COMPTES RENDUS DE LA MI LOI LITTORAL LOI MONTAGNE

- Présidence de M. Guillaume Gontard, président -

La réunion est ouverte à 16 h 00.

L'application des dispositions des lois littoral et montagne en matière d'urbanisme - Audition de Maîtres Loïc Prieur, maître de conférences à Sorbonne université, directeur du master « Stratégies, projets et mobilités dans la ville de demain », avocat spécialisé en droit public et en droit de l'urbanisme, Grégory Mollion, avocat et maître de conférences en droit public à l'université Grenoble Alpes, et Mme Émilie Vouillemet, sous-directrice de l'urbanisme réglementaire et des paysages à la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP)

M. Guillaume Gontard, président. - Nous poursuivons les travaux de notre mission d'information par une table ronde qui fera l'objet d'une captation vidéo et sera disponible sur le site du Sénat, sur l'application des dispositions des lois littoral et montagne en matière d'urbanisme. À la suite de cette table ronde, nous pourrons, sous la houlette de notre rapporteur, échanger sur l'orientation générale du rapport.

Nous avons donc le plaisir d'accueillir pour cette table ronde monsieur Loïc Prieur, maître de conférences à Sorbonne Université, directeur du master « Stratégies, projets et mobilités dans la ville de demain », avocat spécialisé en droit public et en droit de l'urbanisme ; monsieur Grégory Molion, avocat et maître de conférences en droit public à l'université Grenoble-Alpes ; madame Émilie Vouillemet, sous-directrice de l'urbanisme réglementaire et des paysages, et madame Caroline Sauze, cheffe du bureau de la législation de l'urbanisme, à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP).

Mesdames et messieurs, comme vous le savez, notre mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Union centriste avec pour objectifs de dresser un bilan des lois Montagne et Littoral et de leur application dans les territoires, de confronter ce bilan au principe de différenciation et de formuler des propositions concrètes. Au cours de nos auditions ainsi que de nos différents déplacements, les problématiques liées à l'application des dispositions des lois Montagne et Littoral en matière d'urbanisme ont été évoquées très fréquemment.

Ces témoignages ont été confirmés par les résultats de la consultation des élus locaux lancée par notre mission d'information. 81 % des élus de la montagne et 70 % des élus du littoral jugent le bilan de ces lois positif. En revanche, 49 % des élus de la montagne et 60 % des élus du littoral estiment que la loi qui les concerne est déséquilibrée en faveur du volet « protection », au détriment du volet « aménagement ». Par ailleurs, entre 60 % et 70 % des élus de la montagne et du littoral s'estiment insuffisamment informés et insuffisamment accompagnés en matière d'application des règles d'urbanisme. Je rappelle que ce n'est pas un sondage, puisqu'il s'agissait d'une enquête sur environ 500 à 600 élus, mais cela donne quand même, évidemment, une indication.

Nous vous remercions donc, mesdames et messieurs, de vous être rendus disponibles pour nous faire partager votre avis d'experts sur l'application des lois littoral et montagne, le regard que vous portez sur les difficultés qui remontent du terrain et vos éventuelles préconisations.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Je tiens moi aussi à vous remercier d'avoir accepté notre invitation. Pour cette avant-dernière audition de notre mission d'information, nous revenons une nouvelle fois au thème de l'urbanisme - qui a été l'un des éléments clés de beaucoup de nos auditions - sous l'angle de l'application des lois Littoral et Montagne.

Parmi les problématiques les plus souvent exposées au cours de cette mission figure, d'abord et avant tout, celle de l'insécurité juridique. De nombreux exemples nous ont été donnés de traitements différents de demandes d'autorisation similaires, y compris parfois sur des parcelles voisines. Selon vous, ces cas demeurent-ils de l'ordre de l'exceptionnel ou traduisent-ils une réalité d'une application trop hétérogène des deux lois sur le territoire national ? De ce point de vue, la possibilité pour certains documents d'urbanisme et de planification de préciser certaines notions de ces deux lois a-t-elle, selon vous, constitué un progrès ? Cette dynamique devrait-elle être approfondie afin de donner davantage de lisibilité aux porteurs de projets ? Pourrait-on également envisager que les documents d'urbanisme, une fois passé le filtre du contrôle de légalité, fassent écran à la loi ?

Nos différents interlocuteurs ont également mentionné un durcissement, ces dernières années, de l'application de la loi Littoral et de la loi Montagne par les services de l'État, avec une appréciation au cas par cas, en fonction parfois aussi de l'incarnation de ces services. Partagez-vous ce sentiment ? Si oui, cette évolution relève-t-elle, selon vous, d'une attention plus grande portée aux questions environnementales et de la mise en oeuvre concomitante d'autres politiques publiques connexes, comme le fameux ZAN, ou bien traduit-elle, comme on l'entend souvent, la mainmise excessive des juges, qui auraient insensiblement durci l'application de la loi ?

Le caractère général des notions figurant dans les deux textes de loi devait en garantir une application souple, adaptable en fonction des réalités locales. Or, des décisions jurisprudentielles restrictives semblent aujourd'hui servir de référence pour refuser des projets dans des contextes parfois très différents. Faut-il dès lors simplement réaffirmer la liberté des juges de juger en fonction de la lettre et de l'esprit de la loi ? Faut-il se contenter des précédents, ou est-il nécessaire, selon vous, de définir davantage ces notions dans la loi elle-même ? Quel est votre avis, par exemple, sur les précisions apportées par la proposition de loi « Montagne III », récemment examinée à l'Assemblée nationale et qui sera le 6 juillet à l'ordre du jour du Sénat, sur les critères de discontinuité d'urbanisation ?

Enfin, vous l'avez sans doute noté, notre mission a particulièrement investigué la notion de différenciation. Comment permettre une meilleure différenciation des dispositions des lois Montagne et Littoral pour les territoires particuliers que sont la Corse, les outre-mer, les communes riveraines des grands lacs intérieurs ou encore tous les territoires à la fois soumis à la loi Littoral et à la loi Montagne ? Ces adaptations doivent-elles, selon vous, passer par la loi, par une plus grande latitude laissée aux documents d'urbanisme et de planification, ou par un pouvoir de dérogation accordé aux maires ? Vous pourrez nous dire également les avantages et inconvénients de chacune de ces solutions.

Vous avez reçu des questionnaires un peu techniques. Certains d'entre vous nous ont d'ailleurs déjà envoyé leur réponse, tout aussi technique, et je vous en remercie. Vos réponses seront bien sûr pour nous très précieuses pour la rédaction de notre rapport. Je vous laisse évidemment le soin de partager votre analyse sur ces différents points. Je vous remercie.

Me Loïc Prieur, maître de conférences à Sorbonne Université, directeur du master « Stratégies, projets et mobilités dans la ville de demain », avocat spécialisé en droit public et en droit de l'urbanisme. - (L'intervenant projette un diaporama en complément de son propos.) Le prisme que je souhaite adopter pour cette rapide présentation est celui du rôle du document d'urbanisme et de la latitude qu'il peut conférer ou non dans l'application de la loi Littoral de 1986.

Pour en revenir aux fondamentaux, je citerai Jean Lacombe, député de l'Hérault et rapporteur du projet de loi Littoral devant l'Assemblée nationale en 1985. Voici ce qu'il écrivait quelques années plus tard dans un ouvrage paru lors d'un des premiers colloques d'application de la loi : « Cette loi Littoral s'inscrit dans une ligne nouvelle d'écriture du droit. » Vous connaissez ce texte : on nous parle d'agglomérations, de villages, d'espaces remarquables, d'espaces proches du rivage, d'espaces caractéristiques, d'extensions limitées de l'urbanisation. Voici ce qu'il nous dit : « Ces termes ne sont pas déjà définis parfaitement, cela relève de sa nature. C'est aux décideurs locaux de traduire dans des documents ou par les différentes autorisations délivrées, le droit applicable. » Il ajoute : « Le juridique n'intervient qu'après que les choix politiques ont été exercés. »

On voit donc que la loi de 1986 était destinée à conférer un pouvoir normatif aux élus. Évidemment, si je dis cela aujourd'hui à un maire de commune littorale, il estimera que j'ai raté quelques épisodes dans l'application de la loi, et il n'aurait pas tort. Pourquoi ? Parce que, dans l'esprit du législateur de 1986, l'idée était que cette loi-cadre devait s'incarner dans différentes strates. Tout d'abord, les régions littorales pouvaient proposer ce que la loi appelait des prescriptions particulières. Ensuite, ces prescriptions, qui auraient pu fixer des critères d'application de la loi territorialisés, auraient été transcrites, incarnées dans des documents d'urbanisme - à l'époque les plans d'occupation des sols et autres schémas directeurs.

La difficulté est que cet édifice, intéressant sur le papier, n'a pas fonctionné, puisqu'aucune des régions littorales n'a proposé de prescription.

Les documents d'urbanisme, à quelques exceptions près - la Bretagne et le Var étaient assez en pointe dans l'application de la loi -, n'ont été mis en compatibilité avec cette loi que dans les années 1990, voire presque 2000 pour certains. Entre-temps, que s'est-il passé ? Le contentieux a fait que le juge a eu un rôle extrêmement important. Faute de doctrine dans les documents d'urbanisme, faute de prescription particulière, la jurisprudence a eu toute latitude pour interpréter cette loi. J'insiste sur un point important : l'interprétation - et là, je citerai Xavier de Lesquen, qui était à l'époque conseiller d'État et qui a conclu dans de nombreuses affaires sur la loi Littoral - de la loi Littoral a reposé pour l'essentiel sur une jurisprudence issue du contentieux des décisions individuelles. Vous voyez comment l'on part d'une loi qui a été conçue pour s'incarner dans des strates successives de plans d'aménagement et qui se retrouve, en réalité, interprétée par des tribunaux - et c'est parfaitement leur rôle - sur des contentieux de permis de construire. Le système n'a donc pas fonctionné.

Vous l'avez rappelé aussi, monsieur le président, monsieur le rapporteur : la jurisprudence a une part essentielle dans l'application du texte. Je prendrai simplement pour exemple la question de la continuité des agglomérations et des villages existants. Il s'agit d'une jurisprudence stabilisée. Les principaux critères d'application sont fixés depuis 2006, avec l'arrêt Commune du Lavandou, puis en 2015, avec l'arrêt Commune de Porto-Vecchio., l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme disposant que « l'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ». Le dernier arrêt en date, l'arrêt de 2022 Office public de l'habitat des Pyrénées-Atlantiques, ne fait que réitérer des solutions connues. Il indique : « Constituent une agglomération ou un village les secteurs déjà urbanisés, caractérisés par un nombre et par une densité significatifs de constructions. »

S'agissant des critères, on trouve des centaines de décisions de justice qui répliquent les critères dégagés par le Conseil d'État. Le texte est très particulier, très sévère, puisqu'il concerne toutes les constructions, sauf dérogation de la loi. Il n'épargne que l'agrandissement limité des constructions existantes, même s'il y a un doute juridique sur les annexes aux habitations existantes.

Quand je dis « jurisprudence stabilisée », je souhaite l'illustrer par la situation d'une des communes de Belle-Île-en-Mer qui nous fait l'honneur de nous accorder sa confiance pour les contentieux. Sur un espace restreint, la densité de procès est assez significative, puisque j'ai pu regrouper cinq affaires sur une simple capture d'écran Géoportail. Voici l'application : l'agglomération-village, pour le juge, signifie un nombre et une densité significatifs, c'est-à-dire concrètement au moins une quarantaine de constructions groupées. Vous voyez, par exemple, sur la partie nord de l'image, deux espaces qui vont comporter les quarante constructions relativement groupées, dont le bourg de la commune, sur la partie droite de l'image. Ce qui est entouré en vert, c'est ce qui constitue pour le juge des agglomérations-villages existants, ce qui signifie qu'il est possible de densifier à l'intérieur et d'étendre le périmètre bâti. En revanche, en rouge, il s'agit d'espaces qui, soit ne comportent pas le seuil critique de quarante constructions, soit le comportent mais sont trop lâches dans leur composition urbaine. Ces espaces-là, dit le juge, ne sont pas qualifiés d'agglomération ou de village existant.

La jurisprudence est à peu près fixée concernant les critères, la part d'incertitude peut être considérée comme réduite mais elle n'est pas inexistante. Pourquoi ? Parce qu'un certain nombre de décisions, bien que faisant application des critères, vont révéler des situations assez surprenantes. Vous voyez à l'écran deux espaces qui se ressemblent : il s'agit de deux zones d'activité économique. Pour la première, au vu d'une décision de la Cour d'appel de Bordeaux, en date du 4 décembre 2025, ce n'est pas une agglomération : on ne peut donc pas y construire de nouveaux bâtiments. Cela ne saute pas aux yeux, d'autant moins que la situation en bas de l'image, qui, vous en conviendrez, ressemble un peu à la première, est en revanche qualifiée d'agglomération ou de village existant par une autre cour d'appel. Vous voyez donc qu'en appliquant les mêmes critères, on va trouver sur la masse de décisions des situations relativement différentes.

Je vais donner une autre illustration. Tout à l'heure, vous évoquiez, monsieur le rapporteur, une tendance au durcissement. Je me demande si, au contraire, il n'y a pas une tendance à davantage de libéralisme pour certaines juridictions administratives. Je vous disais que la masse critique pour l'agglomération ou le village existant est de l'ordre de la quarantaine de constructions. La Cour d'appel de Bordeaux a reconnu comme une agglomération, un village avec une trentaine de maisons seulement, ce qui est assez nettement en dessous du standard habituel ; la Cour d'appel de Nantes s'est contentée d'une vingtaine de constructions pour y voir une agglomération ou un village existant. Nous avons donc la jurisprudence dominante, qui est à peu près bien fixée : nombre, densité, quarante-cinq ans de construction. En revanche, un nombre assez significatif de décisions s'en écartent... Sont-elles des décisions d'espèces, isolées ? La difficulté est que, comme elles sont nombreuses, nous avons un peu de mal à dire si telle ou telle décision fait référence. Vous disiez que les services de l'État sont parfois plus stricts. Je ne sais pas s'ils sont plus stricts, mais j'observe qu'ils travaillent comme nous. Quand une commune nous demande : « Est-ce que là, je peux délivrer un permis de construire ? », nous allons exhumer toute la jurisprudence et dire : « Attention, il y a un arrêt qui est assez strict sur une zone d'activité, nous prenons un risque ». Par conséquent, le référentiel que nous allons prendre - naturellement pour éviter les contentieux contre les communes et les contentieux indemnitaires - est souvent la décision la plus stricte que l'on peut trouver. Même si nous savons qu'elle est un peu isolée, nous allons dire : « Ah oui, mais le risque existe ».

Comment répondre à cela ? Je suis convaincu depuis longtemps qu'il faut renforcer le rôle du document d'urbanisme. L'idée ne vient pas de moi ; je citerai un rapport du Conseil d'État, « L'urbanisme : pour un droit plus efficace », datant de 1992, qui proposait qu'en présence d'un document d'urbanisme - un plan d'occupation des sols -, on fasse en sorte que la loi Littoral ne soit plus directement applicable au permis de construire.

Nous avons eu une éphémère jurisprudence Commune de Porto-Vecchio, qui a un temps affirmé qu'effectivement la loi ne serait pas applicable, en tout cas pas directement, en présence d'un PLU. Éphémère, parce que le Conseil d'État, dès 2017, est revenu sur cette position. Cette diapositive vise à vous montrer comment cela fonctionne : loi Littoral, schéma de cohérente territoriale (Scot), un PLU et des permis de construire. Que dit la jurisprudence ? La loi Élan, je vous le rappelle, est venue conforter le rôle du Scot en lui permettant de décliner localement la loi Littoral et en lui permettant expressément de définir les critères des agglomérations et des villages existants. La jurisprudence en tient compte, puisqu'elle indique que dès lors qu'un Scot apporte des précisions, on applique, au niveau des PLU, la loi telle que vue par le prisme du Scot. Nous avons une loi Littoral qui est précisée par le Scot ; au niveau du PLU, on applique la loi à travers le Scot. Au niveau des permis de construire, c'est à peu près la même chose, avec une nuance importante, issue de la jurisprudence Commune de Landéda. Cette jurisprudence indique que, lorsqu'on applique la loi à un permis de construire, on va aussi l'appliquer à travers le prisme du Scot, mais, en toute hypothèse, quoi que dise le Scot, la loi s'applique directement aux décisions individuelles. Cela signifie que, concrètement, lorsqu'on a un contentieux, il ne s'agit pas de dire uniquement : « Ce permis est légal parce qu'il respecte le plan local d'urbanisme (PLU), qui lui-même respecte le Scot. » En toute hypothèse, la loi s'applique directement.

De mon point de vue, c'est peut-être une piste d'évolution de la loi Littoral. Ne faudrait-il pas dire que, dès lors que nous avons un Scot qui joue le jeu, qui est compatible avec la loi et qui fixe la règle du jeu, la loi s'applique désormais à travers lui, tant pour les PLU que pour les permis de construire ? C'est une piste qui est à évaluer.

Une autre piste à évaluer est qu'il me semble essentiel de conforter le rôle du Scot. J'ai évoqué deux affaires dans la contribution écrite que je vous ai remise la semaine dernière. Il s'agit de deux affaires - en toute transparence, ce sont les contentieux dont je m'occupais - dans lesquelles était en cause le Scot du pays de Brest. Dans la première, le Scot avait fait le choix de dire : « Nous avons des villages dont nous estimons, pour des raisons paysagères et de consommation foncière, qu'ils n'ont pas vocation à se développer. » Autrement dit, il est possible de combler les vides à l'intérieur, mais pas étendre l'enveloppe bâtie. Il y a quelques mois, la Cour d'appel de Nantes a jugé cela illégal, considérant que l'on n'avait pas le droit, dans un Scot, de hiérarchiser les villages qui pourraient s'étendre et ceux qui ne pourraient que se densifier. Cet exemple illustre le fait qu'il serait intéressant qu'il y ait peut-être une évolution : relève-t-elle de la loi ou de l'évolution jurisprudentielle ? En tout cas, il faudrait permettre aux Scot d'avoir vraiment, dans leur rapport de compatibilité avec la loi Littoral, une marge de manoeuvre pour dire ce qu'est un village, ce qui peut se développer et ce qui ne peut pas se développer.

Le second exemple est toujours tiré du Scot du pays de Brest : existait un secteur comportant une quarantaine de constructions groupées. Les auteurs du Scot avaient estimé que cet espace était beaucoup trop aéré pour constituer une agglomération ou un village. Un contentieux a suivi et la cour d'appel a jugé que cet espace aurait dû être qualifié de village. Le Scot a été déclaré illégal sur ce point.

À travers ces deux exemples, je souhaite montrer qu'il serait intéressant que l'on donne un peu de marge de manoeuvre au Scot pour appliquer la loi Littoral, pour la territorialiser. Une fois cette règle du jeu fixée au niveau du Scot, les rapports d'opposabilité seraient peut-être simplifiés et l'on appliquerait désormais uniquement la loi à travers ce que dit le Scot.

Une autre piste d'évolution : dans la loi Montagne, on trouve des dérogations conditionnées à leur activation par le Scot. Je trouve cela intéressant.

J'ai été auditionné par le Ceser Bretagne au mois de janvier au sujet d'un projet de rapport sur les îles, qui sera rendu prochainement. Quelle problématique rencontrons-nous sur les îles ? Le principe est que l'on ne peut les implanter qu'en continuité avec une agglomération ou un village existant. Il existe une dérogation à ce principe de continuité pour les bâtiments agricoles, mais elle s'applique hors de l'espace proche du rivage. Sur une petite île, comme vous le voyez pour l'île de Batz, nous pouvons être intégralement en espace proche du rivage et il est donc impossible de déroger à ce principe de continuité pour un bâtiment agricole. Ne devrait-on pas permettre de conserver la dérogation existante, qui est assez verrouillée - elle nécessite un accord préfectoral -, mais de permettre au Scot, toujours sous couvert d'accords préfectoraux, dans des circonstances particulières comme l'insularité, de réduire l'espace proche du rivage ?

Autre suggestion : des personnes qui ont leur maison en espace diffus, hors agglomération villageoise, peuvent-elles construire une annexe, un abri de jardin tout simplement ? Au vu de la jurisprudence, cela n'est pas évident : un arrêt du Conseil d'État de fin 2024 n'est pas complètement clair. Ne faudrait-il pas, à l'image de la loi Montagne, avoir une disposition qui indiquerait que le principe de continuité s'applique naturellement - il ne s'agit pas de l'affaiblir -, mais que construire un abri de jardin à côté de sa maison n'est pas interdit par ce principe ?

Par ailleurs, et je déborde un peu du cadre strict du littoral, nous avons un vrai sujet sur les Scot, concernant leur faculté ou leur obligation d'avoir un volet « mer ». Le volet « mer » du Scot est celui qui lui permet de gérer les problématiques de pêche, de culture marine, de navigation, de plaisance ou professionnelle. Sur ce point, le texte n'est pas clair du tout. Un article dispose que le Scot doit s'en occuper, et l'article suivant qu'il peut. Je suis donc bien en peine de répondre à la question : le volet « mer » du Scot est-il obligatoire ou non ?

Enfin, une dernière piste, mais il pourrait y en avoir d'autres. Nous avons eu un contentieux concernant, dans les campings, le remplacement d'emplacements de tentes par des résidences mobiles de loisirs. Il va de soi que je ne suis absolument pas pour libéraliser excessivement les campings. La loi prévoit qu'ils ne peuvent pas s'étendre, sauf en agglomération villageoise, ce qui est très bien. En revanche, n'y a-t-il pas un sujet ? Faut-il vraiment, au nom de la loi Littoral, interdire à un camping de remplacer des emplacements de tentes ou de caravanes par des emplacements de résidences mobiles de loisirs ? Sur ce point, nous avons eu un arrêt de la Cour administrative d'appel de Nantes qui est venu annuler une telle évolution. Mon propos n'est pas de dire que je suis pour ou contre telle ou telle modification, mais simplement de faire état avec vous des quelques difficultés d'application de la loi que je peux rencontrer.

Me Grégory Mollion, avocat et maître de conférences en droit public à l'Université Grenoble Alpes. - Je vous remercie de cette invitation et de nous permettre de témoigner en tant que praticiens du droit de la montagne, Grenoble étant l'un des berceaux de ce droit, avec des élus qui en ont été les auteurs, puis des universitaires.

À titre préalable, puisque je vais vous donner mon avis sur la manière dont la loi Montagne est appliquée aujourd'hui - comme vous le disiez, monsieur le rapporteur, en termes à la fois de critères, mais aussi de la manière dont ceux-ci sont interprétés -, je dirais qu'il est d'autant plus difficile d'interpréter un tel texte qui, nous l'avons compris, est une forme de territorialisation du droit, ce qui est rare en France. Nous sommes dans un système unitaire, nous avons une loi unique. Là, nous territorialisons des dispositions particulières, ce qui est déjà un premier tour de force qui avait été réussi. La loi Montagne avait été, pour l'histoire et pour rappel, votée à l'unanimité.

La loi Montagne s'applique spécifiquement à ces territoires, mais notez bien qu'il y a plusieurs montagnes. Il y a les territoires de montagne très aménagés, sur lesquels se trouvent des sites touristiques d'exception. Il y a un niveau intermédiaire de stations touristiques et de communes qui ont effectivement une forme de développement, mais beaucoup moins avancé et surtout peut-être un peu mis en péril aujourd'hui, en tout cas questionné, du fait des changements climatiques. Enfin, il y a la montagne qui n'a pas forcément de grands ou de petits sites touristiques à disposition, qui est plutôt rurale. Nous devons appliquer la loi de la même manière sur ces différents territoires.

Je salue mon associé Benjamin Djeffal, qui m'a aidé à travailler sur le bilan des critères de la loi Montagne, car c'est un champ tellement large qu'il faut être nombreux pour en faire le tour en si peu de temps. S'agissant des critères, la loi Montagne a un avantage sur la loi Littoral : elle a vécu. Elle a déjà connu plusieurs types de réformes, surtout en matière d'urbanisme, mais pas seulement. S'agissant de l'urbanisme, la loi a fait l'objet d'un certain nombre de réformes en matière de continuité : au début, il s'agissait d'une urbanisation en continuité avec les bourgs, villages et hameaux ; puis, petit à petit, certaines portions des territoires de montagne ont été ajoutées. Cela est sans doute dû à la grande diversité que j'évoquais tout à l'heure, qui a permis de faire évoluer la loi.

Cela est plutôt un élément qui fait que le bilan est positif, et sans doute même plus positif, que celui de la loi Littoral. En effet, celle-ci n'a pas vécu ces évolutions, ou en tout cas pas de la même manière, et nous le ressentons au quotidien. Nous le ressentons dans les prétoires car, en montagne, nous traitons aussi de la loi Littoral sur plusieurs types de territoires : les grands lacs, les outre-mer et en Corse, où les communes sont souvent soumises aux deux législations.

S'agissant de la loi Montagne, les critères se sont affinés et ont permis une interprétation empirique par les juges de ce qu'est une forme de bourg, de village, de hameau, puis de groupe de constructions traditionnelles, ou encore d'autres notions dans certaines zones. Grâce à ces dispositifs, nous avons pu élargir un peu l'urbanisation. Certes, ce n'est pas spectaculaire, et nous serions ouverts à un peu plus de souplesse dans l'interprétation. C'est déjà un progrès, car l'idée première de la loi Montagne était, contrairement peut-être à la terminologie de la loi Littoral, non pas la protection, mais la protection et le développement. Il ne faut pas l'oublier : nous sommes tous d'accord pour protéger la montagne ; mais, pour y vivre, il faut aussi parfois développer un peu l'urbanisation. Développer un peu l'urbanisation pour avoir peut-être moins de pression foncière, moins de valeur de la rareté, car ce qui est rare est cher. Qui acquiert aujourd'hui les terrains en montagne ? D'une manière générale, ce sont effectivement des catégories socioprofessionnelles supérieures. Nous déplorons très fortement ce que l'on appelle le phénomène des « lits froids », avec un développement sans doute trop important des résidences qui ne sont pas habitées en permanence sur les territoires de montagne.

Finalement, c'est un effet pervers de la rigidité d'un texte : plus il est rigide et plus il est interprété de manière rigide, moins l'on peut ouvrir à l'urbanisation. Moins l'on ouvre à l'urbanisation, moins la population locale ou les personnes qui voudraient s'installer sur les territoires de montagne à un coût raisonnable ont de facilités pour le faire. Par conséquent, il faut s'inspirer de l'idée première de cette loi : la protection et le développement sont conciliables et, pour cela, il faut utiliser les outils qui existent.

Les outils de la loi Montagne sont plutôt pertinents. La seule limite est le niveau d'interprétation par les acteurs du terrain, du territoire. Les services de l'État sont un premier rempart de l'interprétation dans le cadre du contrôle de légalité, ou lorsqu'ils s'associent aux élus quand ceux-ci élaborent un PLU ou un Scot. Parfois, ils disposent probablement de peu de moyens humains pour être présents, et notamment pour aider à rédiger les Scot.

Le deuxième corps susceptible d'interpréter la loi et de la créer, ou en tout cas de la décliner sur les territoires, ce sont les élus locaux. Or les élus locaux n'ont pas toujours pléthore de services administratifs ou de conseils juridiques pour élaborer leur PLU, leur PLUI ou leur Scot. Le juge administratif a récemment invalidé le Scot de la Maurienne : il contenait très peu d'éléments permettant de justifier ce qui devait l'être en termes de développement touristique et d'unités touristiques nouvelles (UTN). Une forme de carence technique a été ressentie et, au final, le juge en a tiré les conséquences. Si les UTN avaient été suffisamment précises ou justifiées, notamment en termes d'impact environnemental, il n'y aurait sans doute pas eu l'annulation quasi intégrale à la fois du document et des UTN qui y figuraient.

Malgré les faiblesses que j'évoque ici, je suis très favorable à l'idée de renforcer le rôle des documents d'urbanisme dans la lecture et dans la manière de dire le droit de la montagne sur les territoires. Il existe des directives territoriales d'aménagement qui sont supposées - il n'y en a pas beaucoup - préciser la loi Montagne ou la loi Littoral sur un territoire, mais cela vient de l'État. L'idée de renforcer le rôle du Scot nous paraît aussi très pertinente. Il existe également des dispositifs un peu spécifiques, par exemple en Corse avec le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (Padduc) ou le schéma d'aménagement régional (SAR) en outre-mer, qui, malgré un certain nombre d'imperfections, permettent de définir certaines notions qui figurent dans les textes législatifs, appliquées à leur territoire. Il faut s'en inspirer.

Il n'y a pas de sens à ce que la loi soit d'application directe en matière d'autorisation de construire ; il y a parfois un paradoxe tel que, au regard de la jurisprudence du Conseil d'État, l'on aurait finalement un Scot ou un PLU qui dirait comment appliquer la loi Montagne, mais qui serait contredit par une application directe de la loi Montagne parce qu'il ne ferait pas écran. Nous proposons de renforcer ce document d'urbanisme et d'accompagner les élus locaux pour qu'ils réalisent cette tâche et, par voie de conséquence, de limiter, voire de mettre un terme à l'application directe de la loi Montagne comme de la loi Littoral.

Nous avons proposé, dans les réponses au questionnaire que nous vous avons transmises, de mettre l'accent sur le Scot. Pourquoi ne pas proposer un document ou une annexe particulière dédiée à ce sujet ? Ce que nous constatons en contentieux lorsque nous examinons les Scot ou en conseil lorsque nous assistons les collectivités, c'est que nous sommes très consultés pour les PLU et beaucoup moins pour les Scot, alors que nous percevons l'importance de ces documents. Focaliser le travail d'application de la loi Montagne et de la loi Littoral dans un document spécifique, qui serait annexé au Scot, serait une manière - avec une charge de travail supplémentaire - de permettre aux juges, d'une part, de bien interpréter les choses, et aux élus, d'autre part, de se saisir du sujet qu'est l'application de la loi Montagne et de la loi Littoral.

Enfin, pour terminer, je voudrais aborder le sujet des aménagements, notamment en outre-mer. Les communes d'outre-mer sont, comme nos grands lacs dans les Alpes, soumises à la double législation. Qui dit double législation dit en fait application prioritaire de la loi Littoral et, pour les projets touristiques, exclusion de tout dispositif touristique sur les communes à double régime. Je fais ici référence, pour les communes de montagne, aux UTN, dispositif qui permet de déroger, pour des projets touristiques, à la règle de la continuité, qui constitue un outil utile.

En outre-mer, toutes les communes de La Réunion ont la particularité d'être à la fois des communes littorales et des communes de montagne ; elles sont constituées de telle sorte qu'elles s'étendent jusque dans les hauts. Trois-Bassins est une commune qui ne possède qu'un tout petit littoral et dont la quasi-intégralité du territoire est en hauteur. Les projets touristiques ne peuvent y être développés, car la loi Montagne interdit les UTN dans les outre-mer. Or l'UTN est un dispositif local, responsable et contrôlé - y compris jusqu'au contentieux en cas de besoin -, qui permet pourtant de faire évoluer les choses. Typiquement, énormément de projets touristiques en outre-mer ont été abandonnés à cause de cette impossibilité matérielle d'aménager les hauts et des sites absolument remarquables - sans les défigurer ni les dénaturer, bien évidemment -, mais aussi pour permettre une vie locale dans ce type de territoire.

Mme Émilie Vouillemet, sous-directrice de l'urbanisme réglementaire et des paysages à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP). - Je vais me permettre de recontextualiser le sujet du point de vue de l'État.

Après quarante ans d'application - cela a été partagé et dit par tous -, il est un fait que ces deux lois forment aujourd'hui une armature assez solide et structurante en matière d'aménagement du territoire. Elles posent les fondements d'une politique intégrant la différenciation comme principe, puisque c'est aussi l'objet de la discussion de notre table ronde aujourd'hui : la capacité de prendre en compte les singularités et l'identité des territoires pour y apporter des réponses adaptées et spécifiques, qu'il s'agisse de protection, de développement, mais également de la thématique, que nous avons peu évoquée, de la prévention des risques.

En premier lieu, il est vrai que ce sont des lois de principe. Elles ont le mérite d'une certaine sobriété dans leurs dispositions, ce qui ouvre aussi des sujets à interprétation et, au moment de les appliquer, pose peut-être davantage de questions qu'une règle trop précise. Pour autant, elles ont été très structurantes pour nos paysages et pour l'attractivité des territoires. Nous en sommes aujourd'hui à un bilan assez positif sur l'attractivité de nos territoires.

En deuxième lieu - c'était aussi l'un des points d'attention que vous avez tous relayé dans vos interventions -, le rôle des collectivités locales est au coeur de ces deux lois et de la décision d'aménagement et de développement des territoires. Ces lois ont été conçues en renforçant le principe de subsidiarité, en redonnant la main aux collectivités locales qui, sur la base de vrais pouvoirs réglementaires, peuvent se saisir de la question de l'aménagement de leur territoire. Les documents d'urbanisme sont la traduction la plus aboutie du pouvoir réglementaire local d'une manière générale, pour autant que les collectivités locales arrivent à s'en saisir et à en mesurer les effets.

La question des outils a été évoquée tout à l'heure. Certes, ils ont été conçus pour être déclinés localement, notamment à l'échelle du Scot. Le diagnostic du territoire est important pour tenir compte des spécificités, pour participer à la définition d'un projet. Pour le littoral, le Scot est déjà chargé de préciser certaines modalités d'application de la loi. Il est tenu compte des paysages, de l'environnement, mais aussi de la capacité d'accueil de ces territoires. Peut-être le dispositif n'est-il pas allé aussi loin que souhaité ou, en tout cas, que ce qui a été constaté, mais il existe déjà. Il faut aussi encourager les territoires à s'en saisir. Pour la montagne, nous sommes sur un mécanisme analogue.

Les UTN mais aussi tous les outils comme les études de discontinuité, permettent de développer le territoire en dehors des espaces qui, peut-être, n'avaient pas été urbanisés jusqu'à présent. Nous sommes donc véritablement dans une logique planificatrice, qui est importante et qui permet de traduire au plus près les spécificités des territoires, leurs particularités. C'est un outil de différenciation qu'il ne faut pas minimiser et qu'il convient de valoriser à la hauteur de ses quarante ans d'application.

Il faut reconnaître que la qualité d'appropriation de ces différentes lois n'est pas égale sur l'ensemble du territoire. Certains Scot sont particulièrement qualitatifs et intègrent avec précision l'ensemble des dispositions, notamment littorales. Cependant, ce n'est pas toujours le cas. Quand la loi est bien appliquée, elle constitue une véritable sécurisation des autorisations d'urbanisme et du développement des territoires ; dans les cas où elle ne l'a pas été, nous pouvons nous interroger sur la souplesse, voire l'agilité, qu'elle pourrait proposer et dont, finalement, les territoires ne se saisissent pas ou pas suffisamment.

Cela me permet d'aborder le volet sur lequel vous m'avez aussi tendu la perche : le rôle de l'État pour assurer la préservation d'un certain nombre d'enjeux collectifs nationaux. Il est vrai que, pour l'État, il est aussi important de porter le discours de la gestion des risques, des enjeux fonciers, de la préservation des paysages, des milieux sensibles et de l'attractivité des territoires à l'échelle nationale. Ce sont en effet des lois qui permettent de développer ; nous avons des outils pour le faire. Ce sont également des lois qui protègent, qui préservent et qui sont un gage d'attractivité des territoires.

L'étroite relation entre l'État et les collectivités locales doit être évoquée. Un peu à l'image de ce que monsieur Prieur a mentionné tout à l'heure, je voulais rappeler ce que le législateur avait dit en 1986. Même si la disposition a disparu, c'était bien au coeur des réflexions de cette époque ; il était indiqué que « la réalisation de cette politique d'intérêt général implique une coordination des actions de l'État et des collectivités locales ou de leurs groupements ».

Dès le départ, cette collaboration était bien au coeur de cette loi, ainsi que la subsidiarité renvoyée au document d'urbanisme. Aujourd'hui, l'engagement de l'État demeure très fort, à la fois au niveau national et surtout au niveau local, dans l'accompagnement des collectivités locales pour leurs projets.

Au niveau national, nous apportons un appui ; il existe également une très bonne collaboration entre l'État local et l'État national, avec la mise en place d'un réseau entre les services déconcentrés de l'État. Ce réseau a permis d'établir un dialogue nourri, qui est bien implanté et permet d'assurer la diffusion d'une doctrine partagée à l'échelle des services déconcentrés de l'État. Celle-ci a d'ailleurs trouvé une traduction dans des documents transcrits dans une instruction, à la fois pour la loi Littoral - il s'agit d'une instruction technique se présentant sous forme de fiches thématiques, qui rebalaie point par point les notions évoquées par la loi en essayant de les éclairer au mieux - et pour la loi Montagne. Nous essayons de mettre à jour régulièrement ces documents ; tout ce corpus a été mis en ligne sur le site internet du ministère et est largement diffusé. L'instruction pour la loi Littoral a été diffusée en 2015-2016 et actualisée en 2021 ; celle pour la loi Montagne a été diffusée en 2018 et nous devrions prochainement pouvoir publier une nouvelle actualisation. Ce travail au sein des services de l'État existe donc déjà ; il est peut-être méconnu, mais il est extrêmement important et les services déconcentrés peuvent s'appuyer dessus.

Ensuite, il y a la manière dont l'État accompagne les collectivités locales. La problématique des moyens est une réalité, mais il s'agit également de trouver la bonne échelle. À quelle échelle territoriale ces lois doivent-elles avoir une traduction concrète ? L'intercommunalité et le Scot constituent l'échelle pertinente ; au niveau de l'intercommunalité, nous sommes sur des échelles de bassins de vie avec une gouvernance adaptée, des moyens financiers et humains, qui sont de nature à assurer aussi l'efficacité.

La convergence de l'action publique est également nécessaire. La direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) accompagne aussi le développement d'une ingénierie de qualité qui est peut-être un peu méconnue sur le territoire mais qui existe, en soutenant les métiers de la conception et du paysage, tels que les paysagistes concepteurs, ou encore en mobilisant des outils comme la démarche paysagère ou des plans de paysage. Il est également extrêmement important de valoriser ces outils. Il est aussi nécessaire de travailler sur la formation des agents techniques, des techniciens, des services de l'État et des services professionnels des collectivités locales, mais aussi des élus nationaux et locaux.

Il y a donc beaucoup d'espace pour cette intervention de l'État. Il est vrai qu'au coeur de ces lois, nous avons tout de même la conciliation des politiques publiques et des enjeux, une adaptation locale et, surtout, la nécessaire proportionnalité.

Je voudrais vous rapporter aussi quelques enjeux en termes de développement du territoire et quelques chiffres démontrant que ces politiques publiques n'interdisent pas de construire. Elles donnent un cadre, elles n'empêchent pas. S'agissant des logements, on constate que, sur ces territoires et sur la période 1990-2021, le parc a progressé de plus de 8 points de plus que la moyenne nationale. Dans les communes littorales ultramarines, le parc augmente à un rythme deux fois plus important que sur le littoral métropolitain. Sur le territoire métropolitain et sur la même période, le nombre de résidences principales du littoral s'est accru de 1,2 % en moyenne annuelle et celui des résidences secondaires de 1,5 %. En zone de montagne, la part des maisons individuelles ou des maisons en lotissement, sur la période 2014-2023, est nettement plus élevée dans les communes de montagne - 52,8 % - que sur le plan national, où elle est de 39,8 %. Nous avons donc des dynamiques de développement importantes, notamment en termes de logements.

S'agissant de la réduction de l'artificialisation des sols, nous observons que le rythme d'artificialisation sur le littoral est supérieur à la moyenne de l'Hexagone sur la période 2012-2018, avec des nouvelles terres artificialisées représentant 0,08 % du territoire, soit un peu plus de 42 000 hectares. Nous sommes donc sur un volume assez conséquent.

On pourrait conclure que, finalement, ces lois ont les avantages de leurs inconvénients. Les avantages : elles s'adaptent au territoire et à ses spécificités ; c'est aussi l'expression de la différenciation. Les inconvénients : elles peuvent faire l'objet d'une critique sur certains projets ou certains sujets, avec une application peut-être trop différenciée, mais qui tient compte également de la nature des projets, de la couverture en documents d'urbanisme, de la manière dont nos territoires se sont saisis des outils à leur disposition et de la qualité avec laquelle les projets ont été élaborés.

En termes de perspectives, nous ne sommes pas forcément tout à fait alignés avec les autres intervenants sur les évolutions de nature normative, puisque nous appelons plutôt de nos voeux une certaine stabilité. Certains territoires et collectivités souhaitent aussi que l'on stabilise les documents d'urbanisme, quelque peu chahutés ces dernières années, afin qu'ils puissent traduire effectivement leur politique et garder cette logique planificatrice de lois qui sont, d'une manière générale, protectrices. La planification est exigeante - il faut se le dire - et difficile. Nous voyons bien tous les débats actuels sur les risques contentieux qu'elle présente. Par conséquent, du point de vue de la DHUP, nous vous rejoignons sur le rôle et le renforcement très important de l'accompagnement des collectivités dans l'élaboration du Scot, qui nous paraît extrêmement important à valoriser, à accompagner et à partager. Évidemment, développer les actions de formation des élus est extrêmement important, mais aussi celles des agents des collectivités. Nous nous appuyons beaucoup sur le réseau des associations nationales d'élus pour ce faire ; de très bonnes collaborations sont mises en place. Enfin, il y a peut-être davantage à communiquer et à valoriser les instructions ministérielles en termes de doctrine, de manière à pouvoir donner plus de visibilité et à clarifier l'application des sujets.

Les travaux que vous avez engagés, monsieur le président, monsieur le rapporteur, participent de cette information et de ce partage des réflexions autour de ces sujets. Il faut aussi bien identifier le besoin : il n'est pas souvent urgent de légiférer là où des outils existent. La démarche se fait donc souvent projet par projet, et il est important d'être également attentif à cette approche. Enfin, il y a l'évaluation : elle est importante, parce qu'elle permet d'appréhender l'ensemble des enjeux dans toutes leurs composantes.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Vous avez affirmé, madame Vouillemet, à plusieurs reprises, qu'un certain nombre de dispositions que l'État met au service des collectivités locales, pour la compréhension et l'ingénierie, étaient peut-être un peu méconnues sur le territoire. Je vous confirme qu'elles sont totalement méconnues sur le territoire. Quand vous indiquez qu'il est nécessaire de renforcer un partenariat État-collectivités locales et que, si cela dysfonctionne, c'est probablement parce que les élus sont mal formés, il s'avère qu'il n'y a pas d'outil à la disposition de ces élus - en tout cas, pas suffisamment - pour qu'ils puissent accomplir un travail leur permettant d'atteindre les objectifs politiques fixés pour leur territoire avec les moyens juridiques et les interprétations que ces derniers peuvent générer. Il y a là un vrai sujet ; cela a été un fil conducteur d'un certain nombre d'auditions durant tout le travail de la mission.

J'ai le sentiment que l'État et ses services centraux se comportent un peu comme une vigie sur les territoires, sur les services déconcentrés de l'État qui, eux-mêmes, ont peu de prise, de dispositions ou de moyens pour pouvoir accompagner les collectivités locales, dans leur Scot mais aussi dans la déclinaison des PLU ou PLUi. L'accompagnement des collectivités locales constitue un vrai sujet.

Au-delà de cet accompagnement, nous avons eu quelques témoignages, notamment celui, la semaine dernière, du préfet du Pas-de-Calais, qui évoquait très clairement des blocages législatifs, des difficultés sur de petites questions du quotidien, l'agriculture notamment, ainsi qu'un empilement de législations, de réglementations, de normes en concurrence qui ne facilitait pas le travail des territoires. Je ne retrouve pas cette lucidité opérationnelle dans vos propos. J'aimerais que vous puissiez éventuellement aller un peu plus loin et nous dire de quelle manière et quelles préconisations vous formulez, au-delà de l'idée que finalement tout va très bien, que c'est une question d'interprétation, de connaissance des élus.

Je songe à des difficultés très opérationnelles d'adaptation, sur la loi Montagne et plus encore sur la loi Littoral. Vous évoquiez tout à l'heure la question du développement des annexes ; nous l'avons vu notamment sur l'île de Batz. Il ne s'agit pas seulement d'annexes, mais également des enjeux liés à l'adaptation au vieillissement de la population, avec un habitat qui n'est plus du tout conforme aux besoins d'une population résidente permanente et vieillissante.

Monsieur Prieur, vous évoquez la nécessité de renforcer le pouvoir du Scot - ce point est d'ailleurs convergent dans vos trois interventions. Vous vous en êtes donc tenu à des principes ; pourriez-vous, aujourd'hui ou dans un document à venir, nous proposer des éléments presque « prérédactionnels » qui pourraient constituer la base d'amendements législatifs ? J'ai bien compris que l'idée, en faisant monter en puissance le contenu des Scot et la précision des adaptations nécessaires à l'intérieur de ce document de planification de proximité, serait de faciliter l'effacement du point d'interrogation - dans votre présentation - concernant l'application de la loi Littoral directement par la jurisprudence sur des cas d'espèce. Il s'agit effectivement d'une piste importante que la mission envisagera de retenir, je n'en doute pas, dans ses conclusions et recommandations.

M. Michel Canévet. - Je remercie notamment Maître Prieur pour les éclairages qu'il a apportés sur la loi Littoral, dont on voit bien qu'elle a permis de préserver. Elle pose aujourd'hui de nombreux problèmes dans son application sur le terrain. Je suis également de ceux qui estiment que si l'on définit mieux les choses au niveau du Scot, nous pourrons avoir des actions cohérentes sur le terrain.

Plusieurs sujets ont été évoqués, notamment la question du camping : il faut que les professionnels puissent faire évoluer leur structure. Le président de la Fédération nationale de l'hôtellerie de plein air avait eu l'occasion de nous l'indiquer lors de son audition.

Un autre point concerne l'évolution du bâti agricole. Il est vrai que, dans les îles, il faut avoir une approche toute particulière, car sur ces territoires, on ne peut rien faire si aucune adaptation n'apportée. Il faut que, sur le continent, l'on puisse également adapter les choses. J'ai en effet en tête plusieurs cas - à Roscoff, par exemple - où des agriculteurs veulent faire évoluer leur structure et sont empêchés par les règles d'extension limitée de la constructibilité.

Comme nous l'avons vu lorsque la mission est venue dans le Finistère, l'installation des équipements publics pose également question. Au-delà de la jurisprudence La Torche pour ce qui concerne les antennes téléphoniques et la prééminence de la loi Littoral sur la loi Élan, des problèmes se posent pour les stations d'épuration : le principe de la continuité de l'urbanisation pose difficulté, puisque personne ne veut d'équipement de cette nature - station d'épuration ou antenne de téléphonie - à proximité de chez soi. Il faut que ces équipements soient installés là où ils sont le mieux à même de remplir leur mission.

Le pouvoir dérogatoire du préfet, qui est prévu dans l'un des textes à venir portés par la ministre de l'aménagement du territoire, devra aussi être sécurisé juridiquement. Sinon, nous allons être confrontés à la jurisprudence constante. Si nous ne précisons pas les choses, sur la notion d'espace proche du rivage par exemple, ainsi que sur les sujets que je viens d'évoquer, nous nous retrouverons à nouveau en difficulté devant le tribunal.

Enfin, mon dernier point s'adresse à la DHUP : pour des modifications assez modestes des PLU - par exemple des changements de destination -, nous avons des procédures parfois extrêmement lourdes. Il s'agit de dossiers pour lesquels il faut consulter la Commission de la nature, des paysages et des sites, parce que l'on se trouve dans une commune littorale. Pour un changement de destination, cela ne se justifie pas. Les élus sont suffisamment sages et les choses peuvent être cadrées dans les documents d'urbanisme, sans qu'il soit nécessaire de réunir des commissions dont les membres ne connaissent strictement rien au dossier et qui, donc, vont émettre un avis fondé sur on ne sait quel jugement. Il faut simplifier là aussi, afin de permettre de réaliser les opérations pour lesquelles il y a une attente de la part de nos concitoyens.

Me Loïc Prieur. - Le mouvement sur la confortation du Scot n'est pas entièrement nouveau. Il est déjà assez largement amorcé, et ce, depuis la loi Élan. Je vous rejoins tout à fait lorsque vous dites que c'est probablement la bonne échelle de traduction.

J'ajouterais presque - et là, je vais réinventer l'eau chaude - : pourquoi ne pas faire ce qui était prévu dès le départ ? Il n'est pas utile de recréer les prescriptions particulières des régions, mais nous avons des documents désormais clairement établis, qui sont les schémas régionaux. Nous avons le Padduc pour la Corse ; nous avons les SAR, pour l'outre-mer ; nous avons enfin les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, les Sraddet, pour le droit commun des régions.

Pourquoi ne pourrions-nous pas concevoir un système dans lequel nous conférerions au Sraddet le rôle des anciennes prescriptions particulières qui n'ont jamais vu le jour, de manière à ce qu'il puisse fixer de grandes lignes directrices d'application de la loi ? Il pourrait peut-être dire par exemple, en Bretagne, les critères pour l'agglomération-village.

Ensuite, au sein des grandes lignes fixées par le Sraddet, nous aurions le Scot qui serait, lui, chargé - comme il l'est aujourd'hui par la loi Élan - de spatialiser, de territorialiser. On devrait aller plus loin en décidant qu'une fois que le Scot a fixé la règle du jeu dans le cadre des principes dégagés par le Sraddet, nous nous tenons à cette règle. Nous nous y tenons tant par rapport au PLU - la jurisprudence le dit déjà -, qu'au niveau des permis de construire, et cela, elle ne le dit pas encore.

Ce qui me surprend, c'est d'entendre que, pour les Scot de montagne, il n'y aurait pas d'ingénierie juridique. J'avoue que, pour notre part, nous collaborons beaucoup avec des établissements publics qui élaborent des Scot. Nous avons eu la chance de travailler avec le Scot Flandre-Dunkerque, les Scot en Normandie, celui du Pays de Brest ou encore le Scot de Royan. Nous venons de terminer, avec les équipes du Scot du Pays basque, le document qui a été approuvé tout récemment et qui a été attaqué en justice. Nous avons gagné le référé-suspension il n'y a pas très longtemps. J'ai donc l'impression que, pour les Scot littoraux, il y a systématiquement ce renfort juridique. Il me semble donc qu'effectivement - sans vouloir prêcher pour ma profession - ce renfort est assez précieux, vu la complexité du sujet.

Pour reprendre l'exemple du Scot du Pays de Brest que j'évoquais tout à l'heure, il ne faut pas se méprendre sur mon propos ; mon idée n'est pas d'assouplir la loi. J'avais d'ailleurs travaillé en 2016 avec les parlementaires pour, au contraire, la durcir, afin qu'elle prenne davantage en compte la question des risques littoraux dans le cadre de la loi sur l'économie bleue. Ce qui m'intéresse, c'est que nous stabilisions la loi ; je trouve assez frustrant de réaliser tout un travail avec les élus du Scot du Pays de Brest, pour dire « non, tel espace n'est pas un village, car il ne mérite pas de se développer », et de voir, au cours d'un contentieux, un juge confronter le PLU à la jurisprudence classique et nous dire : « Eh bien non, là, vous avez quarante maisons, il faudrait le retenir comme tel ». Je trouverais intéressant que l'on redonne tout son sens à la marge de compatibilité avec la loi Littoral que prévoit le code de l'urbanisme. Il me paraît donc important de donner toute sa valeur au principe de compatibilité, afin que le Scot dispose d'une réelle marge de manoeuvre.

Une fois que cette marge de manoeuvre aura été acquise et exploitée, il faudrait modifier l'architecture de manière à ce que nous n'ayons plus cette application directe. Cela n'empêchera pas les requérants d'attaquer le Scot, même par la voie d'exception - c'est-à-dire que si j'attaque un permis de construire, je peux dire au juge : « Ce permis n'est pas légal parce qu'il repose sur un PLU, qui repose sur un Scot illégal ». Si le Scot prenait trop de libertés, on pourrait le contester.

L'État a aussi un rôle, puisque, évidemment, le préfet peut s'opposer au caractère exécutoire du Scot. Il faut donc aussi que les préfets n'hésitent pas à se servir de cette arme et à dire : « Ici, nous avons un Scot qui est trop libéral, il ne respecte pas la loi Littoral, je bloque son entrée en vigueur. »

Dans ma contribution écrite, je suis même allé plus loin - je ne sais pas si cela plaira à tous les élus du littoral - : pourquoi, même lors de l'élaboration des Scot, ne renforcerait-on pas l'implication des associations agréées de défense de l'environnement ? Il s'agirait de prévoir une consultation systématique, parce que l'on sait que le contentieux sur les Scot vient beaucoup du milieu associatif. Par conséquent, les consulter pourrait être une solution.

Me Grégory Mollion. - Je souhaite simplement ajouter des éléments à ce débat autour du Scot, lequel nous paraît très intéressant.

Certes, il existe des dispositifs pour les schémas de développement urbain sur le littoral, mais ils sont tout de même très restreints, limités aux constructions et non aux questions d'urbanisation. En montagne, il existe également un dispositif, qui ne s'applique que dans des cas très spécifiques, lorsqu'il n'y a pas de PLU et qu'on est en règlement national d'urbanisme (RNU). De plus, les conditions de fond sont tellement exigeantes que l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme qui le prévoit n'est finalement pratiquement jamais appliqué ; il faut donc ouvrir cette voie.

Toutefois, lorsque l'on va un peu plus loin pour traduire - soit directement, soit en passant par l'intermédiaire d'un Sraddet, du Padduc en Corse ou d'un autre document qui s'intercale -, il faut aussi avoir conscience que des responsabilités en découlent. En d'autres termes, si l'on donne du pouvoir au Scot, cela engage aussi beaucoup plus les élus. C'est pour cette raison que nous avons proposé de bien formaliser l'aspect spécifique de l'application de la loi Montagne ou de la loi Littoral dans un Scot, afin que les élus aient bien conscience de cette nouveauté - un peu comme on avait créé en son temps le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), ce qui fut une très bonne chose.

Ensuite, sur le plan de la méthodologie et de la gouvernance, ce qui me paraît important, c'est de revenir à nos trois types de communes de montagne, comme il existe sans aucun doute plusieurs types de communes littorales. La gouvernance d'un Scot relève de la stratégie politique. Si l'on donne du pouvoir à un Scot, il faut aussi accompagner la gouvernance qui en découlera, car sinon les gros vont manger les petits. Or il est question de consommation d'espace et de projet de territoire sur l'ensemble des territoires : comment, dès lors, créer des critères ? Par une méthodologie spécifique qui permettrait, par exemple en matière de consommation de l'espace, que tout ne soit pas forcément décidé à la majorité, mais qu'il y ait des plafonds de consommation pour certaines portions du territoire, de sorte que ceux qui arrivent en bout de chaîne dans la gouvernance ne soient pas dépourvus de toute possibilité d'évolution.

Mme Émilie Vouillemet. - Le rôle de l'État national et celui de l'État local sont, il est vrai, différents. Notre objectif, du côté de l'administration nationale, est également d'accompagner les services locaux pour qu'ils disposent des leviers nécessaires, afin de pouvoir ensuite les décliner et accompagner les collectivités locales. Ce n'est pas l'administration nationale qui gère les situations locales ; en revanche, nous devons fournir les outils nécessaires pour conseiller et accompagner.

Dans certains projets difficiles, nous avons énormément d'échanges avec les services locaux. Ce volet opérationnel est l'une de nos préoccupations, surtout en matière d'urbanisme et de paysage. Nous voyons bien aussi que nous avons beaucoup accompagné un certain nombre de dérogations prévues par le législateur pour adapter la loi Littoral et la loi Montagne, afin de faciliter certains projets présentant des caractéristiques spécifiques, sur des problématiques sectorielles, pour les énergies renouvelables par exemple, ou sur des cas très particuliers d'installations un peu fortes en matière de sécurité civile ou de nucléaire. Nous sommes donc plutôt à l'écoute de ce volet opérationnel.

S'agissant des modifications du PLU et des contraintes, c'est l'effet cumulé de l'intervention des deux commissions (CDNPS et commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers - CDPENAF) qui nous est signalé très régulièrement. Certaines de ces formalités sont prévues par le législateur en tant que garantie ; quand certaines dérogations sont prévues, il est nécessaire de les accompagner d'un certain nombre d'encadrements et, souvent, la CDNPS ou la CDPENAF constituent des garanties qui permettaient d'admettre des dérogations. Nous allons regarder ce sujet tout particulier du changement de destination, parce qu'il me surprend un petit peu. Il y a probablement également un travail à faire collectivement sur la manière d'intervenir en termes de collégialité pour éclairer le décideur.

Concernant les Sraddet, le Padduc, le permis de construire et le lien d'opposabilité, notre premier mouvement est de considérer qu'il faut déjà utiliser tous les outils qui existent. D'après ce que nous constatons, ce lien d'opposabilité directe de la loi Littoral et de la loi Montagne au permis de construire a aussi une effectivité. Si le PLU ou le Scot s'écarte de cette loi, le permis de construire pourra directement s'en affranchir par un travail juridique d'annulation potentielle du document, et avoir une effectivité quasi immédiate. Ce lien direct était donc aussi l'une des garanties de l'opérationnalité des mesures de la loi Littoral. Il ne faut pas l'oublier dans les effets de bord possibles d'une éventuelle suppression de ce lien.

Un autre levier important concerne la sécurité juridique des documents d'urbanisme, car nous constatons des annulations assez nombreuses, y compris pour des Scot très structurants. L'annulation d'un document d'urbanisme, au-delà du coût que cela représente pour la collectivité, signifie aussi la fin de son projet de territoire et des choix qui ont été faits. Dans l'intervalle, le document d'urbanisme ne trouve pas à s'appliquer. La loi Littoral et la loi Montagne, avec un lien direct au permis de construire, ont aussi cette vertu de pouvoir garantir une sorte de pérennité dans le temps. Il faut donc pouvoir essayer de combiner les deux effets.

Le Padduc a un régime particulier du fait de l'organisation, des composantes et de l'histoire du territoire corse. Il n'est peut-être pas utilisé en tant que tel jusqu'au bout en pratique. Nous avons le cadre théorique, mais nous n'avons pas suffisamment de retour ou de regard sur la manière dont la collectivité s'en saisit pour en traduire toute l'opérationnalité qui nous permettrait d'avoir cette évaluation de l'intérêt que le Padduc et ce cadre juridique comportent. Concernant le Sraddet, je suis un peu plus mitigée quant à la proposition de monsieur Prieur, car nous changerions la nature du document. Lui conférer cette prescriptivité qu'il n'a pas aujourd'hui dans le cas de la loi Littoral ou de la loi Montagne, c'est changer la nature du document et cela réinterroge le rôle des régions et le rapport entre les régions et l'intercommunalité en matière d'urbanisme.

Je voulais juste revenir sur l'outre-mer pour indiquer que, pour la loi montagne, son volet urbanisme ne s'applique pas.

Me Loïc Prieur. - Je souhaiterais apporter une nuance concernant le Sraddet. J'avais effectivement la même opinion que vous auparavant - j'ai même écrit un article en ce sens -, mais je suis un peu plus nuancé aujourd'hui. En effet, le Sraddet comporte un volet de traduction du ZAN - qui ne relève pas complètement de l'urbanisme - qui l'amène à s'intéresser aux questions foncières. C'est pourquoi, si je considérais initialement que la région ne disposait pas de l'ingénierie nécessaire, cela est peut-être de moins en moins vrai. Voilà pourquoi je me demandais s'il ne serait pas pertinent de lui confier un rôle de définition des grands critères.

Là où je vous rejoins, c'est que dans le système que je concevais, l'application directe de la loi ne s'applique, évidemment, que si un Scot est précis et compatible avec elle. S'il n'y a pas de Scot, la loi s'applique directement ; c'est le régime actuel.

Pour ce qui est de la jurisprudence, j'avais également la même opinion que vous : il est vrai que le fait que le juge puisse contrôler directement un permis de construire constitue un garde-fou. Toutefois, lorsque l'on voit des jurisprudences qui sont désormais plus libérales que ce que les codes prévoient, cet aspect de garde-fou disparaît quelque peu. J'aurais donc tendance à nuancer légèrement ce propos sur le garde-fou.

Enfin, permettez-moi de répondre au sénateur Canévet sur la question des dérogations. Dans la piste d'évolution que j'évoquais, figurait une dérogation agricole visant à autoriser des bâtiments en discontinuité de l'agglomération et du village et qui, pour l'instant, ne s'applique qu'en dehors des espaces proches du rivage, avec l'accord du préfet. J'y vois un effet pervers, car je travaille aussi avec beaucoup de communes littorales : le fait de conditionner la dérogation agricole à sa situation hors de l'espace proche du rivage a pour conséquence que l'on va venir bricoler - ou en tout cas que l'on aura la tentation de le faire - pour bouger un peu le tracé de l'espace proche, juste pour éviter d'y inclure un bâtiment agricole. C'est pourquoi je propose de conserver la dérogation et de confier au Scot, et donc aux élus, le soin de déverrouiller ou non cette possibilité. En fonction des critères de configuration des lieux, éventuellement du type de commune - insulaire, presqu'île - ou encore de la présence antérieure de bâtiments agricoles, il s'agirait de permettre au Scot de moduler cette distance et donc d'autoriser des bâtiments agricoles par dérogation au principe de continuité, y compris parfois dans l'espace proche du rivage. On pourrait tout de même sanctuariser la bande littorale de 100 mètres et, évidemment, les espaces remarquables ; cela va de soi.

Enfin, concernant la dernière question du sénateur Canévet sur les équipements publics, je vous rejoins. Il existe des dérogations, mais elles sont un peu des usines à gaz, pour les stations d'épuration, ainsi que des dérogations votées récemment pour les antennes-relais. J'ai sous les yeux le texte de la loi Montagne qui dit tout simplement : « Les équipements publics incompatibles avec le voisinage ne sont pas soumis au principe de continuité. » N'y a-t-il pas là une piste de réflexion ? L'article L. 122-5 du code de l'urbanisme me paraît ainsi très clair.

M. Simon Uzenat. - J'ai été très heureux de vous entendre parler de Belle-Île-en-Mer. Je suis par ailleurs élu régional et je suis donc très intéressé par les propositions que vous pouvez formuler autour du Sraddet. Il est clair qu'à la faveur de la loi « Climat et Résilience », les régions ont acquis une responsabilité importante.

Plus largement, dans les propositions que vous formulez, je trouve intéressant que vous remettiez bien la responsabilité des élus au coeur du dispositif, dans le cadre borné par la loi. Pour autant, comment pouvez-vous nous garantir que la sécurité juridique sera au rendez-vous ? En effet, il faut que les adaptations du cadre prévu par la loi deviennent bien effectives et garantissent tout de même une forme d'équité à l'échelle nationale.

Je suis un Breton, je suis profondément décentralisateur, mais en tant que législateurs, nous avons à coeur de garantir que d'une région à une autre, les écarts éventuels soient tout de même raisonnables. Comment garantissons-nous cela ?

Concernant le Sraddet et la relation Sraddet-Scot, puis Scot-PLU, comment voyez-vous ces éventuelles évolutions possibles ? À quelles conditions ? Vous avez évoqué la distance par rapport au rivage s'agissant des îles ou des presqu'îles. Comment faisons-nous pour que tout cela reste dans l'ordre du raisonnable ?

En effet, nous ne pouvons pas exclure, même si aujourd'hui l'écrasante majorité des élus est parfaitement responsable, que nous puissions ici ou là avoir des élus quelque peu particuliers. Vous me répondrez sans doute que, cette fois-ci, la loi s'appliquera avec toute sa puissance, mais pour autant, jusqu'où peut-on pousser le curseur de la différenciation ?

À destination des représentants de l'administration, je pense que trop souvent encore, on envisage la différenciation vue de Paris. On va autoriser les uns et les autres à faire ceci ou cela, alors que l'enjeu de la différenciation est bien de permettre aux acteurs de terrain, qui connaissent le mieux le terrain, de pouvoir, dans le respect de la loi qu'ils respectent de toute façon, reconnaître ces singularités.

Comment navigue-t-on sur cette ligne de crête, pour que le dispositif soit le plus juste ou le plus efficace possible, y compris, dans certains cas, en étant plus restrictif que certaines jurisprudences qui peuvent en effet se révéler plus libérales ?

Nous voyons bien les dégâts que cela produit quand des schémas majeurs sont remis en cause, l'incertitude que cela génère pour les opérateurs économiques, pour les élus locaux, pour les citoyens. Il faut donc pouvoir donner de la visibilité, de la sécurité, tout en laissant de la souplesse. Pour être un peu plus précis, comment pourriez-vous nous éclairer sur la déclinaison opérationnelle de ces propositions ?

M. Guillaume Gontard, président. - Je souhaite poser quelques questions complémentaires à Mme Vouillemet, relativement à ses propos sur le rythme d'artificialisation qui a pu être observé sur le littoral et en zone de montagne.

On constate qu'effectivement, avec l'application de ces deux textes, nous avons continué à construire, à artificialiser et donc à nous développer. Je serais intéressé que vous puissiez nous fournir les chiffres que vous avez évoqués, car c'est un aspect intéressant.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Permettez-moi d'intervenir sur ce point. Votre propos est d'autant plus intéressant que vous avez donné des chiffres globaux et que nous avons évoqué à plusieurs reprises - c'est un fil directeur de nos échanges, y compris ce soir - les montagnes et les littoraux.

Il me semble nécessaire que nous regardions plus dans le détail ces chiffres globaux, qui peuvent traduire des différences territoriales assez significatives, à confirmer en fonction des données que vous nous transmettrez.

M. Guillaume Gontard, président. - Globalement, je partage l'idée que, si nous devons sécuriser ces textes - je ne sais s'il faut parler d'assouplissement -, le fait de passer par les documents d'urbanisme, et notamment le Scot, est pertinent. C'est à ce niveau, me semble-t-il, qu'il y a un véritable projet de trajectoire et une vraie discussion, à la fois démocratique et collective, que je trouve intéressante. Il est donc pertinent de pouvoir opérer cette différenciation par l'intermédiaire des Scot et, par conséquent, des documents d'urbanisme.

Ma question est la suivante : actuellement, 17 % ou 20 % des communes sont encore soumises au RNU, dont beaucoup se situent en zone de montagne et en zone littorale, et 30 % du territoire ne sont pas encore couverts par des Scot. N'y a-t-il pas là une problématique, ou en tout cas une réflexion à avoir, sur la manière de faire en sorte que l'ensemble du territoire soit couvert par des documents d'urbanisme ? Car sinon, avec la complexité de ces textes, mais aussi les enjeux auxquels nous devons répondre, cela ne marchera pas ; en tout cas, nous aurons des difficultés. Je m'interroge souvent, car il est vrai qu'une commune qui est au RNU ou un territoire qui n'a pas de Scot se ferme des portes sur des possibilités dont elle pourrait disposer, justement, pour mieux s'adapter à son projet de territoire. Comment voyez-vous les choses à ce sujet ?

Ce qui a été dit tout à l'heure sur le prix du foncier par rapport aux surfaces constructibles disponibles n'est pas toujours vrai. Ce n'est pas parce que l'on a forcément beaucoup de terrains constructibles disponibles - encore faut-il qu'ils soient à vendre, ce qui n'est pas toujours le cas - que les prix baissent. La relation entre le prix et la surface de construction disponible, en tout cas constructible, n'est pas toujours totalement avérée, notamment en secteur de montagne.

Me Loïc Prieur. - En préambule, je vous rejoins entièrement sur le constat de départ : je ne suis pas, à titre personnel, favorable à l'assouplissement de la loi Littoral.

Il faut tout de même rappeler certaines choses. Les chiffres du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) sont clairs. Un rapport - dont j'ai mis la référence dans ma contribution écrite -, rappelle, je cite, qu'« au niveau communal, on observe que la consommation d'espace s'est très fortement polarisée sur les communes littorales ». Nous consommons donc beaucoup, je vous rejoins entièrement sur ce point. Un article du Monde de cet hiver, avec une très belle infographie, rappelait qu'en Europe - et il n'était pas focalisé sur le littoral -, chaque seconde, 50 mètres carrés sont artificialisés. Chaque seconde !

La question qui se pose ensuite est de savoir comment sécuriser tout cela. Il ne faut pas qu'en touchant à l'architecture, nous venions affaiblir un dispositif qui a fait ses preuves. Nous pointons évidemment parfois des dysfonctionnements, mais il faut avoir un peu de recul : nous avons un système qui a permis de protéger l'espace littoral en France, et heureusement.

Le Sraddet a un rôle en matière de trait de côte. Si l'on prend le Sraddet de Bretagne, par exemple, il formule des prescriptions dans ce domaine, ainsi que sur le ZAN ; nous commençons donc à voir au niveau de la région cette ingénierie, ou plutôt l'urbanisme, l'aménagement au sens large du terme. L'État est fortement impliqué dans le Sraddet ; un Sraddet qui prendrait trop de libertés et qui dirait « chez nous, l'agglomération, c'est dix maisons » ne fonctionnerait pas. Le premier niveau de sécurité, le premier verrou finalement, est que si l'on confie au Sraddet le rôle des anciennes prescriptions particulières qui n'ont jamais vu le jour, sa co-construction État-collectivités est de nature à garantir que l'on n'y fera pas n'importe quoi.

Ensuite, nous avons l'échelle du Scot qui est celle que retient la jurisprudence. La règle commune définie par le Conseil d'État, par rapport à la relation entre la loi Littoral, le Scot et le PLU, est la suivante : lorsqu'un Scot apporte des précisions sur la loi Littoral et que ces dispositions sont compatibles avec la loi elle-même, la loi Littoral est appliquée à travers le Scot. Cela signifie qu'évidemment, si le Scot ne fait pas bien son travail, il est mis de côté et devient contestable, soit par des recours directs, soit, comme nous l'avons dit, par des jeux de dominos que l'on appelle des voies d'exception au contentieux.

L'autre verrou, que j'ai déjà évoqué, est le préfet, qui peut faire barrage. C'est le préfet qui peut dire : « J'estime que votre Scot prend trop de libertés par rapport à la loi Littoral, je m'oppose à son entrée en vigueur. » Quand on approuve un Scot, le préfet a deux mois pour le contrôler et, pendant ces deux mois, le Scot n'entre pas en vigueur. Si le préfet s'oppose à son entrée en vigueur, c'est alors tout le Scot qui est paralysé, pas seulement sa partie littorale.

En réponse à la question du sénateur Uzenat, il y a donc à la fois cette co-élaboration du Sraddet qui, de mon point de vue, est un garde-fou important, mais aussi, au niveau du Scot, les différentes actions contentieuses que l'on peut mener et le rôle du préfet. C'est pourquoi je m'interrogeais : pourquoi ne pas ériger les associations agréées de défense de l'environnement au même rang que les personnes publiques associées sur les documents d'urbanisme ? Ce serait une façon non pas de leur donner un rôle décisionnel, mais simplement de les impliquer.

M. Simon Uzenat. - S'agissant du Sraddet comme du Scot, nous constatons des différences de jurisprudence qui peuvent être assez nettes. Ne nous exposons-nous pas, avec ces prétendus verrous, à des différences de taille de verrou en fonction des régions, avec là aussi des situations qui pourraient paraître incompréhensibles ou injustifiées ? En effet, ce tamis a fait la preuve de son caractère différencié en fonction des moments et des territoires.

Me Loïc Prieur. - De mon point de vue, l'idée est de ne pas changer la loi Littoral, de ne pas modifier les articles du code et de ne pas assouplir la notion centrale d'agglomération aux villages existants.

Ce que j'aurais peut-être suggéré - et tout cela doit être évalué -, c'est, à l'image des directives territoriales d'aménagement que vous avez évoquées et qui sont en voie d'extinction, à l'image des schémas d'aménagement régionaux, à l'image du Padduc, de permettre aux Scot d'apporter des précisions à cette loi, adaptées aux particularités géographiques locales.

Le point qui me paraît remettre quelque peu en question ce rôle stratégique du Scot est cette idée que, finalement, quoi que dise le Scot, je peux appliquer directement la loi à un permis de construire et venir détricoter, à l'occasion d'un simple contentieux de permis, un travail élaboré de longue date par les élus. Il faut parfaitement en évaluer les risques.

M. Guillaume Gontard, président. - Merci à vous tous. Nous sommes très preneurs de tout document complémentaire.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 30.