- Lundi 22 juin 2026
- Mardi 23 juin 2026
- Mercredi 24 juin 2026
- Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE - Examen du rapport et du texte de la commission
- Contrôle budgétaire - Les pistes de réforme pour la dotation globale de fonctionnement - Communication
- Contrôle budgétaire - Le soutien public aux filières sucrières - Communication
- Contrôle budgétaire - Les points de blocage de la performance de la direction des services de la navigation aérienne et les moyens de les surmonter - Communication
Lundi 22 juin 2026
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 15 h 30.
Projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale, relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 - Examen des amendements de séance
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons cet après-midi les amendements de séance déposés sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Nous commençons par l'examen de la motion tendant à opposer la question préalable.
EXAMEN DE LA MOTION
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis défavorable à la motion n° 7 tendant à opposer la question préalable.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 7 tendant à opposer la question préalable au projet de loi.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement de suppression n° 10.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je demande le retrait de l'amendement n° 8 du Gouvernement au profit de l'amendement n° 1 de la commission.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 8.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement de suppression n° 14, identique à celui de la commission.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 14.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis également favorable à l'amendement de suppression n° 13 identique à celui de la commission.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 13.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement de suppression n° 12 identique à celui de la commission.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 12.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis également favorable à l'amendement de suppression n° 11 identique à celui de la commission.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
TABLEAU DES AVIS
La réunion est close à 15h 35.
Mardi 23 juin 2026
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 9 h 00.
Projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales - Examen des amendements de séance aux articles délégués au fond du texte de la commission des lois
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin les amendements de séance aux articles délégués au fond à la commission des finances sur le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.
Je propose que le rapporteur pour avis vous donne lecture du tableau des avis qui vous a été distribué, chacun d'entre vous étant libre de s'exprimer ou de lui poser toute question ensuite.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
Mme Christine Lavarde. - La lecture de l'exposé des motifs de l'amendement n° 420 de M. Anglars a suscité chez moi une très forte inquiétude.
Si je comprends bien, l'article 24 du texte permettrait, par décision du bureau d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), de diminuer les attributions de compensation d'une commune lorsque son potentiel financier est deux fois supérieur à la moyenne. Pour les plus grands EPCI, une telle disposition soulève tout de même des questions. Ai-je bien compris ?
M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - D'après l'analyse que nous avons faite, cette possibilité existe déjà, elle est simplement un peu assouplie. L'article 24 prévoit en outre des conditions ; la mesure ne pourrait ainsi s'appliquer qu'en cas de perte de base fiscale.
Nous avions également émis des doutes sur les modalités de mise en oeuvre de cet article, rappelant qu'il ne pourrait s'appliquer qu'à un nombre très restreint d'EPCI d'après les éléments communiqués par le Gouvernement lors de son audition.
Mme Christine Lavarde. - J'ai examiné l'article 24 à la lumière de l'exposé des motifs de l'amendement de suppression n° 420. Je comprenais que cet article ouvrait la possibilité, lorsqu'un EPCI se trouve en difficulté financière pour diverses raisons - notamment en raison de pertes de recettes de cotisation foncière des entreprises (CFE) ou de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) -, de diminuer les attributions de compensation des communes dont le potentiel financier est deux fois supérieur à la moyenne de l'EPCI. Est-ce bien cela ?
M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Oui, mais indépendamment du texte qui nous est soumis, cette possibilité existe déjà.
Cet article concerne, selon le Gouvernement, quatre intercommunalités, dont la communauté de communes Alsace Rhin Brisach, touchée par la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim.
Il s'agit de renforcer le dispositif existant, pour les communes qui bénéficient à la fois d'une richesse significativement supérieure à la moyenne et du prélèvement sur recettes au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), ce qui est le cas de la commune de Fessenheim.
Mme Christine Lavarde. - Je comprends mieux, et je suis rassurée.
M. Claude Raynal, président. - Y a-t-il des questions sur d'autres dispositions ?...
M. Marc Laménie. - Je souhaite interroger notre rapporteur sur le titre IV du projet de loi, intitulé « Simplification en matière d'urbanisme, d'environnement et de planification ». Si cette partie est renvoyée à la commission des finances, est-ce parce qu'elle comporte des dispositions financières ou fiscales ?
M. Claude Raynal, président. - Je souhaiterais pour ma part obtenir une précision sur les amendements du Gouvernement sur lesquels la commission émettra un avis favorable : leurs objets visent-ils de simples ajustements ou des modifications plus significatives ?
M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis. - Pour répondre à Marc Laménie sur le titre IV du projet de loi, seul l'article 30 est délégué au fond à la commission des finances, car il porte sur la levée du secret fiscal.
Globalement, les amendements retenus sur cet article sont ceux qui permettent une extension de la levée du secret fiscal lorsque celle-ci présente un intérêt pour lutter contre la vacance des logements. En revanche, les amendements portant sur des sujets étrangers à cette question ont reçu de ma part une demande de retrait ou un avis défavorable.
Pour répondre à votre question, monsieur le président, l'amendement du Gouvernement n° 437 concerne essentiellement les opérateurs de distribution d'eau. Un amendement sur ce sujet avait déjà été présenté en commission et avait été rejeté. Nous avons depuis retravaillé la question. Il apparaît qu'une disposition votée en 2021, peut-être par scorie ou par erreur, est revenue sur une autorisation qui existait auparavant, ce qui crée aujourd'hui des difficultés dans les copropriétés. C'est la raison pour laquelle je vous propose d'émettre un avis favorable à l'amendement du Gouvernement, qui rétablit la situation antérieure à 2021.
L'amendement n° 429 concerne la simplification des procédures applicables aux commissions compétentes en matière d'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Nous avions déjà validé un amendement permettant à ces commissions de se réunir en cas de vacance d'un poste ou de poste non pourvu. Le Gouvernement présente ici un amendement de précision sur leur composition.
L'amendement n° 338, sur lequel je propose également un avis favorable, donnera peut-être lieu de ma part, en séance, à quelques commentaires interrogatifs. Il vise à autoriser le préfet à déroger au plafond de 80 % de financements publics apportés aux collectivités. Il m'a semblé difficile, pour notre commission, d'émettre un avis défavorable à une telle possibilité. Je formulerai néanmoins oralement un certain nombre de remarques ou d'interrogations, tant il est aujourd'hui difficile de mobiliser des financements. Au regard de la situation de nos finances publiques, nous pouvons en effet nous interroger sur la pertinence et sur la portée réelle de cette mesure, au-delà de l'intention affichée.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
TABLEAU DES AVIS
La réunion est close à 9 h 15.
Mercredi 24 juin 2026
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 9 h 05.
Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Emmanuel Capus sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Le projet de loi que nous examinons ce matin est d'une nature particulière, puisqu'il s'agit d'un acte de procédure dont la portée se limite à autoriser le pouvoir exécutif à approuver une convention internationale qu'il a préalablement signée.
Notre examen est toutefois une étape nécessaire pour garantir le fait que le Gouvernement n'engage notre pays dans le domaine des relations internationales en matière fiscale qu'après avoir recueilli l'autorisation de la représentation nationale.
En l'espèce, l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE qui est l'objet du projet de loi que nous examinons ce matin s'inscrit dans un contexte particulier qui est celui de la mise en oeuvre d'un mécanisme d'imposition minimale mondiale (IMM) à hauteur de 15 % des bénéfices des grandes entreprises.
Cet impôt minimal mondial, appelé « pilier 2 », constitue l'une des principales innovations des dernières décennies en matière de coopération fiscale internationale. Il correspond à l'aboutissement d'un travail de longue haleine que je vais rappeler brièvement dans un premier temps, avant de vous exposer, dans un second temps, pour quelles raisons je vous propose d'adopter le texte que nous examinons, car il permettra la mise en place d'un mécanisme centralisé de déclaration fiscale pour les entreprises entrant dans le champ du « pilier 2 ».
En premier lieu, je commencerai par vous rappeler succinctement dans quel contexte s'inscrit la mise en place d'une IMM à hauteur de 15 % de leurs bénéfices pour les grands groupes multinationaux dont le chiffre d'affaires consolidé excède 750 millions d'euros.
La relance de la coopération internationale en matière fiscale est liée à la décision prise par le G20, dans le sillage de la crise économique et financière de 2008, d'adopter en septembre 2013 un plan d'action commun de lutte contre les pratiques d'érosion de la base d'imposition et de transfert des bénéfices.
Dans le cadre de ce plan d'action, le périmètre de la coopération a été élargi avec la création en 2016 d'un « Cadre inclusif » piloté par le G20 et l'OCDE, qui réunit aujourd'hui 148 pays.
C'est ce Cadre inclusif OCDE-G20 qui a permis une avancée déterminante à la fin de l'année 2021 en adoptant une déclaration commune relative à une solution reposant sur deux piliers pour répondre aux défis soulevés par l'économie numérique.
Le premier pilier, qui est encore en cours de négociation, concerne la répartition de la base taxable entre les juridictions et ne nous intéresse pas directement ce matin.
Le deuxième pilier, ou « pilier 2 », repose sur la création d'un mécanisme d'IMM à hauteur de 15 % des bénéfices des grandes entreprises pour lutter contre l'érosion de la base d'imposition et mettre fin à la concurrence fiscale entre les pays qui a eu pour effet la baisse tendancielle du taux légal de l'impôt sur les sociétés dans les pays de l'OCDE, qui est passé de 32 % en moyenne en 2000 à 24 % en 2025. Le taux français, qui s'établit dorénavant à 25 %, ne fait plus vraiment débat, comme je peux le constater dans le cadre de la mission d'information relative au poids des prélèvements obligatoires en France que je rapporte en ce moment.
Pour assurer une mise en oeuvre coordonnée de ce pilier 2, les pays membres du Cadre inclusif ont adopté en décembre 2021 des règles globales anti-érosion de la base fiscale, désignées comme les « règles GloBE », selon leur acronyme anglophone.
C'est dans ce contexte particulier que l'Union européenne a transposé les règles GloBE en adoptant la directive du 14 décembre 2022, puis que la France a elle-même transposé dans son droit fiscal interne les règles GloBE dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2024.
Alors que l'exercice 2024 constituait le premier exercice d'entrée en vigueur de cet impôt minimal mondial, l'exercice 2026 constitue la première campagne déclarative pour les entreprises concernées, qui doivent transmettre à l'administration fiscale toutes les informations nécessaires pour comparer les bénéfices réalisés en 2024 et les impôts payés en 2025 au titre de ses bénéfices en vue d'identifier le cas échéant un niveau de sous-imposition qui déclencherait la collecte de l'impôt complémentaire GloBE pour garantir un niveau d'imposition d'au moins 15 % des bénéfices réalisés par le groupe.
Selon les estimations transmises avec le projet de loi de finances, la mise en oeuvre du pilier 2 en France devrait permettre de collecter 500 millions d'euros de recettes nouvelles en 2026.
En deuxième lieu, j'aimerais vous présenter la portée de la convention internationale dont l'approbation est proposée et vous indiquer les raisons pour lesquelles je vous propose de soutenir son entrée en vigueur.
Avec l'application des règles GloBE que je viens d'évoquer, les entreprises dans le champ du pilier 2 font face à de nouvelles obligations déclaratives.
Selon la lettre de ces règles, transcrites à l'article 223 WW du code général des impôts, chaque entité assujettie rattachée à un groupe d'entreprises multinationales est tenue de déposer sa propre déclaration d'information GloBE.
Cette obligation de déclaration localisée est particulièrement lourde, car elle signifie par exemple qu'un grand groupe international dont la maison mère se situe en Italie aura l'obligation de faire déposer une déclaration détaillée par chacune de ses filiales présentes en France, en plus de la déclaration détaillée et exhaustive déposée par l'entreprise de tête qui concerne l'ensemble du groupe et de ses filiales.
Pour limiter la charge administrative et les obligations bureaucratiques qui pèsent sur les grandes entreprises, les règles GloBE prévoient également un mécanisme de déclaration centralisée, c'est-à-dire la possibilité de faire une seule déclaration.
Toutefois, ce mécanisme de déclaration centralisée ne peut être utilisé qu'à la condition que le pays dans lequel a été déposée la déclaration centralisée ait conclu avec la France un accord relatif à l'échange automatique des informations GloBE.
Pour reprendre mon exemple : les filiales françaises d'un grand groupe italien peuvent être exemptées de l'obligation de déposer une déclaration en France sous réserve non seulement que la maison mère ait déposé une déclaration exhaustive en Italie, mais également que la France et l'Italie soient liées par un accord sur l'échange d'information en application duquel les informations pertinentes seront automatiquement envoyées par l'administration fiscale italienne à l'administration fiscale française.
L'existence d'un accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE est donc une condition nécessaire pour rendre effectif le levier de simplification que constitue le mécanisme de déclaration centralisée.
C'est pourquoi le Cadre inclusif a engagé des négociations relatives à la conclusion d'un accord multilatéral prévoyant que les juridictions se transmettent automatiquement les informations pertinentes contenues dans les déclarations d'information GloBE.
Ces négociations ont abouti, le 15 janvier 2025, à la conclusion d'un accord, signé par la France le 9 juillet 2025, et dont l'approbation fait l'objet du présent projet de loi.
J'en profite ici pour regretter que le Gouvernement n'ait pas anticipé l'examen de ce texte et ait choisi un calendrier qui fragilise l'application par les entités situées en France du mécanisme de déclaration centralisée pour la campagne de déclaration de 2026 au titre de 2024.
En effet, dès lors que l'accord n'est toujours pas entré en vigueur, il devrait faire obstacle au recours au mécanisme de déclaration centralisé pour la campagne actuellement en cours.
Je sais bien que cette difficulté a été contournée avec la publication, le 18 mai 2026, par 33 juridictions du Cadre inclusif, d'une « entente commune » aux termes de laquelle les administrations fiscales s'engagent à faire preuve de clémence pour les entreprises qui ont anticipé de bonne foi les échanges d'informations entre les administrations fiscales et ont choisi de recourir au mécanisme de déclaration centralisée.
Pour autant, si cette voie permet une simplification immédiate pour les entreprises, ce montage reste fragile et il est urgent de le sécuriser par l'entrée en vigueur effective de l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE.
Par conséquent, compte tenu de l'importance de limiter autant que faire se peut la charge administrative de mise en conformité qui pèse non seulement sur les grandes multinationales, mais aussi sur notre administration fiscale chargée de traiter ces nombreuses nouvelles déclarations, je vous propose d'adopter ce projet de loi, c'est-à-dire d'autoriser le Gouvernement à approuver sans délai l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE.
M. Jean-Marie Mizzon. - Je souhaiterais savoir comment le pilier 2 s'articule avec les autres initiatives prises au niveau communautaire par la Commission européenne en matière de nouvelles ressources propres.
Parmi celles-ci figure une taxe envisagée sur les entreprises, fondée sur le chiffre d'affaires, qui n'a guère la cote et fait l'objet de fortes critiques. Si elle devait s'ajouter au dispositif que nous examinons, les entreprises européennes seraient, à terme, lourdement taxées. Le rapporteur peut-il nous préciser l'articulation entre ces différents mécanismes ?
M. Michel Canévet. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de sa présentation sur un sujet extrêmement technique.
Un certain nombre d'États sont signataires de l'accord. Comment le dispositif fonctionnera-t-il avec ceux qui ne le sont pas ? Pourra-t-il s'appliquer quand même, ou existe-t-il dans ce cas un risque de blocage ?
M. Claude Raynal, président. - Ce sujet, très technique, conclut la mise en place d'un dispositif très important, qui a fait l'objet d'un travail de long terme de notre commission et au cours duquel nous avions notamment reçu les représentants de l'OCDE, dont Pascal Saint-Amans, à plusieurs reprises.
Cent quarante-huit États sont membres du Cadre inclusif, mais seuls trente-six juridictions ont signé l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE ; l'écart est donc important. Combien d'États membres du Cadre inclusif devraient, logiquement, finir par signer cet accord ?
J'ai également une question plus particulière sur les États-Unis. Où en sont-ils ? Quelle est leur position dans ce cadre ? Ils soufflent toujours le chaud et le froid sur ces sujets.
Mme Florence Blatrix Contat. - Ma question est d'ordre pratique. Concernant la taxation minimale des entreprises, nous avons constaté que le rendement était nettement inférieur aux attentes. Peut-on espérer, grâce aux règles GloBE, une progression du rendement de cette fiscalité, afin qu'elle permette réellement de taxer les multinationales là où elles doivent l'être ?
Par ailleurs, il s'agit certes d'un Cadre inclusif, mais qui ne concerne encore qu'un nombre limité de pays, comme l'a rappelé le président. Nous ne savons pas ce que feront les États-Unis. Quant aux pays en développement, ils sont généralement en dehors de ces cadres fiscaux. Existe-t-il donc des perspectives, éventuellement au-delà même de l'OCDE, pour rendre le cadre fiscal mondial plus inclusif et plus efficace ?
M. Marc Laménie. - Je remercie Emmanuel Capus pour son travail et sa présentation.
J'ai deux questions. D'abord, concernant les 500 millions d'euros de recettes fiscales attendues, quelle en est la provenance ? Ensuite, il a été indiqué que de nombreux pays et États étaient concernés. Combien ne le sont pas ?
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Ce sujet est très technique, comme le montrent vos questions.
Concernant la question de Michel Canévet, qui rejoint en partie celle du président, il n'est pas nécessaire qu'un État ait transposé les règles GloBE pour que les entreprises concernées aient à payer. Dès lors qu'une entreprise entre dans le champ du dispositif, même si son pays n'a pas transposé les règles GloBE, elle acquitte l'impôt complémentaire en France si elle y exerce des activités assujetties en France. C'est précisément la logique dissuasive du mécanisme : si vous avez des activités en France et que vous êtes sous-imposé, vous y payez l'impôt complémentaire pour atteindre un taux global de 15 %.
La difficulté porte davantage sur l'échange d'informations. Nous avons posé de nombreuses questions à ce sujet, notamment pour les États-Unis et la Chine : comment imposer correctement si nous ne disposons pas des données nécessaires ? C'est là que se situera la principale difficulté technique. Si la France dispose des informations, elle taxera ; mais elle aura du mal à connaître précisément ce qui est payé dans le monde si les pays n'ayant pas transposés ne sont pas tenus de transmettre ces données. Il y aura donc un problème pratique. Sur le principe, en revanche, l'absence de transposition n'empêche pas l'imposition, ce qui confère à l'accord son caractère très incitatif.
S'agissant des États-Unis, ils ont fait le choix de ne pas transposer les règles GloBE. En revanche, ils ont obtenu l'adoption en janvier 2026 par le Cadre inclusif OCDE/G20 d'un accord pour une solution juxtaposée (side-by-side pacakage) qui prévoit que les groupes dont l'entité mère ultime se trouve aux États-Unis bénéficieront d'un régime dérogatoire au motif que le système d'imposition américain est considéré comme équivalent aux règles du pilier 2 par le Cadre inclusif.
Nous sommes donc confrontés au cas de pays qui n'ont pas encore transposé le dispositif - les États-Unis, la Chine ou l'Inde -, dont les entreprises pourront être assujetties, mais avec la difficulté d'obtenir les informations nécessaires pour les imposer correctement.
Le nombre de pays ayant transposé les règles GloBE s'élève aujourd'hui à quarante-trois juridictions qui ont créé à la fois un impôt national complémentaire et un impôt fondé sur la règle d'inclusion du revenu (RDIR).
Monsieur Mizzon, concernant l'articulation avec l'Union européenne, le pilier 2 a été transposé par directive européenne. Pour le pilier 1, qui concerne la taxation des entreprises du numérique, certains États comme la France ont déjà mis en place une taxe sur les services numériques. Mais si le pilier 2 est désormais très avancé, le pilier 1 reste au stade des négociations.
L'objectif est d'instaurer un impôt minimal sur les sociétés : on prend en compte l'ensemble des impôts sur les bénéfices payés et l'on vérifie si leur montant atteint 15 %. Si tel n'est pas le cas, un impôt complémentaire est appliqué pour atteindre ce niveau minimal.
Madame Blatrix Contat, le rendement attendu pour la France est de 500 millions d'euros, soit un montant très inférieur aux prévisions initiales. Je ne suis pas certain qu'il existe de véritables perspectives d'augmentation.
Si le rendement est inférieur aux prévisions, c'est aussi parce que l'imposition minimale mondiale produit un effet incitatif : des pays qui ne disposaient pas de fiscalité vont en instaurer une afin de ne pas perdre cette ressource. Il y a donc un effet de domino. Je pense notamment aux Bermudes : dès lors qu'elle applique une imposition de 15 %, nos propres recettes risquent de diminuer.
Il y a donc assez peu de chances que les ressources augmentent. En revanche, le dispositif vise un second objectif : faire en sorte que les entreprises françaises n'aient plus intérêt à s'installer à l'étranger pour des raisons fiscales, puisqu'elles y seront également imposées à 15 % au moins. Le mécanisme consiste donc à taxer tout le monde à ce niveau et, indirectement, à inciter les autres États à faire de même.
Monsieur Laménie, à ce stade, 43 pays ont transposé les règles GloBE dans le monde. Si l'on prend comme référence les 193 États membres des Nations unies, cela signifie qu'il reste 150 pays qui n'ont pas transposé les règles GloBE.
J'espère avoir été clair sur un sujet qui demeure très technique.
M. Claude Raynal, président. - J'avais compris que les États-Unis n'appliqueraient pas le seuil minimal de 15 %.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Ce qui est certain, c'est que les États-Unis disposent d'un mécanisme d'imposition considéré comme équivalent aux règles GloBE pour les bénéfices réalisés à l'étranger, ce qui n'était pas le cas de la France. L'équivalence entre le régime fiscal américain et les règles GloBE a été au coeur des négociations du Cadre inclusif qui ont abouti à l'accord pour une solution juxtaposée qui a été adoptée en janvier dernier.
M. Claude Raynal, président. - Nous faisons donc un pas supplémentaire vers un système d'imposition qui, au final, ne rapporterait rien si chacun appliquait un taux d'au moins 15 %. Nous sommes bien d'accord que l'objectif de ce dispositif n'est pas la rentabilité budgétaire.
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.
Contrôle budgétaire - Les pistes de réforme pour la dotation globale de fonctionnement - Communication
M. Claude Raynal, président. - Nous passons à la communication de nos collègues Stéphane Sautarel et Isabelle Briquet sur les pistes de réforme pour la dotation globale de fonctionnement (DGF).
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Mes chers collègues, 27,4 milliards d'euros, tel est le montant de la DGF en 2026, ce qui en fait le premier concours de l'État aux collectivités territoriales. Mais la DGF est plus qu'une somme d'argent. Elle est également un symbole : celui du lien financier entre l'État et les collectivités territoriales, mais également celui du désengagement de ce même État, de la persistance des inégalités territoriales et de la complexification croissante des finances locales. C'est l'ambition de proposer une réforme de ces 27,4 milliards d'euros et de ce symbole qui nous a fait entreprendre, avec Isabelle Briquet, de travailler sur les modalités de répartition de la DGF, même si nous savons qu'il s'agit d'un sujet explosif.
Le rapport que nous vous remettons aujourd'hui est le résultat de ces travaux. Permettez-moi, en préambule, d'insister sur la difficulté de l'exercice, qui nous amène à vous le soumettre avec une grande prudence. Ce n'est évidemment pas une réforme prête à l'emploi, ce n'est pas une suite de préconisations à appliquer telles quelles. Nous vous soumettons d'abord une série de constats objectifs, fondés sur une méthode d'évaluation rigoureuse. Ensuite, pour remédier aux problèmes que nous constatons, nous proposons des pistes de réforme qui pourraient par ailleurs conduire à concentrer la DGF sur le seul bloc communal.
Nous souhaitons d'abord que notre commission puisse se mettre d'accord sur des principes qui pourront guider une telle réforme ; la conception d'une réforme concrète, avec tous ses paramètres, sera l'étape suivante. Évidemment, mettre en oeuvre une telle réforme sera plus difficile à enveloppe constante. Or dans les prochaines années, des hausses de la DGF ne pourront sans doute être obtenues que dans le cadre d'une réforme plus générale des finances locales.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Les origines de la DGF remontent à 1979 après la réforme de l'octroi et la création puis la suppression du versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS). La DGF avait initialement pour but d'assurer une certaine stabilité des ressources des collectivités malgré les suppressions d'impôts liées aux réformes successives de la fiscalité locale.
Le premier constat que nous faisons est que le lien avec cet objectif passé s'est distendu : la DGF a été profondément réformée en 1985, en 1993 et en 2004. En revanche, la DGF s'est progressivement trouvé une vocation : la péréquation. Présent dès les premières années après la création de la DGF, cet objectif, d'abord marginal, a pris une ampleur considérable avec la création de la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 1991, de la dotation de solidarité rurale (DSR) en 1993 et de la dotation nationale de péréquation (DNP) en 2004. Aujourd'hui, les dotations de péréquation représentent un peu moins de 50 % de la DGF des communes.
La DGF a donc au moins deux objectifs : la compensation des réformes passées et la correction des inégalités actuelles entre les collectivités. Or il se trouve qu'elle ne remplit aucun de ces deux objectifs en raison principalement d'une de ses composantes, la dotation forfaitaire.
Premièrement, cette dotation incarne le principe de compensation des réformes passées : elle représente toutefois très mal ce passé. En effet, après une forte baisse entre 2014 et 2017, elle est depuis progressivement écrêtée pour financer l'accroissement des dotations de péréquation. Ainsi, de nombreuses communes se trouvent désormais dépourvues de DGF, leur dotation forfaitaire ayant été définitivement écrêtée. Or un tel écrêtement est de moins en moins accepté par les communes : il perdra en légitimité à mesure que les plus riches d'entre elles, ne percevant déjà plus de DGF, en seront exemptées.
Deuxièmement, l'existence de la dotation forfaitaire implique qu'il subsiste d'importantes inégalités dans la répartition de la DGF entre communes pourtant comparables. Or, la Cour des comptes a démontré dans un rapport récent que le statu quo actuel, même en augmentant les montants consacrés à la péréquation, ne permettait pas de résorber ces injustices, qui peuvent même s'aggraver avec le temps.
Il importe donc de redonner un objectif clair à la DGF. Comme le retour vers le passé ne nous semble pas constituer une option viable, nous proposons de fonder toute réforme de la DGF sur l'objectif de péréquation, afin de réduire les inégalités territoriales.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Vous l'aurez compris, au sein de la DGF des communes, c'est la dotation forfaitaire qui nous semble la plus critiquable. Certes, la répartition de cette dotation est aujourd'hui moins inégalitaire que par le passé, mais cela est principalement dû au rabot des années 2014 à 2017 et à son écrêtement progressif, qui concerne prioritairement des communes riches. Toutefois, les évaluations que nous avons menées pour mesurer l'efficience péréquatrice de la dotation forfaitaire montre que sa performance est faible : 1 euro de dotation forfaitaire réduit moins les inégalités que 1 euro d'une autre dotation.
Aujourd'hui, cette dotation, dont le montant dépend du passé et non des caractéristiques actuelles des communes, est la principale source d'injustice dans la DGF. Dans la mesure où son évolution dépend de l'accroissement de la population, mais aussi de deux mécanismes d'écrêtement distincts, elle est également la principale source de complexité et d'incompréhension pour les élus.
La réforme de cette dotation devrait donc être menée en priorité. Pour imaginer une réforme ambitieuse de la dotation forfaitaire, nous nous sommes fondés sur un rapport remis par la Cour des comptes en 2024, qui proposait de transformer la dotation forfaitaire en une dotation de péréquation visant à réduire les inégalités de ressources entre les communes. En évaluant l'impact de cette proposition sur les inégalités, nous avons eu la confirmation que, selon les paramètres retenus, une telle réforme pourrait significativement réduire les inégalités de potentiel fiscal entre communes.
Aussi, nous recommandons de travailler à la mise en oeuvre de ce scénario de transformation de la dotation forfaitaire en ce que nous appellerions une « dotation de solidarité territoriale ». Il convient de viser autant que possible la réduction des inégalités de potentiel fiscal, ce qui devrait être la nouvelle raison d'être de cette dotation. Bien sûr, le diable se cachera comme toujours dans les détails, et ce rapport ne fixe pas tous les paramètres d'une réforme aussi complexe.
Nous avons néanmoins pu évaluer l'impact de plusieurs paramètres sur les inégalités, et en avons tiré certains enseignements.
D'abord, il n'apparaît pas possible de verser à nouveau de la DGF à toutes les communes : cela reviendrait à redonner de la DGF à des communes riches, ce qui aurait un coût prohibitif, pour un impact négatif sur la réduction des inégalités. Pour assurer l'acceptabilité de la réforme, il nous semble qu'il faudra veiller à ce que le nombre de bénéficiaires de la dotation de solidarité territoriale soit proche du nombre de bénéficiaires actuel de la dotation forfaitaire.
Ensuite, il faudra trouver un paramètre, comme le coefficient logarithmique, qui permette de comparer les communes urbaines et rurales entre elles, sans quoi cette réforme risque d'avoir des effets redistributifs non maîtrisés des territoires urbains, même pauvres, vers les territoires ruraux, même aisés.
Bien sûr, il importera que les effets d'une telle réforme soient étalés dans le temps pour éviter une brusque déstabilisation des finances des communes.
De manière générale, il nous a paru essentiel qu'à l'issue de cette réforme, un plancher et un plafond d'évolution soient instaurés pour garantir une prévisibilité des attributions.
Dans le scénario de réforme que je viens de vous exposer, la péréquation reposerait environ pour moitié sur la nouvelle dotation de solidarité territoriale, instrument unique qui risquerait, seul, de ne pas correctement prendre en compte les spécificités territoriales des communes urbaines, rurales, ultramarines, etc.
Le maintien d'autres dotations de péréquation est donc essentiel, pour continuer de tenir compte des charges spécifiques à ces types de communes, en distinguant notamment les communes rurales et les communes urbaines et en ne modifiant pas le dispositif pour les communes ultramarines. Il nous semble que quelques ajustements de ces dotations de péréquation seraient nécessaires pour en améliorer la performance.
S'agissant d'abord de la dotation de solidarité urbaine (DSU), nous constatons qu'elle fait l'objet d'un large consensus des élus ; toutefois sa performance péréquatrice est diminuée par une garantie qui prémunit les communes éligibles contre toute baisse de cette dotation. Cette garantie aboutit en effet à soustraire chaque année à la répartition normale de la DSU environ 300 millions d'euros, soit 15 % du total. Elle nous paraît donc excessive, et nous suggérons de la remplacer par un mécanisme moins problématique, comme un plafonnement de la diminution, sur le modèle de ce qui existe actuellement pour la DSR.
S'agissant de la dotation de solidarité rurale, nous constatons que sa performance péréquatrice s'est accrue significativement en une dizaine d'années. Cette relative efficacité est néanmoins contrastée selon les différentes fractions de la DSR. En particulier, la fraction dite « péréquation », attribuée à 98 % des communes ciblées, constitue en fait une dotation forfaitaire supplémentaire, et son efficacité péréquatrice est relativement faible. Par contraste, la fraction dite « cible » est trois fois plus efficace : c'est son renforcement qui explique l'amélioration de la performance péréquatrice de la DSR dans son ensemble.
Partant de ce constat, il semble a minima nécessaire de supprimer le fléchage de 60 % de la hausse de la DSR vers la fraction « péréquation », pour permettre d'abonder davantage la fraction « cible », dans laquelle ces crédits seront mieux employés.
De manière plus ambitieuse, la création d'une dotation de solidarité territoriale pourrait être l'occasion d'une véritable modernisation de la DSR, à l'image de la réforme de la DSU en 2017. Cette réforme pourrait prendre la forme de la fusion des fractions « péréquation » et « cible » en une dotation unique, progressive pour les communes les plus pauvres. Une telle dotation serait fondée davantage sur des critères de charges de ruralité, et exclurait les communes les plus riches.
En outre, si la DSR « bourg-centre » a un profil redistributif satisfaisant, elle est aujourd'hui mal ciblée, ce qui explique sa faible efficience, surtout chez les très petites communes. Il conviendrait donc d'en moderniser les critères d'éligibilité, en supprimant notamment la référence au découpage cantonal de 2014, qui n'a plus aucune pertinence, pour lui préférer une référence à un périmètre intercommunal ou départemental.
J'en viens enfin à la DNP. Cette dotation fait l'objet, depuis plus de dix ans, d'un consensus contre elle : sa suppression a été proposée par l'inspection générale des finances (IGF) en 2013, par le rapport Pires-Beaune en 2016, et encore par la Cour des comptes en 2024, pour reverser ses crédits dans la DSU et la DSR. Par ailleurs, aucune association d'élus ne la défend. Les propositions de suppression de la DNP se fondent généralement sur sa faible efficacité, et il est vrai qu'elle réduit peu les inégalités entre communes.
Mais ce constat s'explique par son faible montant - 700 millions d'euros - ; nos travaux tendent en fait à réhabiliter quelque peu la DNP, 1 euro de cette dotation réduisant autant les inégalités que 3 euros de DSR « péréquation » ! À la lumière de ces résultats, nous envisageons le reversement des crédits de la DNP dans la nouvelle dotation de solidarité territoriale, qui se fixerait un objectif similaire, mais en disposant d'une « masse critique » suffisante.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Nous vous avons présenté les lignes directrices qui doivent structurer la DGF des communes. Nous pourrions nous arrêter là. Néanmoins, au terme de nos travaux, il nous a semblé souhaitable de viser une réforme encore plus ambitieuse, qui porte sur la DGF du bloc communal dans son ensemble.
Pour mémoire, en 2024, la DGF des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comprenait deux dotations principales : la dotation de compensation, pour 4,6 milliards d'euros, et la dotation d'intercommunalité, pour 1,8 milliard d'euros.
Nous préconisons de maintenir la dotation d'intercommunalité inchangée. Historiquement, cette composante de la DGF a été introduite par la loi Chevènement du 12 juillet 1999, qui portait sur le renforcement de la coopération intercommunale. Mais cet objectif a perdu de son sens avec l'achèvement de la carte intercommunale. La dotation d'intercommunalité a donc été réformée en profondeur par la loi de finances pour 2019.
Il s'agit désormais d'une dotation composite, dont 30 % portent sur une dotation de base, fondée sur la population et le coefficient d'intégration fiscale, et 70 % sur une dotation de péréquation, essentiellement sur la base du potentiel fiscal.
Que ce soit dans le cadre des auditions menées ou de la littérature publiée sur le sujet, cette dotation réformée n'a jamais été véritablement contestée. De surcroît, l'analyse des données confirme son efficacité péréquatrice, son montant diminuant bien en fonction du potentiel fiscal par habitant des intercommunalités françaises. Il est donc proposé de maintenir cette dotation inchangée, sur ces bases récemment réformées.
Le diagnostic est tout autre pour la dotation de compensation. Créée en 2004, cette dotation a toujours eu pour objet d'intégrer dans la DGF plusieurs mécanismes de compensation fiscale, notamment liés à la suppression de la taxe professionnelle. Et comme précédemment pour la dotation forfaitaire des communes, on observe que les montants de cette dotation sont quasiment figés, s'éloignant chaque année un peu plus de la réalité des territoires. Par ailleurs, sur le plan quantitatif, on observe que les montants perçus au titre de la dotation de compensation augmentent avec le potentiel fiscal des EPCI. Enfin, cette accumulation de compensations anciennes nuit à la lisibilité de la DGF et contribue à sa complexité.
Pour toutes ces raisons, il nous a semblé souhaitable d'envisager un scénario où les fonds dédiés à la dotation de compensation seraient réorientés vers une dotation moins figée dans le temps. Dans un souci de simplicité, qui guide notre démarche, ces fonds seraient intégrés dans une grande dotation unique de solidarité territoriale.
En outre, la proposition que nous formulons corrige plusieurs faiblesses identifiées.
Une première porte sur la complexité du calcul de la DGF. Celle-ci est largement le fruit du morcellement du bloc communal : en effet, avec près de 35 000 communes, la France compte près de 40 % des communes d'Europe. C'est donc une gageure, pour la direction générale des collectivités locales (DGCL), de répartir chaque année cette dotation de manière claire, juste et simple entre autant de bénéficiaires. À l'inverse, une péréquation qui ne porterait que sur 1 250 ensembles intercommunaux serait plus aisée et plus efficace.
Une seconde faiblesse est que la DGF tient peu compte du fait intercommunal. En effet, comme rappelé précédemment, la carte intercommunale est désormais achevée et certaines intercommunalités sont fortement intégrées. Malgré cela, ce niveau d'intégration et d'exercice des compétences se retrouve assez peu dans la dotation forfaitaire versée.
Sur ce point toutefois, nos échanges avec l'association des maires de France ont permis de rappeler certaines lignes rouges. La principale est que la réforme ne doit pas mener à une tutelle de l'EPCI sur les communes : un lien financier direct doit être maintenu entre l'État et ces dernières, de manière à garantir qu'elles continueront de percevoir les fonds nécessaires à l'exercice de leurs compétences.
Pour toutes ces raisons, nous recommandons d'envisager la fusion de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation de compensation des intercommunalités dans une grande dotation unique de solidarité territoriale, calculée en trois temps.
Dans un premier temps, les sommes sont réparties entre les ensembles intercommunaux selon leur potentiel fiscal agrégé.
Dans un second temps, au sein de l'ensemble intercommunal, le partage entre l'intercommunalité et les communes membres se fait suivant le coefficient d'intégration fiscale, pour refléter la réalité de l'intégration intercommunale dans chaque ensemble.
Enfin, les sommes sont réparties entre les communes membres suivant leur potentiel fiscal, en excluant les communes les mieux dotées. Comme rappelé précédemment, une attribution de DGF à des communes aisées n'a pas vraiment de sens, mais l'objectif reste d'assurer une distribution large de cette dotation.
Enfin, nous savons tous que le niveau d'intégration varie fortement d'un EPCI à l'autre. C'est la raison pour laquelle nous proposons que, sous réserve d'une majorité renforcée, les ensembles intercommunaux qui le souhaitent puissent convenir d'une répartition dérogatoire qui corresponde mieux aux réalités et aux contraintes d'un territoire.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous le savons tous depuis longtemps : tout va bien dans les finances locales !
J'ai vu beaucoup de collègues opiner du chef ou lever les sourcils durant votre présentation ; j'anticipe donc un feu nourri d'interventions des membres de la commission.
Vous avez rappelé une chose incontestable : ce n'est pas le premier rapport sur le sujet, qu'il s'agisse de travaux parlementaires, de rapports d'inspection ou de contributions d'autres organismes. Le sujet est épineux et délicat, mais le statu quo n'est pas acceptable. C'est un point de départ.
Nous mesurons bien les difficultés liées aux moyens des communes et des intercommunalités, ainsi que la différence de perception entre la région parisienne et le reste du pays. Vos observations méritent donc d'être testées et confrontées aux avis qui seront exprimés. Il faudra voir comment votre état des lieux peut servir de base à un travail sur des propositions.
Sur certains points que vous présentez comme faisant accord, je voyais déjà plusieurs d'entre nous manifester leur désaccord. Il nous faut avancer, faute de quoi cette contribution resterait sans suite, ce qui ne serait pas satisfaisant.
La DGF et les nombreuses dotations de solidarité, de compensation ou de redistribution se sont empilées au fil du temps. Parvenir à un dispositif simplifié, mieux compris et auquel les élus pourraient adhérer serait une oeuvre utile. Je prends acte de ce travail et vous en remercie. Je ne vous ai pas sentis victorieux avant l'heure ; nous verrons comment vous relèverez ce défi.
M. Jean-Raymond Hugonet. - Je m'associe aux propos du rapporteur général pour remercier nos collègues du travail accompli et de l'ambition affichée de créer une DGF du XXIe siècle.
Cela étant, si certaines propositions peuvent être partagées, pour peu que l'on fasse preuve d'un peu d'ouverture d'esprit, un élément irrigue véritablement vos travaux et constitue, à mes yeux, une ligne rouge infranchissable - je précise que je m'exprime ici en tant que sénateur de l'Essonne.
Si je souscris à la proposition de sanctuariser la quote-part destinée à l'outre-mer, il faudrait également prévoir un dispositif particulier pour l'Île-de-France, tant l'échec patent de l'intercommunalité dans cette région, avec la gabegie d'argent public qui en résulte, n'est plus à démontrer.
Ce travail constitue un point de départ utile, mais il me semble que nous aurions besoin d'une étude d'impact préalable, comme on l'exige pour toute réforme importante. Or, à la lecture du document, je ne vois pas d'éléments permettant d'apprécier clairement les effets de certaines propositions.
Les recommandations nos 9 et 10 sont, pour moi, de véritables repoussoirs. Elles reviendraient à donner les clés à l'intercommunalité, qui, je le rappelle, n'est pas une collectivité de plein exercice - et j'espère bien qu'elle ne le deviendra jamais.
Si je partage son constat sur la stagnation de la dotation de compensation, je signale à notre collègue Isabelle Briquet qu'il existe la commission locale d'évaluation des charges transférées (Clect). Cette commission, réunie à l'initiative du président de l'intercommunalité, peut modifier et actualiser les choses. Donner à ce point les clés aux intercommunalités, ce serait la fin pour les communes.
S'agissant enfin du calendrier, le moment choisi pour engager ces travaux au Sénat n'est peut-être pas idéal, juste avant le renouvellement de septembre 2026. Ce travail est absolument nécessaire et il ne faut pas le renvoyer aux calendes grecques, car il y aura toujours une bonne raison de le différer. Mais, très honnêtement, en l'état, je ne pourrai pas voter ce rapport en raison des recommandations nos 9 et 10.
M. Grégory Blanc. - Je veux remercier nos rapporteurs pour leur engagement sur un sujet complexe, d'autant que nous nous inscrivons dans une trajectoire financière qui va durablement placer les collectivités territoriales sous tension. La question est de savoir qui sera touché, pourquoi et à quel moment, dans un contexte de très fortes disparités entre collectivités et entre territoires.
Il me semble que la question du dérèglement climatique doit absolument être intégrée à l'équation. Soit l'on considère que la DGF a vocation à financer un panier de prestations pour le compte de l'État - auquel cas il faut se demander si ce panier évolue -, soit elle devient, comme vous le proposez, une ressource parmi d'autres pour les communes, dans une logique de péréquation renforcée.
Je prends l'exemple des routes rurales. Lorsqu'une DGF est assise sur le nombre d'habitants, une commune qui perd de la population voit ses ressources diminuer, alors même qu'elle conserve l'obligation d'entretenir ses routes. Cette réalité n'est pas aujourd'hui suffisamment prise en compte.
Mais si la DGF s'inscrit dans une logique de ressource péréquatrice, qu'en est-il, dans la durée, de la libre administration des collectivités ? Comment peuvent-elles continuer à faire des choix vertueux pour assurer leur développement ? Il existe donc une tension réelle. Permettre à toutes les communes d'assumer leurs obligations et de prendre part à l'aménagement du territoire face au dérèglement climatique est un élément que nous devons intégrer.
Autant je partage la logique consistant à renforcer la place des dotations de solidarité - DSU, DSR -, à les réformer et à les reformuler, autant je suis plus réservé sur la manière d'envisager la DGF.
Sur la DSU, pourquoi ne pas envisager une évolution équivalente à celle que vous proposez pour la DSR ? Aujourd'hui, pour les communes bénéficiant de la DSU cible, il suffit d'être éligible une deuxième année pour continuer à la percevoir. Ce n'est pas nécessairement parce que la commune est plus en difficulté, mais parce qu'elle remplit de nouveau les critères d'éligibilité.
N'y a-t-il pas là une réforme à conduire pour renforcer les solidarités, avec une première fraction de péréquation moins progressive et une seconde fraction fondée sur des critères permettant aux communes, confrontées à de fortes inégalités internes et à la faiblesse des revenus de leurs habitants, de bénéficier d'une dotation véritablement péréquatrice de la part de l'État ? Ce n'est pas le cas aujourd'hui.
Mme Sylvie Vermeillet. - Je remercie nos deux rapporteurs spéciaux d'oser s'attaquer à cette réforme de la DGF, véritable arlésienne. Vous dressez un certain nombre de constats intéressants.
Dans le cadre de la mission parlementaire qui m'a été confiée sur la révision des finances locales, j'aurai bientôt le plaisir de vous auditionner afin d'entrer davantage dans le détail.
Je partage le constat selon lequel la DGF est à bout de souffle. Plus personne ne sait la calculer ; elle est devenue imprévisible, avec plus d'une trentaine de critères. J'ai récemment demandé à Gilles Carrez s'il savait encore prévoir une DGF. Il m'a répondu qu'il avait su le faire, mais qu'aujourd'hui c'était impossible. Tout le monde s'accorde à dire que cette DGF ne veut plus rien dire ; elle n'est qu'une sédimentation des DGF précédentes. Les ponctions opérées de 2014 à 2017 ont conduit de nombreuses communes à percevoir une DGF nulle. S'ensuivent des compensations et des évolutions absolument incompréhensibles.
J'aborderai plus spécifiquement deux points.
Premièrement, vous affirmez qu'il ne paraît pas possible de verser à nouveau de la DGF à toutes les communes. Sur le fond, cela m'interpelle : vous validez donc l'idée qu'il n'y aurait plus de lien entre l'État et certaines communes. C'est un point important. Dans son rapport de 2016, Christine Pires-Beaune proposait une dotation socle, identique pour toutes les communes, afin de maintenir ce lien fondamental.
Même si la somme est modeste et si l'impact financier peut être important, que pensez-vous de l'idée de conserver un lien incompressible entre l'État et chaque commune ? Toutes les communes ne sont pas Paris ; de très petites communes ne perçoivent plus de DGF. C'est aussi un symbole, comme l'a rappelé Isabelle Briquet.
Deuxièmement, vous paraît-il encore pertinent d'utiliser le potentiel fiscal ou le potentiel financier comme critère de référence dans la répartition de la DGF, alors qu'il n'existe quasiment plus d'impôts locaux ? Comment envisagez-vous l'évolution des différents critères, notamment de celui-ci ?
M. Jean-Marie Mizzon. - Je suis entièrement d'accord avec les rapporteurs spéciaux quand ils disent que plus la réforme est difficile, plus sa mise en oeuvre doit être étalée dans le temps. En effet, une réforme d'ampleur génère toujours des perdants.
Par ailleurs, les maires ruraux de France ont longtemps critiqué la DGF, pointant du doigt les différences de traitement entre les habitants du monde rural et ceux du monde urbain. Pour justifier la dotation forfaitaire, on disait que la ville intégrait dans sa comptabilité des charges centrales, ce qui n'était pas le cas des communes rurales. Or aujourd'hui, les charges centrales sont davantage intégrées par les intercommunalités. De plus, les aménités rurales n'ont pas été suffisamment prises en compte alors que, rapportées au nombre d'habitants, elles constituent des charges supérieures à celles qui touchent les villes.
M. Marc Laménie. - Je remercie nos rapporteurs d'avoir relevé le défi de réaliser ce travail de fond, qui est important.
La dotation constitue le premier concours financier de l'État aux collectivités territoriales. Vous avez donné les chiffres pour le bloc communal, mais quel est le montant de la DGF attribuée aux départements, qui souffrent aussi cruellement en termes de finances publiques ?
M. Pierre Barros. - Il faut être courageux pour s'attaquer à ce sujet, mais nous ne pourrons pas emprunter les directions proposées par le rapport.
Au début, la DGF était une ressource dynamique, mise en place pour compenser le transfert de certaines compétences de l'État aux collectivités, dans le cadre des lois de décentralisation. À partir de 2014, nous avons changé de monde et il a été décidé que les collectivités devaient contribuer au redressement des finances publiques de l'État. L'enveloppe dédiée est ainsi passée de près de 40 milliards d'euros à environ 30 milliards d'euros en 2017. Un gel est ensuite intervenu puis quelques centaines de millions ont été ajoutés, qui sont loin d'être suffisants.
En conséquence de cette baisse de moyens, des règles ont été fixées pour contraindre l'accès à la dotation, ce qui a généré la complexité et l'illisibilité évoquées. Aujourd'hui, même les services de l'État ne parviennent plus à expliquer comment sont calculées les dotations. Il est intéressant de considérer en même temps l'ensemble des dotations, car le système est très intégré. Toute modification de paramètre donne lieu à des répercussions en cascade et la complexité s'accroît.
Je voudrais aussi mentionner un cas particulier. Il y a vingt-cinq ans, il était plutôt intéressant pour une collectivité de passer le seuil des 10 000 habitants et de substituer la DSU à la DSR. Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Il ne faut surtout pas franchir le seuil, malgré le léger lissage qui s'opère. Ainsi, les communes gagnent en habitants, mais perdent en moyens, ce qui est incompréhensible et injuste. La direction générale des finances publiques (DGFiP) et les services de l'État considèrent qu'il s'agit de l'épaisseur du trait, puisque le phénomène ne touche qu'une dizaine de collectivités par an.
Compte tenu de la constellation de situations vécues sur le territoire, il sera difficile de mettre en place une dotation unique de solidarité territoriale ; il y aura des perdants et des gagnants.
De plus, quand des intercommunalités ont certains moyens et instaurent des attributions de compensation ou des dotations de solidarité, cela réduit d'autant la DGF perçue. Ces systèmes mis en place finissent donc par pénaliser les bénéficiaires et l'État s'en tire à bon compte. Tout cela constitue un frein à l'ambition de développement des territoires.
Il s'agit d'un beau chantier, mais les recommandations proposées ne permettront pas d'avancer.
Mme Sophie Primas. - Je remercie les rapporteurs, qui se sont attaqués à l'Himalaya des finances locales. Cependant, je placerai mes propos dans le sillage de ceux de Pierre Barros. Je suis gênée quand je lis que la DGF est une dotation de péréquation. Cette approche dévoie le sens de ce que devait permettre la dotation : une compensation à un transfert de compétences. En oubliant cela, on oublie l'histoire des communes et ce qu'elles ont construit. Certaines se sont comportées comme des chefs-lieux de canton, accueillant par exemple des équipements qui ne correspondaient pas à la taille de leur population et servaient aux communes rurales alentour, avant même la mise en place des péréquations et des intercommunalités. Aujourd'hui, elles se retrouvent à vivre dans des conditions très difficiles.
Ce rapport met en évidence la complexité d'un système financier que je peine à maîtriser complètement et que j'ai du mal à expliquer à mes concitoyens. L'impact sur les finances d'une commune de l'évolution de la DGF, des impôts de solidarité et des différentes péréquations conduit à jouer sur la taxe foncière, dernier levier fiscal. Ce phénomène a des répercussions, notamment sur le consentement à l'impôt.
J'en viens au potentiel fiscal. Vous tentez de considérer à la fois les communes rurales et urbaines, mais les communes péri-urbaines ne sont pas prises en compte. Celles-ci sont des lieux d'implantation de ce qu'était notre industrie, ce qui a un impact important sur leur potentiel fiscal. Or ces territoires souffrent de la désindustrialisation et les indicateurs sociaux y sont faibles. Quand on parle des Yvelines, on pense à une certaine richesse, mais dans la vallée de la Seine, la communauté urbaine Grand Paris Seine et Oise connaît une forte désindustrialisation et les indicateurs y sont plus bas qu'en Seine-Saint-Denis. Cette situation n'est pourtant pas prise en compte et donne lieu à d'importantes péréquations.
Enfin, à force de péréquations et de transferts de richesses, l'envie des maires de développer leur commune se perd, qu'il s'agisse de logement, des entreprises ou de l'industrie.
Ce rapport est courageux, mais je n'en partage pas l'essentiel.
Mme Christine Lavarde. - Le travail des rapporteurs est imposant, mais je ne pourrai pas non plus voter ce rapport.
Le constat n° 2 - « Alors que la DGF avait été créée afin de compenser des pertes de ressources, son objectif de péréquation apparaît aujourd'hui comme le plus justifié » - signifie que les communes ne sont plus placées sur un pied d'égalité. Il est gênant de porter ce message. De nombreux mécanismes de péréquation existent déjà, qui pèsent sur les communes et les intercommunalités. Ne faudrait-il pas plutôt remettre à plat les finances et la fiscalité locales, et repartir de zéro ? Ici, on ne fait que stratifier en recourant à la péréquation sur tout.
Par ailleurs, dans le tableau de la page 9 de l'Essentiel, il aurait été utile d'indiquer pour chaque niveau combien de communes ne reçoivent plus de DGF. Cette donnée permettrait d'expliquer les sauts de moyenne. À titre d'exemple, parmi les villes de 100 000 à 200 000 habitants, qui reçoivent en moyenne le plus haut niveau de DGF, certaines n'en reçoivent pas du tout. Les moyennes cachent des disparités très importantes.
Je ne suis pas non plus favorable aux recommandations nos 9 et 10.
M. Thierry Cozic. - Je salue la volonté de nos collègues de s'attaquer à un sujet important qui nous préoccupe tous : la qualité des dotations dues à nos collectivités pour qu'elles fassent vivre la démocratie locale de nos territoires.
Je m'interroge sur la notion de « commune riche » que vous mentionnez. Les anciennes communes industrielles étaient considérées comme telles, mais ce sont les plus impactées par les réformes successives de la fiscalité locale. Comment définir une commune riche ? Le critère de potentiel financier reste-t-il pertinent ? N'est-il pas temps de développer un indicateur qui soit plus en adéquation avec la fiscalité locale actuelle ?
Je suis également très réservé sur les recommandations nos 9 et 10. En effet, la ville centre sera celle qui aura le poids nécessaire pour peser sur ces décisions.
Enfin, aucune recommandation ne porte sur l'inflation, qui constitue un fléau pour les collectivités. Dans les années 1990, on en tenait compte pour leur permettre de remplir leurs missions.
M. Vincent Capo-Canellas. - Les rapporteurs spéciaux sont doublement courageux, d'ouvrir ce sujet ardu et de le faire maintenant.
Deux contraintes pèsent quand on aborde ces sujets de financement. Premièrement, on voit bien ce qui ne fonctionne pas et mal ce qui permettrait d'en sortir sans créer d'effet de bord. Deuxièmement, la question des perdants se pose. À cet égard, il est difficile de se prononcer sans simulation.
Par ailleurs, il me semble compliqué d'aborder ces questions de ressources indépendamment d'une vision renouvelée de la décentralisation.
Enfin, je formulerai deux alertes.
Premièrement, vous dites que la DSU fait consensus, mais qu'il faut reconsidérer son « soclage ». Je crains que cet exercice ne se transforme en bombe à fragmentation.
Deuxièmement, concernant l'écheveau des communes et intercommunalités, vous êtes plutôt prudents, mais les choses sont ardues par définition. Pour la petite couronne francilienne, nous replongerons dans les débats sur la métropole du Grand Paris (MGP) et les établissements publics territoriaux (EPT), qui constituent des formes aggravées de l'intercommunalité subie. Pour la première couronne, la question du lien entre communes et intercommunalités ne pourra pas être abordée sans discuter du problème de la superposition des strates.
M. Pascal Savoldelli. - Je suis en désaccord avec les recommandations du rapport, mais il ne faudrait pas nous montrer trop critiques à l'égard des rapporteurs spéciaux. Nous considérons depuis trop longtemps que la DGF correspond à un transfert de charges et de compétences. En revanche, nous sommes incapables de dire qu'un transfert de recettes s'opère depuis les collectivités vers la société.
La recommandation n° 2, qui vise à asseoir la DGF pour les départements sur une fiscalité nationale comme la TVA, permettrait-elle d'améliorer la situation des départements ? J'ai le sentiment que nous sommes tous d'accord pour dire que non. Nous n'irons donc pas plus loin.
Enfin, la mise en place d'une dotation unique reviendrait à favoriser la tutelle de l'intercommunalité sur les communes et à affaiblir le fait communal, quelle que soit la taille des communes.
M. Claude Raynal, président. - Je voudrais remercier les rapporteurs spéciaux pour leur travail et les rassurer : le débat que nous venons d'avoir me rappelle celui qui a eu lieu après la présentation d'un rapport que j'avais produit avec Charles Guené.
Si le rapport s'était limité à affirmer que le système de financement des collectivités locales ne fonctionne pas, il aurait fait l'unanimité. Dès que l'on commence à évoquer des solutions, tout se complique. De plus, chaque maire a sa vision de la DGF et souhaite, a minima, que la sienne reste intouchée. Par ailleurs, on peut toujours clore le débat en disant attendre des simulations, mais celles-ci nous font passer de l'intelligence collective à une situation dans laquelle les gagnants se taisent et les perdants hurlent. Il faut alors refermer le dossier et l'État peut recommencer à faire ce qu'il veut, les élus n'ayant pas trouvé d'accord pour faire avancer les choses.
Le rapport le rappelle, mais nous l'oublions souvent : à chaque fois qu'un phénomène se produit au niveau national, comme la baisse de l'activité industrielle dans les villes moyennes et les petites villes, la DGF est figée pour éviter que les communes ne sombrent. Ainsi, quand on veut tout reprendre à zéro, on se rend compte que les communes en question sont à l'agonie et qu'on risque de les achever.
Quand j'entends les débats sur l'intercommunalité et son rôle, je me dis que nous sommes incapables, en tant qu'élus, d'avoir confiance en d'autres élus pour accomplir le travail dans les territoires. L'État n'est plus capable d'assurer la distribution des ressources pour l'ensemble des communes selon des critères indiscutables. Cependant, quand on propose de mettre en place un système intercommunal plus proche du terrain, cela semble impossible. Les choses n'avancent donc pas. Néanmoins, tant que nous ne réussirons pas à régler ce problème, l'État tranchera pour nous. Nous continuerons à subir une situation qui ne nous convient pas et à pouvoir tenir notre discours sur les manquements de l'État.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Comme le rapporteur général l'a souligné, ce rapport constitue une base de travail. Tout le monde critique la DGF et il faut ouvrir la réflexion, que notre débat vient enrichir.
Monsieur Hugonet, il faudra mener une réflexion particulière sur la MGP. Notre rapport n'a pas vocation à trancher ce point.
Beaucoup ont dit que nous proposions de donner les clés à l'intercommunalité, mais ce n'est pas du tout notre volonté. S'agissant de la recommandation n°9, le lien direct entre la commune et l'État serait préservé pour le versement de la dotation : l'EPCI n'est appelé à prendre aucune décision.
Quant à la recommandation n°10, le mécanisme évoqué s'apparente à celui existant pour le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic).
Monsieur Blanc, effectivement, il faut être vigilant sur la question de la DSU. Je rappelle néanmoins que des mécanismes d'atténuation existent déjà.
Concernant la libre administration, la partie dotation ne constitue qu'un volet d'une possible réforme du financement des collectivités locales. La suppression de la taxe d'habitation a été une catastrophe pour l'ensemble des collectivités et il faudra revoir aussi la fiscalité locale. Il s'agit d'un tout. Les collectivités ne peuvent pas devoir leur survie qu'aux dotations d'État. L'objectif de ce rapport était aussi d'éviter la mécanique infernale qui assèche les finances des collectivités d'année en année et de poser des principes de base.
Monsieur Mizzon, effectivement, quand on mène une réforme d'ampleur, il faut prévoir un étalement dans le temps et des mécanismes d'atténuation ; c'est le sens du plancher et du plafond d'évolution que nous proposons.
Par ailleurs, vous dites que les villes sont mieux traitées que les communes rurales, en faisant référence au coefficient logarithmique. Nous pensions aussi que ce coefficient n'était pas le mieux-disant, mais il permet d'obtenir l'image la plus proche de la réalité.
Monsieur Laménie, la DGF allouée aux départements s'élève à 8,3 milliards d'euros.
Monsieur Barros, l'amputation puis l'érosion de la DGF, qui touche la part forfaitaire, entraînent une diminution des moyens de nos collectivités. Si nous ne faisons rien, cette évolution se poursuivra.
Madame Lavarde, nous n'avons pas la même philosophie, et je pense que la DGF ne doit pas servir avant tout à compenser. Son volet de péréquation me semble important.
Mme Christine Lavarde. - Historiquement, elle vise à compenser.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Certes, mais cela ne correspond plus à la réalité. Le but de notre rapport est aussi de favoriser une réforme qui prenne en considération la réalité contemporaine.
L'alerte de M. Cozic rejoint l'inquiétude de Mme Primas sur la question des territoires industriels et des communes périurbaines. Il nous faut être vigilants sur ce point. Ces communes connaissent plus de pauvreté que d'autres ; nous devons en tenir compte.
Concernant la prise en compte de l'inflation, c'est un sujet que nous évoquerons lors de l'examen des prochains projets de loi de finances.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Je commencerai par quelques points globaux.
D'abord, pourquoi nous être lancés dans ce rapport ? Nous étions très conscients de la difficulté du sujet, des enjeux et du calendrier. Nous travaillons depuis dix-huit mois à cette mission de contrôle et nous souhaitions présenter nos travaux avant le renouvellement sénatorial. Il n'est pas grave que les recommandations ne soient pas adoptées, mais il fallait proposer une base de travail.
Vous avez tous souligné qu'il nous fallait répondre à un objectif de compréhension et de lisibilité. Vous admettez que plus personne ne sait calculer la DGF, ce qui interroge et pose aussi une question démocratique. Si nous ne faisons rien, nous laissons à Bercy ou à la DGCL le pouvoir de décider de la manière dont ces allocations sont versées.
De plus, une réforme silencieuse de la DGF est déjà à l'oeuvre. Le renforcement de sa dimension péréquatrice, que certains dénoncent, est engagé. Si nous ne voulons pas subir, nous pouvons décider d'accompagner ce mouvement ou de nous donner un autre objectif. Tout le monde est d'accord sur ce point : le statu quo n'est pas satisfaisant.
Concernant l'instauration d'une DGF universelle, nous pourrions nous retrouver autour de l'idée du lien entre État et collectivités. Pour autant, cet objectif nous semble hors de portée au regard de la situation de nos finances publiques. Instaurer cette dotation entraînerait d'importantes pertes pour certaines collectivités.
Beaucoup ont dit qu'il était difficile de se prononcer sans simulation. Compte tenu du fait que les constats ne sont pas tous partagés et que certaines recommandations sont rejetées, il n'était pas possible d'avancer jusqu'à l'élaboration de simulations détaillées. Par ailleurs, les simulations n'existent que pour vérifier si l'on est gagnant ou perdant et donc pour ou contre. Nous avons demandé au pôle Science des données du Sénat de réaliser des évaluations en privilégiant l'objectif d'effet péréquateur, qui nécessitera peut-être un arbitrage politique. Les graphiques que contient notre rapport donnent donc à voir des tendances et des orientations, qui permettent de vérifier que nos propositions répondent bien à notre objectif, sans offrir de simulation collectivité par collectivité de l'impact à venir.
Nous avons cherché à être équilibrés, notamment pour prendre en compte aussi bien les territoires ruraux que les territoires urbains, mais aussi certaines spécificités. J'avais un a priori concernant le coefficient logarithmique, qui est très décrié par de nombreux élus et des associations d'élus. Cependant, il a le mérite d'éviter des transferts depuis des territoires urbains pauvres vers des territoires ruraux aisés.
Enfin, notre périmètre était défini par la DGF du bloc communal. En termes d'orientations proposées, nous serions presque enclins à considérer qu'il faudrait une dotation spécifique à ce bloc et qu'un autre vecteur pourrait être utilisé pour les départements.
J'en viens à vos questions et apporterai quelques compléments aux réponses fournies par Isabelle Briquet.
Les injonctions contradictoires auxquelles nous sommes soumis montrent bien la difficulté de l'exercice.
Madame Primas, de fait, la DGF ne prend pas en compte la situation des collectivités péri-urbaines et il faudra sans doute accomplir un travail complémentaire sur le sujet. En revanche, les communes péri-urbaines anciennement industrielles ont bénéficié de nombreux amortisseurs au travers de la DGF, qui entrent aujourd'hui dans la sédimentation de la dotation, même s'ils ne sont pas tous de même portée.
Je savais que certaines recommandations risquaient de ne pas être acceptées, mais je pensais que nous pourrions être à peu près d'accord sur les constats, notamment sur le deuxième. En effet, il s'agit d'une réalité : la DGF a été créée pour compenser, mais elle le fait mal et son objectif de péréquation est aujourd'hui le plus développé.
Monsieur Capo-Canellas, effectivement, toute réforme risque de produire des perdants si des moyens supplémentaires ne sont pas engagés. Il faut donc lisser dans le temps la réforme pour qu'elle soit supportable par tous.
Je ne suis pas surpris par les réactions entendues sur ce sujet inflammable dont tout le monde s'accorde à dire qu'il faut s'en saisir. Si nous ne prenons pas la main, les solutions nous seront imposées par d'autres, ce qui sera regrettable.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je m'associe aux propos du président Raynal et au travail des rapporteurs spéciaux. Je ferai une proposition concernant le rapport et donnerai ensuite mon point de vue sur la responsabilité qui est la nôtre.
Après avoir échangé avec les rapporteurs spéciaux, je propose que nous considérions cette communication comme une communication d'étape et que nous retravaillions les recommandations présentées. L'idée serait de revenir avec de nouveaux éléments à la reprise de nos travaux après l'été.
Nous critiquons beaucoup l'État et expliquons souvent que les élus savent créer des accords et des consensus, parce qu'ils connaissent mieux le terrain que les autres. Pourtant, si nous sommes d'accord sur certains éléments, chacun applique la politique du « pas-de-porte », qui consiste à considérer les dispositions touchant les collectivités à l'aune de ce qui se passe dans son seul territoire. Cette approche produit une France morcelée, mais pas de commun.
Je souhaiterais que nous nous entendions sur certains éléments, un peu au-delà du constat, pour exprimer au moins des intentions. Nous ne sommes pas l'exécutif, mais devons essayer de préparer la suite, si nous ne voulons pas laisser libre cours à ceux qui arriveront au pouvoir et prendront appui sur notre incapacité à trouver quelques points d'accord pour mettre en oeuvre leur réforme. Si nous parvenions à identifier ces quelques points d'ici au 15 octobre, nous aurions rempli une part de notre mission.
M. Claude Raynal, président. - Vous proposez donc ne pas mettre aux voix les recommandations du rapport, et de présenter plus tard un rapport susceptible de poser au moins des constats partagés par l'essentiel, sinon la totalité, de la commission, au début de la prochaine session ordinaire. Il s'agit aussi de respecter le travail de nos deux rapporteurs spéciaux.
Il en est ainsi décidé.
Contrôle budgétaire - Le soutien public aux filières sucrières - Communication
M. Claude Raynal, président. - Nous entendons à présent nos collègues Christian Klinger et Victorin Lurel sur le soutien public aux filières sucrières.
M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - C'est un peu en raison de Napoléon 1er que nous sommes réunis aujourd'hui pour aborder le financement public des filières sucrières. Lorsqu'il prend un décret, en 1812, pour ordonner la mise en culture de 100 000 hectares de betteraves dans le nord de la France, c'est pour contourner le blocus continental qu'il a lui-même instauré contre le Royaume-Uni, mais qui prive l'Hexagone du sucre antillais.
Depuis, la France est devenue l'un des rares pays au monde à produire à la fois du sucre betteravier et du sucre issu de la canne, avec les États-Unis, la Chine, l'Iran et l'Inde.
Cette initiative a porté ses fruits puisque nous sommes aujourd'hui le premier producteur européen, le neuvième producteur de sucre mondial et le deuxième producteur mondial en ce qui concerne le seul sucre betteravier. Non seulement nous avons atteint l'autosuffisance en sucre, mais nous sommes exportateurs nets.
La production française de sucre repose toujours sur ces deux filières de production, mais ce caractère bicéphale cache deux situations bien différentes. La production de canne à sucre connaît des difficultés structurelles marquées, tandis que la production betteravière parvient, tant bien que mal, à affronter un environnement de plus en plus inhospitalier. Concernant le sucre betteravier, nous avons pu dresser deux constats majeurs.
Le premier constat est le suivant : la filière betteravière n'a pas été épargnée par les aléas. Autant la consommation de sucre est prévisible et progresse régulièrement dans le monde, autant la production fait face à des aléas incessants. J'en évoquerai quatre.
Mentionnons d'abord l'aléa du climat. S'il faut beaucoup de soleil et de pluie pour assurer la photosynthèse betteravière, nous avons souvent soit l'un, soit l'autre.
La fin des quotas sucriers constitue un autre aléa. Nous détaillons dans le rapport à quel point la fin de ces quotas, qui ont été en place en Europe de 1968 à 2017, a impacté le secteur. Pendant des années, ils ont permis de maintenir des rémunérations artificiellement élevées et d'isoler le marché européen du reste du monde, pour augmenter la production. Le retour au marché mondial a eu des effets majeurs et les rendements sont devenus très volatiles à partir de 2017.
J'en viens à l'aléa représenté par les accords internationaux. Entre l'accord spécifique passé avec l'Ukraine et l'entrée en vigueur provisoire du Mercosur, l'agriculture française ne cesse d'être le grand perdant des accords de libre-échange et les betteraviers le subissent de plein fouet.
En termes de concurrence déloyale, l'Europe a fait pire puisqu'elle a instauré le régime de perfectionnement actif (RPA) pour l'importation de sucre brut dans l'Union européenne, qui permet d'importer des produits exemptés de droits, à condition qu'ils fassent l'objet d'une exportation ultérieure, après transformation. Il s'agissait initialement d'un dispositif anecdotique, mais son usage a été détourné dans le cas du sucre et il permet désormais d'importer jusqu'à 700 000 tonnes de sucre. Heureusement, en mai dernier, la Commission européenne a suspendu ce dispositif pour un an, avec l'aval des États membres. Notre recommandation n° 1 vise à demander la prolongation de cette suspension au-delà de mai 2027.
Le dernier aléa que je mentionnerai n'est pas des moindres : la betterave n'a cessé de subir des attaques sanitaires. Jusqu'en 2023, nous avons subi la pire crise de jaunisse betteravière de notre histoire et certains départements ont perdu jusqu'à 70 % de leur récolte.
Dans ces conditions, la présence sur notre territoire de trois groupes aussi importants que Tereos, Cristal Union et Saint-Louis Sucre représente une chance, et nous devons prendre conscience de cet avantage.
J'en viens à notre second constat sur la filière : les betteraviers ont un fort impact économique et pourtant, ils sont assez peu aidés.
La filière représente 72 000 emplois directs, indirects et induits, dont 60 000 pour la partie sucre et 12 000 pour la partie bioéthanol et alcool. Les sucreries, situées au coeur des bassins betteraviers, jouent un rôle structurant pour l'emploi et le dynamisme économique de vingt-cinq départements. Le chiffre d'affaires de la filière varie entre 2,5 et 4,5 milliards d'euros en fonction des années.
Ce n'est donc pas un hasard si le sucre français est à 98 % d'origine betteravière. Ce pourcentage est considérable puisqu'au niveau mondial, le sucre est, au contraire, issu à 80 % de la canne à sucre.
Ce secteur structurant du sucre issu de la betterave ne fait l'objet que d'une seule aide directe spécifique : l'instrument de stabilisation des revenus (ISR) betterave-sucre. Lorsque les rendements diminuent, les régions, qui gèrent le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), peuvent activer cette aide.
Seule l'Île-de-France bénéficie actuellement du mécanisme pour un total mobilisable de 2,2 millions d'euros par an sur cinq ans, soit 11 millions d'euros au maximum.
D'autres aides directes, qui ne sont pas spécifiques aux betteraviers, leur sont accessibles, qu'il s'agisse de l'écorégime, des aides à la conversion à l'agriculture biologique - peu prisées des betteraviers - ou de divers soutiens aux entreprises agricoles accordés dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).
En revanche, la France n'a pas retenu la culture betteravière pour les aides dites couplées, qui permettent de compléter certaines aides européennes au niveau national. Un arbitrage doit s'opérer entre les divers secteurs agricoles, tous touchés par des aléas, car le total des aides couplées est plafonné. Cependant, nous sommes partisans de lancer une réflexion à ce sujet ; c'est l'objet de notre recommandation n° 2.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - La situation de la filière canne à sucre est bien différente. Le seul point commun, c'est son caractère structurant pour les territoires, d'un point de vue économique, social et culturel.
Les filières canne, sucre et rhum génèrent près de 40 000 emplois directs, indirects et induits. Lors de la campagne 2024-2025, 2 millions de tonnes de cannes à sucre ont été récoltées sur une surface d'environ 35 000 hectares, pour une production totale de 174 000 tonnes de sucre. Ce niveau est bien inférieur à celui de la production hexagonale, parce que les départements et régions d'outre-mer (Drom) ne peuvent pas étendre davantage leur production. La culture de la canne à sucre représente 54 % de la surface agricole réunionnaise, 25 % de la surface agricole guadeloupéenne et 17 % de la surface agricole martiniquaise, ce qui est considérable !
La Réunion, la Guadeloupe et la Martinique sont les trois principaux producteurs de canne à sucre et je mettrai donc de côté la Guyane, la Polynésie française et l'expérimentation très anecdotique lancée en Corse.
Environ 60 % du sucre de canne produit dans les Drom est expédié en Europe afin d'y être raffiné et transformé en sucre blanc.
Cette filière structurante et essentielle pour ces territoires a subi de plein fouet la fin des quotas sucriers en Europe. L'impact n'a pas été le même qu'en Europe continentale, où les acteurs ont pu augmenter la production betteravière et réaliser des gains de productivité. La filière ultramarine n'a pas été en mesure de le faire, ne pouvant augmenter la surface cannière ni allonger la durée de la campagne, puisque la canne à sucre ne se stocke pas après la récolte. Pour des raisons géographiques évidentes, il n'a pas non plus été possible de concentrer et de mutualiser davantage les sucreries existantes, qui sont au nombre de deux à La Réunion, d'une en Guadeloupe et d'une en Martinique.
Pendant que le prix du sucre européen s'est aligné à la baisse sur les cours mondiaux, ces territoires ont perdu la possibilité de réattribuer le quota de sucre d'une entreprise à une autre contre rémunération, ce qui était très profitable aux sucreries des outre-mer. L'industrie sucrière des Drom s'est donc trouvée exposée aux conséquences d'une réforme d'abord conçue pour le sucre de betterave.
De plus, la culture de la canne à sucre dans les Drom fait face à une hausse des coûts de production, en raison notamment de la suppression progressive de plusieurs substances actives destinées à maîtriser l'enherbement.
Cette situation difficile explique le niveau élevé des financements publics destinés à la filière sucrière des outre-mer, logiquement soutenue par l'Union européenne et l'État.
Le total des financements obtenus par la filière canne, sucre et rhum au travers du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Posei) s'est élevé à 69,5 millions d'euros en 2024, répartis entre La Réunion, pour 74 %, la Guadeloupe, pour 24 %, et la Martinique, pour 2 %. Ce montant permet d'assurer le financement de deux aides principales.
Premièrement, l'aide à la garantie de prix permet d'assurer un revenu minimum aux planteurs, en complétant le prix payé par les sucreries. Elle est calculée en tenant compte des volumes livrés et de la qualité de la canne produite, mesurée notamment par la richesse saccharine. Cette aide est versée annuellement et constitue le principal soutien financier de la filière, pour un total de 59,3 millions d'euros en 2024.
Deuxièmement, l'aide à la tonne de canne livrée vise à soutenir les planteurs face aux coûts de transport de la canne entre les parcelles et les usines. Elle est calculée en fonction des tonnages livrés et de la distance entre les parcelles et les sites de livraison. Pour les trois Drom concernés, cette aide a représenté un total de près de 10 millions d'euros en 2024.
D'autres aides, nationales et régionales, viennent compléter ces soutiens européens. La convention canne 2023-2028, qui régit les rapports entre l'État, les industriels et les planteurs, a abouti à ce que l'État obtienne de l'Union européenne le relèvement du plafond de l'aide nationale annuelle surfacique accordée à la filière. Ce plafond est ainsi passé de 90 millions à 128 millions d'euros, mais il n'est applicable que jusqu'en 2028. Concrètement, nous versons 703 euros par hectare à La Réunion, 447 euros par hectare en Guadeloupe et 397 euros par hectare en Martinique.
Il faut anticiper la suite, puisque nous n'aurons plus de cadre d'intervention dans deux ans. Nous plaidons pour un nouveau rehaussement du plafond après 2028, ce qui fait l'objet de notre recommandation n° 3.
Au total, les aides publiques directes à la canne s'élèvent à environ 109 millions d'euros par an, ce qui ne paraît pas disproportionné compte tenu du nombre d'emplois concernés.
D'autres aides nationales viennent compléter le dispositif d'aides directes à la filière en se concentrant sur les débouchés. Je pense en particulier à la prime bagasse, qui constitue un indispensable complément de revenus pour les exploitants. Dans notre recommandation n° 4, nous proposons d'indexer le montant de cette prime sur l'inflation plutôt que de négocier le rehaussement au coup par coup.
M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - Vous l'avez constaté, les montants des aides en jeu sont modestes. En effet, l'essentiel des financements publics liés au sucre n'est pas destiné aux industries sucrières elles-mêmes, mais fléché vers des politiques publiques impactées de manière positive ou négative par le sucre, notamment dans les domaines de la recherche, de l'environnement ou de la santé. Il n'est pas envisageable de chiffrer le coût global de l'ensemble de ces politiques publiques. Nous avons plutôt souhaité aborder certains coûts cachés, présents ou à venir, résultant d'externalités négatives liées à la production du sucre. Je pense en particulier à son empreinte environnementale et à ses conséquences sanitaires. Ces externalités requièrent déjà l'intervention des pouvoirs publics pour en limiter les effets.
Selon le Plan de transition sectoriel de l'industrie du sucre en France élaboré par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), le coût de la décarbonation de la filière s'élèverait à environ 2 milliards d'euros d'ici à 2050. L'Ademe finance déjà plusieurs projets visant à transformer les centrales afin de déshydrater les sous-produits industriels - pulpes de betterave et luzerne - qui peuvent ainsi être transformés en alimentation animale sous forme de granulés. De plus, le plan d'action stratégique pour l'anticipation du potentiel retrait européen des substances actives et le développement de techniques alternatives pour la protection des cultures (Parsada) permet de soutenir une action consacrée aux bioagresseurs de la canne à sucre.
J'évoquerai enfin le plan national de recherche et innovation-consolidé (PNRI-C) pour la période 2023-2026, qui a succédé au PNRI-C 2020-2023. Ces plans ont bénéficié d'un cofinancement public-privé total d'environ 20 millions d'euros pour la recherche contre le puceron à l'origine de la jaunisse betteravière.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Je voudrais aussi évoquer l'enjeu représenté par le coût caché pour nos finances publiques de la consommation excessive des différents types de sucre, qui constitue un facteur de l'obésité, dont les causes sont multiples. Selon Santé publique France, le coût du traitement de l'obésité en France s'élève à 12,7 milliards d'euros par an. De plus, ce coût ne cesse d'augmenter et devrait atteindre 15,4 milliards d'euros en 2030. Sans accuser le sucre en particulier, dont la consommation modérée est indispensable à la santé, il convient de protéger les publics les plus fragiles de la surconsommation, en particulier les enfants, ce qui explique par exemple la fiscalité additionnelle sur les boissons sucrées.
Notre recommandation n° 5 s'inscrit dans ce cadre, même si elle est bien modeste puisqu'elle vise simplement à faire respecter la loi. Il s'agit de donner à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) les moyens nécessaires au contrôle du respect de la législation sur l'alimentation. Les services de l'État doivent en particulier avoir les moyens de faire respecter la loi 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer. Cette loi plafonne la quantité de sucre dans les produits vendus en outre-mer selon les plafonds observés pour les mêmes produits au sein de l'Hexagone. Nous demandons que la DGCCRF puisse faire appliquer ce texte qui, dans les faits, ne l'est pas pleinement.
Ne terminons pas sur une note négative. Le sucre a un bel avenir. Il ne sert pas uniquement dans l'alimentation et constitue une matière première essentielle pour de nombreuses applications, qu'il s'agisse de l'industrie pharmaceutique ou de la construction, puisqu'il est utilisé pour fabriquer du béton, ou encore dans le milieu hospitalier. Il est également incorporé dans les essences commercialisées en France à différents niveaux de concentration et constitue le principal composant du superéthanol-E85. À cet égard, nous plaidons pour que l'État accompagne de manière très mesurée et ciblée les ménages les plus modestes dans l'acquisition de boîtiers de conversion E85 - tel est l'objet de notre recommandation n° 6.
En parallèle du grand plan d'électrification, cette mesure encouragerait le recours à ces biocarburants dont l'usage massif constituerait une alternative, produite en France, aux carburants fabriqués à partir de pétrole. Bien sûr, nous préférerions le tout électrique, mais il nous faut être réalistes.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport pose la question de la manière dont l'État peut être conduit à accompagner ou à soutenir des filières.
Nous connaissons les difficultés auxquelles a été confrontée la filière betteravière en France. Les unités industrielles ont été regroupées pour garantir une certaine puissance, mais ce phénomène doit aussi assurer une forme de souveraineté.
Comment justifier le coup de pouce préconisé par la recommandation n° 6 ? La filière concernée présente déjà des atouts de compétitivité. S'agirait-il d'une aide temporaire au démarrage ? Quel serait son montant ?
M. Laurent Somon. - Je remercie les rapporteurs spéciaux d'avoir mis en lumière cette filière d'excellence, indispensable à la bataille pour la souveraineté alimentaire. Dans les Hauts-de-France, 30 000 emplois et 3 000 agriculteurs dépendent de cette production.
Les problèmes rencontrés ne sont pas seulement liés aux aides, mais aussi à la production. Il faut pouvoir assurer une production de qualité et le faire dans des quantités suffisantes, à des prix satisfaisants. Nous pourrons aborder ce sujet dans le cadre de l'examen du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, notamment en ce qui concerne l'usage des néonicotinoïdes.
Par ailleurs, avant de réindustrialiser, il faut protéger les industries existantes. L'industrie agroalimentaire de la filière sucre est très importante ; il ne faudrait pas la solder. Je pense notamment à des fermetures d'usines sucrières ayant eu lieu dans la Somme. Il nous faut veiller à conserver notre outil de production.
Vous avez évoqué la décarbonation, mais il faut mentionner aussi l'usage de l'eau, pour lequel la filière a été critiquée. À titre d'exemple, Cristal Union n'utilise plus d'apport d'eau extérieur et parvient à fonctionner en cycle fermé, grâce à l'eau extraite des betteraves. Les sucreries peuvent être vertueuses dans leur cycle de production. À Nesle, un circuit relie le site de production d'énergie, où les déchets sont incinérés, et la sucrerie, dont les résidus permettent de nourrir une usine de production de protéines d'insectes. Ce cycle vertueux évite d'avoir à traiter des déchets. Les acteurs de la filière sont engagés dans la décarbonation et la protection de la réserve en eau.
Enfin, je tiens beaucoup à la recommandation n° 6. La vocation énergétique de la filière est d'autant plus importante que les carburants sont chers. Pour les ménages les plus en difficulté, il sera très intéressant d'intégrer de l'E85. Les équipements adaptés grâce à la mesure proposée seront-ils couverts par la garantie du constructeur ?
M. Pierre Barros. - Dans le Val-d'Oise, la présence de la filière betteravière a constitué une page de l'histoire de l'agriculture, de l'industrie locale et de l'immigration, puisqu'une importante main d'oeuvre étrangère est arrivée du Portugal et d'Italie juste avant la Seconde Guerre mondiale. Ce qui s'est passé sur ces territoires est comparable à ce qui s'est passé dans les outre-mer, même si les échelles et les histoires restent différentes. Ces modes de production ont généré les mêmes problématiques de santé publique, de pollution des nappes et de production intensive. Ce rapport aborde des sujets précis, mais ne revient pas sur la manière dont cette activité a laissé des traces. Nous sommes encore loin de savoir les mesurer, mais elles constituent un héritage qui continuera d'avoir des conséquences, notamment en ce qui concerne l'eau.
M. Claude Raynal, président. - Je ne suis pas très favorable à la recommandation n° 6. Généralement, quand une aide de cette nature est fournie, ceux qui installent le matériel augmentent leur tarif du montant de l'aide et le dispositif n'a pas d'autre impact.
M. Michel Canévet. - Existe-t-il des unités de valorisation énergétique de la canne à sucre dans les outre-mer ? Permettent-elles de satisfaire l'autoconsommation locale ?
M. Olivier Paccaud. - L'Oise a vu fleurir les premières sucreries dès 1825. Nous en avions vingt-cinq et n'en avons plus qu'une, à Chevrières.
Vous avez évoqué la question de l'augmentation des surfaces cultivées. Cependant, les agriculteurs parlent plutôt de réduire ces surfaces. Avez-vous des données sur ce sujet ? Ce phénomène est lié à l'évolution de la problématique des néonicotinoïdes. Je me demande si nous continuerons à produire de la betterave dans l'Oise et dans d'autres territoires.
Mme Christine Lavarde. - Je suis d'accord avec le président Raynal sur la recommandation n° 6. L'E85 bénéficie déjà de tarifs de fiscalité avantageux par rapport aux autres combustibles. Concernant les ménages modestes, soit nous décidons de les accompagner vraiment, alors il faudrait allouer des moyens pour soutenir le passage au véhicule électrique, soit nous décidons de poursuivre un objectif de lente décarbonation du parc, alors il faudrait les aider à acquérir des véhicules Crit'Air 2 sur le marché de l'occasion. Les primes à la conversion posent des problèmes.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Le boîtier de conversion coûte entre 700 et 1 600 euros par véhicule. Nous ciblons uniquement les familles modestes. Il est difficile d'estimer le coût global, mais cette mesure nous paraît utile, notamment pour favoriser la souveraineté énergétique.
En ce qui concerne la concentration, la Guadeloupe ne compte plus que deux usines au lieu d'une vingtaine. Dans l'Hexagone, il reste 19 sucreries et trois grands groupes, tous engagés dans la décarbonation et l'innovation.
Monsieur Somon, la France produit un sucre de qualité, mais les prix sont fluctuants. Depuis la réforme de l'organisation commune des marchés agricoles (OCM), nous dépendons presque totalement des prix mondiaux. L'an dernier, le prix moyen d'une tonne se situait aux alentours de 420 dollars, mais ce prix fluctue, ce qui a des conséquences, notamment sur les surfaces cultivées et les rendements.
Certes, il faut protéger les industries existantes. Nous demandons donc la prorogation de la suspension du RPA, puisque des dérives ont été observées et nous demandons à ne pas multiplier les accords commerciaux comme celui qui a permis à l'Ukraine d'envoyer plus de 500 000 tonnes de sucre en France pendant la campagne 2023-2024.
Enfin, la filière commence à s'organiser pour le traitement des déchets et j'espère que l'exemple de Cristal Union essaimera. L'avenir de la filière est peut-être lié à ce domaine, notamment en termes de recherche, d'innovation et de productivité.
M. Christian Klinger, rapporteur spécial. - Le coup de pouce sur les boîtiers E85 est difficile à évaluer. Ce sera toujours moins cher que le leasing social des voitures électriques ; sur le site du ministère de la transition écologique, celui-ci est estimé à 401 millions d'euros pour 50 000 voitures.
En ciblant les revenus modestes, on aiderait la transition écologique. Avec un boîtier E85, les émissions de gaz à effet de serre (GES) diminuent de 70 %.
On estime à 6 % le nombre d'agriculteurs qui plantent de la betterave, soit 23 000 producteurs au total. La filière industrielle sucrière est fragile, car elle est liée à ses producteurs. Pour les agriculteurs, la problématique est de maintenir un revenu à l'hectare ; ils ont besoin d'une quantité de betteraves et d'un taux de sucre suffisant pour garantir un revenu.
Sans production de betteraves, le sucre ne se transforme pas et l'industrie disparaît. D'où l'importance du débat sur les néonicotinoïdes et sur l'enrobage des semences afin de préserver les productions de la jaunisse. Sur ce dernier point, des fonds sont mobilisés en parallèle pour la recherche, au sein de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae).
Concernant l'usage de l'eau en circuit fermé, on dénombre six projets financés par l'Ademe pour un total de 15 millions d'euros. D'autres projets sont lancés pour réaliser des économies sur la chaleur, ou réutiliser la chaleur fatale.
Au sujet du boîtier E85, un arrêté du 30 novembre 2017 définit les conditions dans lesquelles les fabricants garantissent l'utilisation sur les moteurs.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - J'entends la réflexion de Pierre Barros sur l'eau et les sols. En Guadeloupe, la canne est utilisée comme précédent cultural. On réalise des rotations pour faire respirer les sols.
Le président de notre commission s'oppose à la sixième recommandation, en raison des effets d'aubaine. Mais la plupart des aides octroyées entraînent des effets d'aubaine.
M. Claude Raynal, président. - C'est pour cette raison qu'il convient de les supprimer.
M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - La vérification des répercussions est essentielle. Nous ne sommes plus dans une économie administrée, il s'agit de faire confiance aux entreprises et de compter sur la vigilance des consommateurs.
Monsieur Canévet, il existe des unités de valorisation énergétique à La Réunion et en Guadeloupe. Pour les énergies renouvelables, le groupe Albioma dispose d'un monopole dans les territoires ultramarins. C'est la raison pour laquelle, après un long combat syndical, les planteurs ont obtenu le rehaussement de la prime bagasse qui a atteint 14,5 euros par tonne ; celle-ci a récemment augmenté de 1,90 euro. Chaque année, le problème se pose, et il serait bon d'indexer le tarif sur l'inflation. En Guadeloupe, la production a été particulièrement mauvaise, avec un total de 380 000 tonnes de canne, loin des habituels standards de 460 000 tonnes.
M. Claude Raynal, président. - Merci à nos deux rapporteurs spéciaux. Je vous propose de voter les recommandations ; concernant la sixième, plus problématique à mes yeux, nous verrons quelle forme elle prendra par la suite.
La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.
Contrôle budgétaire - Les points de blocage de la performance de la direction des services de la navigation aérienne et les moyens de les surmonter - Communication
M. Claude Raynal, président. - Nous en terminons par la communication de notre collègue Vincent Capo-Canellas sur les points de blocage de la performance de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) et les moyens de les surmonter.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Ce n'est jamais agréable à entendre mais, en termes de performance du contrôle aérien, la France est à la traîne au niveau européen. Le constat est implacable. Dès 2018, j'avais alerté sur le sujet dans le cadre d'un premier rapport.
En 2025, le contrôle aérien français a causé 36 % des retards de vols en Europe. Cela représente 6,6 millions de minutes de délais, qui ont entraîné une perte de 800 millions d'euros pour les compagnies et des désagréments pour les passagers.
Les prévisions d'Eurocontrol sont inquiétantes. Si des mesures ne sont pas prises rapidement, du fait de sa situation géographique, la France deviendra un point de blocage majeur dans le ciel européen au cours des prochaines années.
Plusieurs causes structurelles expliquent cette situation regrettable et ces sombres perspectives. En raison d'un quasi gel des recrutements au coeur de la crise sanitaire, les effectifs de contrôleurs sont insuffisants. Or, un choc démographique sans précédent arrive devant nous, sachant que 30 % des contrôleurs prendront leur retraite entre 2029 et 2035.
Trop longue par rapport aux standards européens, la durée de formation des contrôleurs français, qui s'étale sur cinq ans, impose d'anticiper en amont les décisions de recrutements et cause une inertie structurelle de l'évolution des effectifs.
Dans le cadre du dernier protocole social de la direction générale de l'aviation civile (DGAC), en contrepartie de primes, des mesures de flexibilité de l'organisation du travail des contrôleurs ont été instaurées. Malgré les mauvais résultats constatés en 2025, notamment en raison d'une grève au mois de juillet, ces mesures commencent à porter leurs fruits ; parmi celles-ci, les plus pertinentes mériteraient d'être davantage mobilisées. Leur coût ne doit cependant pas être négligé, d'autant que celui-ci avait été sous-estimé à l'origine, du fait de prévisions de trafic inférieures à la réalité.
Cependant, malgré ces dispositifs, la productivité du contrôle aérien français reste inférieure à celle de ses homologues européens, et les procédures d'allocation des ressources de contrôle aux périodes de pics de trafic restent trop contraintes. Notamment en raison du principe du travail en équipe, ancré dans la culture de notre contrôle aérien, l'organisation du travail demeure plus rigide que les standards européens. Tout cela méritera d'être à nouveau examiné dans le cadre du dialogue social.
Le retard technologique de la DSNA et l'obsolescence croissante de ses infrastructures techniques affectent également, de façon structurelle, la performance du contrôle aérien. Ces phénomènes d'obsolescence sont à l'origine de dysfonctionnements et de pannes à répétition. À ce jour, la DSNA ne dispose pas d'un plan de maîtrise des risques techniques ; j'en recommande la conception de manière urgente.
Le contrôle aérien est un service industriel et commercial financé par des redevances payées par les compagnies. Cette activité dépend du trafic aérien, qui détermine les besoins et les recettes. Pourtant, la DSNA étant une direction du ministère des transports - cas unique en Europe - et les contrôleurs des agents de l'État, le contrôle aérien est soumis aux contraintes appliquées aux effectifs et aux crédits du budget de l'État. La situation est paradoxale : alors que les recettes augmentent, on contraint fortement les dépenses, à un moment où il serait utile de les utiliser pour le recrutement.
Cette réalité conduit en effet à des difficultés lorsque l'on observe, d'un côté, une hausse du trafic et, de l'autre, des contraintes qui pèsent sur les finances publiques. Cela s'est passé en 2026 comme en 2025, le budget annexe étant exposé à des mesures d'économies transversales, quand bien même le trafic augmentait et que des vagues de départs à la retraite de contrôleurs se profilaient à l'horizon.
À court terme, pour éviter le scénario noir promis par les projections d'Eurocontrol, il est impératif de desserrer ces contraintes budgétaires afin d'accélérer le recrutement de nouveaux contrôleurs. Le besoin supplémentaire est estimé à 60 contrôleurs par an, dès 2027 et pour quelques années. Le coût de ce recrutement sera financé par l'augmentation des redevances aériennes, plus importante qu'anticipée.
Je propose d'affecter cette augmentation au recrutement plutôt que de rendre les recettes aux compagnies. Le budget annexe pourra également se désendetter plus rapidement que prévu.
Je n'imagine pas cela sans efforts complémentaires de la DSNA, tant en termes de productivité que de transparence sur les effets des moyens budgétaires déployés. Je propose une série de recommandations exigeant que la DSNA soit plus transparente au sujet de l'évaluation de l'efficacité et de l'utilité des mesures de flexibilité de l'organisation du travail des contrôleurs.
Je propose également de réduire la durée de formation des contrôleurs aériens pour tendre vers la moyenne européenne de trois ans ; le mouvement sera progressif, mais il est temps de l'engager.
Enfin, je propose de créer les conditions pour allouer avec plus d'efficacité les ressources de contrôle au trafic réel, via une meilleure planification du temps de travail et de l'organisation des équipes de contrôleurs. Cela induit une gestion optimisée des contrôleurs affectés à des tâches administratives ou d'enseignements, et la poursuite de l'assouplissement de l'organisation du travail des contrôleurs pour converger vers les standards européens.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Il convient d'améliorer le modèle actuel. Je vois un lien avec la problématique de la desserte intérieure. Si les mêmes difficultés sont rencontrées, cela constitue un obstacle supplémentaire au maintien de certaines lignes pourtant indispensables au désenclavement de nos territoires.
M. Jean-Raymond Hugonet. - La formation des contrôleurs français est la meilleure du monde, de même que le matériel fabriqué par le groupe Thales pour assurer le contrôle d'approche. Nous disposons d'un pôle d'excellence. L'assouplissement doit s'effectuer de manière mesurée et contrainte, car la pression qui s'exerce sur ces personnels est importante. Cela justifie notamment la gestion des effectifs par équipe. Et il faut veiller à ne pas casser un modèle qui a fait ses preuves.
M. Jean-François Rapin. - Les chiffres sont inquiétants, et le problème des ressources humaines semble indéniable.
Les retards sont avant tout liés à l'approche et au contrôle au sol - et non au contrôle en route de la circulation aérienne. Je m'interroge sur la capacité des grands aéroports à pouvoir affronter un trafic plus important. Seront-ils capables, dans les prochaines d'années, d'accueillir un nombre d'avions plus élevé, avec toutes les conséquences que cela suppose au niveau du contrôle aérien ?
M. Marc Laménie. - Ma question porte sur la formation des contrôleurs aériens. Pourquoi celle-ci est-elle de cinq ans en France, contre trois ans en moyenne au niveau européen ?
M. Claude Raynal, président. - Pour suivre le sujet depuis longtemps, les améliorations sont peu sensibles et les résultats, en termes de retards, peu glorieux. Le retard technique aussi est important. La modernisation des tours de contrôle se fait attendre, on progresse lentement. Au regard de la position géographique de la France en Europe, il est impossible de demander aux compagnies de ne pas passer par le ciel français.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Cette année, j'ai hésité avant de choisir ce contrôle budgétaire. J'avais commencé à travailler sur le sujet en 2018 ; j'avais, à l'époque, insisté sur les grands programmes : 4-Flight, sur la numérisation du contrôle en route ; Coflight, sur les plans de vol ; et Sysat, sur les approches. Les budgets ont alors augmenté de 138 %. Concernant le programme 4-Flight, cinq centres en route sont concernés, soit 80 % du trafic et des délais. Les centres de Reims, d'Athis-Mons et d'Aix-en-Provence sont opérationnels, et pour ceux de Bordeaux et de Brest, le programme devrait être déployé fin 2028.
La DSNA a été courageuse à Aix-en-Provence, où elle a dû gérer des situations compliquées. Au regard des difficultés, chaque chef d'équipe peut choisir de baisser la capacité ; dans ce cas, on fait attendre les avions. La DSNA négocie avec ses homologues européens, et il arrive que des trafics soient écartés ; certains avions partent d'Espagne ou d'Italie et nous contournent. Du point de vue environnemental, ce n'est pas la meilleure option.
Avec l'aboutissement de ces grands programmes, nous nous conformerons aux normes européennes juste avant que celles-ci ne changent à nouveau...
Il y a encore des vieux systèmes dont on ne sait pas se passer. La DSNA doit réaliser un inventaire technique, un plan de gestion des risques et supprimer les vieux appareils. On demande aux ingénieurs électroniciens, formés aux techniques actuelles, de travailler sur des modèles datant de vingt ans ou de trente ans ; cela ne peut pas durer.
Concernant la gestion des ressources humaines, je ne propose pas de révolution. J'ai rencontré les organisations nationales et locales. Le montant du protocole social a été estimé par la commission des finances. J'étais de ceux qui, l'an dernier, ont demandé une augmentation pour l'accompagnement social. Subsiste une forme de rigidité.
Si l'on fait le choix d'autoriser des recrutements supplémentaires, la DSNA devra également faire des efforts en termes de transparence, de manière à pouvoir observer les effets des mesures. Il s'agit de s'adapter et d'utiliser des techniques qui fonctionnent ailleurs.
Je partage les avis du président et du rapporteur général sur la nécessité d'améliorer le modèle. Les formations sont d'excellente qualité, mais plus longues que celles qui sont observées en Europe. Cela nous contraint. Des mesures sont discutées par la DSNA et les organisations professionnelles.
Je propose notamment que la fin de la formation s'effectue dans les centres ; de la sorte, cela pourrait faire gagner six ou neuf mois. L'impératif de sécurité passe avant tout, et ce type d'avancées ne peut pas se décréter.
Vous avez évoqué le matériel de pointe du groupe Thales ; le problème est que nous ne disposons pas des derniers modèles.
Le sujet de la desserte intérieure est important. Parfois, les retards touchent aussi les vols intérieurs, et il s'agit de ne pas rebuter les passagers.
Les chiffres du défi démographique sont inquiétants. La crise sanitaire du covid a retardé la prise de décision ; désormais, il faut traiter le sujet.
Le monde aérien est une chaîne qui comprend de nombreux intervenants. Dans cette chaîne, le contrôle aérien a une place considérable. Au-delà du sujet de la formation, d'autres éléments peuvent être optimisés. Les changements sont lents à se mettre en place. Du point de vue des contrôleurs, les réformes sont difficiles, contraignantes, parfois pesantes. La DSNA, de son côté, fait ce qu'elle peut. Mais je n'ai jamais vu Eurocontrol aussi alarmiste dans son diagnostic. Il s'agit d'être lucide et de pointer ce qui ne fonctionne pas.
La DGAC ne peut pas rester fermée sur elle-même ; elle doit regarder ce qui fonctionne ailleurs. Le contrôle français peut retrouver le niveau d'excellence mondial qu'il mérite. Cela se fera avec la contribution de tous les acteurs. Des efforts ont été engagés ; il est temps de passer à la vitesse supérieure.
La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.
La réunion est close à 12 h 15.