COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION, DE LA COMMUNICATION ET DU SPORT

- Présidence de M. Laurent Lafon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, pour une montagne vivante et souveraine - Examen du rapport pour avis et des amendements sur les articles délégués au fond

M. Laurent Lafon, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen du rapport pour avis de Jacques Grosperrin sur la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine. Je vous rappelle que, pour ce texte, nous avons obtenu une délégation au fond sur les articles 1^er et 1^er bis.

Il nous appartient ce matin de nous prononcer sur les amendements qui sont associés à ces articles et de proposer demain à la commission des affaires économiques, saisie au fond, de les adopter ou de les rejeter.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'école en zone de montagne bénéficie depuis plus de quarante ans d'une attention particulière. À la rentrée 2025, ce sont près de 442 000 élèves qui sont scolarisés dans des écoles publiques situées dans ces zones, dont 184 000 dans des zones rurales montagneuses.

Le cadre législatif actuel prévoit des dispositions spécifiques, afin de tenir compte des temps de parcours et des spécificités géographiques, démographiques et saisonnières. Des seuils spécifiques pour l'ouverture et la fermeture de classe peuvent s'y appliquer.

La proposition de loi vise à renforcer la prise en compte de ces spécificités ; j'y reviendrai plus en détail. Toutefois, le texte que nous examinons a une portée beaucoup plus large et concerne tous les territoires.

Vous le savez, le système scolaire va perdre 1 million d'élèves entre 2019 et 2029. À la rentrée 2026, ce sont 122 000 élèves en moins qui fréquenteront les bancs de l'école. Cette diminution entraîne des conséquences sur le maillage territorial.

Les travaux que j'avais conduits l'année dernière avec Annick Billon et Colombe Brossel avaient montré combien l'élaboration de la carte scolaire est devenue un drame annuel, conduisant à une défiance entre élus locaux et services académiques.

Nous plaidons depuis plusieurs années pour une visibilité pluriannuelle de la carte scolaire. Ce texte répond en partie à nos demandes.

L'article 1^er inscrit dans la loi le principe des observatoires des dynamiques scolaires, qu'il étend à l'ensemble des territoires. L'État doit informer les élus locaux d'une prévision sur les effectifs à l'échelle de trois à cinq ans et des conséquences envisagées sur le maillage scolaire.

Par ailleurs, la concertation entre les collectivités territoriales et les services académiques doit être renforcée. Ceux-ci doivent prendre davantage en compte les dynamiques locales ainsi que les projets d'aménagement du territoire.

Nous connaissons tous des cas où une classe est fermée alors même qu'un lotissement est en cours de construction ou que des logements sont en train d'être réhabilités, en vue de l'arrivée éventuelle de nouvelles familles quelques mois plus tard. Le texte prévoit une concertation en amont des réunions du conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN) - sans préciser toutefois sur quoi porte cette concertation.

J'en viens aux dispositions concernant spécifiquement la montagne.

L'article 1^er renforce l'obligation d'adaptation des seuils d'ouverture et de fermeture de classes maternelles et élémentaires dans les zones de montagne. Il s'agit de tenir compte de leur situation géographique, de l'isolement ainsi que des conditions d'accès et des temps de transport.

Par ailleurs, en cas de projet de fermeture de classe dans ces territoires, les autorités administratives doivent recueillir l'avis préalable de la commune concernée.

Enfin, une attention particulière doit être portée à la fermeture d'une classe unique au sein d'une école. Il s'agit, là encore, de tenir compte des contraintes géographiques et du temps de transport scolaire qu'entraînerait la fermeture de l'établissement scolaire.

J'en viens à l'article 1^er bis, ajouté en séance à l'Assemblée nationale. Le code de l'éducation prévoit actuellement une concertation de l'ensemble des acteurs - enseignants, parents d'élèves, collectivités territoriales, acteurs économiques - lors de l'élaboration de la carte de formation du second degré dans les zones France Ruralités Revitalisation (ZFRR). Le texte élargit cette concertation aux zones de montagne.

Je vous propose plusieurs amendements qui visent à reprendre certaines recommandations du rapport relatif au maillage territorial des établissements scolaires et à renforcer la concertation, sans toutefois trop rigidifier l'élaboration de la carte scolaire.

Tout d'abord, je vous propose de préciser que l'information doit être annuelle. Ce rendez-vous régulier doit permettre l'émergence d'un diagnostic partagé.

Deux questions plus sensibles se posent. Tout d'abord, faut-il prévoir le recueil de l'avis des collectivités territoriales ? J'attire votre attention sur le calendrier très serré de réalisation de la carte scolaire. Recueillir un avis prend du temps, ce qui risque de retarder l'élaboration de celle-ci, avec des conséquences importantes en termes de mouvement de personnel.

Aussi, je vous propose de supprimer cet avis, qu'il s'agisse des communes de montagne ou de l'ensemble des territoires. Cet avis n'a d'ailleurs qu'une portée consultative. En revanche, je vous propose de préciser que les décisions d'ouverture et de fermeture de classe interviennent après concertation avec les élus locaux.

À cet égard, il me semble important de préciser que ces décisions d'ouverture et de fermeture ne peuvent se réduire à des questions d'aménagement du territoire, mais doivent également prendre en compte des critères pédagogiques et de réussite scolaire. Cette notion de réussite scolaire était d'ailleurs au coeur de nos travaux sur le maillage territorial.

Deuxième question : faut-il tenir compte du maillage scolaire des établissements privés sous contrat ? Il me semble difficile de ne pas le faire. Je le rappelle : 20 % des élèves y sont scolarisés. Cette proportion peut atteindre plus de 40 % dans certains départements. Faire comme si cette offre scolaire n'existait pas fausse la répartition potentielle des élèves par école et, par conséquent, la concertation.

Dernière modification que je souhaite vous proposer : les efforts d'informations pluriannuelles et de concertation doivent concerner également le second degré.

Dans le cadre de nos travaux de l'année dernière, nous avons pu mesurer le manque d'anticipation de la baisse démographique sur le maillage territorial des collèges puis des lycées. Or, depuis l'année dernière, le nombre d'élèves diminue au collège, et cette baisse concernera mécaniquement les lycées à partir de 2028.

Aujourd'hui, environ 10 % des collèges accueillent moins de 200 élèves. Or le nombre de collégiens diminuera de 200 000 dans les prochaines années, et cette tendance devrait s'accélérer. Nous sommes nombreux à connaître dans nos territoires des collèges qui sont déjà fragiles. Des solutions doivent être pensées dès à présent.

Telles sont, mes chers collègues, les modifications proposées sur ce texte.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi inclue les dispositions relatives au maillage scolaire et aux conditions d'élaboration de la carte scolaire dans le premier et le second degré.

Il en est ainsi décidé.

Mme Marie-Pierre Monier. - Merci pour ce rapport précis. Cette proposition de loi nous offre l'occasion, dès son article 1^er, de rappeler la nécessité de garantir une offre scolaire suffisante dans nos territoires de montagne.

Cet article vise ainsi à modifier le code de l'éducation afin d'imposer que la carte scolaire tienne compte des spécificités des écoles et de leur réseau au regard de leur situation géographique, de la démographie scolaire, de leur isolement, des conditions d'accès, des temps de transport. Il prévoit également d'adapter les seuils d'effectifs pour l'ouverture ou la fermeture des classes en conséquence. Il est temps que les choix opérés en la matière le soient au plus près du terrain.

La prise en compte du temps de transport, plutôt que de l'éloignement kilométrique, prend tout son sens. Comme l'ont rappelé Jacques Grosperrin, Annick Billon et Colombe Brossel dans leur rapport relatif au maillage territorial des établissements scolaires, « parcourir 14 kilomètres en plaine prend moins de temps qu'en zone de montagne ».

Je pense également que la baisse démographique devrait être mise à profit pour améliorer les conditions d'apprentissage, d'enseignement et d'inclusion des élèves en situation de handicap. J'aimerais que la carte scolaire soit aussi envisagée sous ce prisme.

Nous sommes en revanche très réservés sur la proposition du rapporteur de réécrire l'alinéa 4 de l'article 1^er ainsi que l'article 1^er bis relatif au second degré. Les critères retenus pour les décisions d'ouverture et de fermeture de classes, notamment le parcours de réussite des élèves et les conditions d'enseignement, demeurent insuffisamment définis. Je suis également préoccupée par la prise en compte de l'offre des établissements d'enseignement privé sous contrat : il ne nous semble pas opportun que l'enseignement public ajuste son offre en fonction de celle du privé.

En revanche, nous partageons la nécessité de mieux intégrer, dans les arbitrages sur la carte scolaire, les évolutions démographiques locales et les projets d'aménagement des collectivités concernées.

Cette ambition rejoint l'expérimentation nationale sur la démographie scolaire en cours dans dix-huit territoires afin d'élaborer la carte scolaire à partir des besoins des territoires. Dans la Drôme, où cette expérimentation est conduite, des élus locaux m'ont fait part des préoccupations exprimées dans plusieurs territoires et secteurs ruraux. Ils ne souhaitent pas que les décisions de futures fermetures de classes reposent sur leurs épaules. Ils m'ont également alertée sur le critère de trente minutes de trajet envisagé pour les élèves, qu'ils jugent à la fois trop long et trop fatigant.

Enfin, les choix en matière de carte scolaire dépendent largement des moyens que nous votons lors de l'examen du budget. Qui peut croire qu'il sera possible de garantir des conditions d'enseignement satisfaisantes sur l'ensemble du territoire et de préserver les classes de la fermeture après la suppression de 4 000 postes d'enseignants dans le dernier projet de loi de finances ?

M. Max Brisson. - Je connais l'engagement ancien de Jacques Grosperrin concernant l'organisation de l'école en zone rurale. Je me souviens des débats de 2019 sur le projet de loi pour une école de la confiance : nous avions beaucoup bataillé pour construire une offre pédagogique de qualité en zone rurale, sans parvenir à un accord, en raison de la verticalité du ministre de l'époque.

J'entends Marie-Pierre Monier évoquer les moyens. Ils sont nécessaires, mais une réflexion sur l'organisation pédagogique l'est tout autant : le lien entre l'école primaire et le collège, l'adaptation à une décrue démographique que l'on ne peut nier et qui, si elle peut faire froid dans le dos, peut aussi offrir des opportunités en matière d'organisation scolaire.

Ce texte passe à côté de ce qui aurait pu être un beau sujet. L'article 1^er, écrit rapidement à l'Assemblée nationale, comporte même une référence aux « établissements scolaires » pour l'école primaire, alors qu'il n'existe pas d'établissement scolaire à ce niveau. Je comprends parfaitement que notre rapporteur ait voulu le réécrire.

Le texte soulevait néanmoins de vraies questions, notamment les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) déconcentrés, que le ministère a dans le collimateur. Je reproche d'ailleurs parfois aux directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) de mon département de vouloir transporter à la campagne l'école urbaine, avec des RPI totalement déconnectés des réalités, particulièrement en zone de montagne.

Il est intéressant de formaliser la concertation. La proclamer, quand on connaît la culture de l'éducation nationale, ne suffit pas. La consultation des conseils municipaux, au moins dans les zones de montagne, rurales ou isolées, constitue un début de formalisation. Je comprends votre volonté de réécriture, monsieur le rapporteur, mais cette disposition commençait à donner du sens à la concertation.

Il faudrait également réintroduire la notion de pluriannualité dans la définition de la carte scolaire et y intégrer les principaux enjeux : démographie, mobilité, temps de transport, réussite scolaire, organisation pédagogique, lien entre le primaire et le collège, ainsi que les RPI déconcentrés. Nous pourrions retravailler ces points d'ici à la séance afin que l'article 1^er soit réellement utile à l'organisation scolaire en zone rurale et de montagne.

Mme Mathilde Ollivier. - Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) accueille favorablement les dispositions des articles 1^er et 1^er bis relatives à la carte scolaire dans les territoires de montagne.

L'article 1^er répond à une préoccupation légitime des élus : les écoles à classe unique constituent souvent le dernier service public de proximité et leur fermeture peut enclencher un processus de déclin démographique difficilement réversible. Nous soutenons donc les mesures visant à mieux adapter les critères de fermeture aux réalités géographiques et climatiques des territoires de montagne et à renforcer la concertation avec les communes.

L'article 1^er bis s'inscrit dans la même logique en étendant cette concertation obligatoire aux établissements du second degré. La baisse démographique fragilise particulièrement les petits collèges ruraux, et il est essentiel que les autorités académiques ne décident pas seules de leur avenir. Nous voterons donc en faveur de ces deux articles ainsi que des amendements du rapporteur.

Ce soutien sur le volet éducatif ne préjuge toutefois pas de notre position sur l'ensemble du texte. Notre groupe votera contre cette proposition de loi en raison des reculs significatifs qu'elle comporte sur les volets relatifs à l'eau et à l'urbanisme, notamment aux articles 4, 6 et 6 bis, qui nous paraissent en totale contradiction avec les enjeux d'adaptation au dérèglement climatique dans les massifs.

Mme Annick Billon. - Je remercie Jacques Grosperrin de s'être emparé d'un sujet qu'il connaît bien. Le groupe Union Centriste (UC) adhère pleinement au principe consistant à adapter les normes nationales aux réalités géographiques et démographiques des territoires de montagne.

Ce texte s'inscrit dans le prolongement de travaux engagés depuis plusieurs années sur ces questions, notamment d'un rapport de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale publié en 2020, ainsi que du rapport sur le maillage territorial des établissements scolaires réalisé en 2025 avec Colombe Brossel et Jacques Grosperrin.

Si nous partageons la volonté de laisser la main aux territoires, de prendre les décisions au plus près du terrain et de renforcer les observatoires des dynamiques scolaires, nous pouvons nous interroger sur les modalités de la concertation proposées. L'amendement COM-40 remet en cause l'avis du conseil municipal. Or, si la carte scolaire et les observatoires sont appelés à devenir pluriannuels, les communes devraient disposer du temps nécessaire pour rendre un avis. Je formule donc une réserve sur cet amendement.

Ce texte est important, mais il procède par retouches successives. Notre rapport sur le maillage territorial des établissements scolaires avait déjà montré qu'un certain nombre d'éléments devaient être revus. La carte scolaire devra être obligatoirement pluriannuelle pour être efficace. En outre, le calcul des temps de trajet en montagne ne peut se limiter à une distance à vol d'oiseau. Je suivrai la position du rapporteur, sous réserve d'un ajustement de son amendement.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Le travail mené avec Colombe Brossel et Annick Billon constituait, en quelque sorte, une préparation aux dispositions que nous examinons aujourd'hui. Ce débat doit nous permettre de faire évoluer le texte ; nous ne sommes figés sur aucune position.

La baisse démographique doit être mise à profit non seulement pour améliorer l'accompagnement des élèves en situation de handicap, mais aussi pour engager une réflexion d'ensemble sur la réorganisation de l'école.

Mme Marie-Pierre Monier. - Tout à fait.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Concernant l'article 1^er et l'enseignement privé, il ne s'agit pas de supprimer des classes publiques en raison de la présence d'établissements privés sous contrat. La Constitution précise bien que l'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque est un devoir de l'État. Il convient simplement de tenir compte de la présence de ces établissements sur le territoire et de les associer aux instances de concertation.

Dans mon département, les établissements privés n'ont jamais été invités aux seize réunions de l'observatoire des dynamiques scolaires, ni par le préfet, ni par le sous-préfet, ni par le Dasen. Il est donc important d'inscrire leur participation à ces instances afin qu'ils ne soient pas oubliés.

Monsieur Brisson, je partage vos observations. L'école du socle, à laquelle j'étais déjà attaché lors de l'examen du projet de loi pour une école de la confiance, constituait peut-être une opportunité que j'ai mal expliquée à l'époque. Aujourd'hui, le texte a vocation à être amendé et nous sommes prêts à examiner l'ensemble des propositions.

Madame Ollivier, j'ai bien compris que votre opposition tient non pas à ces articles, mais aux dispositions du texte relatives à la transition écologique.

Madame Billon, j'entends votre souhait de maintenir l'avis du conseil municipal. Sur ce point, les maires sont partagés : certains craignent d'être mis en difficulté, d'autres souhaitent participer pleinement aux décisions. C'est aussi la marque du Sénat que de vouloir faire des maires de véritables acteurs de leur territoire. Nous nous retrouvons en revanche sur la nécessité d'une carte scolaire pluriannuelle et sur la prise en compte des temps de transport scolaire.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er (délégué)

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-37 vise à préciser que l'information aux collectivités est annuelle, conformément aux souhaits exprimés par les uns et les autres.

L'amendement COM-37 est adopté.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-38 est rédactionnel : les communes sont des collectivités territoriales.

L'amendement COM-38 est adopté.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-39 vise à réécrire l'alinéa relatif à la concertation. Il ajoute aux éléments pris en compte dans l'élaboration de la carte scolaire des critères pédagogiques, de réussite scolaire ainsi que l'offre scolaire de l'enseignement privé sous contrat.

M. Max Brisson. - Je comprends la réécriture de l'article 1^er, tant le texte adopté par l'Assemblée nationale était mal rédigé. Je regrette toutefois que disparaisse ce début de formalisation de la concertation que constituait la consultation des conseils municipaux. Le Sénat a déjà inscrit dans la loi de telles procédures de consultation. À défaut, la concertation, fût-elle annuelle, risque de demeurer purement formelle et de se limiter à une simple réunion des maires organisée par le Dasen.

Mme Marie-Pierre Monier. - Je souhaite appeler votre attention sur un point : avec cette réécriture, vous semblez supprimer la référence au Dasen comme autorité participant à la concertation avec les collectivités territoriales sur la carte scolaire, tout en introduisant la prise en compte de l'enseignement privé.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - J'entends vos observations ; nous devrions pouvoir trouver une solution d'ici à la séance. L'autorité du Dasen n'est nullement remise en cause. Quant à la mention des établissements d'enseignement privé, elle vise à éviter qu'ils ne soient oubliés.

L'amendement COM-39 est adopté.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-40 vise à supprimer le recueil de l'avis du conseil municipal en cas de projet de fermeture de classe afin de ne pas rigidifier le calendrier d'élaboration de la carte scolaire, déjà très contraint. Il tend également à supprimer l'attention particulière portée aux projets de fermeture de classe unique au sein d'une école.

Je vous propose toutefois de rectifier mon amendement afin de rétablir cet avis pour les seules communes rurales isolées classées en zone de montagne. L'avis interviendrait dans un délai de quinze jours à compter de la saisine ; à l'expiration de ce délai, le silence gardé vaudrait avis favorable. Les autorités académiques tiendraient compte de cet avis pour décider de la fermeture d'une classe.

La précision « rurale isolée » est importante, faute de quoi une ville comme Annecy entrerait dans le dispositif. Cette rectification répond également aux observations de Max Brisson.

Mme Annick Billon. - Je remercie le rapporteur de cette proposition, car le maintien de l'avis du conseil municipal était bienvenu. Mais cette mesure doit s'inscrire dans le long terme ; si nous avions enfin réussi à mettre en place des cartes scolaires pluriannuelles, nous serions peut-être moins en difficulté. En revanche, la seule référence aux communes rurales me paraît suffisante ; je m'interroge sur la notion de commune rurale isolée.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Je vous propose donc de retenir uniquement la référence aux communes rurales.

L'amendement COM-40, ainsi modifié, est adopté.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement COM-4, car la prise en compte de certains critères tels que l'aménagement ou les opérations de construction est déjà prévue par l'adoption du précédent amendement.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-4.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 1^er ainsi modifié.

Article 1^er bis (nouveau) (délégué)

M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-41 vise à étendre au second degré les obligations d'information et de concertation prévues par la proposition de loi pour le premier degré, afin de mieux anticiper les conséquences de l'évolution des effectifs scolaires.

L'amendement COM-41 est adopté.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 1^er bis ainsi modifié.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Mission d'information sur l'enseignement français à l'étranger - Examen du rapport d'information (sera publié ultérieurement)

Ce point de l'ordre du jour sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 10 h 40.