Mercredi 1er juillet 2026
- Présidence de M. Laurent Lafon, président -
La réunion est ouverte à 9 h 00.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, pour une montagne vivante et souveraine - Examen du rapport pour avis et des amendements sur les articles délégués au fond
M. Laurent Lafon, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen du rapport pour avis de Jacques Grosperrin sur la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine. Je vous rappelle que, pour ce texte, nous avons obtenu une délégation au fond sur les articles 1er et 1er bis.
Il nous appartient ce matin de nous prononcer sur les amendements qui sont associés à ces articles et de proposer demain à la commission des affaires économiques, saisie au fond, de les adopter ou de les rejeter.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'école en zone de montagne bénéficie depuis plus de quarante ans d'une attention particulière. À la rentrée 2025, ce sont près de 442 000 élèves qui sont scolarisés dans des écoles publiques situées dans ces zones, dont 184 000 dans des zones rurales montagneuses.
Le cadre législatif actuel prévoit des dispositions spécifiques, afin de tenir compte des temps de parcours et des spécificités géographiques, démographiques et saisonnières. Des seuils spécifiques pour l'ouverture et la fermeture de classe peuvent s'y appliquer.
La proposition de loi vise à renforcer la prise en compte de ces spécificités ; j'y reviendrai plus en détail. Toutefois, le texte que nous examinons a une portée beaucoup plus large et concerne tous les territoires.
Vous le savez, le système scolaire va perdre 1 million d'élèves entre 2019 et 2029. À la rentrée 2026, ce sont 122 000 élèves en moins qui fréquenteront les bancs de l'école. Cette diminution entraîne des conséquences sur le maillage territorial.
Les travaux que j'avais conduits l'année dernière avec Annick Billon et Colombe Brossel avaient montré combien l'élaboration de la carte scolaire est devenue un drame annuel, conduisant à une défiance entre élus locaux et services académiques.
Nous plaidons depuis plusieurs années pour une visibilité pluriannuelle de la carte scolaire. Ce texte répond en partie à nos demandes.
L'article 1er inscrit dans la loi le principe des observatoires des dynamiques scolaires, qu'il étend à l'ensemble des territoires. L'État doit informer les élus locaux d'une prévision sur les effectifs à l'échelle de trois à cinq ans et des conséquences envisagées sur le maillage scolaire.
Par ailleurs, la concertation entre les collectivités territoriales et les services académiques doit être renforcée. Ceux-ci doivent prendre davantage en compte les dynamiques locales ainsi que les projets d'aménagement du territoire.
Nous connaissons tous des cas où une classe est fermée alors même qu'un lotissement est en cours de construction ou que des logements sont en train d'être réhabilités, en vue de l'arrivée éventuelle de nouvelles familles quelques mois plus tard. Le texte prévoit une concertation en amont des réunions du conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN) - sans préciser toutefois sur quoi porte cette concertation.
J'en viens aux dispositions concernant spécifiquement la montagne.
L'article 1er renforce l'obligation d'adaptation des seuils d'ouverture et de fermeture de classes maternelles et élémentaires dans les zones de montagne. Il s'agit de tenir compte de leur situation géographique, de l'isolement ainsi que des conditions d'accès et des temps de transport.
Par ailleurs, en cas de projet de fermeture de classe dans ces territoires, les autorités administratives doivent recueillir l'avis préalable de la commune concernée.
Enfin, une attention particulière doit être portée à la fermeture d'une classe unique au sein d'une école. Il s'agit, là encore, de tenir compte des contraintes géographiques et du temps de transport scolaire qu'entraînerait la fermeture de l'établissement scolaire.
J'en viens à l'article 1er bis, ajouté en séance à l'Assemblée nationale. Le code de l'éducation prévoit actuellement une concertation de l'ensemble des acteurs - enseignants, parents d'élèves, collectivités territoriales, acteurs économiques - lors de l'élaboration de la carte de formation du second degré dans les zones France Ruralités Revitalisation (ZFRR). Le texte élargit cette concertation aux zones de montagne.
Je vous propose plusieurs amendements qui visent à reprendre certaines recommandations du rapport relatif au maillage territorial des établissements scolaires et à renforcer la concertation, sans toutefois trop rigidifier l'élaboration de la carte scolaire.
Tout d'abord, je vous propose de préciser que l'information doit être annuelle. Ce rendez-vous régulier doit permettre l'émergence d'un diagnostic partagé.
Deux questions plus sensibles se posent. Tout d'abord, faut-il prévoir le recueil de l'avis des collectivités territoriales ? J'attire votre attention sur le calendrier très serré de réalisation de la carte scolaire. Recueillir un avis prend du temps, ce qui risque de retarder l'élaboration de celle-ci, avec des conséquences importantes en termes de mouvement de personnel.
Aussi, je vous propose de supprimer cet avis, qu'il s'agisse des communes de montagne ou de l'ensemble des territoires. Cet avis n'a d'ailleurs qu'une portée consultative. En revanche, je vous propose de préciser que les décisions d'ouverture et de fermeture de classe interviennent après concertation avec les élus locaux.
À cet égard, il me semble important de préciser que ces décisions d'ouverture et de fermeture ne peuvent se réduire à des questions d'aménagement du territoire, mais doivent également prendre en compte des critères pédagogiques et de réussite scolaire. Cette notion de réussite scolaire était d'ailleurs au coeur de nos travaux sur le maillage territorial.
Deuxième question : faut-il tenir compte du maillage scolaire des établissements privés sous contrat ? Il me semble difficile de ne pas le faire. Je le rappelle : 20 % des élèves y sont scolarisés. Cette proportion peut atteindre plus de 40 % dans certains départements. Faire comme si cette offre scolaire n'existait pas fausse la répartition potentielle des élèves par école et, par conséquent, la concertation.
Dernière modification que je souhaite vous proposer : les efforts d'informations pluriannuelles et de concertation doivent concerner également le second degré.
Dans le cadre de nos travaux de l'année dernière, nous avons pu mesurer le manque d'anticipation de la baisse démographique sur le maillage territorial des collèges puis des lycées. Or, depuis l'année dernière, le nombre d'élèves diminue au collège, et cette baisse concernera mécaniquement les lycées à partir de 2028.
Aujourd'hui, environ 10 % des collèges accueillent moins de 200 élèves. Or le nombre de collégiens diminuera de 200 000 dans les prochaines années, et cette tendance devrait s'accélérer. Nous sommes nombreux à connaître dans nos territoires des collèges qui sont déjà fragiles. Des solutions doivent être pensées dès à présent.
Telles sont, mes chers collègues, les modifications proposées sur ce texte.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi inclue les dispositions relatives au maillage scolaire et aux conditions d'élaboration de la carte scolaire dans le premier et le second degré.
Mme Marie-Pierre Monier. - Merci pour ce rapport précis. Cette proposition de loi nous offre l'occasion, dès son article 1er, de rappeler la nécessité de garantir une offre scolaire suffisante dans nos territoires de montagne.
Cet article vise ainsi à modifier le code de l'éducation afin d'imposer que la carte scolaire tienne compte des spécificités des écoles et de leur réseau au regard de leur situation géographique, de la démographie scolaire, de leur isolement, des conditions d'accès, des temps de transport. Il prévoit également d'adapter les seuils d'effectifs pour l'ouverture ou la fermeture des classes en conséquence. Il est temps que les choix opérés en la matière le soient au plus près du terrain.
La prise en compte du temps de transport, plutôt que de l'éloignement kilométrique, prend tout son sens. Comme l'ont rappelé Jacques Grosperrin, Annick Billon et Colombe Brossel dans leur rapport relatif au maillage territorial des établissements scolaires, « parcourir 14 kilomètres en plaine prend moins de temps qu'en zone de montagne ».
Je pense également que la baisse démographique devrait être mise à profit pour améliorer les conditions d'apprentissage, d'enseignement et d'inclusion des élèves en situation de handicap. J'aimerais que la carte scolaire soit aussi envisagée sous ce prisme.
Nous sommes en revanche très réservés sur la proposition du rapporteur de réécrire l'alinéa 4 de l'article 1er ainsi que l'article 1er bis relatif au second degré. Les critères retenus pour les décisions d'ouverture et de fermeture de classes, notamment le parcours de réussite des élèves et les conditions d'enseignement, demeurent insuffisamment définis. Je suis également préoccupée par la prise en compte de l'offre des établissements d'enseignement privé sous contrat : il ne nous semble pas opportun que l'enseignement public ajuste son offre en fonction de celle du privé.
En revanche, nous partageons la nécessité de mieux intégrer, dans les arbitrages sur la carte scolaire, les évolutions démographiques locales et les projets d'aménagement des collectivités concernées.
Cette ambition rejoint l'expérimentation nationale sur la démographie scolaire en cours dans dix-huit territoires afin d'élaborer la carte scolaire à partir des besoins des territoires. Dans la Drôme, où cette expérimentation est conduite, des élus locaux m'ont fait part des préoccupations exprimées dans plusieurs territoires et secteurs ruraux. Ils ne souhaitent pas que les décisions de futures fermetures de classes reposent sur leurs épaules. Ils m'ont également alertée sur le critère de trente minutes de trajet envisagé pour les élèves, qu'ils jugent à la fois trop long et trop fatigant.
Enfin, les choix en matière de carte scolaire dépendent largement des moyens que nous votons lors de l'examen du budget. Qui peut croire qu'il sera possible de garantir des conditions d'enseignement satisfaisantes sur l'ensemble du territoire et de préserver les classes de la fermeture après la suppression de 4 000 postes d'enseignants dans le dernier projet de loi de finances ?
M. Max Brisson. - Je connais l'engagement ancien de Jacques Grosperrin concernant l'organisation de l'école en zone rurale. Je me souviens des débats de 2019 sur le projet de loi pour une école de la confiance : nous avions beaucoup bataillé pour construire une offre pédagogique de qualité en zone rurale, sans parvenir à un accord, en raison de la verticalité du ministre de l'époque.
J'entends Marie-Pierre Monier évoquer les moyens. Ils sont nécessaires, mais une réflexion sur l'organisation pédagogique l'est tout autant : le lien entre l'école primaire et le collège, l'adaptation à une décrue démographique que l'on ne peut nier et qui, si elle peut faire froid dans le dos, peut aussi offrir des opportunités en matière d'organisation scolaire.
Ce texte passe à côté de ce qui aurait pu être un beau sujet. L'article 1er, écrit rapidement à l'Assemblée nationale, comporte même une référence aux « établissements scolaires » pour l'école primaire, alors qu'il n'existe pas d'établissement scolaire à ce niveau. Je comprends parfaitement que notre rapporteur ait voulu le réécrire.
Le texte soulevait néanmoins de vraies questions, notamment les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) déconcentrés, que le ministère a dans le collimateur. Je reproche d'ailleurs parfois aux directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) de mon département de vouloir transporter à la campagne l'école urbaine, avec des RPI totalement déconnectés des réalités, particulièrement en zone de montagne.
Il est intéressant de formaliser la concertation. La proclamer, quand on connaît la culture de l'éducation nationale, ne suffit pas. La consultation des conseils municipaux, au moins dans les zones de montagne, rurales ou isolées, constitue un début de formalisation. Je comprends votre volonté de réécriture, monsieur le rapporteur, mais cette disposition commençait à donner du sens à la concertation.
Il faudrait également réintroduire la notion de pluriannualité dans la définition de la carte scolaire et y intégrer les principaux enjeux : démographie, mobilité, temps de transport, réussite scolaire, organisation pédagogique, lien entre le primaire et le collège, ainsi que les RPI déconcentrés. Nous pourrions retravailler ces points d'ici à la séance afin que l'article 1er soit réellement utile à l'organisation scolaire en zone rurale et de montagne.
Mme Mathilde Ollivier. - Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) accueille favorablement les dispositions des articles 1er et 1er bis relatives à la carte scolaire dans les territoires de montagne.
L'article 1er répond à une préoccupation légitime des élus : les écoles à classe unique constituent souvent le dernier service public de proximité et leur fermeture peut enclencher un processus de déclin démographique difficilement réversible. Nous soutenons donc les mesures visant à mieux adapter les critères de fermeture aux réalités géographiques et climatiques des territoires de montagne et à renforcer la concertation avec les communes.
L'article 1er bis s'inscrit dans la même logique en étendant cette concertation obligatoire aux établissements du second degré. La baisse démographique fragilise particulièrement les petits collèges ruraux, et il est essentiel que les autorités académiques ne décident pas seules de leur avenir. Nous voterons donc en faveur de ces deux articles ainsi que des amendements du rapporteur.
Ce soutien sur le volet éducatif ne préjuge toutefois pas de notre position sur l'ensemble du texte. Notre groupe votera contre cette proposition de loi en raison des reculs significatifs qu'elle comporte sur les volets relatifs à l'eau et à l'urbanisme, notamment aux articles 4, 6 et 6 bis, qui nous paraissent en totale contradiction avec les enjeux d'adaptation au dérèglement climatique dans les massifs.
Mme Annick Billon. - Je remercie Jacques Grosperrin de s'être emparé d'un sujet qu'il connaît bien. Le groupe Union Centriste (UC) adhère pleinement au principe consistant à adapter les normes nationales aux réalités géographiques et démographiques des territoires de montagne.
Ce texte s'inscrit dans le prolongement de travaux engagés depuis plusieurs années sur ces questions, notamment d'un rapport de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale publié en 2020, ainsi que du rapport sur le maillage territorial des établissements scolaires réalisé en 2025 avec Colombe Brossel et Jacques Grosperrin.
Si nous partageons la volonté de laisser la main aux territoires, de prendre les décisions au plus près du terrain et de renforcer les observatoires des dynamiques scolaires, nous pouvons nous interroger sur les modalités de la concertation proposées. L'amendement COM-40 remet en cause l'avis du conseil municipal. Or, si la carte scolaire et les observatoires sont appelés à devenir pluriannuels, les communes devraient disposer du temps nécessaire pour rendre un avis. Je formule donc une réserve sur cet amendement.
Ce texte est important, mais il procède par retouches successives. Notre rapport sur le maillage territorial des établissements scolaires avait déjà montré qu'un certain nombre d'éléments devaient être revus. La carte scolaire devra être obligatoirement pluriannuelle pour être efficace. En outre, le calcul des temps de trajet en montagne ne peut se limiter à une distance à vol d'oiseau. Je suivrai la position du rapporteur, sous réserve d'un ajustement de son amendement.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Le travail mené avec Colombe Brossel et Annick Billon constituait, en quelque sorte, une préparation aux dispositions que nous examinons aujourd'hui. Ce débat doit nous permettre de faire évoluer le texte ; nous ne sommes figés sur aucune position.
La baisse démographique doit être mise à profit non seulement pour améliorer l'accompagnement des élèves en situation de handicap, mais aussi pour engager une réflexion d'ensemble sur la réorganisation de l'école.
Mme Marie-Pierre Monier. - Tout à fait.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Concernant l'article 1er et l'enseignement privé, il ne s'agit pas de supprimer des classes publiques en raison de la présence d'établissements privés sous contrat. La Constitution précise bien que l'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque est un devoir de l'État. Il convient simplement de tenir compte de la présence de ces établissements sur le territoire et de les associer aux instances de concertation.
Dans mon département, les établissements privés n'ont jamais été invités aux seize réunions de l'observatoire des dynamiques scolaires, ni par le préfet, ni par le sous-préfet, ni par le Dasen. Il est donc important d'inscrire leur participation à ces instances afin qu'ils ne soient pas oubliés.
Monsieur Brisson, je partage vos observations. L'école du socle, à laquelle j'étais déjà attaché lors de l'examen du projet de loi pour une école de la confiance, constituait peut-être une opportunité que j'ai mal expliquée à l'époque. Aujourd'hui, le texte a vocation à être amendé et nous sommes prêts à examiner l'ensemble des propositions.
Madame Ollivier, j'ai bien compris que votre opposition tient non pas à ces articles, mais aux dispositions du texte relatives à la transition écologique.
Madame Billon, j'entends votre souhait de maintenir l'avis du conseil municipal. Sur ce point, les maires sont partagés : certains craignent d'être mis en difficulté, d'autres souhaitent participer pleinement aux décisions. C'est aussi la marque du Sénat que de vouloir faire des maires de véritables acteurs de leur territoire. Nous nous retrouvons en revanche sur la nécessité d'une carte scolaire pluriannuelle et sur la prise en compte des temps de transport scolaire.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-37 vise à préciser que l'information aux collectivités est annuelle, conformément aux souhaits exprimés par les uns et les autres.
L'amendement COM-37 est adopté.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-38 est rédactionnel : les communes sont des collectivités territoriales.
L'amendement COM-38 est adopté.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-39 vise à réécrire l'alinéa relatif à la concertation. Il ajoute aux éléments pris en compte dans l'élaboration de la carte scolaire des critères pédagogiques, de réussite scolaire ainsi que l'offre scolaire de l'enseignement privé sous contrat.
M. Max Brisson. - Je comprends la réécriture de l'article 1er, tant le texte adopté par l'Assemblée nationale était mal rédigé. Je regrette toutefois que disparaisse ce début de formalisation de la concertation que constituait la consultation des conseils municipaux. Le Sénat a déjà inscrit dans la loi de telles procédures de consultation. À défaut, la concertation, fût-elle annuelle, risque de demeurer purement formelle et de se limiter à une simple réunion des maires organisée par le Dasen.
Mme Marie-Pierre Monier. - Je souhaite appeler votre attention sur un point : avec cette réécriture, vous semblez supprimer la référence au Dasen comme autorité participant à la concertation avec les collectivités territoriales sur la carte scolaire, tout en introduisant la prise en compte de l'enseignement privé.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - J'entends vos observations ; nous devrions pouvoir trouver une solution d'ici à la séance. L'autorité du Dasen n'est nullement remise en cause. Quant à la mention des établissements d'enseignement privé, elle vise à éviter qu'ils ne soient oubliés.
L'amendement COM-39 est adopté.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-40 vise à supprimer le recueil de l'avis du conseil municipal en cas de projet de fermeture de classe afin de ne pas rigidifier le calendrier d'élaboration de la carte scolaire, déjà très contraint. Il tend également à supprimer l'attention particulière portée aux projets de fermeture de classe unique au sein d'une école.
Je vous propose toutefois de rectifier mon amendement afin de rétablir cet avis pour les seules communes rurales isolées classées en zone de montagne. L'avis interviendrait dans un délai de quinze jours à compter de la saisine ; à l'expiration de ce délai, le silence gardé vaudrait avis favorable. Les autorités académiques tiendraient compte de cet avis pour décider de la fermeture d'une classe.
La précision « rurale isolée » est importante, faute de quoi une ville comme Annecy entrerait dans le dispositif. Cette rectification répond également aux observations de Max Brisson.
Mme Annick Billon. - Je remercie le rapporteur de cette proposition, car le maintien de l'avis du conseil municipal était bienvenu. Mais cette mesure doit s'inscrire dans le long terme ; si nous avions enfin réussi à mettre en place des cartes scolaires pluriannuelles, nous serions peut-être moins en difficulté. En revanche, la seule référence aux communes rurales me paraît suffisante ; je m'interroge sur la notion de commune rurale isolée.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Je vous propose donc de retenir uniquement la référence aux communes rurales.
L'amendement COM-40, ainsi modifié, est adopté.
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement COM-4, car la prise en compte de certains critères tels que l'aménagement ou les opérations de construction est déjà prévue par l'adoption du précédent amendement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-4.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 1er ainsi modifié.
Article 1er bis (nouveau) (délégué)
M. Jacques Grosperrin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-41 vise à étendre au second degré les obligations d'information et de concertation prévues par la proposition de loi pour le premier degré, afin de mieux anticiper les conséquences de l'évolution des effectifs scolaires.
L'amendement COM-41 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 1er bis ainsi modifié.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
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Article 1er |
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Mme NOËL |
COM-4 |
explication des critères de fermeture d'une classe |
Défavorable |
Mission d'information sur l'enseignement français à l'étranger - Examen du rapport d'information
M. Laurent Lafon, président. - Notre prochain point à l'ordre du jour concerne la présentation des conclusions de la mission d'information sur l'enseignement français à l'étranger.
M. Claude Kern, rapporteur. - Héritier d'une histoire plus que centenaire, l'enseignement français à l'étranger est quasiment unique en son genre. On dénombre aujourd'hui quelque 600 établissements dans 138 pays, au service d'une double mission : le service public de l'éducation nationale pour nos compatriotes expatriés et le rayonnement culturel et linguistique de la France.
Pour cela, il s'appuie sur l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), opérateur de l'État créé il y a plus de 35 ans. Or, nous le savons - je m'en fais l'écho année après année dans les avis budgétaires - la situation financière de l'AEFE est très fragile.
Le constat est connu : l'AEFE est confrontée à une hausse chronique de ses dépenses, malgré une diminution des effectifs de personnel. En effet, la masse salariale est en hausse en raison du glissement vieillesse-technicité, des mesures de revalorisation salariale des enseignants, ainsi que du coût des pensions civiles.
La question du coût des pensions civiles est devenue particulièrement sensible ces dernières années avec l'augmentation de son poids dans le budget de l'AEFE. En 2009, l'État a transféré à l'Agence la prise en charge des pensions civiles des fonctionnaires détachés. En 2010, une majoration ponctuelle de 120 millions d'euros avait accompagné le transfert de cette charge, mais sans jamais devenir un mécanisme pérenne ni une ligne suivie dans le temps. Nous ne connaissons que trop bien cette problématique pour d'autres établissements publics, comme les universités par exemple. En 2025, le coût du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » est estimé à 187 millions, ce qui pèse in fine sur les ressources propres de l'Agence et sur les familles.
Dans le même temps, la subvention pour charges de service public est en baisse. Le niveau de subvention de 2026 est inférieur à celui perçu en 2018. Sur cette même période, les missions traditionnelles de l'Agence se sont développées, le réseau a crû de 30 % et de nouvelles missions lui ont été attribuées. Je pense à l'instruction des dossiers de demande de garantie de l'État pour financer le bâti scolaire, la formation des agents ou encore le conseil aux « porteurs d'initiatives » sur des projets d'ouverture d'établissements. Ces deux dernières missions sont une conséquence directe de la politique publique dite Cap 2030.
En 2018, le président de la République a annoncé vouloir faire de l'enseignement français à l'étranger un outil majeur de la diplomatie culturelle et linguistique. Il s'agit alors de « donner un nouvel élan aux lycées français », qualifiés de « colonne vertébrale de notre offre d'enseignement à travers le monde ». Le nombre d'élèves dans le réseau devait doubler et passer de 350 000 à 700 000 élèves d'ici 2030. Un chiffre permet de mesurer l'ampleur du défi. Dans les années qui précèdent cette annonce, la croissance annuelle du nombre d'élèves est en moyenne de 2 %. Dit autrement, au rythme de développement des effectifs des années 2010, ce seuil de 700 000 élèves ne pouvait être atteint avant 2050. Dans le même temps, le nombre de sections francophones dans les établissements étrangers devait passer de 209 à 500.
Nous avons souhaité évaluer la mise en oeuvre de ces annonces, au vu de leurs conséquences directes et non anticipées pour l'AEFE.
Un premier constat s'impose : ces annonces ont été faites sans concertation. Elles sont même à contre-courant des moyens alloués et prévus pour l'AEFE. En effet, quelques mois après ce discours, la subvention de l'AEFE pour charge de service public est diminuée de près de 15 millions d'euros par la loi de finances pour 2019. Parallèlement, le schéma directeur pluriannuel de l'Agence prévoyait la suppression de 20 équivalents temps plein (ETP) entre 2018 et 2020.
En octobre 2019 est annoncé le plan de développement de l'enseignement français, qui s'articule autour de quatre points : accueillir plus d'élèves ; accompagner la croissance des établissements existants et la création de nouvelles écoles ; mieux associer les familles à la vie des établissements et du réseau ; mieux accompagner le réseau grâce à une mobilisation accrue des ambassades. Ce plan acte une évolution majeure de l'AEFE au service de la dynamique du réseau. Comme le souligne Jean-Yves Le Drian, alors ministre des affaires étrangères : « tout en continuant à veiller au développement du réseau existant, l'AEFE doit accompagner les nouveaux établissements, garantir la qualité de l'enseignement qu'on y délivre et sa conformité aux valeurs que nous portons, et renforcer aussi le dispositif de formation pour tous les enseignants ».
Le contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2021-2023 traduit cette évolution. Nous constatons d'ailleurs que, focalisé sur l'extension du réseau, il a délaissé certains objectifs du précédent COM, notamment la consolidation de l'équilibre financier.
Huit ans après le lancement de Cap 2030, quel bilan en tirer ?
Le réseau comptabilise 45 000 élèves de plus, avec 400 000 élèves scolarisés. C'est une progression certes notable dans un contexte de crises, sanitaire et internationales. Toutefois, le marché de l'éducation internationale est également en plein essor. En outre, nous sommes très loin de la cible de 700 000 élèves. Cette augmentation du nombre d'élèves a été portée principalement par des élèves de nationalité étrangère.
Par ailleurs, la croissance du réseau est due exclusivement à l'homologation de nouveaux établissements partenaires. Le plan de développement prévoyait un doublement des effectifs, portés à 40 % par les établissements existants et à 60 % par l'homologation de nouveaux établissements. Or, comme le concède l'AEFE, le réseau historique, tous statuts confondus, n'a quasiment pas contribué à l'augmentation des effectifs. Concrètement, ce sont 142 nouveaux établissements partenaires qui ont intégré le réseau. L'accroissement se poursuit, avec une centaine de projets d'ouverture identifiés sur les cinq prochaines années.
Ce développement très rapide - trop rapide - remet en cause l'équilibre du réseau et pose de nombreuses questions. La formation est devenue un véritable défi, à la fois pour l'homogénéité du réseau, mais aussi pour l'AEFE. Il ne s'agit pas ici de remettre en cause la qualité pédagogique des enseignants, y compris de droit local. Toutefois, la spécificité du réseau est de suivre les programmes français et d'enseigner nos principes. Un effort important d'acculturation est nécessaire. Le nombre de personnels de droit local n'est pas précisément chiffré. L'ordre de grandeur est de 30 000 à 40 000, auxquels s'ajoutent les personnels détachés qui, eux aussi, ont besoin de formation continue, comme tous les professeurs de France.
Je remercie mes corapporteurs. Même si nous n'étions pas toujours d'accord sur toutes les recommandations, je trouve tout à fait acceptable le compromis présenté aujourd'hui.
Mme Mathilde Ollivier, rapporteure. - Le deuxième défi concerne l'implantation de nouveaux établissements. Deux établissements situés à proximité peuvent en effet se faire concurrence, pour attirer les élèves, mais aussi vis-à-vis des équipes pédagogiques, administratives et techniques.
Le troisième défi est celui de l'homologation et surtout de son renouvellement, désormais prévu tous les cinq ans. La croissance très rapide du réseau interroge la capacité matérielle des personnels de l'AEFE à contrôler l'ensemble des établissements et à garantir le respect des critères. Il en va de la réputation de la qualité de l'homologation, et donc du réseau.
Nous dressons ainsi un bilan très mitigé de Cap 2030. Le développement du réseau s'apparente davantage à une fuite en avant qu'à une stratégie pensée et mise en oeuvre. En l'état actuel, en raison des moyens très contraints de l'AEFE, l'objectif de doublement ne pourra être atteint que par la création d'établissements partenaires, au risque de cantonner les établissements en gestion directe (EGD) et les établissements conventionnés à un rôle accessoire.
Par ailleurs, bien qu'il ne soit pas responsable des problèmes structurels de l'AEFE, Cap 2030 a accentué la fragilité de l'Agence. De manière directe tout d'abord, par l'extension de son périmètre et de ses tâches. De manière indirecte ensuite : concentrée sur l'objectif du doublement du nombre d'élèves, l'AEFE a relégué au second plan sa réforme interne, malgré les alertes de notre commission et les promesses ministérielles de groupes de travail.
La situation est devenue explosive à l'automne 2025 en raison d'un important effet ciseaux. D'une part, l'État a augmenté de 4 points le taux de participation des employeurs publics à la part patronale des pensions civiles : pour l'AEFE, cela représente un surcoût de 10 millions d'euros. Dans le même temps, la subvention pour charge de service public a continué de baisser dans le cadre de l'effort budgétaire demandé aux ministères : sur deux ans, ce sont 52 millions d'euros de subventions qui ont été supprimés. L'AEFE risquait, fin 2025, d'être sous le seuil prudentiel correspondant à un mois de salaire.
Dans l'urgence, le conseil d'administration a donc voté une contribution supplémentaire des établissements. Cette annonce a fait l'effet d'un coup de tonnerre dans le réseau. Elle s'est traduite par une hausse des frais d'écolage de 7 % en moyenne - jusqu'à 18 % dans certains établissements. Certains établissements conventionnés ont menacé de ne pas signer l'avenant intégrant la nouvelle contribution, ce qui aurait pour conséquence un déconventionnement et la perte de l'homologation. Face à l'incertitude quant à de futures hausses de contributions, certaines familles envisagent de désinscrire leurs enfants du réseau.
Attachés à la défense de l'enseignement français à l'étranger, nous vous proposons sept axes d'action et 33 recommandations. Il s'agit d'en clarifier les ambitions, qui ne peuvent se résumer à annoncer un objectif quantitatif sans analyser les possibilités d'expansion et s'interroger sur son opportunité.
Bien évidemment, cette stratégie doit inclure les moyens pour atteindre les objectifs. À tout le moins, il est impératif de suspendre le déploiement du réseau ainsi que l'objectif des 700 000 élèves, le temps d'élaborer cette stratégie. Celle-ci implique également de définir des zones prioritaires où l'on peine à trouver localement des personnels de qualité formés aux principes et programmes français, ou encore, pour répondre à une demande locale, de revoir la cartographie des postes détachés.
La suppression de postes de détachés dans un établissement scolaire ne doit pas être motivée uniquement par des raisons budgétaires. Ces personnels apportent, par leur connaissance des programmes et du système éducatif français, une expertise pédagogique constitutive de l'identité du réseau. En dessous d'un ratio minimal entre enseignants détachés et personnels de droit local, cette identité, gage d'attractivité, peut être fragilisée.
Deuxième axe : il est impératif de garantir un enseignement de qualité, nécessaire à l'attractivité du réseau.
Cette attractivité passe aussi par celle de ses bâtiments et infrastructures. Or, alors que l'AEFE a, depuis 2010, interdiction d'emprunter à plus d'un an, elle s'est vu transférer en 2013 la gestion des établissements en gestion directe. Une solution transitoire de repli avait été trouvée : le recours aux avances sur huit ans de France Trésor - qui n'est toutefois possible que jusqu'à fin 2026. Nous proposons que l'AEFE puisse à nouveau emprunter directement, sous réserve de l'accord du ministère.
L'homologation est le garant d'une qualité pédagogique homogène dans les établissements du réseau. À cet égard, l'AEFE se retrouve dans une position difficile : à la fois chargée de développer le réseau, d'accompagner de nouveaux projets à travers des services payants et de contrôler les établissements accompagnés. Tout au moins l'inspecteur chargé de l'accompagnement d'un projet ne devrait pas être ensuite chargé de son homologation.
Notre troisième axe concerne la gestion des personnels. En 2019, la durée de détachement à l'étranger a été bornée à six ans pour les enseignants. Il s'agissait de permettre à davantage d'enseignants de s'expatrier, et de donner au ministère une meilleure visibilité sur leur date de retour en France. Or, cette mesure n'a pas eu les effets escomptés. De nombreux enseignants candidats à l'expatriation voient leur demande refusée par leur rectorat pour nécessité de service. Le bornage n'a pas non plus conduit au retour espéré des personnels en France : à la rentrée 2025, dans le premier degré, moins d'un enseignant sur quatre avait repris une activité d'enseignement en France, et un sur trois dans le second degré.
Aussi, nous proposons de repousser ce bornage à neuf ans. Il s'agit d'un assouplissement du cadre actuel qui permet - dans des conditions très restrictives, non appliquées jusqu'à présent - de prolonger un détachement. Parallèlement, nous proposons de renforcer le rôle des chefs d'établissement dans le choix des enseignants détachés au sein des établissements en gestion directe ou conventionnés. Ils n'ont aujourd'hui presque aucune marge de manoeuvre, la procédure de nomination étant régie par le barème. En France, il existe des postes à profil, hors barème, justifiant de « compétences, qualifications et/ou aptitudes particulières en lien avec le projet de l'école ou de l'établissement, les caractéristiques territoriales ou avec les missions du poste ». Certains postes dans les lycées français à l'étranger pourraient bénéficier d'une procédure analogue.
À mon tour de remercier mes corapporteurs, qui se sont investis dans cette mission d'information cruciale pour un réseau qui se trouve à la croisée des chemins.
M. Yan Chantrel, rapporteur. - Notre quatrième axe vise à mieux prendre en compte les besoins des familles françaises. Nos recommandations portent sur trois volets.
Il s'agit tout d'abord d'instaurer pour les familles françaises un bouclier tarifaire : elles ne subiraient pas d'augmentation non prévue des frais de scolarité pendant la durée d'un cycle scolaire - maternelle, élémentaire, cycle moyen, 5e à 3e, lycée.
Nous souhaitons ensuite améliorer la scolarisation des élèves en situation de handicap, en ouvrant la réflexion sur un assouplissement du seuil de 50 % de handicap ouvrant un droit à compensation, et en désignant une maison départementale des personnes handicapées (MDPH) référente en France pour traiter les dossiers des élèves expatriés. La création de pôles d'expertise fluidifierait le traitement des dossiers.
Quant aux 80 % d'enfants français qui ne sont pas scolarisés dans le réseau, par choix de la famille ou par impossibilité, le dispositif Flam (français langue maternelle) est là pour les accompagner. Il gagnerait à être davantage promu par les postes diplomatiques et consulaires qui disposent des données nécessaires pour aller directement vers ces familles, plutôt que d'attendre leur démarche. Il nous semble plus logique que les crédits dédiés à ce dispositif soient gérés par la direction du ministère en charge des Français de l'étranger et non par l'AEFE, car il ne s'agit pas d'enseignement français à proprement parler. Enfin, nous proposons de revoir son mode de financement pour privilégier les subventions directes plutôt que les appels à projets. Outil au service de la francophonie, Flam a besoin d'un soutien pérenne, que ne permet pas un financement par à-coups.
Notre cinquième axe concerne l'accompagnement des élèves issus du réseau vers la poursuite d'études supérieures en France, qui est l'un des buts de l'enseignement français à l'étranger. Il est impératif de mieux informer les élèves et leurs familles sur les études en France. Près de 70 % des élèves du réseau ne sont pas de nationalité française, leurs parents ne maîtrisent pas toujours le français ; pourtant, très peu de plaquettes d'informations sur la poursuite d'études ou sur Parcoursup sont traduites.
J'en viens à notre axe consacré à la pérennité financière de l'AEFE et à sa gouvernance. Un point est frappant : quoique conscients de la nécessité d'une réforme, tant l'AEFE que sa tutelle se sont totalement désengagées de sa mise en oeuvre. La baisse des subventions à l'AEFE n'est pas une demande de Bercy, mais un choix du ministère des affaires étrangères d'imputer à l'Agence une part importante de l'effort de redressement demandé. D'ailleurs, selon la direction du budget, c'est la baisse importante de 2026 qui a précipité la situation actuelle. Comme nous l'a indiqué son ancienne directrice, « prise dans un effet ciseau, l'Agence n'a aucune visibilité au-delà de 2026-2027 ».
Côté AEFE, les gels de postes de personnels détachés, transformés ensuite en postes de droit local, résultent davantage d'une opportunité budgétaire à la fin des détachements que d'une réflexion sur la plus-value qu'apporte un détaché à l'établissement. Comment pourrait-il en être autrement, faute d'outils comptables et financiers pour préparer et analyser les pistes de réforme possibles sans affaiblir l'opérateur et le réseau ?
L'AEFE doit de toute urgence se doter d'une comptabilité analytique. Les flux financiers, par archaïsme comptable, manquent aussi de transparence. À titre d'exemple, certaines contributions demandées aux établissements sont assises sur un pourcentage des frais d'inscription. Le montant payé par l'établissement ne tient pas compte du coût des services rendus par l'AEFE, que celle-ci est d'ailleurs incapable de chiffrer, mais de décisions propres à l'établissement au regard de son modèle économique.
Quelles conclusions budgétaires en tirer ? En contrepartie de ce travail indispensable pour réformer l'AEFE, nous proposons que l'État prenne en charge 50 % du reste à charge de la compensation des pensions civiles, soit un coup de pouce financier d'environ 37,5 millions d'euros en 2026.
Par ailleurs, au regard de la double mission de l'AEFE, nous appelons à associer davantage le ministère de l'éducation nationale à sa tutelle, assurée par le seul ministère des affaires étrangères. Le ministère de l'éducation nationale, pourtant co-responsable de l'homologation des établissements, est totalement absent de la gestion de l'AEFE. L'audition de la direction des ressources humaines nous a éclairés sur ce fonctionnement en silos : ainsi, le ministère ignore le nombre de postes ouverts, auxquels postulent pourtant ses agents !
Enfin, notre dernier axe concerne le rayonnement du réseau. Celui-ci gagnerait à s'appuyer davantage sur le réseau des anciens élèves ou à renforcer les coopérations éducatives avec les pays où sont implantés nos établissements.
L'enseignement français à l'étranger, aujourd'hui fragilisé, n'en demeure pas moins une chance pour nos compatriotes et pour notre diplomatie. Il est temps de définir un cap clair d'actions, dotées de moyens adéquats, et d'accorder à l'AEFE les outils pour entreprendre une réforme attendue depuis de nombreuses années.
À mon tour de remercier mes corapporteurs pour ce travail, fruit d'un compromis au service des familles françaises et du rayonnement de notre pays à travers ce très beau réseau.
M. Laurent Lafon, président. - Merci. J'ouvre la discussion générale.
Mme Colombe Brossel. - Merci pour ce beau travail, nourri par de nombreuses auditions, par l'écoute attentive de l'ensemble des parties, y compris celles qui ne sont pas autour de la table, comme le ministère de l'éducation nationale. On voit combien il est nécessaire d'élargir la focale pour sortir de ce fonctionnement en silos, si agaçant et si répandu.
Vous nous avez décrit les difficultés, les fragilités, mais aussi rappelé combien notre réseau d'enseignement français à l'étranger est un formidable atout pour la France. C'est un outil d'influence, un outil de rayonnement de notre langue, de notre culture et de notre modèle éducatif. C'est un service public qui permet à des centaines de milliers de jeunes, français et étrangers, d'accéder à un enseignement de qualité qui les tire vers le haut.
Vous avez bien décrit tant les fragilités financières que les engagements pris et non tenus - qui ont entraîné l'augmentation significative des frais de scolarité. Il est inacceptable que ce soient les familles et les élèves qui en pâtissent.
Nous souscrivons à l'ensemble de vos propositions transpartisanes. Sur la compensation par l'État des 50 % du coût des pensions, nous aurions évidemment préféré aller plus loin, pour que chacun assume ses responsabilités - y compris le ministère de l'éducation nationale. Le pilotage des politiques publiques ne doit laisser aucun angle mort, et les acteurs qui en sont chargés ne doivent pas se dédouaner au prétexte que cela ne relève pas de leur champ d'intervention ! Pour les élèves et leurs familles, les politiques publiques ne se juxtaposent pas sans se croiser : elles dessinent un seul et même environnement. Au-delà de l'aspect financier, cette mesure permet aussi d'associer le ministère de l'éducation nationale. Nous souscrivons au compromis qui a été trouvé, tout en regrettant qu'on n'aille pas plus loin.
M. Pierre-Antoine Levi. - Permettez-moi, au nom de notre groupe, de saluer la qualité et la densité de ce rapport. Nos rapporteurs ont mené un travail approfondi, exigeant, sur un sujet qui nous tient à coeur, car l'enseignement français à l'étranger est l'une des plus belles réussites de notre pays et l'un de ses atouts les plus précieux. C'est un réseau unique au monde, que bien des nations nous envient et que nous avons le devoir de préserver.
Ce réseau remplit une double mission, c'est à la fois sa richesse et sa complexité. Il est d'abord un service public d'éducation qui accompagne les enfants de nos compatriotes établis hors de France et leur garantit une scolarité d'excellence. Il est aussi un formidable instrument de rayonnement, d'influence culturelle et linguistique. Chaque établissement français à l'étranger est une ambassade de notre langue, de notre culture et de nos valeurs. Dans la compétition mondiale des influences, ce réseau est une force considérable, trop souvent sous-estimée. Notre groupe partage pleinement la recommandation de consacrer cette double vocation en plaçant l'AEFE sous une double tutelle, celle de l'Éducation nationale et celle des Affaires étrangères. C'est une mesure de clarté et de cohérence.
Mais parce que ce réseau est un joyau, nous devons avoir le courage de dire ce qui ne va pas. Nous nous inquiétons des errements de la gestion de l'AEFE, des décisions qui paraissent parfois irrationnelles, prises dans l'urgence, sans vision claire ni anticipation - suppressions de postes de détachés ici, ouvertures là, sans cohérence d'ensemble ni cap lisible.
On affiche un objectif spectaculaire de doublement du nombre d'élèves d'ici 2030, sans se donner les moyens humains et budgétaires d'y parvenir. On veut grandir vite, mais on fragilise les fondations. Or, le danger est immense : c'est la qualité même du réseau qui est menacée. Cette qualité repose sur un socle, l'homologation, qui garantit qu'un établissement français offre le même niveau d'excellence partout dans le monde. À déployer les personnels détachés sans stratégie, à laisser certaines zones se dégrader faute d'enseignants titulaires, à gérer à courte vue, on risque de diluer ce label, de perdre ce qui fait précisément sa valeur.
Affaiblir la qualité de ce réseau, ce n'est pas seulement desservir les familles, c'est porter atteinte à un instrument diplomatique de premier ordre, c'est se tirer une balle dans le pied, au moment même où l'influence de la France est contestée partout dans le monde. On ne joue pas avec un tel atout par négligence ou par défaut d'anticipation.
C'est pourquoi notre groupe insiste tout particulièrement sur les recommandations appelant à définir enfin une stratégie gouvernementale explicite, mission par mission, zone par zone, assortie des moyens correspondants. C'est le préalable à tout. On ne pilote pas un réseau de cette ampleur à vue, au gré des arbitrages budgétaires de court terme.
Nous approuvons la lucidité des rapporteurs lorsqu'ils nous invitent à suspendre l'objectif de doublement tant que les moyens ne suivent pas. Mieux vaut un réseau qui préserve son excellence qu'un réseau qui s'étend trop vite et se délite.
Cette exigence de vision de long terme doit aussi se traduire dans la gouvernance. Nous soutenons l'idée de donner à l'AEFE une visibilité budgétaire pluriannuelle adossée à son COM. Nous soutenons l'alignement de la durée du mandat de son directeur pour qu'il corresponde à celui du contrat, et le choix d'un profil maîtrisant à la fois le monde éducatif et le monde diplomatique. Nous appelons à la mise en place d'instances de concertation permettant un véritable partage d'informations à moyen terme sur les effectifs, les perspectives budgétaires, la trajectoire des postes en amont des conseils d'administration.
La question des familles est au coeur de nos préoccupations. Les frais de scolarité représentent une charge lourde et parfois imprévisible pour nos compatriotes. La proposition d'un bouclier tarifaire pour les familles françaises à l'échelle d'un cycle scolaire pour les protéger contre les hausses non anticipées nous semble particulièrement bienvenue. De même, nous soutenons la révision du pilotage des bourses pour mettre fin à leur sous-consommation et garantir la transparence des critères. Chaque euro destiné à aider une famille doit effectivement lui parvenir.
Enfin, je ne peux conclure sans évoquer l'exigence de pérennité financière. Nous soutenons l'appel à une plus grande transparence budgétaire et la mise en place d'une comptabilité analytique, sans laquelle aucun pilotage sérieux n'est possible.
Ce rapport trace un chemin équilibré et courageux, exigeant sur la qualité et lucide sur les dérives, attentif aux familles et ambitieux pour le rayonnement de la France. Il mérite une stratégie, une vision et le respect du long terme. Notre groupe en partage l'esprit et le votera.
M. Max Brisson. - Pierre-Antoine Levi a quasiment tout dit. Veuillez excuser Georges Naturel qui n'a pu contribuer à ce travail autant qu'il l'escomptait, du fait des élections provinciales en Nouvelle-Calédonie.
À mon tour de saluer cet excellent rapport sur l'enseignement français à l'étranger : un sujet dont on parle trop peu - sauf lorsque Claude Kern présente son rapport budgétaire - et qui méritait bien cette mission.
C'est un beau réseau, mais c'est aussi un réseau hérité. Chose rare, je suis en plein accord avec Mathilde Ollivier quand elle dénonce l'absence de stratégie de l'État. Cap 2030, stratégie purement quantitative, sans réflexion, sans moyens, sans mise en cohérence, sans visibilité, n'est rien d'autre que de la parole présidentielle. Cela ne fait pas une politique. Vous avez eu raison d'exiger une stratégie, des choix. Faute d'orientations, l'opérateur fait ce qu'il peut - vous l'avez bien montré.
J'ai fort goûté vos préconisations en faveur d'une puissante autonomie pour les établissements en gestion directe : rôle des chefs d'établissement, capacités d'investissement, évaluation distinguant le pilotage pédagogique et l'investissement. Je les appliquerais volontiers à l'ensemble de notre système éducatif - et me réjouis qu'elles soient portées avec force par Mathilde Ollivier et Yann Chantrel !
Je m'interroge sur votre recommandation numéro n° 5, orthogonale de l'axe 5 qui porte sur la capacité du réseau à conduire les élèves vers la poursuite d'études supérieures en France. Je ne suis pas partisan d'un réseau français qui formerait des élèves bilingues en anglais pour mieux les préparer à étudier aux États-Unis ! On semble répondre aux attentes de la bourgeoisie locale qui souhaite bénéficier du système français dans le secondaire pour ensuite orienter ses enfants vers le système anglo-saxon. Cela hérisse le bon gaulliste que je suis. Je ne m'opposerai pas à cette recommandation n° 5, mais je voulais le dire avec force.
Je vous rejoins totalement sur le rapport entre personnels détachés et de droit local ; sur les boursiers ; sur le bouclier tarifaire sur trois ans, car il n'est pas acceptable qu'une gestion erratique mette des familles en difficulté et les prive de visibilité ; sur l'école inclusive.
Sur la gouvernance, on peut souhaiter une implication accrue du ministère de l'éducation nationale, mais je ne suis pas persuadé que cela changera vraiment les choses. Je pencherais plutôt pour un rappel à l'ordre du ministère des affaires étrangères, mais je ne m'oppose pas à cette idée de double tutelle.
Reste la question financière. L'explosion des droits d'écolage est un vrai problème. Votre proposition peut donner une bouffée d'oxygène aux établissements. Nous en avons beaucoup discuté, et je vous remercie d'avoir associé la majorité sénatoriale à vos réflexions.
N'oublions pas que le détachement répond à des règles, auxquelles votre proposition contrevient. La solution sur laquelle vous êtes tombés accord est-elle celle que prônent les rapports budgétaires de Stéphane Piednoir sur l'enseignement supérieur ?
Si la proposition de compromis ne va pas aussi loin que l'aurait souhaité Colombe Brossel, ce n'est pas dû à la frilosité de la droite et du centre, mais à l'obligation de respecter les règles de la fonction publique. N'ouvrons pas un précédent.
Je confirme que les sénateurs Les Républicains voteront cet excellent rapport.
M. Pierre Ouzoulias. - Merci aux rapporteurs. Il était important de traiter ce sujet ici de façon plus complète que par le biais des excellents rapports budgétaires de Claude Kern - à qui je veux dire toute mon amitié. Son départ sera une grande perte pour notre commission.
Je partage l'essentiel de ce qui a été dit sur l'enseignement français à l'étranger. La lutte y est féroce : même dans des pays de tradition de service public comme le nôtre, une part croissante revient désormais au secteur privé et nos lycées français sont en concurrence avec des groupes anglo-saxons, qui investissent à l'étranger comme ils le font en France dans l'enseignement supérieur.
À cette lutte quasi commerciale s'ajoute une lutte idéologique. Je veux mentionner les difficultés de l'enseignement français en Turquie, où le gouvernement a jugé certains enseignements incompatibles avec sa vision de la société turque. J'ai le sentiment, pour en avoir souvent parlé à l'étranger, que le ministère des affaires étrangères ne mesure pas pleinement les mutations profondes en cours.
Dans les pays où la francophonie était forte et recule aujourd'hui, nous ne parvenons pas à faire face à la concurrence anglo-saxonne - je l'ai constaté en Arménie, je le constate en Albanie, où la moitié du gouvernement parle pourtant français : l'enseignement français y décline fortement et est en passe d'être supplanté par le modèle anglo-saxon. Il faut en prendre conscience. Je suis intimement persuadé que là se joue l'influence de la pensée française dans le monde. On peut considérer que cette influence appartient au passé et que nous sommes une puissance secondaire ; je ne me résous pas à ce déclin, et je pense au contraire que la pensée française a encore beaucoup à apporter au monde du troisième millénaire.
Je partage les propos de Max Brisson sur le détachement. Les fonctionnaires à l'étranger ne peuvent s'affranchir de certaines règles - auxquelles sont aussi soumis les parlementaires français. On n'est pas détaché ou mis à disposition pour les mêmes raisons, et un détachement est limité à six ans.
Il existe une concurrence entre le statut de fonctionnaire et le statut de droit local, et il est difficile pour les chefs d'établissement de faire cohabiter des personnels soumis à des régimes très différents. J'ajoute que si le Sénat adoptait la réforme constitutionnelle donnant pleine autonomie à la Corse, celle-ci pourrait employer des personnels de droit local - nous retrouverions alors des situations comparables à celles observées à l'étranger !
Nous voterons ce rapport, contribution décisive à un problème qui reste ouvert.
Mme Mathilde Ollivier, rapporteure. - Merci à toutes et à tous pour vos interventions. Je suis heureuse que ce compromis ait pu être trouvé et qu'il satisfasse chacun.
Je reviens d'abord sur les deux missions de l'enseignement français à l'étranger qu'évoquait Colombe Brossel : l'accompagnement des enfants français et le rayonnement. Pierre Ouzoulias citait la situation en Turquie ; je pourrais donner d'autres exemples... Dans certains pays, nos établissements français sont parfois le seul lien institutionnel que nous conservons avec les autorités locales. C'est paradoxal, mais nos lycées français peuvent être, pour le ministère des affaires étrangères, un outil de rayonnement précieux, y compris pour garder un lien avec les autorités locales.
Sur la scolarisation des enfants français, l'enjeu est majeur : leur part dans le réseau diminue, en proportion comme en nombre - nous sommes passés sous le seuil des 120 000 élèves en 2018... Lorsque ces enfants ne sont plus scolarisés dans le réseau, ce sont des Français de deuxième ou troisième génération qui perdent progressivement leur lien avec la France. D'où l'importance de maintenir ce lien.
Sur le détachement, nous proposons de porter le plafond à neuf ans. En effet, le bornage à six ans, instauré par une réforme récente, produit des effets de bord contraires à son objectif : la mobilité dans le réseau diminue, les personnels sous l'ancien statut ne bougeant plus par crainte de tomber sous la nouvelle règle. Ce bornage nuit aussi à la continuité pédagogique, essentielle dans des pays avec une histoire très spécifique, où ces enseignants sont en quelque sorte la mémoire de l'école et des interlocuteurs des autorités locales. Le passage à neuf ans devrait y répondre en partie. Notre rapport montre du reste que le bornage actuel ne fonctionne pas : l'objectif, pour le ministère de l'éducation nationale, était de récupérer ses professeurs, or seul un quart revient enseigner en France dans le primaire, un tiers dans le secondaire. Nous perdons ainsi des enseignants de grande qualité, qui basculent sur des contrats de droit local ou rejoignent des établissements étrangers dans le pays où ils ont choisi de vivre.
Un dernier mot sur la concurrence étrangère, en écho à la remarque de Max Brisson sur la question de l'offre pédagogique plus diversifiée - filières bilingues, filières internationales. Il y a deux temporalités : d'abord, inciter les familles à scolariser très tôt leurs enfants dans nos établissements français, ce que facilite cette ouverture internationale, notamment pour des familles non francophones tentées par l'offre anglo-saxonne ; ensuite, promouvoir l'enseignement supérieur français, principale porte de sortie de nos lycées, y compris pour les élèves internationaux.
C'est la responsabilité de l'AEFE et du ministère de l'enseignement supérieur que de promouvoir les études supérieures en France auprès d'élèves formés dans un réseau qui, même bilingue, s'appuie d'abord sur la qualité et les valeurs de l'enseignement français : après y avoir fait toute leur scolarité, les élèves souhaiteront d'eux-mêmes rejoindre l'enseignement supérieur français ! Il faut aussi convaincre leurs familles, par un véritable travail d'orientation.
M. Yan Chantrel, rapporteur. - Mathilde Ollivier a répondu à l'essentiel de vos questions. Je veux insister sur un point : les diplomates étrangers nous disent que le réseau éducatif français à l'étranger est une réussite diplomatique incontestable de la France, visible, reconnue et participant pleinement de notre puissance dans le monde - un constat unanime, dont nous devons avoir pleinement conscience. Nos réflexions ont porté sur les moyens de renforcer cette réussite, d'autant que ces diplomates scolarisent souvent eux-mêmes leurs enfants dans nos établissements, ce qui nourrit aussi la coopération avec leurs pays.
Notre rapport explore une piste encore peu exploitée : certains pays financent nos établissements français à l'étranger au même titre que leurs propres établissements privés - des pays francophones disposant de moyens, comme le Canada, mais aussi des pays non francophones, notamment d'Europe du Nord. Dans ces établissements français qui bénéficient d'un financement public du pays d'accueil, les frais de scolarité sont nettement plus bas, les États imposant souvent des plafonds comparables au bouclier tarifaire que nous proposons. Ce peut-être une piste à creuser avec certains pays dans le cadre de politiques de coopération, pour répondre à la problématique budgétaire.
Max Brisson a raison d'évoquer la concurrence, notamment des groupes anglo-saxons : c'est effectivement elle qui justifie une ouverture ciblée de nos lycées pour attirer certaines familles. Mais ce qui distingue nos établissements par rapport à cette concurrence, c'est d'abord la qualité reconnue de l'enseignement, garantie par la présence d'enseignants détachés de France. Si celle-ci diminuait, les familles remettraient en cause la scolarisation de leurs enfants dans notre réseau.
Le second facteur concurrentiel est le prix. Malgré leur hausse, les frais de scolarisation dans le réseau français restent très inférieurs, parfois de moitié, à l'offre étrangère. Qualité de l'enseignement et prix attractifs, voilà les deux atouts qui font la force de l'enseignement français à l'étranger, et qu'il nous faut absolument préserver ; c'est tout le sens de notre travail.
Je remercie la majorité sénatoriale pour nos discussions de qualité, qui ont permis d'aboutir à ce compromis. Il n'est pas parfait - mais c'est le propre d'un compromis. Nous partageons, au-delà de nos sensibilités, un même attachement à ce réseau, qui est une force pour notre pays, et un même objectif : le pérenniser, le renforcer et permettre son développement - non plus à tort et à travers, comme ces dernières années, mais avec davantage de clarté. Cela a été au coeur de notre engagement dans cette mission.
M. Claude Kern, rapporteur. - Je n'ai plus grand-chose à ajouter, puisque Mathilde Ollivier et Yann Chantrel ont répondu à l'essentiel de vos interrogations.
Je veux remercier Pierre Ouzoulias pour sa marque d'amitié partagée, ainsi que l'ensemble des collègues de cette belle commission, excellemment présidée par Laurent Lafon, et remercier également nos collaborateurs pour leur excellent travail. Vous l'aurez compris, c'est mon dernier rapport. Je souhaite que notre commission continue, à l'avenir, à fonctionner dans ce bel état d'esprit. (Applaudissements)
M. Laurent Lafon, président. - Merci, Claude. Je vais mettre aux voix le rapport ; vous venez de nous donner une raison supplémentaire de le voter.
La commission adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.
M. Laurent Lafon, président. - Il serait bon de présenter ce rapport au ministre des affaires étrangères - peut-être pas avant la fin de la session extraordinaire, d'autant qu'il sera en déplacement à l'étranger, mais puisqu'il travaille manifestement sur le sujet de l'AEFE, il serait utile de nourrir sa réflexion.
La réunion est close à 10 h 40.