit raisonné et responsable. Il s'agit de préserver des espaces d'activité économique, mais aussi l'entretien de l'environnement.
Nous aborderons ce sujet dans le deuxième texte qui sera examiné au Sénat cet été et qui porte sur l'organisation des services de l'État. Les associations d'élus disent qu'avec ce texte, nous tentons de recentraliser et de faire en sorte que le préfet prenne la main, mais ce n'est pas le cas.
Nous avons entendu les élus, qui considèrent que de nombreux services, composés de personnes compétentes, donnent leur avis au sein de leur territoire et qu'il faut faire avec des normes, parfois contradictoires, qui les empêchent de déployer un modèle de développement durable. Par conséquent, nous proposons de donner aux préfets de département un rôle de chef d'orchestre. Nous ne retirons aucune compétence aux services et agences de l'État, mais il n'est plus acceptable de faire avec quatre avis, dont certains sont contradictoires. À un moment donné, les élus ne sont plus en mesure de répondre à l'exigence de développement durable.
Le préfet jouera donc un rôle de chef d'orchestre et arbitrera les normes. En fonction de l'intérêt général et de la discussion qu'il aura avec les élus, il fera en sorte que l'État parle d'une seule voix. Nous allons sécuriser ce pouvoir de chef d'orchestre et l'adaptation de la norme, qui doit être mesurée. Le préfet n'a pas le pouvoir de contrarier le législateur.
Je reprends l'exemple de l'île d'Ouessant pour rappeler la valeur d'une exploitation agricole qui, dans une île très éloignée du continent, permet de produire du lait et du fromage tout en assurant un entretien vertueux des espaces naturels.
Un pouvoir d'adaptation de la norme sera donc confié au préfet. Ce pouvoir sera très encadré et il est bien précisé qu'il lui faudra répondre à un motif d'intérêt général.
Vous avez donc un choix. Vous pouvez proposer une forme de normalisation, mais tous les territoires littoraux se ressemblent-ils ? Tous les territoires de montagne se ressemblent-ils ? Je renvoie ce sujet à votre sagesse.
J'en viens à la question de la simplification, qui pourra mobiliser des générations de sénateurs. Cependant, nous pouvons avancer et le Premier ministre a pris un engagement que nous tenons puisque, à l'automne, nous aurons réalisé entre 100 et 160 mesures de simplification. Celles-ci sont d'ordre réglementaire - nous avons pris des méga-décrets et en préparons un autre - et législatif.
Nous n'avons pas l'intention de présenter un texte législatif qui serait l'alpha et l'oméga en matière de simplification. En effet, vous connaissez le parcours sinueux de ces textes de simplification de la vie économique. Nous tenons tous ici le même discours : nous avons l'obligation de simplifier rapidement et avec sérieux la vie des élus.
Le texte que nous proposons contient environ 32 mesures, qui s'appliquent dans quatre ou cinq champs. Il manque sans doute d'ambition, mais c'est volontairement qu'il n'est pas exhaustif. Si nous essayons de tout inclure, nous n'obtiendrons rien ou seulement trois mesures en 2032.
Le projet de loi à venir pour relancer le logement et transformer durablement les territoires offrira sans doute également des points d'ancrage.
J'ajouterai deux remarques. Quand je me suis rendue à l'Alpe du Grand Serre et dans les trois départements voisins, j'ai pu constater que la dotation de solidarité aux collectivités victimes d'événements climatiques ou géologiques (DSEC) a besoin d'être revue, car elle oblige à reconstruire à l'identique. Or les dégâts touchent souvent des bâtiments qui ne sont pas aux normes actuelles. De plus, il faut prendre en compte un coefficient de vétusté et la procédure est lente. Nous avons déjà augmenté cette dotation, mais certains critères doivent être revus.
Concernant le trait de côte, et je parle ici en mon nom, si nous ne développons pas un projet ambitieux sur le thème du réchauffement climatique, qui intègre la question de la protection mais aussi des financements, nous aurons beaucoup de mal à lutter. En effet, les communes littorales ne pourront pas seules réparer les dégâts et se protéger, tant l'échelle est conséquente. Il s'agit d'un enjeu de stratégie environnementale et je songe notamment aux nouvelles énergies. À titre d'exemple, les parcs éoliens en mer génèrent aussi de nouvelles sources de richesse. Il faudra s'interroger sur la possibilité de déployer un financement solidaire national pour répondre à ces enjeux.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - J'aurai juste une observation. Les personnes que nous avons entendues lors de nos auditions ne remettent pas en cause le principe des deux lois de différenciation territoriale que nous évoquons. En revanche, elles ont souvent exprimé une demande d'adaptation et de clarification quant à l'interprétation de certains termes par les services de l'État local. Dans le cas de la loi Littoral, nous sommes aussi confrontés à la problématique d'un droit qui s'est progressivement constitué essentiellement sur la jurisprudence.
Nous ne souhaitons donc pas de refonte totale de ces deux lois. Nous souhaitons que, sur quelques grands principes et sujets précis, il soit possible de procéder à de nouvelles précisions permettant de supprimer les irritants, tout en respectant l'équilibre entre protection et développement. Ces irritants sont notamment liés au droit du sol, au périmètre prévu sur les côtes par la loi Littoral et au statut des grands lacs de montagne de plus de 1 000 hectares, pour lesquels les deux textes s'appliquent.
Vous proposez que le préfet puisse adapter localement les normes au titre de l'intérêt général. Cependant, il faudrait que l'ensemble de ses collaborateurs soient acculturés aux préoccupations des élus dans ces territoires. Aujourd'hui, ce n'est manifestement pas le cas. Les interprétations sont très différenciées en fonction des territoires, parce qu'il n'existe pas de doctrine fixée par l'État pour l'appareil déconcentré de l'État.
Nous serions déjà satisfaits si, sur ces grands principes, nous avions le soutien du Gouvernement et la possibilité d'ancrer certains éléments dans des textes à venir. En effet, nous ne nous méprenons pas sur la capacité de décision du Gouvernement compte tenu de la situation politique de l'Assemblée nationale.
Nous serions déjà satisfaits si, à l'occasion de l'examen le 6 juillet de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine, nous avions la possibilité de recevoir un appui gouvernemental pour progresser sur quelques sujets, au-delà de ce qui a déjà été identifié dans le texte voté à l'Assemblée nationale.
Enfin, nous avons pour objectif de terminer nos travaux le 6 juillet et de vous remettre notre rapport le 7 ou le 8 juillet. Nous aurions déjà fait oeuvre utile si nous parvenions à nous rattacher, avec le soutien du Gouvernement, à certains articles du projet de loi de simplification des normes applicables aux collectivités et du projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics.
M. Simon Uzenat. - Je souhaiterais rebondir sur les propos de notre collègue rapporteur. Dans toutes les auditions, nous avons vu se dessiner une ligne de crête entre le besoin d'homogénéisation dans l'approche - M. le rapporteur a évoqué une « doctrine » - et le besoin de différenciation.
Les élus sont confrontés à une instabilité liée en particulier à la jurisprudence et à des interprétations des services de l'État - dont je salue la qualité - qui peuvent varier en fonction des territoires. Les décisions de justice elles-mêmes peuvent varier, sans doute parce que le politique a donné trop de responsabilités au pouvoir judiciaire, au détriment de ses propres prérogatives.
Nous sommes confrontés à un enjeu d'équité territoriale. Ainsi, en matière de sobriété foncière, dans certains territoires vertueux, on se dit qu'on veut bien respecter les règles, mais qu'il ne faudrait pas que certains élus puissent faire l'inverse ailleurs. Comment l'État peut-il garantir cette approche tout en laissant des marges de manoeuvre ?
Concernant la ligne de crête que j'ai évoquée, comment envisagez-vous le rôle de l'État et de ses administrations au-delà du seul préfet ?
Par ailleurs, nous sommes tous d'accord sur le besoin de différenciation, mais je ne sais pas si ce terme a le même sens pour tout le monde. Beaucoup considèrent les collectivités et les territoires comme des enfants. Dans cette perspective, la différenciation se pense d'en haut : on différencie parce qu'on sait mieux que les élus comment procéder pour prendre en compte leurs singularités. Or de nombreux élus demandent à ce que nous leur donnions la possibilité d'adapter eux-mêmes les règles, à l'intérieur d'un cadre qu'il conviendrait de préciser. Si nous laissons à l'État cette seule responsabilité, nous n'arriverons jamais à prendre en compte la totalité des situations. L'administration centrale est-elle prête à envisager un pouvoir réglementaire pour les élus locaux ? Est-elle prête à leur donner la capacité d'adapter eux-mêmes les règles, peut-être dans le cadre d'une expérimentation dans un premier temps ?
Quelle que soit leur sensibilité, nous leur faisons confiance pour respecter l'intérêt général et le cadre de la loi. Les élus que nous avons rencontrés n'ont pas remis en cause l'utilité des lois de protection que nous évoquons ici. En revanche, ils ont besoin que leur application prenne en compte leurs singularités. Des avancées sont-elles possibles pour que la différenciation devienne réelle ?
M. Stéphane Sautarel. - Concernant la montagne, sans remettre en cause le principe ayant permis la protection de nos espaces, il existe une attente forte pour une différenciation qui soit davantage à la main des élus locaux plutôt que concédée de manière verticale.
J'évoquerai deux grands sujets.
Premièrement, malgré les avancées actuelles et les expérimentations en cours, la question des services publics et en particulier de l'éducation constitue un enjeu spécifique pour la montagne, en raison de la problématique de l'éloignement. Pour conserver une montagne habitée, il faut conserver ces services publics, dont le premier est celui de l'éducation.
Deuxièmement, en matière d'urbanisme, l'empilement et la multiplication des normes ne permettent plus de s'adapter et de répondre aux demandes. Dans les zones où s'appliquent à la fois la loi Montagne et la loi Littoral, la difficulté est plus grande encore. Dans ces territoires, faudrait-il prioriser et faire le choix d'appliquer un texte plutôt que l'autre ? Faudrait-il refaire des calculs ? Devant notre ministre, j'avais fait la proposition de mobiliser le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) pour recalculer la surface de nos lacs. En effet, certains passeront sous le seuil des 1 000 hectares.
Nous devons faire preuve de pragmatisme et de confiance pour répondre à ces enjeux, derrière lesquels se pose la question de la liberté locale.
Les constats sont posés et il faudrait trouver les moyens d'avancer, quel que soit le vecteur retenu, même s'il s'agira sans doute d'une politique des petits pas dans un premier temps.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Quand j'évoque un État qui parlerait d'une seule voix, je veux dire que le préfet serait chef d'orchestre des administrations. Le pouvoir d'adaptation doit permettre de s'adapter à des situations et à des besoins variés, ce qui est difficile. Quelle capacité d'adaptation donner aux uns et aux autres pour que les uns n'aient pas l'impression que les autres bénéficient d'une tolérance plus importante ?
Il faut que l'État s'oblige à fournir une doctrine des services de l'État. En effet, rien n'est plus grave que de laisser la loi être appréciée par le pouvoir judiciaire, au gré des jurisprudences.
Nous compléterons cette audition en vous faisant parvenir des documents précis. Il faut que nous vérifiions s'il existe une doctrine nationale de compréhension de ce que vous avez voté, qui se trouve à disposition de l'ensemble des services concernés dans tous les départements.
Ensuite, même si la norme est bien écrite, la vie est plus forte que tout. Je suis donc très favorable, y compris sur les sujets majeurs que vous évoquez, à ce que nous ayons des rencontres régulières animées par les préfets et les services de l'État concernés, ainsi qu'un échange avec les élus locaux, pour que nous ayons aussi une sorte de doctrine locale, qui permette à chacun de connaître le cadre avant de se lancer dans un projet. Nous l'avons fait pour un certain nombre de sujets. Si cette proposition vous convient, je pousserai cette idée. La culture locale et territoriale est importante et doit être partagée avec les élus.
J'en viens à la différenciation et au lien entre les élus et l'État. Monsieur Uzenat, vous avez dit que ce lien ressemblait parfois à celui qui unit des parents à leurs enfants.
M. Simon Uzenat. - C'est parfois vécu ainsi.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Oui, mais c'est parfois ce que souhaitent les élus locaux. J'ai été maire et je sais qu'il est parfois pratique de se servir de cette situation comme argument. Derrière cette question se pose celle de la responsabilité. Il peut être difficile de dire qu'on a adapté la norme dans un cas, mais pas dans un autre.
Vous évoquez le pouvoir réglementaire qui doit être donné aux élus. Je ne suis pas contre, mais je n'ai pas l'impression que les élus soient unanimes sur le sujet. Il s'agit de sujets sur lesquels il faut avancer en matière de décentralisation.
À cet égard, nous avons tous des regrets. En effet, nous ne pourrons pas nous en saisir dans les mois qui viennent, car nous avons déjà beaucoup à faire et il nous faut être lucides. Nous voulons être utiles aux élus et nous prenons des initiatives. Les textes portant sur la simplification et l'organisation de l'État sont indispensables et nous essayons d'avancer sur ce point.
J'en viens aux services publics et à l'éducation. Édouard Geffray lance des territoires d'expérimentation. J'invite les parlementaires que vous êtes à s'inscrire dans la chaîne de l'opérationnalité. Dans certains territoires, les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) ne sont pas forcément à l'aise pour parler aux élus, qui sont parfois un peu rugueux sur ce sujet. La présence du préfet peut être utile, car le Dasen ne parle pas forcément le langage des élus. Vous devez vous assurer que ce qui doit être fait partout en matière de carte scolaire le soit et que vous y soyez associés.
Enfin, j'évoquerai les difficultés des territoires confrontés à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne. Quand la loi Littoral a été rédigée, on n'a pas pensé aux grands lacs de montagne. Il faut s'interroger sur la meilleure manière de hiérarchiser et de concilier les choses dans les territoires concernés, qui se retrouvent bloqués d'une manière incompréhensible. Ce sujet mérite d'être examiné.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - C'est une bonne chose, car nous ferons des propositions.
Mme Françoise Gatel, ministre. - J'en viens à l'ingénierie en montagne, sur laquelle nous vous enverrons une fiche. Des commissaires de massif sont présents au sein de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), qui accomplit un travail remarquable d'accompagnement des territoires de montagne en matière d'adaptation à leur avenir. Nous travaillons particulièrement sur la question des stations de moyenne montagne, qui ont vu leur économie bouleversée.
Enfin, concernant le calcul des surfaces des grands lacs, il existe un rapport de 2014. Celui-ci visait à sécuriser l'application de la loi Littoral et a établi un certain nombre de recommandations pour effectuer un calcul fiable de la surface réévaluée des lacs. Vous y trouverez peut-être un mode d'emploi.
Mme Jocelyne Antoine. - Je voudrais attirer votre attention sur la question des grands lacs de plaine, en particulier des grands lacs artificiels, créés dans le cadre de l'aménagement du territoire.
Tout près de chez moi se trouvent le lac de Madine, réserve d'eau potable de la métropole de Metz, et le grand lac du Der, qui permet de réguler les crues en région parisienne et d'assurer l'approvisionnement en eau. Ces lacs ont été aménagés dans des territoires ruraux ayant une très faible densité de population, pour répondre aux besoins de périmètres urbains.
Sur les rives de ces deux lacs, la loi Littoral s'applique, puisqu'ils font plus de 1 000 hectares. Les communes ne se trouvent pas à proximité directe du rivage, mais quelques projets touristiques modestes ont été aménagés à une certaine époque.
Pour entretenir certains de ces bâtiments qui se sont dégradés, il a fallu démonter et nous devons reconstruire à l'identique. Dans le cadre de la rédaction des documents d'urbanisme, nous rencontrons d'importantes difficultés liées à la continuité urbaine, puisque les villages sont éloignés.
J'aurai le plaisir de recevoir les membres de la mission d'information quand ils se rendront dans la Meuse, pour aborder ce cas des grands lacs de plaine, qui ne sont que cinq ou six en France, mais posent de vrais problèmes pour les territoires concernés.
Les élus apprécient la loi Littoral pour son aspect environnemental. D'ailleurs, sur la base du volontariat, ils ont intégré des plans de paysage dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), afin de préserver la nature.
M. Michel Canévet. - J'apprécie votre pragmatisme, madame la ministre. Cependant, au-delà de la liberté qui sera donnée au préfet, il restera à préciser la doctrine sur un certain nombre de points et sans doute à légiférer, sans quoi la jurisprudence continuera à déterminer la façon de faire.
Nous étions il y a peu à Treffiagat, où il faut reconstruire la station d'épuration. En l'état actuel du droit, il faudrait la reconstruire en continuité de l'urbanisation, mais personne ne souhaite qu'un tel bâtiment soit construit près chez lui. Il faudra donc bien une adaptation. Nous pouvons faire confiance aux élus pour déterminer un certain nombre d'éléments, car aucun ne souhaite sacrifier le littoral.
Si nous ne précisons pas les choses, il restera des dents creuses sur lesquelles on ne peut pas construire, parce qu'il s'agit d'espaces proches du rivage, alors que tout est construit autour. Il faut pouvoir s'en remettre aussi au bon sens.
Il en est de même pour les activités économiques. Ainsi, pour les agriculteurs situés dans les communes littorales, il est quasiment impossible ou très difficile de construire un hangar. Or ils ont besoin de s'adapter aux contraintes d'exploitation actuelles.
Sans doute faudra-t-il aussi sanctionner les recours abusifs. Dans le Finistère, 4 000 logements attendent d'être construits parce que des recours ont été déposés. De plus, les tribunaux étant engorgés, ils mettent beaucoup de temps à statuer sur ces affaires. Nous ne pouvons pas continuer ainsi et avons besoin d'avancer.
Enfin, toujours dans le Finistère, il est question d'installer des panneaux photovoltaïques sur d'anciennes décharges. En 2023 et 2025, deux décrets ont déjà été pris. Nous espérons qu'un troisième le sera prochainement.
Mme Brigitte Bourguignon. - Lors de nos auditions, les élus n'ont pas remis en question la loi Littoral, mais ils ont fait état de nombreux irritants et certaines situations semblent parfois à la limite de l'absurde, en raison d'une application implacable de la loi sur des sujets qui ne méritent pas d'être traités ainsi. Nous parlons de différenciation, mais encore faudrait-il préciser ce qu'est l'intérêt général. Peut-être faudra-t-il même le décliner en fonction des territoires. Pourrait-on envisager une validation par le préfet de documents ou de projets qui seraient presque dérogatoires à la loi Littoral ?
Mme Frédérique Espagnac. - L'examen le 6 juillet de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine sera peut-être l'occasion d'ajouter certains éléments, notamment sur la question des cartes scolaires et des services publics. Nous pourrions aussi introduire un article sur le sujet des lacs soumis aux deux lois, même s'ils devront faire l'objet d'un autre texte. Cela permettrait peut-être de desserrer un peu l'étau. À cet égard, je souhaitais vous remercier pour le travail mené en coopération avec vos services. La procédure accélérée a été engagée et nous avons l'occasion de transformer l'essai sur certains sujets abordés lors de nos auditions.
Je souhaiterais aussi évoquer les questions liées au littoral. Sur la côte atlantique, les irritants sont présents aussi. Le sujet des stations d'épuration est primordial, notamment pour la gestion et la qualité de l'eau. Des actions indispensables sont rendues impossibles à mener.
M. Hussein Bourgi. - Je voudrais évoquer le sujet de quatre départements maritimes de l'ex-Languedoc-Roussillon, qui ont une histoire particulière et ont été concernés par la mission Racine, qui remonte à juin 1963. Il s'agit des départements de l'Hérault, du Gard, de l'Aude et des Pyrénées-Orientales.
Le cahier des charges fixé à l'époque concernant l'aménagement des sols, l'urbanisation et la construction de logements était hybride, puisqu'il était tantôt réglementaire, tantôt contractuel. Or, depuis 1963, le législateur n'est pas revenu sur ce point, ce qui crée une situation assez cocasse. J'ai été interpellé sur le sujet par le conseiller régional et maire de La Grande-Motte, Stéphan Rossignol. En effet, l'État lui adresse des injonctions, mais il ne peut y donner suite, car il est toujours lié par cet obstacle juridique.
Je m'étais entretenu de cette situation particulière avec Dominique Estrosi Sassone lors d'une initiative parlementaire. Malheureusement, l'amendement que j'avais déposé pour lever cet obstacle juridique a été déclaré irrecevable.
Dans le cadre des travaux que vous menez, je vous serais vraiment reconnaissant de vous pencher sur ce sujet. En effet, les départements et communes du littoral concernés connaissent une pression démographique très importante. On leur dit qu'ils ne sont pas en conformité avec la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), qu'il leur faut respecter le zéro artificialisation nette (ZAN) et la loi Littoral, mais ils se trouvent dans une impasse.
M. Guillaume Gontard, président. - Concernant la protection, il faut également la considérer comme un élément d'attractivité. Si nos territoires sont attractifs, c'est aussi parce que nous avons imposé des contraintes et que nous n'y avons pas fait n'importe quoi.
Sur l'île de Batz, le maire nous a expliqué qu'il existait un certain nombre de contraintes et qu'il ne pouvait pas agir librement. Pourtant, la station d'épuration et des logements ont été construits, dans le cadre de programmes exemplaires. Certes, ce n'est souvent pas simple pour les élus, mais ces projets permettent à ce territoire, qui est un joyau, de le rester et de continuer à être attractif.
La question de l'ingénierie revient beaucoup dans les propos des élus. Comment les accompagner dans ces démarches compliquées ? En effet, malgré les simplifications que nous pourrions apporter, le chevauchement des lois rend la situation complexe.
Enfin, j'évoquerai la question du financement face aux risques naturels. Nous nous sommes rendus sur le site de La Bérarde, où se pose la question de la reconstruction. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit Barnier ne suffit plus, compte tenu du nombre d'aléas auxquels nous allons être confrontés. Il sera nécessaire de réfléchir à un système différent ou à adapter celui que nous avons.
Mme Françoise Gatel, ministre. - J'ai bien entendu la question sur les grands lacs artificiels.
Il nous faut préciser la notion de continuité de l'urbanisation, tout comme le sujet des « dents creuses ». La continuité de l'urbanisation nous amène à prendre en compte la nécessité de rénover ou d'étendre, sans pour autant retenir une définition très stricte, très urbaine de cette continuité.
Des dispositions ont été prises, notamment pour les territoires dont vous parlez, en particulier une circulaire visant les équipements touristiques.
Toutefois, il faut veiller à ce que la différenciation reste une adaptation tenant compte des situations particulières, et qu'elle ne se transforme pas en appréciation « à la tête du client ». D'où l'importance des documents d'urbanisme, notamment les Scot et les PLU, qui doivent permettre de préciser et de sécuriser les doctrines.
Des exceptions comme celle d'Ouessant existent un peu partout. Il faut que nous diffusions et partagions ces dérogations qui ont été permises et qui constituent une sorte de doctrine.
Ensuite, plus la loi est bavarde, plus elle est fragile. Il faut donc éviter autant que possible une loi trop bavarde. Mais quand elle n'explicite pas assez, on craint le pouvoir d'appréciation du juge... Cette problématique existera aussi longtemps que le Parlement.
Le droit au recours doit être préservé, évidemment. Mais plutôt que d'écrire ou de réécrire des normes qui ne permettront jamais de tout régler, il faut, selon moi, travailler sur les délais de recours. Pour un projet en montagne ou sur le littoral, on fixe un délai pour obtenir une réponse. S'il n'y a pas de réponse ou de recours dans ce délai, on pose le principe selon lequel le silence vaut accord, ce qui est très efficace.
Qu'est-ce que l'intérêt général ? Une station d'épuration relève bien de l'intérêt général, car elle a pour objet de préserver l'environnement et de fournir une eau de qualité. L'intérêt général n'est pas toujours simple à déterminer, mais nous savons qu'il existe de grands exemples. Le cas de la station d'épuration est très clairement affirmé au niveau national, et c'est ce dont Ouessant a bénéficié - au demeurant, leur station d'épuration est tout de même très esthétique.
La loi de novembre 2025 a réduit les délais de recours pour les autorisations d'urbanisme ; c'est un point d'accroche intéressant. Nous ne pouvons plus accepter quatre ou cinq ans de recours pour réaliser des projets. Et tous les recours ne sont certainement pas motivés par l'intérêt général.
Madame Espagnac, je souscris à vos propos.
Monsieur Bourgi, je vais regarder avec attention les conséquences de la mission Racine pour les quatre départements que vous avez cités. Je vous invite à nous faire part de tous les projets très concrets dont vous avez connaissance et qui sont en panne. Nous avons 162 dispositifs de simplification, mais nous entendons toujours des gens dire que des projets n'aboutissent pas. C'était déjà le cas lorsque Michel Barnier était Premier ministre. Il avait alors demandé aux préfets de transmettre au ministère les projets qui étaient complètement bloqués. Certains l'étaient simplement en raison de la méconnaissance de certains dispositifs. N'hésitez donc pas à nous faire part de vos projets en difficulté, car, au-delà de la loi que vous avez améliorée, nous pouvons activer les services pour qu'une réponse soit donnée, quitte à ce que cela implique une adaptation du projet.
Protéger l'environnement ne signifie pas geler la vie, mais s'inscrire dans un modèle de développement durable. Si le cadre naturel ou l'histoire attire les touristes, il faut aussi des agriculteurs, des restaurants, des hôtels... Le paysage ne doit pas être seulement un espace de contemplation.
En ce qui concerne les dérogations, vous posez la question fondamentale de l'ingénierie, déterminante pour ces territoires souvent composés de petites communes. Vous connaissez, pour les grands projets techniques, l'importance et la qualité du Cerema. Mon souhait est de développer, comme nous l'avons fait par le biais de l'ANCT, une ingénierie mise à la disposition des collectivités pour définir et accompagner leurs besoins. Il est nécessaire qu'un regard de la puissance publique aide et facilite. Les intercommunalités, et parfois les agences départementales lorsqu'il y a une dominante littorale ou montagneuse, doivent disposer d'une ingénierie de bon niveau.
Enfin, je conclurai sur le point que j'avais abordé au début de mon intervention : le financement des risques naturels. Une ambition de développement durable nécessite aujourd'hui des engagements, des mesures de préservation, mais également de gros investissements pour les adaptations. Une mission parlementaire a été lancée sur la réforme des finances locales. Dans le cadre de cette réforme, il faudra aborder les enjeux d'adaptation de nos territoires aux défis climatiques pour qu'ils restent des territoires de vie. Le plan Montagne nous a beaucoup aidés : des millions d'euros y ont été consacrés et un très bon travail a été réalisé. Le financement de ces risques ne peut pas se limiter à la seule échelle de la commune.
M. Guillaume Gontard, président. - Nous vous remercions, madame la ministre.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 17 h 40.