Lundi 22 juin 2026
- Présidence de M. Daniel Fargeot, président d'âge -
La réunion est ouverte à 14 h 00.
Réunion constitutive
M. Daniel Fargeot, président. - Mes chers collègues, en tant que président d'âge, j'ai le privilège d'ouvrir la première réunion de la commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi de Mme Pauline Martin et de M. Mathieu Darnaud visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique.
Cette commission, dont le Sénat a validé la création le 6 mai dernier en séance publique, est composée de 37 membres.
Nous allons à présent procéder à la constitution du Bureau de notre groupe de travail, constitué, selon l'usage, d'un président, de dix vice-présidents et de trois secrétaires, en respectant la répartition proportionnelle des groupes politiques.
Pour les fonctions de président, j'ai reçu la candidature de M. Pierre Barros, pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.
La commission spéciale procède à la désignation de son président, M. Pierre Barros.
- Présidence de M. Pierre Barros, président -
M. Pierre Barros, président. - Mes chers collègues, je tiens avant tout à vous remercier de m'avoir accordé votre confiance.
Avant d'entrer dans le vif du sujet, je vous propose de procéder à la désignation du Bureau de la commission spéciale.
La règle qui s'applique est celle des commissions permanentes, fixée par l'article 13 du Règlement du Sénat.
En conséquence, et compte tenu des candidatures transmises par les groupes politiques, je vous propose de désigner comme vice-présidents : pour le groupe Les Républicains, Mme Pauline Martin, M. Alain Milon et Mme Agnès Canayer ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, M. Éric Kerrouche et M. Michaël Weber ; pour le groupe Union Centriste, Mme Nathalie Goulet ; pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, M. Stéphane Fouassin ; pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social européen, M. Raphaël Daubet ; pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires, M. Vincent Louault et pour le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, M. Yannick Jadot.
Les vice-présidents sont désignés.
M. Pierre Barros, président. - Je vous propose à présent, conformément aux propositions formulées par les groupes, de désigner comme secrétaires : pour le groupe Les Républicains, Mme Pascale Gruny ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, M. David Ros et pour le groupe Union Centriste, Mme Anne-Sophie Romagny.
Les secrétaires sont désignés.
M. Pierre Barros, président. - Aux fonctions de rapporteur, j'ai reçu la candidature de Mme Christine Lavarde, pour le groupe Les Républicains.
Mme Christine Lavarde est désignée rapporteur.
M. Pierre Barros, président. - Mes chers collègues, concernant l'organisation de nos travaux, je serai à l'écoute de toutes vos suggestions et tenterai, dans la mesure du possible, de leur donner une suite favorable.
Je vous propose que nos méthodes de travail soient placées sous le signe de la transparence et de la dématérialisation. Concrètement, cela signifie que toutes les auditions au format rapporteur seront ouvertes à l'ensemble des membres de la commission et que tous les documents préparatoires à nos travaux (note, amendements, biographies, etc.) seront accessibles via Demeter, l'application DEMETER dédiée aux commissions.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - J'appelle votre attention sur les avantages et les inconvénients des différents formats d'audition (plénière et rapporteur). Pierre Barros et moi-même n'avons pas de préférence entre ces deux modalités. Nous avons beaucoup eu recours au format « rapporteur » dans le cadre des travaux de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État.
M. Pierre Barros, président. - Le format « rapporteur », évoqué par le rapporteur présente des avantages mais il ne faut pour autant nous interdire la possibilité d'organiser quelques réunions plénières au rayonnement médiatique plus étendu.
M. Pierre Barros, président. - En accord avec le rapporteur, nous vous transmettrons une proposition d'auditions et de formats dans les prochains jours.
À présent, nous abordons la première séquence de nos travaux qui s'ouvrent avec l'audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation
M. Pierre Barros, président. - Madame la ministre, nous avions conclu les travaux de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État le 2 juin 2025 par l'audition de votre prédécesseur, M. François Rebsamen.
Vous n'aurez pas manqué de remarquer que le tandem que nous formions à l'époque avec le rapporteur, Mme Christine Lavarde, s'est reconstitué pour conduire les travaux de cette commission spéciale !
À bien des égards, l'audition de ce jour s'inscrit donc dans le prolongement direct des travaux approfondis que nous avions conduits. Elle marque cependant une nouvelle étape, législative cette fois.
Pour nos collègues qui n'ont pas eu la chance de participer à la commission d'enquête, je rappellerai l'ampleur des travaux que nous avions alors menés : 41 auditions plénières ; 25 auditions au format rapporteur ; deux déplacements en Val-d'Oise et dans le Loiret.
Nous avions tenté d'appréhender et de décrypter un paysage administratif complexe, composé de 103 agences, 434 opérateurs, 317 organismes consultatifs et 1 200 organismes publics nationaux. L'enjeu était grand, relativement inédit et la tâche fut laborieuse ! L'intérêt suscité par notre rapport dans le débat public comme dans les médias en témoigne.
Ce travail au long cours nous a permis de dresser des constats clairs et sans équivoque : le démembrement de l'État est source de complexité et nuit à la lisibilité de l'action publique ; les chevauchements de compétences entre structures et services de l'État affectent l'efficacité administrative ; enfin, la transparence et le contrôle de certains organismes restent largement perfectibles.
Notre commission d'enquête avait finalement formulé 61 recommandations - ce nombre est élevé, je vous l'accorde, mais cohérent avec la diversité des structures concernées et des situations rencontrées.
Au mirage simplificateur de la « tronçonneuse » popularisée outre-Atlantique, nous avions alors préféré une approche sur mesure, appréhendant au cas par cas les situations des opérateurs et agences de l'État.
Le 27 avril dernier, le groupe Les Républicains a déposé une proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique, objet de cette commission spéciale. Composée de 20 articles, cette proposition de loi a l'ambition de prolonger le travail de la commission d'enquête en reprenant une partie de ses recommandations.
Certains de ses articles concernent directement des opérateurs, d'autres portent sur des principes structurants, tels que l'unicité de la tutelle ministérielle, afin de mettre un terme à des situations de tutelles multiples incompréhensibles.
Madame la ministre, cette audition inaugurale des travaux de la commission spéciale nous offre également une opportunité, celle de nous assurer que les recommandations de la commission d'enquête ont nourri vos propres réflexions et travaux.
Car notre première recommandation était simple, mais indispensable à toute réorganisation : il y avait urgence à prendre d'abord le temps de connaître réellement ces entités, urgence aussi à organiser leur pilotage et à s'assurer de leurs contractualisations et de l'efficacité de celles-ci.
Un autre facteur était également apparu essentiel : toute restructuration nécessitait un portage politique, d'ensemble cohérent, au plus haut niveau.
Vous avez donc certainement deviné ma première question, madame la ministre : avez-vous pu prendre en considération ces recommandations ?
Deuxième question : cette proposition de loi d'initiative sénatoriale recueille-t-elle aujourd'hui votre assentiment et celui du Gouvernement ? S'inscrit-elle dans votre ligne et, si oui, comment ?
Au regard de ces enjeux, je forme le voeu que cette commission spéciale mène ses travaux avec le même sérieux, la même exigence et le même état d'esprit constructif que la commission d'enquête.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Je salue les auteurs de cette proposition de loi, ainsi que les membres de la commission d'enquête qui ont conduit un travail considérable sur ce qui constitue, sans connotation négative, une forme de maquis de l'organisation de l'État.
Je tiens d'autant plus à saluer ce travail qu'il s'éloigne d'un discours un peu radical consistant à affirmer qu'il y aurait trop d'agences, trop d'opérateurs, et que leur suppression permettrait de réaliser d'importantes économies. Une fois cela dit, on se heurte à une vraie difficulté : tous ces opérateurs, agences ou non, assurent un service public dont il faut d'abord apprécier l'utilité, l'intérêt et la pertinence, avant d'envisager, le cas échéant, un autre mode d'organisation.
Votre travail est rigoureux, documenté et exigeant. Il interpelle autant le législateur que le Gouvernement.
Nous le savons tous, vous comme sénateurs, moi aujourd'hui comme ministre, l'organisation de l'État est complexe. Depuis mon entrée au Gouvernement, je me suis rendue dans 63 départements et, chaque fois, j'ai réuni l'ensemble des élus. Ce que j'entends partout, c'est que l'organisation de l'État est embrouillée, qu'elle ne produit pas suffisamment de résultats et qu'elle doit être repensée pour gagner en efficacité.
Toutefois, derrière chaque opérateur, il y a une politique publique, et supprimer une structure n'a jamais supprimé la politique qu'elle porte. C'est pourquoi je ne raisonne pas d'abord en termes d'économies : celles-ci n'ont de sens que si elles s'accompagnent d'efficacité et de performance. Il en va de même pour chaque euro que l'État consacre à l'action publique : il doit produire une valeur ajoutée, qu'elle soit sociale ou environnementale.
Nous sommes donc face à un sujet institutionnel et démocratique. Chacun connaît cette « migraine », élus locaux comme chefs d'entreprise : lorsqu'un projet d'ampleur est engagé, les services et les agences de l'État se succèdent, formulent des avis parfois contradictoires, et les élus se retrouvent dans l'incapacité d'agir. Cette organisation produit trop souvent une forme d'embolie.
Nous raisonnons en outre trop souvent par thématique. En matière de logement, par exemple, on s'adresse à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) ou à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), alors que ce sujet est aussi lié au commerce, aux mobilités et à l'organisation des services publics. Notre organisation est segmentée par politiques publiques, alors même que nous avons besoin d'une approche systémique.
Le mode projet constitue une réponse. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), au travers des programmes Petites Villes de demain, Action coeur de ville ou Villages d'avenir, en offre un bon exemple : voilà un opérateur, activé exclusivement par le préfet, qui accompagne les communes et qui fonctionne en mode collectif.
L'exigence que nous devons porter est celle d'un État organisé de telle sorte que son interlocuteur, qu'il soit chef d'entreprise ou maire, ait face à lui un État fort, présent, lisible et tourné vers la recherche de solutions. Cela suppose que l'État soit structuré dans les territoires.
Il faut un ensemblier des différents services et agences : à mes yeux, c'est le préfet de département. Les expertises peuvent provenir de services et d'agences différents, mais il doit exister un ensemblier représentant l'État territorial, capable de définir des priorités, de hiérarchiser les contraintes et de se tenir aux côtés des élus locaux pour construire une solution. Autrement dit, le préfet incarne l'unité de l'État. Nous aurons d'ailleurs l'occasion d'y revenir dans le projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics qui sera examiné par le Sénat dans quinze jours.
L'agencification répondait sans doute, à l'origine, à une intention juste, qui consistait à rapprocher l'action publique du terrain, spécialiser les interventions et les rendre plus opérationnelles. Mais votre évaluation, comme la mienne, montre que l'on produit souvent l'effet inverse : plus l'action publique est spécialisée, moins elle fonctionne en écosystème, et moins elle produit de résultats.
Le préfet doit donc être le coordinateur de la parole de l'État. Il est l'ensemblier qui doit rendre lisibles les agences et les différents services, et leur permettre de construire, ensemble, des solutions.
Je précise bien qu'être ensemblier ne signifie pas tout gérer. Le préfet n'a par exemple pas vocation à gérer la santé à la place des professionnels compétents. Au niveau de l'État, certains services - je pense à la santé, aux finances publiques ou à l'éducation nationale - sont rattachés à des ministères différents. Une part de la complexité naît donc de l'organisation même de l'État.
Au-delà de cette nécessaire cohérence du système, je veux toutefois formuler une mise en garde. L'idée est parfois avancée qu'il serait plus simple de réintégrer les missions des agences, par exemple celles des agences régionales de santé (ARS), au sein des administrations. Ce n'est pas nécessairement la bonne réponse. En tout cas, une telle recentralisation mérite que l'on examine plusieurs questions, au-delà de la seule organisation administrative.
Elle signifierait d'abord une recentralisation du pilotage de certaines politiques publiques. Or, si l'on prend l'exemple de l'ANCT, comme celui d'autres agences, leur gouvernance est partagée entre l'État et les élus locaux. Recentraliser l'ensemble des services et des agences reviendrait à écarter les élus locaux de la définition des politiques comme de leur gouvernance. Il faut y réfléchir.
Pour ma part, je considère que la gouvernance effective de l'ANCT par des élus locaux contribue à sa pertinence et à son caractère opérationnel. Ces agences sont aussi des lieux où l'État et les collectivités entretiennent cette relation partenariale que vous appréciez.
Ensuite, il y a un véritable sujet : le financement.
Par exemple, les ARS sont financées à la fois par l'État et par la sécurité sociale. Si l'on réinternalisait leurs missions en administration centrale, comment résoudrait-on la question de leur financement ?
Vous m'avez demandé ce que l'État comptait faire. Je suis, comme vous, obsédée par l'efficacité de l'action publique, jusqu'au dernier kilomètre. Il faut partir du terrain et remonter la chaîne d'organisation. Aujourd'hui, nous avons un État central, qui ne présente pas de dysfonctionnements majeurs, un Parlement qui fonctionne bien et qui oriente la politique de la Nation, mais personne ne s'occupe du contrôle qualité et de la chaîne d'ordonnancement jusqu'au dernier kilomètre. Nous avons donc des failles dans l'organisation et nous sommes dépendants de la bonne volonté des personnes qui dirigent les agences et opérateurs et des fonctionnaires de l'État. Or nous ne pouvons pas, eu égard tant à l'exigence d'efficacité de nos concitoyens qu'à la nécessité de maîtriser la dépense publique, nous contenter de dépendre de la performance bienveillante de tel ou tel. Il faut donc faire en sorte que, depuis la définition de la politique au niveau de l'État jusqu'à chaque département, chaque commune, l'ordonnancement du système rende l'action publique possible. Il faut une sorte d'« ensemblier », qui lève tous les obstacles, notamment les résistances, parfois légitimes, qui peuvent être opposées par des services ou des agences. L'État doit donc s'organiser.
Je vous donnerai deux exemples de dysfonctionnement. Quand un préfet apprend par la presse qu'une agence de l'État a accompagné de manière significative une entreprise pour l'acquisition d'outils industriels performants, alors que cette entreprise est en délicatesse avec la direction départementale du travail pour travail dissimulé, cela crée quelque embarras, cela fait désordre. Deuxième exemple : le préfet d'un autre département a découvert dans les médias que l'ARS de sa région était censée avoir alloué une subvention à un projet d'hôpital, alors que cette subvention émanait en réalité de l'État. Il vous est arrivé d'assister à des inaugurations : le maire remercie chaque contributeur, mais on n'entend jamais prononcer le mot « État ». Cet éparpillement des agences fait disparaître l'État aux yeux des collectivités, alors même que celui-ci a créé ces opérateurs pour renforcer son action.
Enfin, il y a un enjeu de responsabilité politique. Tous ces opérateurs doivent exécuter un projet politique, qui est défini par le Gouvernement ou par le Parlement. Il nous faut donc garantir que leur action vise à la réalisation de ce projet politique. Comment ? Je me permets de formuler une suggestion : ces opérateurs doivent conclure un contrat d'objectifs et de performance (COP) avec l'État et ils doivent rendre des comptes au-delà d'un simple rapport d'activité. Ainsi, le Parlement devrait se consacrer à une évaluation régulière et rigoureuse des agences ; cela pourrait prendre la forme d'une audition annuelle visant à mesurer l'atteinte des objectifs fixés. Vous avez accompli, avec la commission d'enquête, un travail considérable d'évaluation et de suggestion, mais l'efficacité de l'État exigerait plutôt un suivi régulier qu'un bilan général établi à échéances irrégulières ; chacun doit rendre des comptes. Les chambres ont des commissions ; quand je siégeais à la commission des lois, nous auditionnions chaque année un certain nombre de structures, afin que la représentation nationale leur demande des comptes au-delà de leur seul rapport d'activité.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez sous-entendu qu'une gouvernance paritaire impliquait nécessairement une structure juridique indépendante. Or les aires marines protégées, notamment les parcs marins, n'ont pas de personnalité juridique, alors que leur gestion associe bien des élus locaux, des spécialistes des questions maritimes et le Gouvernement, au travers de fonctionnaires de l'État. On peut donc avoir une gestion paritaire sans structure indépendante.
Vous avez en outre indiqué que l'ANCT fonctionnait bien, distribuait des crédits et vous avez rappelé qu'elle était activée par le préfet. Selon vous, accomplit-elle correctement toutes ses missions ? Par exemple, elle a repris les missions de l'ancienne délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité des régions (Datar) ; vous semble-t-il qu'elle ait une action prospective d'aménagement du territoire ? Avez-vous déjà vu des schémas de transport ou d'aménagement du territoire de long terme émaner de cette agence ? l'ANCT a-t-elle repris à sa charge les missions anciennement exercées par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui avait lui-même hérité de celles du secrétariat général du comité interministériel des villes et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) ? Autrement dit, cette agence propose-t-elle une véritable politique de la ville dans toutes ses dimensions ?
Par ailleurs, votre ministère ne souffre-t-il pas d'un manque de services d'administration centrale ? Avez-vous, sous votre tutelle directe, des directions qui vous rendent des comptes, comme il en existe dans d'autres ministères, comme, par exemple, la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice ?
Quel regard portez-vous sur les informations qui ont fuité dans la presse concernant une réorganisation administrative du ministère appelé de la transition écologique, mais qui chapeaute entre autres les directions chargées du logement, et qui pourrait se charger de l'aménagement du territoire de manière générale ? Êtes-vous associée à cette réflexion ? Avez-vous connaissance d'autres projets de réorganisation des services de l'État qui pourraient concerner votre périmètre ministériel ?
Enfin, j'ai une dernière question sur le projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics, que vous avez déposé, et plus particulièrement sur son article 7, qui porte sur l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). Pourquoi avoir choisi cette réorganisation de l'Ademe et non celle qu'a proposée la commission d'enquête ? Cette réorganisation vous semble-t-elle possible à mettre en oeuvre à brève échéance ? Comment traiterez-vous le transfert du personnel ? Quel sera le calendrier de votre réforme, si celle-ci est adoptée par le Parlement ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je n'ai pas dit que le dialogue ou le partenariat entre l'État et les collectivités passaient nécessairement par des agences. Vous citez le cas des aires marines protégées, qui relèvent à la fois de compétences de l'État et de celles des collectivités ; il y a naturellement un dialogue qui s'engage. Et cela est vrai pour beaucoup de situations, comme les plans locaux d'urbanisme (PLU). Nous sommes dans une République décentralisée, le Parlement a confié des compétences aux collectivités, mais cela ne signifie pas que celles-ci ne dialoguent pas avec l'État. Simplement, cela relève d'une autre nature que ce que j'évoquais précédemment.
À cet égard, l'exemple de l'ANCT, que chacun connaît très bien, est parlant. L'agence a été mise en place dans le dessein de mettre en oeuvre, au sein d'une seule entité, des programmes d'aménagement du territoire, tels que Villages d'avenir, Petites Villes de demain, Action coeur de ville ou le réseau France Services, c'est-à-dire la réorganisation des services publics avec les collectivités. En revanche, l'ANCT est un coordonnateur, elle n'a pas de mission prospective, cela n'a jamais fait partie de ses missions lors de sa création. Elle a bien une mission héritée du CGET, mais elle n'a pas les fonctions de la Datar. C'est un sujet dont il faudra reparler et que nous avons évoqué dans le cadre du projet de loi que vous avez cité.
Aujourd'hui, l'État conduit des actions très efficaces, mais elles sont parfois coordonnées par un ministère alors qu'elles relèvent d'une autre administration ; or nous fonctionnons en silos. En tout état de cause, le dialogue État-collectivités est nécessaire quand l'État exerce ses compétences et que les collectivités exercent les leurs. Ensuite, pour conduire la politique de l'État sur certains programmes précis, il y a des agences. L'ANCT mobilise donc des partenaires : le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), l'Anah ou encore l'Anru.
Toutefois, l'organisation gouvernementale pourrait être différente. Lorsque j'étais sénatrice, je plaidais pour que les préfets soient rattachés au Premier ministre, et certains ici partagent cette idée, car une organisation en silos conduit à un mode de fonctionnement sans concertation et qui exclut le travail en « mode projet ». Il existe des directions nationales que l'on retrouve à l'échelon local : les finances publiques, l'éducation nationale avec les rectorats, les ARS. Chacun de vous connaît la difficulté qu'éprouvent les collectivités à anticiper l'évolution de leurs effectifs scolaires, lorsque leur rectorat leur annonce sèchement en février ce qu'il se passera au mois de septembre suivant. De même, il m'est arrivé de réfléchir avec le préfet et le président du conseil départemental du département dont j'étais élue à l'organisation d'un schéma de service public et d'apprendre, huit jours plus tard, la fermeture d'une trésorerie...
Ainsi, au-delà des opérateurs, nous avons un problème d'organisation qui nuit à la concertation et au fait que l'État puisse s'exprimer d'une seule voix.
En ce qui concerne la réorganisation du ministère de la transition écologique, la ministre, Madame Monique Barbut, souhaite disposer d'une administration centrée sur la transition écologique ; les discussions ont commencé avec les syndicats. L'organisation idéale pourrait être collaborative et en écosystème. Toutefois, s'il s'agit de créer un ministère chargé de l'aménagement du territoire, il faudrait, puisque tout est aménagement du territoire, y rattacher les ARS, l'éducation nationale et les transports. Or ce n'est pas ainsi que nous fonctionnons aujourd'hui. Le modèle français doit évoluer ; nous sommes à des années-lumière d'une organisation optimale.
En tout cas, pour ce qui est de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), une mission d'évaluation et de préfiguration est en cours. Il n'y a pas eu d'arbitrage à ce stade, mais il est très positif que l'État réfléchisse à son organisation, car les problèmes que nous avons à traiter aujourd'hui sont d'ordre systémique, ce qui exige une autre organisation de l'État et des collectivités : nous avons besoin de performance. Surtout, la culture de l'évaluation est insuffisante dans notre pays. Nous savons constater l'insuffisance des résultats et des performances, mais nous avons du mal à objectiver les dysfonctionnements. Nous devons diffuser cette culture. Le fait de dire que nous devons évoluer ne remet nullement en cause les personnes ; c'est notre modèle qui doit changer.
Pour ce qui concerne l'Ademe, vous devez entendre en audition la ministre de la transition écologique, Madame Monique Barbut. Toutefois, s'il est un sujet sur lequel les élus nous interrogent régulièrement, ce sont bien les contradictions entre les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) et l'Ademe. Ces deux entités intervenant dans les mêmes champs, il serait intéressant de les rapprocher, afin qu'elles travaillent mieux ensemble, de manière plus concertée. Il ne s'agit pas de supprimer l'Ademe pour l'intégrer au sein de la Dreal ; à ce stade, ce n'est pas du tout la bonne réponse. Cependant, nous ne pouvons pas non plus conserver ce fonctionnement en silos ; il nous faut appréhender la complexité.
En outre, il ne peut y avoir de rupture brutale ; il ne doit pas y avoir d'interruption du service de l'État. Simplement, j'insiste, il faut progresser, en s'appuyant sur des hypothèses d'évolution qui ont été évaluées, qui ont fait l'objet d'études d'impact. Il faut en discuter, puis, à un moment, l'État doit trancher.
Mme Pauline Martin. - Madame la ministre, je vous remercie de vos félicitations au sujet de la commission d'enquête ; nous avons effectivement travaillé très sérieusement et de manière complètement transpartisane.
Vous avez parlé du maquis de l'organisation de l'État, avec une multiplication d'agences autonomes qui cultivent parfois une certaine indépendance d'esprit, ce qui peut être nuisible. Sur certains documents, il n'y a même plus la signature de l'État ! Cela nuit à la décision politique en tant que telle. Ma première question est donc la suivante : pourquoi ne pas avoir intégré dans votre projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics certaines dispositions issues de notre rapport de commission d'enquête ?
De façon plus générale, comment expliquez-vous que, alors que l'on dénonce à tous les niveaux et depuis longtemps la complexité administrative et l'opacité de la gouvernance, des écueils se dressent dès que l'on essaie de s'y attaquer et de réformer, de sorte que, finalement, la montagne accouche chaque fois d'une souris ? C'était mon obsession lors des travaux de la commission d'enquête et je crains que, là encore, on accouche d'une souris...
Enfin, si l'ANCT peut avoir une certaine utilité dans certains territoires, son action occasionne régulièrement des doublons avec des initiatives locales. Je souligne également la tendance de cette agence au lancement d'études coûteuses, mais qui n'aboutissent pas à grand-chose.
M. Hervé Reynaud. - Le travail de la commission d'enquête était plus axé sur la recherche d'efficacité que sur la recherche d'économies, même si nous ne sommes bien sûr pas opposés à l'optimisation des ressources...
Pendant nos travaux, une étude très intéressante de législation comparée avait été menée sur la Suède, les Pays-Bas, le Canada et le Royaume-Uni, qui mettait en relief un phénomène général de rationalisation de l'architecture des agences, via leur réintégration au sein des ministères ou leur mutualisation. Dans la présente proposition de loi, il est beaucoup question de déconcentration. Toutefois, dans d'autres pays, c'est la recherche de responsabilité politique qui a été mise en avant. En effet, pour respecter les décisions du Parlement et redonner confiance à nos concitoyens, la responsabilité politique doit pouvoir s'exercer aussi auprès des agences. Par conséquent, n'est-ce pas la décentralisation des agences que nous devrions plutôt soutenir, en lieu et place d'une simple réintégration au sein des ministères et d'une déconcentration ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Madame la sénatrice Martin, vous avez raison, l'indépendance aboutit à l'éparpillement, voire à la contradiction. Cela rejoint d'ailleurs la question de M. le sénateur Reynaud : il y a un problème de pilotage. On crée une structure, mais celle-ci ne fait l'objet d'aucun suivi. Or, si l'on crée une structure sans s'en occuper par la suite, celle-ci prend naturellement sa place, son espace, et les personnes qui y travaillent - je ne les critique pas - développent pleinement leur structure, si bien que l'on finit par avoir une sorte de satellite qui se détache. On peut parfois émettre ce jugement sur certains opérateurs : la structure n'est pas là où elle devait être.
Je crois, pour ma part, que l'État doit assumer ses missions de pilotage et de contrôle. Lorsque j'ai pris mes fonctions, j'ai été confrontée à des situations très surprenantes. Quand il y a une commande de l'État, une commande publique, les opérateurs et l'administration doivent se mettre en ordre de marche pour y répondre, en mode projet.
Je le répète, nous avons un véritable problème de pilotage ; nous ne sommes pas assez assertifs, pas assez constants dans notre contrôle et, si on laisse une structure vivre sa vie, il ne faut pas s'étonner que, quatre ans après, elle ne soit plus du tout à sa place. Nous devons donc reprendre le commandement politique, appliquer le projet politique défini, et tant les services que les opérateurs doivent rendre des comptes sur leur manière de le mettre en oeuvre. Je ne fais pas là un procès d'intention : c'est exactement ce qui se constate dans n'importe quelle collectivité.
Par ailleurs, vous avez raison, il y a parfois des doublons, par exemple dans le domaine de l'ingénierie à l'échelon local. Selon moi, l'ANCT doit proposer ses services là où il n'y a personne, là où ni l'intercommunalité ni le département n'en mettent à disposition des communes. Il faut être dans le complément, dans le respect du principe de libre administration des collectivités. Quand on me dit que l'État n'a pas à faire d'ingénierie, je réponds qu'il y a des collectivités qui n'en font pas, en vertu du principe de libre administration.
Si certaines collectivités veulent mettre un service d'ingénierie à la disposition d'autres collectivités, c'est tout à fait possible. Simplement, il y a des endroits où il n'y en a pas ; l'État doit être présent de manière complémentaire ou sur des sujets précis. Prenons l'exemple du Cerema : toutes les collectivités sollicitent son expertise, notamment sur les ponts ; c'est une expertise cruciale, que l'État doit maîtriser et mettre à la disposition de toutes les collectivités. Toutefois, vous avez raison, il ne doit donc pas y avoir de doublons ; cela signifie que le préfet doit savoir ce que le département propose et intervenir selon un principe de subsidiarité ; et, comme il y a autant d'organisations que de départements, il faut être agile.
En ce qui concerne la recherche d'efficacité, nous sommes d'accord, monsieur le sénateur : l'enchevêtrement, c'est l'embolie. La vie est aujourd'hui très complexe - il faut prendre en compte la protection de l'environnement, la sécurité des personnes, la sécurité sanitaire ou encore la protection des élus -, mais la complexité n'exclut pas l'efficacité. Il faut simplement que l'on sache qui fait quoi et qu'il n'y ait pas, sur un même sujet, deux services de l'État qui émettent des avis. À un moment donné, l'arbitre doit être le préfet, l'État doit parler d'une seule voix. C'est pourquoi la proposition que nous faisons dans le projet de loi sur l'État local, avec un préfet de département qui joue le rôle d'ensemblier, me paraît juste.
Vous évoquez par ailleurs deux sujets très importants : la déconcentration, que nous proposons au travers du renforcement du préfet de département et non de région, pour éviter une forme de centralisme et une vision trop lointaine, et la décentralisation. Je partage votre avis sur ce sujet : nous devons clarifier notre organisation, l'État doit être centré sur ce qu'il sait faire, et être fort et puissant seulement là où il doit l'être ; il me semble qu'il a par exemple mieux à faire que fixer le nombre maximal de vélos dans un TER...
Il faut donc décentraliser. Au Sénat, on me dit : « Vous nous aviez promis la décentralisation. » C'est exact. On ajoute : « Et vous ne le faites pas. » Si, mais nous ne ferons pas un grand acte de décentralisation, nous décentraliserons par le biais du logement. En effet, le dialogue que nous avons eu avec les associations d'élus montre qu'il y a des positions différentes sur le sujet. Or le temps de ce gouvernement est compté et nous avons beaucoup de textes à examiner. Il faut donc employer notre temps utilement et l'Assemblée nationale n'est pas prête à voter un grand texte de décentralisation. Ainsi, soit nous déposons au Sénat un texte de décentralisation, mais il n'en sortira jamais rien, soit, tout en disant que la décentralisation est utile et même indispensable, nous ne la faisons pas, mais nous agissons dans le sens de la simplification et de la déconcentration.
Vous avez raison, les comparaisons sont extrêmement utiles, car elles mettent en avant des organisations moins centralisées que la nôtre et des pays qui ne confondent pas l'égalité - promesse républicaine - avec l'uniformité.
En tout cas, nous sommes obligés de promouvoir l'idée que chacun doit sortir de son silo, que l'État et les collectivités doivent se parler. Il n'est plus tolérable que chacun, dans les services et agences de l'État, travaille dans son silo. Cela coûte très cher et ne produit rien, sinon une perte de confiance de nos concitoyens.
M. Yannick Jadot. - Madame la ministre, vous avez dit : « Supprimer une agence ne supprime pas une politique. » C'est très intéressant, c'est le coeur du débat.
Historiquement, lorsque l'on a instauré une politique avec une forte volonté, cela a entraîné la création d'une agence pour la mettre en place. Chaque fois qu'il y a eu cette volonté politique forte - pour l'Anru, par exemple -, tout a été piloté, évalué, des moyens y ont été consacrés et tous les rapports, y compris ceux de l'inspection générale des finances ou de la Cour des comptes, ont montré que l'argent était bien dépensé, même si, bien sûr, on peut toujours faire mieux. Cette création d'agences a sans doute été une première solution de facilité. La seconde a consisté à recourir aux cabinets de conseil pour faire de la politique à la place des politiques et de l'État, mais on s'est aperçu que cela devenait totalement aberrant.
Aujourd'hui, on passe d'une solution de facilité, mais efficace, à la recherche d'un bouc émissaire, qui permettra de résoudre les problèmes que l'on ne veut pas trancher politiquement. Prenons l'exemple du débat que nous avons à propos de l'Office français de la biodiversité (OFB). Ce débat concerne en réalité la relation entre l'agriculture, les normes environnementales et le contrôle de celles-ci ; c'est cela le vrai sujet et c'est un point de crispation sensible dans le débat public, y compris au Sénat. Puis, tout à coup, on se dit qu'il suffit de supprimer l'OFB, que cela réglera les relations entre l'agriculture et l'environnement, et l'application des normes que les législateurs ont définies. Même chose avec l'Anru. Si le Premier ministre est intervenu, c'est parce qu'il y avait un débat politique : doit-on poursuivre la politique de la ville telle qu'elle est menée aujourd'hui ? Doit-elle être concentrée sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ou s'étendre à peu près partout où il y a un sentiment de déclassement, d'abandon ou de délabrement ?
Le risque, avec ce débat, est que l'on fasse des agences les boucs émissaires compensant l'absence de décision dans le débat politique, l'absence de volonté politique. Que, en pleine canicule, vous fassiez cette proposition sur l'Ademe paraît lunaire, madame la ministre ! Les Dreal et l'Ademe n'exercent pas le même métier : les premières élaborent des normes, la seconde porte des projets. Vous voulez rattacher aux Dreal une partie des services déconcentrés de l'Ademe, mais, avec les 8 000 projets que l'agence développe chaque année, l'Ademe est un outil extrêmement précieux, qui ne coûte d'ailleurs pas particulièrement cher en frais de fonctionnement. Le problème réside donc dans le politique, dans notre volonté politique, dans notre capacité à trancher des questions lourdes.
Ma seconde remarque porte sur votre volonté de tout faire passer par les préfets. Nous sommes un pays jacobin et nous n'arrivons pas à en sortir : vous voulez nous remettre des commissaires de la République à tous les étages !
M. Clément Pernot. - Eh oui...
M. Yannick Jadot. - Vous avez parlé d'un maquis ; mais il va y avoir là le chef du maquis ! Celui qui, sur sa petite colline, décidera, favorisera tel projet, arbitrera. Or, même si elle est complexe, la démocratie locale, participative et délibérative, avec les concertations que cela implique, est aussi la manière dont nos territoires avancent, quand il y a une volonté politique.
Il est d'ailleurs intéressant de constater que tous les sujets écologiques sont concernés. Je pourrais développer d'autres exemples, comme l'Agence française pour le développement et la promotion de l'agriculture biologique (Agence Bio) ou les agences de l'eau. Ces outils ne sont peut-être pas parfaits, mais ils sont précieux, et soudain, ils sont remis en question parce que certaines questions politiques ne sont pas tranchées, comme notre relation à l'eau ou le rapport des activités économiques à l'eau.
M. Vincent Louault. - Je commencerai en ouvrant une parenthèse : dans le fond, nous aurions pu créer une commission spéciale sur la définition de l'État ; philosophiquement, c'est intéressant. Pour moi, l'État, c'est nous tous ensemble, notre organisation pour aboutir au bien-être des habitants. Je constate que vous n'avez pas tout à fait la même définition, madame la ministre : selon vous, l'État, c'est vous, en haut, dans les ministères. Je ferme la parenthèse.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Oui, fermez-la vite...
M. Vincent Louault. - Par ailleurs, j'ai bien entendu vos reproches concernant le travail en silos des ARS, des rectorats ou des directions départementales des finances publiques (DDFiP), mais en quoi cela concerne-t-il le législateur ? Le fonctionnement de l'État, cela relève tout de même du Gouvernement, de l'organisation de vos ministères. Si c'est le désordre, si vos ministères fonctionnent en silo, j'ai envie de vous dire : eh bien, réveillez-vous ! Nous, législateurs, voulons bien être responsables de tout, mais, jusqu'à preuve du contraire, l'organisation de l'État ne relève pas encore de notre compétence.
Ensuite, j'aurai une question simple : ne pensez-vous pas que la politique de marketing - les programmes Petites Villes de demain et les autres - va à l'encontre de la simplification et du bon fonctionnement de l'ensemble ? Pour ma part, j'ai très mal pris la création de l'ANCT et le mépris total qu'a manifesté le préfet du département dont je suis élu à l'égard de l'agence technique départementale - il y en a tout de même 85 en France, mais personne n'en parle jamais - et pour le conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) - il y en a 97 en France. Mais tout le monde balaie cela d'un revers de main pour que, in fine, « papa préfet » décide de l'ingénierie, alors qu'il a déjà le pouvoir discrétionnaire de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Ce n'est peut-être pas le fait du prince, mais, quand on a un droit de regard, ce n'est déjà pas mal...
Dernière question : tout cela n'est-il pas le signe de la faiblesse des ministres, qui délèguent à leur administration le soin de faire des propositions ? Et ensuite, bien sûr, les propositions sont toutes technocratiques ; et voilà où nous en sommes maintenant, pour avoir laissé le paquebot s'autogérer...
M. Michaël Weber. - Il aurait été intéressant de distinguer la part de l'État et celle qui relève du législateur. L'objectif est de mettre en oeuvre des politiques publiques efficaces pour les collectivités et les citoyens.
Les conclusions de la commission d'enquête n'avaient pas suscité une adhésion entière. Dans la mesure où j'avais émis des critiques, je me permets de le signaler.
Nous ne pouvons qu'être d'accord sur le principe d'un rééquilibrage. Les agences de l'État ont été mises en place à la suite de la décentralisation, afin d'établir des objectifs communs pour les territoires. Je pense également aux nombreuses agences créées dans les régions et les départements. Cela a entraîné de l'incompréhension, de la confusion et un manque d'efficacité.
Madame la ministre, vous avez évoqué un État fort, avec un rôle accru du préfet, et, dans le même temps, vous soutenez une décentralisation plus importante. Je m'interroge sur la manière dont peuvent s'articuler ces deux intentions.
On observe un décalage entre les politiques pensées par les tutelles et la manière dont celles-ci sont appliquées dans les agences. Il s'agit d'assumer un parti pris politique, au regard de nos engagements, des attentes exprimées par les citoyens et des moyens de plus en plus réduits de l'État.
M. Pierre Barros, président. - L'un des sujets principaux du rapport de la commission d'enquête menée l'an dernier concerne l'organisation de l'État. Nous considérons trop souvent les agences en fonction des politiques conduites, alors que le rapport interroge surtout l'organisation de l'État. Celle-ci est-elle efficace ou dispendieuse ? Entraîne-t-elle des coûts d'évaluation et de suivi ?
Mme Françoise Gatel, ministre. - Monsieur le sénateur Jadot, vous avez raison : tout découle du projet politique ; il en va des collectivités comme du Gouvernement. Quand vous êtes élu, vous élaborez un projet. Quand celui-ci n'existe pas, la situation devient compliquée et la lisibilité fait défaut.
Dans le projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics déposé sur le Bureau du Sénat et qui devrait prochainement venir en discussion, nous disons que l'État doit avoir une stratégie d'aménagement du territoire. Il ne s'agit pas de recréer la Datar. Si l'État ne prend pas conscience des défis liés à la démographie, au vieillissement, au climat et à la souveraineté, quel sens peuvent avoir les programmes annoncés ? Tout cela doit être relié à une vision politique.
Je ne cherche pas l'agence qui pourrait être le bouc émissaire. Mon sujet est de faire travailler ensemble toutes ces structures dans un cadre politique clair.
Au-delà des coûts de fonctionnement, l'Ademe gère une enveloppe de 1 milliard d'euros. Certains auraient voulu supprimer l'agence ; le projet de loi prévoit que celle-ci coopère mieux avec les Dreal. Plutôt que d'aspirer au Grand Soir, je souhaite une meilleure efficacité.
Quand l'État créé des agences, il doit ensuite les piloter. Or, jusqu'à aujourd'hui, le pilotage politique et l'évaluation régulière font défaut.
Monsieur le sénateur Louault, ne caricaturez pas mon propos. Je ne souhaite pas que le préfet devienne un prévôt. Il doit jouer un rôle d'ensemblier, donnant à comprendre les services et les agences de l'État. Les élus souhaitent s'adresser à une personne qui puisse faire la synthèse des politiques. Il est impossible d'agir quand plusieurs services ou agences émettent des avis contradictoires.
Monsieur le sénateur Weber, l'État doit être fort et puissant, mais il ne doit pas s'occuper de tout. L'État doit se dégager des compétences transférées aux collectivités. Il convient, à mon sens, d'aller plus loin en matière de décentralisation.
Nous ne faisons pas du marketing ou de l'affichage politique avec les programmes Villages d'avenir, Petites villes de demain ou les maisons France Services. Tous ces dispositifs fonctionnent, car des animateurs de l'ANCT accompagnent les collectivités en matière d'ingénierie.
M. Sébastien Fagnen. - Madame la ministre, je vous rejoins sur la communication de l'État. Lors des inaugurations, il est fréquent de voir ces panneaux avec les lignes de financement. Il n'y a rien de pire pour nos concitoyens que d'assister à un tel morcellement du financement. Il convient d'unifier la communication, car l'État est indivisible, et ses financements le sont également.
Au crédit des agences, je souhaite évoquer un exemple de politique publique qui a bien fonctionné : le plan France Très Haut Débit (PFTHD), porté et piloté par l'ANCT. Cela montre que, dès lors qu'une volonté politique est exprimée, nous sommes capables de trouver le contenant adapté au contenu, pour peu que celui-ci soit clair, lisible et financé.
Il s'agit de ne pas confondre contenu et contenant. Par exemple, il est inutile de critiquer l'Anah pour les errements de MaPrimeRénov'. Si cette politique publique s'est retrouvée à l'arrêt, ce n'était pas la faute de l'Anah, ni de ses agents, ni de l'élu qui préside aux destinées de cette agence.
Sur l'articulation entre les agences et la stratégie nationale de l'aménagement du territoire, on a compris que le préfet aurait un rôle plus important. Au-delà de la déconcentration, se pose la question des moyens dévolus. Nous assistons, depuis la révision générale des politiques publiques il y a une quinzaine d'années, à une décroissance des moyens des services déconcentrés ; je pense notamment aux moyens des services départementaux qui, à mon sens, constituent la meilleure échelle pour maintenir une relation de proximité, en coordination étroite avec le préfet.
En parallèle, les agences ont connu une autonomisation de plus en plus importante, fruit de la baisse des moyens accordés aux services déconcentrés de l'État et d'un manque de volonté politique. La stratégie nationale de l'aménagement du territoire pourrait-elle remédier à cela ?
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Madame la ministre, nous n'avez pas répondu sur votre vision de l'organisation de l'État au niveau central.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Monsieur le sénateur, vous avez raison sur le sujet de la communication. Les entités sont tellement diverses et éparpillées que les maires, souvent, remercient telle ou telle agence sans que personne ne sache qu'il s'agit de l'État. Si, pour chaque projet, nous ne sommes pas capables de montrer que l'État agit au début et à la fin de la chaîne, nous ne pouvons pas demander à nos concitoyens d'avoir confiance. Pour cela, l'État doit être en ordre de marche. Les organisations sont structurées pour répondre à un projet politique et produire des résultats.
Je vous remercie de souligner l'importance d'un préfet de département. Partout où je suis allée, les élus locaux des petites ou des grandes communes saluent de manière positive l'action des préfets de département. Ce dernier n'est pas là pour trancher les choses, mais pour garantir l'apport de solutions et demander à l'ensemble des services et agences de l'État de collaborer afin que les actions aient du sens.
Vous avez évoqué la stratégie d'aménagement du territoire. J'ai demandé à ce que l'on évalue tous les programmes déjà évoqués. Le résultat est le suivant : ces dispositifs fonctionnent et donnent des résultats. Mais ces derniers n'ont de sens que si l'on dispose d'une stratégie d'aménagement. L'objectif est de tenir la promesse républicaine. Cela doit se traduire par des réponses différenciées, des compétences assurées par l'État et par les départements.
Nous avons entamé les travaux sur la stratégie d'aménagement du territoire. Nous avons rencontré des chercheurs et des universitaires pour avoir une vision des grands défis. Nous avons réuni des élus pour partager un diagnostic sur les enjeux. L'État apporte une vision, et ensuite les élus doivent s'organiser.
Madame le rapporteur, je ne vais pas vous présenter un organigramme. Notre organisation relève encore trop souvent, à mon sens, du taylorisme. Je milite pour un mode d'organisation davantage collaboratif.
Devons-nous avoir des ministères thématiques avec des organisations territoriales rattachées, ou bien un gouvernement organisé par grandes fonctions ? La question se pose pour l'aménagement du territoire, l'économie, les transports.
De mon côté, je travaille beaucoup avec le ministre de l'éducation nationale, notamment sur la question des ouvertures et des fermetures des écoles, ainsi qu'avec le ministre de l'industrie. Il s'agit d'être disruptif dans la façon de travailler. Ce mode d'organisation doit également s'accompagner d'une culture de l'évaluation.
Mme Pascale Gruny. - Aujourd'hui, les nouveaux maires sont perdus. Certains m'ont demandé de lister les subventions, les projets, les moyens pour l'accompagnement ? Madame la ministre, je suis incapable de leur répondre. Il y a quinze jours, dans un groupe de travail sur les édifices religieux, j'ai encore appris l'existence de subventions.
Il s'agit d'avoir une organisation claire au niveau de l'État et, ensuite, de partir des besoins du terrain.
Madame la ministre, vous avez évoqué les préfets. Dans mon département, la préfète ne vient pas du giron préfectoral, et je souhaite qu'elle reste. Elle cherche à comprendre les sujets, elle trouve des subventions et des accompagnements pour les projets.
Il en va de même pour les directeurs d'ARS ; c'est une question de recrutement. Dans une entreprise, si une personne ne donne pas satisfaction, on la licencie et on la remplace.
Nous avons besoin de pragmatisme. Par ailleurs, les ministres changent souvent et il est difficile de parler de projet politique. Qui fait réellement le travail ? L'administration.
Mme Anne-Sophie Romagny. - Comment sert-on un projet politique ? Cela dépend des personnes. Comment s'assure-t-on que, dans les agences, les fonctionnaires agissent de manière efficace et pragmatique, et effectuent bien le travail demandé ? Il est parfois nécessaire de l'évaluer.
Concernant l'Ademe, dans mon département, un industriel portait un projet de plus de 180 millions d'euros. Après seize mois à examiner son dossier, l'agence lui a annoncé que les montants seraient ventilés différemment, sans donner de délai de réponse. Je reçois des retours identiques concernant la Haute Autorité de santé (HAS). Des industriels veulent investir dans nos territoires ; ils posent des questions, déposent des dossiers, mais personne n'est capable de s'engager sur un délai de réponse.
Il s'agit d'un problème d'organisation, de compétences du personnel. Il faut que nous puissions nous armer de personnels efficaces pour faire vivre nos politiques et nous assurer de leur efficacité.
Il convient de partir du terrain, afin de se rendre compte des difficultés que rencontrent les gens. En abordant le problème par le haut, on ne fait que creuser le fossé avec les industriels, les collectivités et les maires. Je suis en train de réaliser un décryptage des aides pour les nouveaux maires. Nous avons atteint un tel niveau de complexité. Il est temps de s'assurer de la lisibilité de nos politiques et de la manière dont celles-ci sont mises en oeuvre par les personnels des agences.
M. Akli Mellouli. - Je m'interroge sur l'état d'esprit avec lequel nous souhaitons travailler dans cette commission spéciale. S'agit-il d'évaluer ce qui dysfonctionne pour l'améliorer dans un but utilitaire, ou bien de restreindre les montants en raison de problèmes financiers ? Se pose également la question du pilotage.
Si l'on souhaite aller vers le guichet unique, il convient de ne pas fragiliser certains domaines. Je cite l'exemple de l'ANCT ; les différentes fusions ont réduit le financement de l'éducation populaire.
Par ailleurs, on souhaite donner toutes les responsabilités au préfet. Ma question est la suivante : quelle formation envisage-t-on pour les préfets ? Vous déclarez ne pas vouloir d'uniformité, mais de l'unité ; il s'agit d'apprendre la différence entre ces deux notions. En termes de fluidité et d'évaluation, des problèmes risquent de se poser.
Au-delà des dysfonctionnements, les préfets ne disposent pas de moyens suffisants, comme nous avons pu le constater sur de nombreux sujets. Dans le cadre de la simplification, on souhaite confier la gestion des routes aux communes, mais avec une décision finale qui appartiendrait au préfet. De nombreux dispositifs de ce type sont en train d'être mis en place.
La simplification ne doit pas signifier un renoncement, avec des conséquences qui affecteraient notre cohésion nationale. Ce sont les choix politiques qui détermineront notre organisation.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Madame Gruny, j'entends vos propos. Il existe un guide de l'élu. Dans de nombreux départements, le préfet a élaboré un guide, distribué à tous les élus, qui présente les différentes subventions.
J'appelle à ce que, dans les départements, nous mettions en place une conférence des financeurs - la région, le département, les préfets - pour savoir ce que chacun subventionne.
Lors de la réunion des préfets, nous avons donné des consignes strictes afin que ces derniers organisent des journées à l'attention des maires. Si cela ne s'est pas réalisé dans votre département, n'hésitez pas à me le faire savoir.
Il faut un lieu où trouver l'information. Nous avons demandé aux préfets de réunir régulièrement les maires sur des sujets particuliers ; je pense, par exemple, à tout ce qui a trait à la sécurité, en coordination avec les procureurs, la police et la gendarmerie.
Madame Romagny, il en va de la qualité des préfets comme de celle des dentistes ou des mécaniciens : certains sont plus performants ou plus bienveillants.
Nous ne pouvons pas non plus dépendre de la bonne volonté des gens. Le service doit être rendu et donner des résultats. Des consignes ont été données pour que chaque maire soit en possession du numéro de téléphone du préfet ou du sous-préfet. Lorsqu'ils ont un projet, les maires doivent en parler en amont au sous-préfet, sans attendre l'avis de l'État.
Il convient d'imposer une échéance à la préfecture, avec un délai pour exprimer un avis motivé et justifié. Il s'agit également de ne plus vouloir tout préciser dans la loi ; j'ai donné l'exemple du nombre obligatoire d'emplacements pour les vélos dans les TER. Si vous votez des lois qui rigidifient les situations, il sera difficile de s'en sortir.
Concernant le guichet unique, il ne s'agit pas de demander aux départements et aux régions de se mettre aux ordres. Au lieu d'effectuer une demande de subvention à l'ANCT et une autre à l'Ademe, l'État aura un guichet unique pour toutes les contributions. L'objectif est de simplifier les choses pour les élus locaux.
Le département et la région donnent les aides qu'ils souhaitent ; nous ne nous en occupons pas. Mon objectif n'est pas de dépenser moins, mais de dépenser mieux. Chaque euro doit produire de la valeur ajoutée. En agissant ainsi, nous ne renonçons à rien ; nous nous obligeons, les uns et les autres, à produire des résultats.
Les préfets disposent sans doute de moyens insuffisants. Mais, si nous sommes mal organisés, cela ne va pas faciliter les choses. Nous devons progresser en ce domaine.
M. Pierre Barros, président. - Merci, madame la ministre, pour votre présence et le temps consacré à nos travaux.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible sur le site internet du Sénat.
La réunion est close à 15 h 50.