COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président, et de Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente de la commission des affaires économiques -

La réunion est ouverte à 16 h 30

Audition de Mme Annie Genevard, ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire (sera publié ultérieurement)

Ce compte rendu sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 18 h 30

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 09 h 30.

Proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

M. Jean-François Longeot, président. - Nous devons décider de l'opportunité pour la commission d'une saisine pour avis avec demande de délégation au fond sur plusieurs articles de la proposition de loi adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale et intitulée « pour une montagne vivante et souveraine », et devons, en conséquence, procéder à la désignation d'un rapporteur.

Cette proposition de loi, renvoyée à la commission des affaires économiques, a été déposée le 6 mai dernier à l'Assemblée nationale. Le texte comprend désormais 19 articles, dont cinq relèvent du champ de compétences de notre commission, en application de l'acte de partage de 2012.

Les articles suivants seraient donc concernés :

- l'article 2, qui vise à assigner pour objectif au projet régional de santé de garantir aux populations de montagne un accès aux soins et à adapter les modalités de transport en urgence dans ces territoires ;

- l'article 3, qui vise à instituer au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comprenant une commune classée en zone de montagne une « commission spécifique à la montagne » ;

- l'article 5, qui vise à veiller au développement d'un maillage équilibré et accessible des infrastructures de recharge pour véhicules électriques (Irve) comprenant des zones de montagne ;

- l'article 11, qui, dans la continuité des travaux de nos collègues Jean-Yves Roux, Hervé Gillé et Rémy Pointereau sur la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), a pour objet de coordonner et simplifier l'exercice de cette compétence, ainsi que d'instaurer une solidarité territoriale à l'échelle d'un bassin versant ;

- enfin, l'article 11 bis, qui prévoit la remise d'un rapport évaluant le déploiement des infrastructures de recharge électrique rapide dans les territoires de montagne.

Il me semble nécessaire que notre commission se saisisse pour avis de cette proposition de loi pour enrichir son expertise et faire entendre son point de vue. Notre souhait est de croiser notre regard avec celui de la commission des affaires économiques.

Le champ de la saisine serait donc concentré sur ces 5 articles.

La commission demande à être saisie pour avis sur la proposition de loi n° 629 (2025-2026) pour une montagne vivante et souveraine et désigne M. Jean-Claude Anglars rapporteur pour avis.

Projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

M. Jean-François Longeot, président. - Nous devons à présent nous prononcer sur l'opportunité pour notre commission de se saisir pour avis du projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics, et procéder, le cas échéant, à la désignation d'un rapporteur pour avis.

Ce projet de loi, déposé par le Gouvernement le 20 mai dernier avec engagement de la procédure accélérée, a été envoyé au fond à la commission des lois. Son examen par notre commission est prévu le mardi 30 juin après-midi, avant une discussion en séance publique à compter du 7 juillet.

Le texte comprend quatorze articles. En application de l'acte de partage de 2012, l'un d'entre eux relève directement du champ de compétences de notre commission.

Il s'agit de l'article 7, qui prévoit de placer les services territoriaux de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) sous l'autorité du représentant de l'État dans la région et de les intégrer aux services déconcentrés de l'État compétents dans le domaine de l'environnement.

Cette disposition touche à l'organisation d'un opérateur central de la transition écologique et des politiques publiques dont notre commission assure le suivi. Il me paraît donc pleinement justifié que nous nous saisissions pour avis de ce texte afin d'éclairer la commission des lois et de faire valoir l'expertise de notre commission sur cette réforme.

La commission demande à être saisie pour avis sur le projet de loi n° 651 (2025-2026) visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics et désigne M. Damien Michallet, rapporteur pour avis.

La structuration de l'offre de proximité en matière d'ingénierie publique territoriale - Examen du rapport d'information

M. Jean-François Longeot, rapporteur. - Nous passons à l'examen du rapport d'information de nos collègues Nicole Bonnefoy et Louis-Jean de Nicolaÿ sur la structuration de l'offre de proximité en matière d'ingénierie publique territoriale.

Mes chers collègues rapporteurs, notre commission avait adopté en octobre dernier, à l'unanimité, les conclusions de votre rapport d'information sur le programme national Petites Villes de demain (PVD). Nous avions été particulièrement convaincus par le format selon lequel vous aviez conduit vos travaux : celui du « contrôle de proximité », que le Sénat entend développer et que vous aviez été les premiers à mettre en oeuvre au sein d'une mission d'évaluation.

C'est l'une des raisons pour lesquelles notre commission a choisi avec enthousiasme d'accéder à votre souhait de prolonger et d'approfondir vos travaux en la matière, en les élargissant à la question, cruciale pour les élus, a fortiori les élus ruraux, de l'offre de proximité en matière d'ingénierie publique locale.

Je vous cède sans plus tarder la parole, afin que vous puissiez nous présenter la méthodologie et les conclusions de votre rapport.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Nous souhaitions tout d'abord vous remercier pour nous avoir renouvelé votre confiance, à ma collègue Nicole Bonnefoy et à moi-même, pour approfondir nos travaux relatifs à l'ingénierie territoriale, toujours dans un esprit transpartisan et résolument à l'écoute du terrain.

En effet, au vu des constats que nous avions formulés en octobre dernier d'une forte demande en ingénierie émanant des petites centralités en milieu rural, il nous a paru important de poursuivre nos travaux sur ce thème, d'enrichir nos constats et de pouvoir ainsi contribuer à alimenter le débat à un moment où l'ingénierie publique locale se trouve à la croisée des chemins.

L'actualité est en effet très dense en ce domaine. Tout d'abord, du point de vue des destinataires de l'ingénierie, les élections de mars dernier ont porté à de nouvelles fonctions un nombre conséquent de nouveaux élus, pour lesquels l'appropriation de l'offre et de l'ensemble des accompagnements qui leur sont proposés constitue un enjeu éminemment stratégique pour leur début de mandat.

Ensuite, sur le plan du calendrier, nous avions en tête - ce que nous a d'ailleurs confirmé la ministre Françoise Gatel au cours de nos travaux préparatoires - que nous sommes à la fin d'un cycle en ce qui concerne la politique nationale d'aménagement du territoire. En effet, l'ensemble des programmes nationaux de soutien en ingénierie lancés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) depuis sa création en 2020, et en particulier Petites villes de demain et Villages d'avenir, arriveront à leur terme en 2027. PVD devait même s'arrêter cette année, mais a été prolongé d'encore un an, comme nous le préconisions dans notre précédent rapport.

Ainsi, cela faisait six ans que la politique nationale d'aménagement du territoire avait pris le tournant, faute d'un soutien financier direct à l'investissement des collectivités, d'un soutien en seule ingénierie. À ce titre, l'année 2027 constituera un saut dans l'inconnu : l'État poursuivra-t-il cette politique selon les mêmes principes ? Si tel était le cas, nous sommes sceptiques sur la pertinence de certains outils, dont les marchés nationaux à bons de commande mobilisés par l'ANCT. Nous y reviendrons de manière plus approfondie, car cela constitue vraiment un point saillant de nos constats et de nos propositions. En outre, dans le cas où l'État mettrait fin à sa politique nationale de soutien en ingénierie à partir de 2027, l'ingénierie des collectivités sera appelée à jouer un rôle encore plus crucial qu'il ne l'est aujourd'hui. Bref, quelle que soit l'orientation prise à partir de 2027, poser les termes du débat et alimenter la réflexion sur la suite est urgent. Tel est l'objectif de notre mission d'information.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - En guise d'introduction, je souhaitais également formuler des points d'alerte qui ont été déterminants dans notre volonté de poursuivre nos travaux et d'approfondir la réflexion collective en ce qui concerne l'offre en matière d'ingénierie publique.

Premièrement, depuis la remise de notre rapport d'information sur le programme PVD, des éléments statistiques importants ont été publiés sur l'offre d'ingénierie proposée par les opérateurs publics nationaux. Nous ne disposions pas jusque-là d'une étude analytique complète de l'ensemble de l'offre : quatre inspections ministérielles l'ont depuis évaluée à plus de 400 dispositifs différents. Au vu de l'ampleur de l'offre proposée par les opérateurs de l'État, nous avons souhaité à notre tour scruter au plus près du terrain la manière dont ces dispositifs nationaux souvent très récents s'articulaient avec l'offre publique locale existante. En effet, celle-ci est déjà structurée et bénéficie d'une bonne connaissance des territoires ainsi que d'une solide expérience - près de 50 ans pour citer le seul cas des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE).

Deuxièmement, depuis la remise de notre premier contrôle de proximité avec Louis-Jean de Nicolaÿ, d'autres travaux sénatoriaux auxquels nous avons été associés nous ont permis d'avoir encore un nouvel exemple emblématique des difficultés que traversent actuellement les acteurs locaux de l'ingénierie publique territoriale. Ainsi, en novembre dernier, vous nous aviez désignés comme vos référents pour être associés à la mission « flash » sur la crise de financement des CAUE, un contrôle budgétaire conduit par nos collègues rapporteurs spéciaux Isabelle Briquet et Stéphane Sautarel au nom de la commission des finances. Les auditions menées dans ce cadre ont achevé de nous convaincre d'aller sur le terrain à la rencontre d'opérateurs publics locaux pour pouvoir, derrière les chiffres, qui sont préoccupants, appréhender la réalité concrète de leurs missions et de leur action à forte valeur ajoutée au service des territoires.

Ainsi, à la lumière de ces nouveaux éléments statistiques et budgétaires, nous avons choisi, pour ce deuxième contrôle de proximité, de nous rendre dans les territoires ruraux de cinq départements hexagonaux, afin de compléter ces éléments quantitatifs d'un regard territorialisé fidèle à l'identité du Sénat et de notre commission. Ce contrôle a donc pris pour périmètre l'offre de proximité disponible dans l'Aveyron, le Cantal, la Gironde, la Sarthe et la Seine-et-Marne. Je précise que, selon la grille d'analyse développée par les quatre missions ministérielles que je citais tout à l'heure, l'Aveyron et le Cantal, en particulier, appartiennent à la liste des 15 départements hexagonaux les moins bien dotés en ingénierie.

Nous avons ainsi été à la rencontre des représentants d'une vingtaine d'acteurs locaux et avons analysé en détail 45 programmes d'accompagnement en ingénierie réalisés dans ces cinq départements, de l'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), en passant par des études préalables, de l'aide à la décision, des interventions techniques d'urgence, la mise à disposition d'outils et de méthodologies ou encore de la facilitation de projet.

J'en viens maintenant à évoquer deux constats liminaires, avant de laisser mon collègue Louis-Jean de Nicolaÿ détailler ce que nous retirons du dense matériau empirique que nous avons recueilli sur le terrain.

Premièrement, au fil de nos entretiens, nous nous sommes formulé à plusieurs reprises la remarque suivante : certes, la demande d'ingénierie est unanime chez l'ensemble des élus que nous avons rencontrés ; toutefois, cela ne doit pas éclipser la grande diversité des besoins des territoires, ainsi que le caractère plus ou moins abouti des réflexions associées. Il nous est ainsi apparu plus d'une fois que la question du « comment ? » avait été manifestement privilégiée à la question du « pour quoi ? ». De fait, la vraie plus-value qu'est susceptible d'apporter une ingénierie bien ciblée est d'aider les élus à caractériser et à préciser leurs besoins, objectif pour lequel une ingénierie publique indépendante apparaît la mieux placée.

Deuxièmement, on peut parfois entendre parler de la nécessité de rationaliser l'offre en matière d'ingénierie. C'est tout particulièrement le cas lorsqu'est évoquée l'offre de certains opérateurs de l'État. Toutefois, dans les territoires ruraux, il nous a semblé que la question ne se posait pas exactement selon ces termes. Par exemple, la directrice de l'agence technique départementale (ATD) du Cantal nous a déclaré que « dans [son] département », je cite, « nous n'avons pas les moyens de faire des doublons ». Ce à quoi la directrice du CAUE du Cantal a surenchéri : « nous ne pouvons pas nous permettre d'être en concurrence. Notre CAUE n'a que trois salariés, on ne peut pas être partout ! »

C'est pourquoi, du point de vue de l'efficience financière et face à l'immensité des défis à relever pour les territoires ruraux, il nous semble pertinent, pour ces territoires moins dotés, de parler d'optimisation de l'offre plutôt que de rationalisation. Au vu de l'immensité des besoins de ces territoires, la question n'est pas tant sur la quantité de l'offre que sur la complémentarité avec l'offre existante et la subsidiarité.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Nous avons donc ciblé 5 départements hexagonaux à dominante rurale. Au fil de nos déplacements et de nos échanges, nous avons relevé des constats à chaque fois singuliers et profondément ancrés dans les contextes et les différentes configurations locales. Toutefois, certaines dynamiques communes peuvent être relevées et alimenter utilement la réflexion globale et transversale en matière d'ingénierie.

Premier constat de terrain : dans les territoires ruraux, en matière d'ingénierie dite du quotidien, les besoins ne sont pas systématiquement couverts. Nous faisons nôtre cette expression d'« ingénierie du quotidien », qui nous a été plusieurs fois été mentionnée. Elle nous paraît éloquente en ce qu'elle évoque des dimensions immédiatement concrètes pour un élu local : végétalisation d'une cour d'école, réaménagement d'un centre-bourg, mise aux normes PMR d'un espace public...

Deuxième constat, qui alimente le premier : de nombreux territoires ruraux ont des difficultés pour monter leurs projets, faute de disponibilité et de proximité des compétences en la matière. Pour citer une directrice de CAUE : « dans notre département, il n'y a pas d'AMO, de programmistes... Il y a une réelle carence de l'initiative privée, qui entraîne, chez les élus locaux, une méconnaissance des compétences-métier associées : maîtrise du code de la commande publique, définition d'une enveloppe, programmation... »

Troisième constat : en raison de la grande transformation de l'offre territoriale de proximité depuis la fin des directions départementales de l'équipement (DDE) et de l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atésat), nous relevons un besoin accru pour les expertises techniques locales de se coordonner entre elles, en fonction de leurs champs respectifs de spécialisation et leurs échelles, de manière à concilier leurs actions sur les différentes phases d'un projet, de la conception amont à la réalisation opérationnelle. Selon la formule de la directrice de l'agence technique départementale de l'Aveyron, en parlant de son agence, de la direction départementale des territoires (DDT) et du CAUE : « il faut que nos technicités se rencontrent et se complètent en bonne intelligence. Nous, nous sommes des généralistes de terrain ; notre valeur ajoutée, c'est d'intervenir lors de la phase de concrétisation du projet. »

Quatrième constat : nous relevons l'enjeu absolument crucial et déterminant du « dernier kilomètre » en matière d'ingénierie. Il existe en effet un cercle vicieux dans les territoires ruraux : moins l'on dispose d'ingénierie de proximité, et moins l'on peut accéder à l'ingénierie technique nécessaire à la conduite de projets stratégiques. La jonction entre l'innovation technique, d'un côté, et ses destinataires ruraux, de l'autre, demeure une question préoccupante. Par exemple, pour pouvoir utilement échanger avec un expert national sur un sujet de niche tel que la géotechnique des éboulements de terrain en milieu calcaire montagnard ou l'entretien d'un mur de soutènement ou d'un pont datant du XIX^e siècle, comme ce que propose un opérateur tel que le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), par exemple, la présence d'un secrétaire général de mairie un seul jour par semaine ne sera pas suffisante pour que la commune rurale concernée puisse être en mesure d'accéder à ce soutien de pointe en ingénierie.

Cinquième constat : parvenir à répondre à cette forte demande d'ingénierie n'est pas toujours qu'une question d'outils. En effet, conformément aux instructions des ministres successifs ces dernières années, des outils ont peu à peu été déployés dans les territoires : catalogues départementaux, adresse générique de contact, mise en place de « guichets uniques » et de « forums de l'ingénierie »... Toutefois, il est manifeste que cela ne suffit pas. Au milieu de cette boîte-à-outils foisonnante, ce qui manque aux maires, c'est le mode d'emploi, et le mode d'emploi, cela ne peut que se construire de manière précise et concrète, dans un souci d'utilité et de proximité. Selon la formule d'un élu rural de Gironde : « Il faut du contact, du relationnel, de l'information autrement, du témoignage, de la recommandation... Je pense que l'enjeu, c'est le « travailler avec », plutôt que de simplement fournir un outil. »

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Je terminerai le panorama de nos constats de terrain en revenant à ce que mon collègue Louis-Jean de Nicolaÿ évoquait dans son propos introductif : le financement par l'ANCT de prestations privées via ses marchés nationaux à bons de commande. Nous vous avions déjà alertés sur ce point dans notre précédent rapport d'information. Or la quasi-totalité de nos interlocuteurs nous ont, là encore, souligné les effets pervers et fortement déstabilisants du financement de ce type de prestations au détriment de l'offre publique locale existante. De visioconférences en copier-coller, les élus nous ont fait part du caractère frustrant et contreproductif de ce type d'ingénierie. Je cite : « ils ne se sont même pas déplacés, ils ont répondu à côté de la commande et ils nous ont expliqué qu'il fallait déployer des moyens auxquels nous n'avions pas accès ». Quelle violence pour nos élus ruraux en quête de solutions concrètes !

Quant aux chiffres, ils parlent d'eux-mêmes : en 2025, dans la Sarthe, l'ANCT a financé en prestations privées, dont celles du cabinet américain Ernst and Young, l'équivalent de 5 fois les pertes du CAUE de la Sarthe sur cette même année. Un autre exemple : dans le Cantal, le poids de l'ensemble des subventions accordées par l'ANCT depuis quatre ans correspond au poids cumulé de l'ensemble de l'ingénierie publique existant dans ce département.

Au vu de ces éléments chiffrés et de l'unanimité du retour d'expérience sur ces marchés nationaux à bons de commande, notre première recommandation s'est ainsi imposée d'elle-même : en lieu et place de la mobilisation automatique par l'ANCT de prestations privées subventionnées, il serait plus pertinent de cultiver un réflexe « ingénierie publique locale ». Dans le contexte qui caractérise actuellement nos finances publiques, l'efficience est davantage à rechercher dans l'existant, le local et ce qui est déjà immédiatement opérationnel, plutôt qu'en des prestations onéreuses, standardisées et lentes à se mettre en place.

Nous proposons, en outre, de sanctuariser, au sein des dotations aux collectivités, une partie qui serait directement fléchée au soutien à l'ingénierie des collectivités, afin de pouvoir réinternaliser ce type de compétences et de pouvoir créer ce continuum d'ingénierie et cette jonction entre les compétences techniques et leurs destinataires. Notez bien que ce « 1 % ingénierie » que nous proposons correspond précisément, en ordre de grandeur, sur la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), aux montants qui sont consacrés à l'heure actuelle aux marchés à bons de commande de l'ANCT, soit environ 28 millions d'euros annuels.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Pour le reste de nos propositions, nous nous sommes attachés, toujours dans ce souci d'appréciation qualitative au plus près du terrain, à articuler nos propos selon différentes échelles. Encore une fois, l'important, au-delà des outils, c'est de trouver une clé, et nous sommes convaincus qu'en matière d'ingénierie, la clé de lecture ne peut être que territoriale.

À l'échelle nationale, depuis la fin des DDE et de l'Atésat, nous sommes parvenus au bout d'un modèle, sans toutefois trouver de nouvelle cohérence globale dans l'ensemble du système, à mi-chemin entre la décentralisation totale de l'ingénierie et sa recentralisation insidieuse via certains dispositifs contractuels. Se sont surajoutées à cet entre-deux les nouvelles modalités d'intervention de l'État, se focalisant désormais quasiment exclusivement sur du soutien en ingénierie appuyé à des dotations de droit commun. Nous ne disposons pas de la légitimité pour prétendre à trancher définitivement la question du portage des moyens d'ingénierie. Toutefois, il nous semble incontournable que d'appeler à ce que cette réflexion ait lieu dans les meilleurs délais et au plus haut niveau, et de manière concertée entre l'État, ses opérateurs et les associations d'élus locaux représentant l'ensemble des échelons territoriaux. La fenêtre d'opportunité est fine : l'année 2027 marque un grand scrutin, mais également, comme nous le disions en préambule, la « date de péremption », si je puis m'exprimer ainsi, de la quasi-totalité des dispositifs contractuels en matière d'aménagement du territoire.

En ce qui concerne cette fois-ci l'articulation entre l'échelle nationale et l'échelle locale, il est primordial d'approfondir encore les synergies entre les acteurs nationaux et les opérateurs locaux existants, à l'image de la démarche engagée par le Cerema de rapprochements stratégiques avec les agences techniques départementales, dans une logique de montée en compétences collective.

Enfin, à l'échelle locale, là encore, pas de solution unique : il s'agit, en fonction des configurations et des équilibres locaux, de trouver la bonne dynamique pour faire émerger le bon projet de territoire et, là seulement, mobiliser la bonne compétence. Rappelons que l'ingénierie ne constitue pas une fin en soi, mais doit être mise au service de projets opportuns et robustes à l'échelle d'un territoire pertinent, tel qu'un bassin de vie. Comme nous l'a résumé l'un des sous-préfets de mon département, la Sarthe, « la question de l'ingénierie, c'est de voir comment on arrive à transformer le territoire de manière durable et à y déployer des projets structurants ».

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Nos travaux, dans une logique de contrôle de proximité, se sont essentiellement focalisés sur l'écosystème local en matière d'ingénierie. Toutefois, de manière générale, nous souhaitions appeler l'attention collective sur la nécessité de retrouver, à l'échelle nationale, de la cohérence globale dans le paysage de l'ingénierie. Du détricotage des DDE à la suppression pure et simple de l'Atésat, il a été mis fin à un système cohérent, qui fonctionnait, sans qu'un nouveau modèle n'ait été trouvé depuis. À ce titre, il nous paraît plus efficace et plus pertinent d'appeler à reconstruire un système cohérent sur l'ensemble du périmètre, plutôt que d'envisager une réforme opérateur par opérateur sur un périmètre qui ne serait que partiel. Nous précisons cela dans notre recommandation n° 3.

En guise de conclusion, nous commencions tout à l'heure notre propos en évoquant d'immenses besoins en ingénierie, en particulier dans les territoires ruraux. Nous souhaitions insister pour conclure sur le fait que ces besoins en ingénierie ne feront que croître à l'heure où croissent les défis auxquels font face nos territoires au XXI^e siècle, et en particulier, la nécessité absolue d'adapter nos collectivités aux conséquences déjà présentes du dérèglement climatique. L'ingénierie a un rôle décisif à jouer pour relever le défi considérable que représente pour les collectivités l'adaptation aux aléas climatiques, et pour accompagner au plus près ces transitions incontournables, avec des compétences techniques, opérationnelles et facilitantes. Une ingénierie publique locale robuste a toute sa place pour aborder l'immensité de ces enjeux, ce qu'elle fait déjà sur le terrain, comme nous avons pu le voir à tant de reprises au fil de nos déplacements.

M. Jean-François Longeot, président. - Certaines de vos recommandations sont très pertinentes. Je regrette à titre personnel la remise en cause des directions départementales de l'équipement (DDE) et de l'Action d'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atésat), qui étaient très utiles aux élus. Je regrette également la réforme proposée par la ministre Françoise Gatel dans le projet de loi Renforcer l'État local qu'elle a récemment déposé, dans lequel elle propose de renvoyer les syndicats départementaux d'énergie dans le giron des départements. Ce serait une erreur fondamentale ! Ces syndicats sont très proches des collectivités et je ne suis pas sûr que l'on trouve la compétence correspondante parmi celles des départements.

Il est toujours ennuyeux de constater que les erreurs du passé ne nous permettent pas de mieux anticiper celles que nous pourrions faire dans le futur...

M. Stéphane Demilly. - Je tiens à remercier les rapporteurs pour leur intervention et notre président pour l'organisation de cette discussion.

Dans un département rural comme la Somme, la question de l'ingénierie publique territoriale n'est pas théorique : elle conditionne très directement la capacité des communes, souvent petites, à monter des projets et mener à bien des opérations structurantes. Or à ce jour, cela a été dit, le paysage de l'ingénierie publique est éclaté, avec une multiplication des interlocuteurs, une complexité des dispositifs, une hétérogénéité de l'accompagnement selon les territoires, voire, parfois, une concurrence entre acteurs départementaux, régionaux ou nationaux.

Pour un maire, en particulier s'il est récemment élu, la difficulté est d'identifier le bon niveau d'appui et d'accéder à une ingénierie disponible et lisible. Nicole Bonnefoy l'a très bien expliqué lorsqu'elle a distingué les notions de « comment ? » et de « pour quoi ? »... Pour une rénovation d'école communale dans la Somme, il faut solliciter simultanément l'État - pour la DETR -, le département et, éventuellement, la région, tout en demandant un appui technique du CAUE et de l'ingénierie départementale quand elle existe... Et les exigences de la préfecture pour la DETR viennent encore complexifier le dossier !

Vos travaux ont parfaitement mis en lumière cette tension structurelle avec, d'un côté, une volonté de rationalisation de l'ingénierie publique et, de l'autre, la confusion et la perte d'efficacité découlant de la multiplication des acteurs.

Au regard de ces travaux, faut-il assumer une véritable clarification des responsabilités en désignant un chef de file, ou estimez-vous qu'une meilleure coordination suffira à régler les difficultés ? Autrement dit, comment passer d'un système souvent perçu comme un parcours d'obstacles à une offre d'ingénierie lisible, visible, accessible et efficace pour les communes rurales ?

M. Jean-Yves Roux. - Je salue également la qualité des travaux présentés, qui mettent en lumière une question essentielle pour l'avenir de nos territoires et de nos économies locales : l'ingénierie territoriale et l'accompagnement des collectivités.

En supprimant l'Atésat en 2014, l'État a renoncé à l'exercice d'une mission qui apportait pourtant un soutien précieux à de nombreuses communes, notamment rurales. Des initiatives lancées par l'ANCT ou la Banque des territoires ont cherché à combler un service, certes imparfait, mais jamais égalé. Or, en parallèle, les besoins se sont considérablement accrus.

On a souvent considéré que les intercommunalités prendraient le relais, mais chacun constate aujourd'hui qu'elles croulent sous l'accumulation des compétences qui leur ont été transférées. Quant aux départements, ils continuent d'assurer une mission indispensable de solidarité territoriale, alors même qu'ils sont confrontés à des contraintes budgétaires croissantes et que de nombreuses réflexions sur la réforme de l'État préconisent régulièrement qu'ils se recentrent sur les seules compétences obligatoires.

Cette question devient d'autant plus cruciale que les collectivités sont confrontées à de nouveaux défis : adaptation au changement climatique, gestion de la ressource en eau, prévention des risques naturels ou des inondations, etc.

Souvent, l'accompagnement est aussi important que l'expertise elle-même. Il permet de faire émerger des projets, de les structurer et de les conduire jusqu'à leur réalisation. L'ingénierie territoriale est donc, aussi, un levier de développement économique local et d'emplois de proximité.

Considérant qu'il faut, non pas inventer, mais renforcer des dispositifs qui sont solides et font leurs preuves ne pourrait-on pas envisager que le Cerema exerce, à titre expérimental dans certains territoires, un rôle renforcé d'accompagnement de proximité et d'appui plus directement opérationnel auprès des collectivités territoriales ? Avez-vous évalué cette piste ?

M. Hervé Gillé. - Je remercie à mon tour nos rapporteurs pour leur initiative et le travail réalisé, lequel a le mérite de clarifier la situation et de soulever des questions clés.

J'indiquerai tout d'abord que, en matière d'organisations territoriales, les syndicats mixtes de territoire permettent de mutualiser les compétences et l'ingénierie à un niveau supra, en lien avec les communautés de communes adhérentes. C'est une organisation territoriale plutôt fonctionnelle, même si, malheureusement, elle n'est pas cohérente sur tout le territoire national. Ce modèle me semble souhaitable et devrait être poussé davantage.

Si l'on osait, on pourrait même aller jusqu'à déléguer toute l'ingénierie au niveau territorial, en envisageant une ingénierie nationale qui ne serait mobilisée que de manière complémentaire et en favorisant les groupements de compétences dans un objectif de mutualisation.

L'ANCT n'a jamais permis de s'engager dans cette voie, et l'État n'a jamais vraiment voulu de mutualisation de l'ingénierie avec les collectivités territoriales.

Par ailleurs, observons que la mise à disposition de l'ingénierie n'est pas toujours visible sur le plan financier. C'est un vrai sujet : une telle évaluation financière serait souhaitable au moment où les moyens publics viennent à manquer pour accompagner les collectivités, et elle n'est pas très compliquée à faire.

Enfin, je suis favorable à la diminution de 50 % des appels à projets de l'ANCT afin d'injecter dans les territoires les sommes ainsi récupérées. Cela pourrait se faire dans une logique de confiance, avec un contrôle a posteriori fondé sur une négociation initiale d'objectifs à atteindre. Cela redonnerait de l'agilité et permettrait de supprimer certains échelons administratifs, qui font perdre beaucoup de temps.

Mme Denise Saint-Pé. - Toutes mes félicitations aux rapporteurs pour leur travail. Je n'ai pas de doute sur les observations qu'ils ont formulées à la suite de leurs investigations sur l'ANCT. Veillons néanmoins à ne pas laisser croire que nous voudrions supprimer cet opérateur. Tous les territoires ne sont pas logés à la même enseigne, tous ne sont pas couverts par une riche et grande intercommunalité capable de dégager des financements pour l'ingénierie, y compris au bénéfice de toutes petites communes. D'autres intercommunalités n'ont pas ces moyens financiers et sont en déshérence totale sur le plan de l'ingénierie. Le système institué ne doit laisser personne au bord de la route !

M. Jacques Fernique. - Le rapport et les recommandations qu'il contient sont en effet très intéressants. Des orientations claires sont avancées pour répondre à une certaine illisibilité et une certaine fragmentation qui nuisent à l'efficacité d'une ingénierie, qui doit certes s'appuyer sur l'ingénierie d'État, mais aussi, et encore plus qu'ailleurs, s'ancrer dans la proximité.

Je parle d'orientations claires... Je pense notamment au choix de privilégier le secteur public sur le secteur privé ; au choix d'une réforme fonctionnelle sur l'ensemble du périmètre, et non d'une réforme partielle et organique des opérateurs nationaux ; au choix de partir des besoins des élus, plutôt que d'élaborer un catalogue d'offres ; au choix, enfin, de valoriser les innovations locales. Toutes ces recommandations me semblent très utiles.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Quand je vois les difficultés dans le fonctionnement du Cerema, je me demande si l'on veut encore d'une ingénierie indépendante dans ce pays !

Tout en partageant les propos d'Hervé Gillé, je voudrais rappeler qu'au temps des DDE, de nombreux élus leur reprochaient d'imposer les vues de l'État et que cela les a beaucoup desservies. Le schéma proposé par mon collègue me semble intéressant, mais il ne faudrait pas retomber dans les mêmes travers.

M. Olivier Jacquin. - Je voudrais également remercier le couple épatant que forment nos rapporteurs.

Je n'ai pas un mot à ajouter à l'intervention d'Hervé Gillé, à l'exception d'une petite observation. Ma fille, qui habite en Allemagne depuis très longtemps, m'a expliqué que dans ce pays, on emploie des mots très techniques pour exprimer l'expérience : il y a l'expérience « immédiate », celle que nous partageons ensemble ici, et puis il y a l'expérience « capitalisée », celle qui se sédimente au fil du temps.

Mon expérience d'élu local m'a conduit à être propulsé, au moment où je deviens vice-président de mon département en 2004, au poste de président du CAUE, où je rencontre alors une perle, en la personne de Jean-Marie Simon, architecte et directeur de la structure. À ma question de savoir comment il est possible de proposer gratuitement une telle aide, en se fondant sur une taxe, d'un côté, et des architectes, de l'autre, il me répond en me tendant une pochette dans laquelle se trouve le budget traduit en heures d'intervention sur tel ou tel sujet, avec le coût horaire de chaque intervention. C'est alors que je me suis rendu compte que l'on pouvait, dans un système d'ingénierie publique, y compris pour une prestation gratuite, faire en sorte de maîtriser les coûts et ne pas gâcher les ressources.

Puisque j'ai mentionné un couple de rapporteurs, j'insiste sur la nécessité que chacun soit à sa place : le politique fait de la politique, le technicien fait de la technique - cela étant, il existe aussi de très bons « techno-politiques », comme on peut d'ailleurs le mesurer au sein de cette commission.

Avec ces propos, je veux en venir à un point qui ne me semble pas figurer dans les propositions : la nécessité d'avoir une fonction publique territoriale de grande qualité, c'est-à-dire en mesure de capitaliser l'expérience. Cela implique des rémunérations correctes, des offres de formation et un management efficace.

À ces collaborateurs, les fonctions générales ; aux bureaux d'études privés, l'intervention sur des actions extrêmement pointues, celles que l'on n'a pas à réaliser dans l'exercice ordinaire d'une collectivité. C'est l'autre message que je veux porter : le recours aux bureaux d'études est important, mais pas pour tout, et surtout pas pour remplacer la fonction publique !

Enfin, s'agissant du management des toutes petites communes, nous avons monté voilà vingt ans, dans mon intercommunalité qui compte 50 communes, avec une taille moyenne de 220 habitants par commune, une organisation très innovante, reposant sur un secrétariat mutualisé. Parmi les 50 communes, 30 ont opté pour ce secrétariat mutualisé, au sein duquel les secrétaires parviennent toutes à se spécialiser sur tel ou tel domaine.

Bravo pour votre travail, et vive le service public !

Mme Marie-Claude Varaillas. - Je ne serai pas longue car je partage l'ensemble des propos tenus. Puisque l'on évoque l'avantage de l'expérience, mes quarante ans passés en mairie m'ont permis de voir, en effet, l'évolution des services de l'État. La DDE, comme le soulignait Gilbert-Luc Devinaz, imposait peut-être ses vues aux élus, mais aujourd'hui ce sont les bureaux d'études qui le font, avec, à la clé, des notes très salées !

L'ingénierie repose aujourd'hui beaucoup sur les collectivités locales. Or il faut de l'ingénierie pour aller chercher de l'ingénierie, et nous nous sommes rendu compte, y compris dans des programmes comme Petites Villes de demain ou Action Coeur de ville, que les communes qui en avaient le plus besoin n'étaient pas forcément retenues parce qu'elles n'avaient pas les capacités pour postuler.

Par ailleurs, le CAUE et l'agence technique départementale sont des outils départementaux et l'ANCT, elle-même, s'appuie sur ces dispositifs locaux pour assurer ses missions.

Enfin, nous allons examiner demain un texte de nos collègues socialistes, qui évoque la suite logique de tout cela : le financement. En effet, une fois les problèmes d'ingénierie réglés, les communes ont-elles les moyens d'investir ? Avec quel argent reconquérir nos centres-bourgs ? C'est une question très importante, aujourd'hui, dans la ruralité, ce pour quoi je déplore les conclusions de la commission des finances.

M. Jean-Claude Anglars. - À mon tour, je salue le travail de nos rapporteurs, que nous avons eu le plaisir d'accueillir, le 23 mars dernier, en Aveyron. Leur rapport d'information met bien en lumière la fin d'un cycle : il ne faut pas s'en désespérer ; il faut simplement travailler sur l'avenir ! Notre collègue Olivier Jacquin m'a fait penser au mot que nous employons dans le sud de la France : « biaís ». Les rapporteurs l'ont-ils entendu lors de leurs pérégrinations en Aveyron ? J'ai retrouvé, dans leurs propositions, quelque chose que nous mettons en place : un travail en commun entre le Cerema et l'agence technique départementale. Nous essayons, en effet, d'avoir un peu de « biaís » dans le département !

Mme Marie-Pierre Mouton. - Je remercie nos rapporteurs de nous permettre d'évoquer ce sujet, très important pour nos territoires, en particulier nos territoires ruraux. Nous le savons, l'ingénierie publique locale est essentielle pour ces collectivités, qui n'ont ni ingénierie en interne ni la capacité financière de solliciter des cabinets d'études privés. C'est d'autant plus crucial que les contraintes en aménagement sont de plus en plus fortes, tout comme les défis à relever.

En ce sens, l'échelon départemental et la complémentarité doivent jouer. Alors que de nombreuses collectivités font appel au CAUE, je voudrais faire part de mon inquiétude : ce partenaire privilégié des communes n'est pas gratuit ! Son fonctionnement s'appuie sur des financements issus des recettes de taxe d'aménagement (TA), recettes qui sont réparties entre plusieurs domaines, dont l'entretien des espaces naturels sensibles (ENS), et commencent à s'asphyxier. Il importerait donc peut-être de repenser le modèle économique de nos CAUE, pour ne pas risquer de les perdre en route.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Merci à tous pour les compliments adressés sur nos travaux. Je ne sais pas si nous sommes en mesure de répondre à toutes les questions, mais je peux apporter quelques éléments sur certains des points évoqués.

Pour débuter, faut-il un chef de file ou une meilleure coordination ? Nous nous positionnons plutôt, dans le rapport d'information, sur la nécessité d'une meilleure coordination. Nous indiquons bien qu'il faut avoir le réflexe de l'ingénierie publique territoriale, mais cela ne passe pas nécessairement par l'ajout d'un chef de file. Au moment du rapport sur le programme PVD, nous avons auditionné tous les acteurs de l'ingénierie locale et avons pu constater qu'ils parviennent à travailler ensemble.

Le Cerema a été évoqué. Le Centre, dont l'expertise est indéniable, s'est déjà rapproché des ATD. Le problème, une fois de plus, ce sont les moyens financiers. Dans un département - je crois que c'était celui de l'Aveyron -, une étude de prospective avait été demandée au Cerema : elle coûtait 300 000 euros. Toutes les collectivités n'ont pas de tels moyens !

Nous avons auditionné les représentants de l'Ademe et du Cerema. Ils nous ont indiqué avoir travaillé à l'idée de disposer de quatre ou cinq ingénieurs dans chaque département - à proximité - pour répondre aux attentes des collectivités. Ils ont donc le souci de répondre du mieux possible à la demande, même si ces quatre ou cinq ingénieurs ne pourront pas, à eux seuls, traiter toutes les problématiques.

Nous partageons le constat selon lequel l'ANCT n'a pas réussi à articuler son intervention de manière satisfaisante avec l'échelon local, plus particulièrement sur la question des marchés à bons de commande, qui représentent tout de même une somme totale de 28 millions d'euros. Tout cela se fait au détriment du financement de l'ingénierie publique locale, avec des structures comme les CAUE qui sont désormais en difficulté du fait de la réforme mal pensée de la taxe d'aménagement et du rendement moindre de cette taxe. Il y a donc des points à revoir s'agissant des bases fiscales, pour pouvoir consolider, à l'échelle locale, que ce soit le financement des CAUE ou celui des ENS - il ne faut pas opposer les uns aux autres. Ce sujet est de la compétence de la commission des finances, non de la nôtre, mais je crois qu'il faut insister : les départements ont besoin de moyens pour préserver la biodiversité dans le cadre des ENS et maintenir l'expertise en ingénierie - gratuite et, surtout, indépendante - des CAUE.

Chère collègue Denise Saint-Pé, nous n'avons jamais parlé de supprimer l'ANCT et il faut, en effet, jouer la différenciation des territoires. Nos propositions visent, non pas une rationalisation de l'ingénierie, mais une meilleure organisation et une meilleure coordination, en tenant compte de cette différenciation. Nous nous sommes notamment rendus dans des départements très ruraux, comme l'Aveyron ou le Cantal. Pour eux, la situation est difficile, mais parce qu'ils sont les plus fragiles, ces départements n'ont pas le choix, ils doivent faire avec le peu qu'ils ont et parient sur l'intelligence collective, en veillant à se coordonner et à prendre des décisions de bon sens.

Vous retrouverez plusieurs autres points évoqués dans notre rapport d'information : la distinction entre le « pour quoi ? » et le « comment ? » ; la nécessité de défendre, notamment auprès des nouveaux élus, une ingénierie de qualité ou encore la préservation des CAUE, qui renvoie à la problématique de la TA ; la disparition des Atésat.

M. Olivier Jacquin. - J'ai insisté, pour ma part, sur la fonction publique territoriale, l'importance de la rémunérer, de la former et de la faire monter en puissance.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - C'est juste !

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Nous avons constaté, dans le cadre de notre contrôle de proximité sur le programme Petites Villes de demain mené l'année dernière ; qu'avec ce programme, des élus disposaient pour la première fois de personnes qui pouvaient les aider à réfléchir sur l'avenir. Nous nous sommes aussi rendu compte que l'ANCT pouvait jouer un véritable rôle de soutien à l'ingénierie locale, indépendamment de l'organisation que les départements sont libres de choisir - il n'y a aucune raison de leur imposer une politique uniforme. En revanche, nous estimons plus utile de consacrer les 28 millions d'euros des marchés à bons de commande de l'ANCT à des financements de soutien à l'ingénierie locale.

Nous vous remercions de toutes les remarques formulées, qui illustrent bien la diversité des points de vue concernant l'ingénierie selon les territoires.

Cher collègue Jean-Claude Anglars, nous connaissons la signification du mot « biaís » : habilité, inventivité, savoir-faire.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Nous en avons bien entendu parler en Aveyron, et aussi un peu ailleurs !

Les recommandations sont adoptées à l'unanimité.

La commission adopte à l'unanimité le rapport d'information et en autorise la publication.

M. Jean-François Longeot, président. - Je tiens à vous remercier. Les travaux de nos deux rapporteurs ont été animés par un esprit de collaboration. Cette méthode de travail est l'une des marques de fabrique de notre commission. Au moment où d'autres travaux de contrôle arrivent à leur terme, tels que la mission d'information sur la billettique dans les transports ou encore sur l'empreinte environnementale de l'intelligence artificielle, je suis sûr que les recommandations et réflexions seront tout aussi fructueuses et pertinentes. Je suis certain, aussi, qu'elles continueront à refléter la richesse de collaborations transpartisanes, à incarner une capacité à s'entendre sur des solutions communes, consensuelles et de bon sens.

La réunion est close à 10 h 45.