COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

La situation et les perspectives des finances publiques - Audition de Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes

M. Claude Raynal, président. - Madame la présidente, nous sommes heureux de vous retrouver pour une présentation du rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui approfondit les constats déjà établis dans le rapport de février, intitulé La situation des finances publiques début 2026.

Votre audition intervient quelques jours après l'adoption par le Sénat, en première lecture, du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Pour 2025, le constat d'ensemble est désormais connu. Vous le résumez ainsi : « une nette réduction du déficit, insuffisante pour enrayer la progression de la dette vers un niveau record. » Avec une dette à 115,7 % du PIB fin 2025, contre 114,9 % en 2020 - année pourtant marquée par des dépenses exceptionnelles et un repli très prononcé du PIB -, la situation devient critique.

Pour 2026, compte tenu d'une exécution 2025 pourtant meilleure que prévu, la réduction du déficit ne serait plus que de 0,1 point. La trajectoire implicite du Gouvernement - aucune trajectoire n'ayant été formellement communiquée - ne devrait a priori pas permettre de revenir sous le seuil de 3 % de déficit public à l'horizon 2029. À quelle échéance vous semblerait-il désormais crédible d'atteindre le solde nécessaire pour stabiliser le ratio de dette, c'est-à-dire un déficit de 2,1 points de PIB selon l'estimation de 2025 ?

À la décharge du Gouvernement, le contexte macroéconomique s'est dégradé avec le conflit au Proche et au Moyen-Orient, qui a quelque peu assombri les perspectives : si l'Insee prévoit toujours 0,7 % de croissance en 2026, la Banque de France ne prévoit plus que 0,5 %. Cette crise complique aussi le suivi par le Parlement de nos finances publiques : après l'annonce de 6 milliards d'économies lors du comité d'alerte du 21 avril, suivie de mesures de régulation budgétaire la traduisant partiellement, une nouvelle réunion est prévue le 7 juillet. Des économies destinées notamment à financer des mesures d'adaptation après la canicule que nous venons de vivre devraient cette fois être annoncées, alors que notre capacité à tenir l'objectif de 5 % de déficit en 2026 reste par ailleurs entourée d'incertitudes.

Le principe d'une consolidation servant à financer les grands défis de notre temps - climat, défense, recherche - est largement partagé sur nos bancs.

Mais votre étude des cas italien, portugais et surtout allemand montre que les coupes budgétaires y ont aussi affecté les investissements climatiques et de défense. Vous écrivez ainsi, à propos de l'Allemagne, que « les années 2010 ont été marquées par une position budgétaire restrictive (...) et l'absence d'impulsion budgétaire qui aurait tendu à recycler les excédents ainsi dégagés ». Les investissements allemands actuels dans la défense et le climat passent précisément par une mise à l'écart du frein à l'endettement et par davantage de dette, ce qui m'inspire deux questions.

Premièrement, le lien entre consolidation budgétaire et financement de ces grands défis est-il si évident ? Comment s'assurer que la consolidation ne se fasse pas justement au détriment de ces priorités et que les marges de manoeuvre dégagées leur soient effectivement consacrées ?

Deuxièmement, après la canicule que nous venons de subir, certaines dépenses d'adaptation et d'atténuation - par exemple l'équipement en pompes à chaleur réversibles - apparaissent pouvoir à la fois sauver des vies, préserver la productivité et réduire nos émissions l'hiver. Faut-il vraiment, selon vous, atteindre les 3 % de déficit, voire un excédent primaire, pour engager des investissements susceptibles de s'autofinancer par les gains économiques et écologiques procurés ?

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes. - Avant toute chose, je souhaiterais faire un bref rappel sur le cadre dans lequel nous avons travaillé. Ce rapport, prévu par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), vient couronner une série de travaux de la Cour qui sont publiés chaque année sur les différents sous-ensembles des finances publiques : le rapport sur l'exécution du budget de l'État, la certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale, le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale et, bien sûr, le rapport sur les finances publiques locales qui sera publié prochainement, en juillet.

Le rapport que vous avez en main est le plus global. Il concerne toutes les administrations publiques - État, sécurité sociale, collectivités territoriales - et énonce les messages synthétiques de la Cour sur les finances publiques dans leur ensemble. Vous le verrez, ces messages sont particulièrement alarmants cette année, car, on peut le dire, tous les signaux sont au rouge.

Pour la bonne compréhension de mon propos, je précise que le rapport comporte trois parties classiques : la première sur l'exercice 2025 ; la deuxième sur 2026, notamment sur les risques qui pèsent sur cet exercice et sur la trajectoire pluriannuelle de retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB en 2029 ; enfin, la troisième, dont le sujet diffère chaque année, présente trois expériences de consolidation budgétaire menées dans la zone euro au cours des quinze dernières années, afin que l'on puisse en tirer les enseignements utiles.

Venons-en donc au premier chapitre du rapport : les résultats définitifs de l'année 2025. Depuis notre premier diagnostic de février dernier, notre constat d'ensemble n'a pas changé. Certes, la réduction du déficit public enregistrée l'année dernière a été plus importante que prévu. Le déficit s'est établi à 5,1 points de PIB alors qu'il était attendu à 5,4, ce qui constitue une bonne surprise.

Cependant, ce déficit moindre qu'attendu est encore beaucoup trop élevé. Il n'a pas empêché une nouvelle hausse de la dette qui dépasse désormais, en proportion du PIB, le pic atteint en 2020, en pleine crise sanitaire. Je rappelle que ce résultat intervient après deux années de forte dégradation des finances publiques en 2023 et 2024, et que 2025 constituait donc une étape décisive pour enrayer cette tendance. L'exercice s'est finalement clôturé avec un déficit de 152,5 milliards d'euros, soit 5,1 % du PIB, un niveau proche de celui prévu par la dernière trajectoire pluriannuelle en date, celle du programme structurel de moyen terme (PSMT) établi fin 2024 en application des règles européennes. Celui-ci prévoyait en effet un déficit de 5 points de PIB en 2025.

Cette amélioration par rapport au déficit de 2024 doit cependant être immédiatement nuancée. L'effort a porté sur le plus facile, c'est-à-dire exclusivement des hausses d'impôts. Les économies sur les dépenses ont été repoussées une nouvelle fois, et notre constat formulé en février 2026 est malheureusement conforté. Le déficit demeure à un niveau très élevé, incompatible avec la stabilisation du ratio de dette publique, lequel a encore augmenté de 3 points pour atteindre le niveau record de 115,7 points de PIB.

Le résultat de 2025 est donc essentiellement atteint par des hausses d'impôts et de cotisations sociales, qui ont représenté 23 milliards d'euros. Ce mouvement confirme et accentue le retournement engagé en 2024, mettant fin à une longue séquence de baisse des impôts et des cotisations entre 2016 et 2023. Le taux de prélèvements obligatoires a augmenté de 0,9 point en un an pour s'établir à 43,6 % du PIB, faisant de la France le pays dont le taux de prélèvements obligatoires est le plus élevé de la zone euro.

Contrairement aux recettes, la dépense publique n'a pas contribué à la réduction du déficit. Elle s'établit à 1 694 milliards d'euros en 2025, en hausse de 1,4 % en volume, soit une progression sensiblement supérieure à celle du PIB, ce qui entraîne une augmentation du ratio de dépenses publiques pour la deuxième année consécutive. À 56,6 points de PIB, celui-ci est désormais supérieur de 2 points à son niveau d'avant-crise, illustrant l'effet cliquet contre lequel la Cour a régulièrement alerté, alors même que la plupart des mesures exceptionnelles de la période 2020-2023 ont pris fin.

Cette dynamique globale recouvre des évolutions contrastées selon les catégories de dépenses. Les dépenses sociales, bien qu'en ralentissement par rapport à 2024, progressent à un rythme nettement supérieur à celui de l'activité économique - 2,3 % en volume - en raison d'une revalorisation des prestations indexées sur l'inflation 2024, qui était encore élevée. Le constat est identique pour l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam). Même s'il n'y a pas eu de dépassement de l'objectif initial cette année, grâce aux mesures prises à la suite du comité d'alerte du mois de juin dernier, sa progression reste très dynamique. Les dépenses des administrations locales ont connu un ralentissement marqué, progressant de seulement 0,6 % en volume, en deçà de la croissance économique ; elles ont donc contribué positivement à la réduction du déficit. Quant aux dépenses de l'État, elles progressent de 1,3 % en volume, une augmentation supérieure à celle du PIB, liée en très grande partie à la progression de la charge de la dette. Au final, l'amélioration du déficit en 2025 repose majoritairement sur l'État, principal affectataire des hausses d'impôts.

Je voudrais cependant attirer votre attention sur un point : la dégradation de 8 milliards d'euros du solde des administrations sociales. Ces dernières affichent désormais un déficit de 22 milliards d'euros si l'on retire le résultat structurellement positif de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Ce niveau de déficit social est à la fois préoccupant et profondément anormal. Des déficits massifs de la sécurité sociale pèsent en effet sur les générations futures, appelées à rembourser une dette sociale que les impôts et cotisations actuels ne couvrent pas, alors qu'il est dans la philosophie même de notre système d'assurance maladie et de retraite par répartition d'être à l'équilibre.

Je termine ce bilan de l'exercice 2025 par un double focus sur la dette publique. La charge de la dette des administrations publiques a atteint près de 66 milliards d'euros en 2025, en hausse de plus de 9 % par rapport à 2024, sous l'effet du renouvellement des titres arrivés à échéance à des taux nettement plus élevés. En effet, le taux moyen à l'émission des obligations assimilables du Trésor (OAT) s'est établi à 3,35 % en 2025, contre 1,7 % en 2022 et 0 % en 2021. J'y reviendrai à propos de l'exercice 2026, qui va enregistrer une nouvelle progression très importante de la charge de la dette, encore plus marquée qu'en 2025 et contre laquelle nous sommes largement impuissants, puisque son montant est déterminé pour l'essentiel par le passé, avec des renouvellements des anciens emprunts à des taux très supérieurs aux précédents.

Quant à la dette elle-même, elle s'est élevée à 3 460 milliards d'euros fin 2025, soit 115,7 points de PIB. C'est un niveau inédit, supérieur - je le redis - au record de 2020. La France demeure le troisième pays le plus endetté de la zone euro, derrière la Grèce et l'Italie. Elle est surtout la seule économie de la zone euro à avoir encore augmenté son ratio de dette par rapport au pic de la crise sanitaire. Vous comprendrez pourquoi la réduction du déficit 2025 ne saurait suffire. En réalité, le constat est sans appel, la charge de la dette consomme progressivement nos marges de manoeuvre budgétaires ; tant que le déficit ne sera pas redescendu nettement sous les 3 %, comme nous nous y sommes engagés, chaque année continuera d'alourdir le fardeau que nous léguons aux générations futures.

L'effort reste donc devant nous, ce qu'illustre, hélas, une année 2026 démarrée avec des textes financiers en deçà des enjeux et dont les objectifs semblent déjà compromis. L'année 2026 - c'est le deuxième message de ce rapport - est marquée par un objectif de réduction du déficit modeste, avec une quasi-stabilité à 5 points de PIB contre 4,7 points prévus à l'automne dernier. Cet objectif est pourtant déjà fragilisé par la dégradation du contexte économique. L'année 2026 est en effet une nouvelle année à risque, et il faudrait à tout le moins tenir cet objectif.

Je commence par les prévisions de recettes. D'après les dernières estimations gouvernementales et en tenant compte du gel des exonérations patronales annoncées fin mai, les hausses d'impôts et de cotisations sociales relevant des mesures nouvelles devraient atteindre près de 15 milliards d'euros. À ce rythme, le ratio de prélèvements obligatoires progresserait pour la deuxième année consécutive et atteindrait 44,1 points de PIB, s'éloignant encore davantage de la moyenne de la zone euro qui, je le rappelle, est de 40. Ces prévisions de recettes sont cependant menacées par la crise géopolitique et ses conséquences. La croissance n'atteindra vraisemblablement pas les 0,9 % prévus par le Gouvernement. Le consensus des économistes se situe à 0,6 % et l'Insee vient de l'estimer à 0,7 %, ce qui pèsera, a minima, sur l'évolution spontanée des recettes. La prévision de recettes, jugée raisonnable il y a six mois, apparaît donc aujourd'hui fragile.

Je passe maintenant aux dépenses. Comme vous le savez, la prévision de dépenses publiques inscrite dans le projet de loi de finances pour 2026 a augmenté de près de 11 milliards d'euros entre les débats parlementaires sur la loi de financement de la sécurité sociale et ceux sur le projet de loi de finances. Au final, elle atteint 1 735 milliards d'euros dans la loi de finances pour 2026. Depuis février dernier, cette prévision de dépenses est restée inchangée, malgré une réalité économique qui s'est aggravée. Selon les annonces du Gouvernement faites en avril, la détérioration du contexte économique et géopolitique générerait un surplus de dépenses de 6 milliards d'euros, compensé par des économies à due concurrence. La réunion d'un nouveau comité d'alerte, dans quelques jours, pourrait faire évoluer ces chiffres à la hausse.

Par ailleurs, l'inflation, plus élevée que prévu, risque d'augmenter certaines dépenses dès cette année, via la charge de la dette, bien sûr, et le coût des achats et des investissements des administrations publiques, sans compter le renforcement des aides versées aux consommateurs. Les effets de l'inflation se feront cependant surtout sentir en 2027 avec les revalorisations des prestations sociales sur l'inflation de 2026. L'évolution de la dépense primaire, hors charge de la dette, devrait rester contenue, avec une progression de seulement 0,5 %, malgré l'accroissement des dépenses de défense et de la contribution à l'Union européenne.

Cet effort demeure cependant insuffisant pour compenser l'augmentation massive de la charge de la dette. Celle-ci va considérablement s'alourdir, à hauteur de presque 12 milliards d'euros en 2026, soit deux fois plus qu'en 2025, portant le total à plus de 77 milliards d'euros, soit 2,5 points de PIB. En proportion de la richesse nationale, la charge de la dette aura donc doublé entre 2020 et 2026. La conséquence est claire : la charge de la dette représente désormais la moitié de notre déficit.

Si l'on y ajoute le déficit primaire, également de 2,5 points de PIB, le déficit public atteint donc 5 points de PIB, un niveau nettement supérieur à celui qui permettrait de stabiliser la dette. Dans ce contexte, la France accumulera plus de 160 milliards d'euros de dette supplémentaire en un an. Le stock total dépasserait alors les 3 620 milliards d'euros, soit 118,5 points de PIB, ce qui représente une nouvelle hausse de 3 points pour la troisième année consécutive. Nous ne ralentissons donc pas cette inquiétante progression engagée en 2024 et poursuivie en 2025. Ces chiffres sont d'autant plus préoccupants que la cible de déficit pour 2026, comme je l'ai rappelé, pourrait être particulièrement difficile à atteindre dans le contexte actuel.

Malgré la révision à la baisse de ses prévisions de croissance pour la période 2026-2029, le Gouvernement n'a pas, à ce jour, communiqué de nouvelles trajectoires de finances publiques actualisées au-delà de 2026. Il a seulement rappelé son engagement de revenir sous les 3 % de déficit en 2029, une obligation qui, comme vous le savez, est liée à la procédure de déficit excessif. Cet objectif risque toutefois de rester lettre morte sans plan concret. En l'état, cela supposerait, pour les années 2027 à 2029, une accélération brutale de l'effort budgétaire, alors qu'il n'y a à ce stade aucun scénario ni aucune mesure annoncée pour y parvenir. Il nous semble, dans ces conditions, qu'il est urgent de redéfinir une trajectoire de finances publiques pluriannuelle, qui fait aujourd'hui défaut, et de l'appuyer sur des mesures crédibles.

Comme chaque année, la Cour a simulé des scénarios alternatifs à celui du Gouvernement, à moyen terme jusqu'en 2031 et à long terme jusqu'en 2050. Je ne vais pas entrer dans le détail des hypothèses et des paramètres, mais je voudrais résumer les deux enseignements qui résultent de ces chiffres.

Premièrement, l'absence d'effort, c'est-à-dire l'absence de diminution de la dépense primaire chaque année, telle qu'elle est d'ailleurs prévue dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme, déboucherait immédiatement sur une augmentation insoutenable de la charge de la dette. Cette baisse de la dépense primaire n'est donc pas une option ; c'est une nécessité. Ne pas maîtriser la dépense primaire s'avérerait beaucoup plus grave à moyen et long terme qu'un choc macroéconomique ou qu'un choc sur les taux d'intérêt.

Deuxièmement, il est indispensable de revenir à la trajectoire du PSMT pour retrouver des marges de manoeuvre afin, d'une part, de financer nos priorités et nos investissements et, d'autre part, de faire face à d'éventuelles nouvelles crises. Il faudrait pour cela atteindre un excédent primaire de 1,8 % en 2031 et le maintenir jusqu'en 2050. C'est la trajectoire qui permettrait de ramener le ratio de dette à son niveau de 2019 en 2050, sous réserve bien sûr d'une croissance régulière. Vous voyez l'ampleur des efforts à réaliser. En cas de choc décennal, ce que l'on constate dans les faits, cette trajectoire ne permettrait que de stabiliser le ratio de dette à son niveau de 2025. Les années 2020-2025 ont donc été extrêmement coûteuses, puisque l'on parle ici de vingt années d'efforts très importants pour simplement ramener la dette à son niveau de 2025 - ou de 2019 si l'excédent primaire était plus important.

Alors que la hausse des prix fait peser un risque important sur le niveau des taux d'intérêt et donc sur la charge de la dette, la Cour estime qu'il y a urgence à ce que le Gouvernement précise ses objectifs pluriannuels et explique comment les atteindre. Nous l'avons signalé l'an dernier et les scénarios que nous avons réalisés cette année le montrent : revenir sous 3 % est indispensable et ne constitue en réalité qu'une première étape. Pour infléchir durablement notre endettement, il faudrait arriver à dégager un excédent primaire, ce dont nous sommes très loin. Si nous n'y parvenons pas, nous serons littéralement étouffés sous le poids des intérêts à payer. Après les 37 milliards d'euros de hausses d'impôts décidées sur les exercices 2025 et 2026, atteindre l'objectif de 3 % exigerait de diminuer la dépense publique hors charges d'intérêts de 0,5 % par an en volume, alors qu'elle avait progressé de 1 % par an avant la crise.

Il s'agit d'un objectif très difficile à atteindre, même si plusieurs pays de la zone euro ont réalisé de tels efforts au cours des vingt dernières années. L'objet du chapitre 3 de notre rapport est précisément de tirer des enseignements de ces expériences pour montrer des chemins possibles de redressement de nos finances publiques. Notre ambition n'est pas de proposer des recettes toutes faites - il n'y en a pas -, mais d'identifier de bonnes pratiques ou des écueils à éviter à la lumière des exemples de trois pays proches de nous : l'Allemagne, le Portugal et l'Italie, qui sont parvenus à dégager un excédent primaire de façon durable entre 2010 et 2025.

Le premier enseignement est sans ambiguïté : une consolidation anticipée et maîtrisée vaut mieux qu'un ajustement brutal imposé par les marchés, comme le Portugal et l'Italie en ont fait l'expérience. Engager un effort significatif dès le départ, puis le prolonger dans une trajectoire pluriannuelle avec pour objectif un excédent primaire, est la voie la plus sûre pour réduire le ratio de dette sans risquer de perdre le bénéfice des efforts consentis.

La deuxième leçon porte sur le choix des mesures d'ajustement, c'est-à-dire le dosage entre recettes et dépenses, mais surtout sur la nature de ces dépenses et de ces recettes. Cela semble de bon sens, mais beaucoup de pays ne l'ont pas fait, notamment ceux dans lesquels la consolidation a été imposée de l'extérieur. En effet, cette consolidation doit absolument maîtriser les coûts macroéconomiques, c'est-à-dire l'impact sur la croissance, mais aussi les coûts sociaux, tout en s'appuyant sur une politique qui soutient le potentiel de croissance et la compétitivité. En somme, il faut éviter le piège dans lequel l'Italie s'est enfermée : une croissance structurellement faible, qui impose des efforts budgétaires très lourds, lesquels servent en fait à financer les intérêts de la dette et ne permettent pas de faire durablement baisser le ratio de dette, bloqué autour de 140 % du PIB. Des réformes structurelles, notamment sur les retraites et l'assurance chômage, ainsi qu'une stricte priorisation des dépenses publiques sont essentielles pour soutenir l'emploi et la croissance.

Troisième leçon : en cas de crise, il faut absolument s'assurer de la réversibilité, et même de la réversibilité rapide des mesures exceptionnelles. Même en période de consolidation budgétaire, les États répondent aux crises en soutenant la population et les entreprises. C'est normal, mais il est nécessaire de privilégier des mesures temporaires et ciblées, suivies dès que possible d'une normalisation budgétaire. La France n'a pas fait ce choix au cours des années 2022 et 2024, avec des mesures peu ciblées et maintenues trop longtemps.

Le dernier enseignement est celui de la qualité des règles et des institutions. Les institutions budgétaires indépendantes et les règles budgétaires ne se substituent pas à la volonté politique de mener une consolidation, mais elles la soutiennent dans la durée, comme cela a été le cas dans les pays étudiés.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l'aurez compris, les finances publiques françaises se situent, de notre point de vue, à un moment charnière. Après les retours en arrière de 2023 et de 2024, années au cours desquelles notre déficit s'est creusé tandis que nos partenaires européens réduisaient le leur, l'exercice 2025 constitue une première étape vers la réduction du déficit public. L'année 2026 nécessitera d'importants efforts pour tenir a minima le seuil de 5 %, un objectif pourtant modeste qui ne nous ne permettra pas de stabiliser notre dette.

La Cour montre donc les chemins possibles. Toutefois, quelles que soient les mesures qui seront in fine retenues par le Parlement et le Gouvernement, il nous semble impératif de nous engager vers un retour progressif à un excédent primaire, seul moyen de stabiliser et de réduire progressivement notre dette.

M. Claude Raynal, président. - Les rapports passent, mais les conclusions sont chaque année un peu plus douloureuses...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Il est heureux que la canicule se soit estompée, car nous aurions sinon définitivement sombré sous le poids de la chaleur et du diagnostic douloureux, mais objectif, que vous établissez.

Votre propos, toutefois, ne me surprend pas. Vous pointez du doigt ce que j'appelle la course folle au déficit, la dégradation des comptes publics et l'augmentation continue de la dette, avec trois points de déficit supplémentaires rapportés au PIB chaque année.

Comme une partie de l'opinion publique, qui continue de penser que le flot d'impôts suffira, les parlementaires ne sont-ils pas, eux aussi, progressivement frappés de cécité ? À mes yeux, nous ne sommes plus en état d'urgence, mais en état d'extrême urgence. Ce n'est pas la première fois que je le dis, mais je suis très préoccupé.

Nous pouvons constater une forme de concordance des temps et des tons entre la Cour des comptes et le Sénat, alors que vous êtes une juridiction financière et que nous sommes l'une des deux chambres du Parlement.

Nous aurions pu en effet écrire le début de la conclusion de votre rapport : « Après les retours en arrière de 2023 et 2024, qui ont vu le déficit public se creuser et l'endettement public progresser, alors que la quasi-totalité des autres pays de la zone euro parvenaient à améliorer leur situation, l'exercice 2025 a enfin marqué une première étape significative, quoiqu'insuffisante, sur la voie du redressement. »

Vous ajoutez que la France est désormais le seul pays de la zone euro dont le ratio de dette dépasse le pic de la crise sanitaire. Si l'on ne prend pas conscience de la gravité du problème, le pays s'exposera à la défiance des marchés et de nos partenaires, à commencer par nos voisins européens. Comment pourrions-nous rester crédibles et conserver un pouvoir d'influence au sein de l'Union européenne dans ces conditions ?

Avec le franchissement d'une première marche de réduction du déficit de 0,7 point de PIB, le résultat pour 2025 s'avère moins mauvais que prévu, et c'est la raison pour laquelle la majorité sénatoriale a voté le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Je n'ai toutefois pas le sentiment que le Gouvernement s'apprête à convoquer une commission mixte paritaire sur ce texte. Cela me préoccupe, car de nombreux travaux économiques établissent que les consolidations budgétaires les plus durables sont celles qui ont fait l'objet d'un large débat démocratique. Il me semble que ces exercices rétrospectifs, qu'il s'agisse des travaux du Parlement ou de ceux de la Cour des comptes, constituent un moment important pour forger le consensus nécessaire au redressement des comptes publics. Partagez-vous cette idée qu'ils permettent d'agir ensemble, au-delà des sensibilités politiques, comme le souhaitent de nombreux Français ?

Vous estimez par ailleurs à 21 milliards d'euros l'effort nécessaire de maîtrise de la dépense pour ramener le déficit public à 4,5 % en 2027, et à 35 milliards d'euros celui requis pour l'amener à 4,1 %, niveau prévu par le PSMT révisé par le gouvernement de François Bayrou.

Dans sa réponse à votre rapport, le Gouvernement conteste ce mode de calcul. Quelles raisons identifiez-vous à ce désaccord ? En effet, si nous voulons avancer, il serait bon que nous nous accordions, alors que les comités d'alerte successifs s'apparentent plutôt à des comités de la désespérance et de la dégradation.

La Cour s'inquiète aussi d'un déficit préoccupant de la sécurité sociale en 2025, qui ne devrait pas s'améliorer en 2026, dans un contexte où plus de 60 % de la hausse des dépenses publiques en 2025 correspond à des dépenses sociales. La seule dépense sociale qui a diminué en volume est celle du chômage, ce qui prouve qu'il est possible de réaliser des économies, en l'occurrence sur la population active. Dans quels autres domaines de la sphère sociale vous paraît-il possible de réduire les dépenses, tout en conjuguant efficacité économique et préservation du tissu social ?

Je vous poserai deux dernières questions.

Premièrement, il semblerait que les revues de dépenses s'essoufflent. Observez-vous le même phénomène et, si oui, quelles conclusions faut-il en tirer ?

Deuxièmement, dans les perspectives des finances publiques, avez-vous intégré le remboursement du plan de relance européen ? Il doit débuter en 2028 et il pourrait poser question si d'aventure nous n'arrivions pas à nous mettre d'accord au sujet des ressources propres, une perspective que nous ne pouvons pas exclure

Vous le voyez, je ne cherche pas à masquer un certain agacement. Quand vous avez dit que, de 2020 à 2025, des mesures extrêmement coûteuses ont été prises, vous avez bien résumé la situation. Et lorsque j'entends quelques grandes voix qui se croient de nouveau autorisées à déclamer ce qu'il faudrait faire pour redresser des comptes qu'ils ont eux-mêmes creusés, j'ai encore plus de mal à retenir ma colère, qui fait écho au ras-le-bol d'un grand nombre de nos concitoyens.

Mme Carine Camby. - S'agissant de votre première question, les pays qui ont procédé à une consolidation choisie et non subie sont bien entendu passés par un débat démocratique. On le voit clairement en Allemagne : lors de la formation d'un nouveau gouvernement, il faut plusieurs semaines, voire plusieurs mois pour se mettre d'accord sur un programme de coalition. Et lorsqu'il faut trouver de nouvelles sources d'économies, les discussions reprennent. Ce n'est pas vraiment notre tradition politique, mais, en Allemagne, c'est efficace, le pays ayant réussi à contenir son déficit, même s'il décide aujourd'hui d'exclure de la clause de frein à l'endettement certaines dépenses d'investissement.

Le désaccord que vous évoquez avec le Gouvernement n'en est pas vraiment un. Il y a plusieurs façons d'estimer le tendanciel de dépense. La méthode du Gouvernement consiste à prendre tous les « coups partis » et à les chiffrer, y compris, du côté des recettes, le rendement des mesures nouvelles. La nôtre, pas moins robuste, s'appuie sur la tendance historique de la dépense et la prolonge dans le temps. Cela permet de partir du réel plutôt que de faire des prévisions sur l'avenir. Nous aboutissons en effet à un chiffre légèrement différent de celui du Gouvernement, mais, dans les deux cas, l'effort à réaliser est considérable.

S'agissant des mesures qui pourraient être prises dans la sphère sociale, il n'appartient bien sûr pas à la Cour des comptes de dire lesquelles il faudrait privilégier. Nous savons toutefois qu'une partie importante du déficit provient du vieillissement démographique et du déficit des régimes de retraite, et, contrairement à d'autres pays, nous n'avons pas utilisé la période de forte inflation pour sous-indexer les retraites. Il ne s'agissait certes pas d'un choix facile à faire, mais nous aurions pu l'appliquer de façon différenciée en fonction de niveau des pensions. Avec la reprise de l'inflation, la question pourrait de nouveau se poser. À l'occasion de la revalorisation du Smic, une mesure de gel des allègements généraux a été prise, ce qui s'apparente d'une certaine façon à une sous-indexation.

Les revues de dépenses restent évidemment un outil pertinent. Il y a trois ans, la Cour avait consacré le chapitre thématique du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques à la qualité de la dépense. Nous avions alors beaucoup insisté sur la nécessité de mener de telles revues. Dans le rapport sur le budget de l'État que nous avons présenté au mois d'avril, nous avons relevé quelques résultats probants, avec 4 milliards d'euros d'économies à ce titre. Il est vrai, toutefois, que la dynamique s'essouffle, beaucoup de revues de dépenses ne débouchant sur aucune mesure concrète. Les relancer permettrait de mieux savoir quelles dépenses diminuer sans porter atteinte à la compétitivité et à la croissance.

À titre d'exemple, nous avons procédé en fin d'année dernière à une évaluation du pacte Dutreil, identifiant un certain nombre de dispositions qui pourraient être revues pour diminuer cette dépense, d'un montant compris entre 4 et 5 milliards d'euros chaque année. Un petit nombre de nos préconisations ont d'ailleurs, me semble-t-il, été retenues dans le projet de loi de finances pour 2026.

Pour ce qui est du remboursement du plan de relance, nous n'avons pas intégré dans nos chiffrages l'hypothèse d'une absence de recettes nouvelles et l'obligation de financer intégralement ces dépenses. En revanche, dans la certification des comptes de l'État, nous avons demandé qu'une provision soit passée pour tenir compte de cette possibilité.

Mme Christine Lavarde. - Madame la présidente, votre rapport est édifiant, mais il le serait plus encore s'il était croisé avec d'autres travaux de la Cour sur la qualité et l'efficacité de la dépense publique.

Le rapport de synthèse de la Commission européenne, établi dans le cadre du semestre européen à partir du programme national de réforme transmis par la France en avril, est catastrophique. Notre pays n'est performant dans aucun des domaines de la dépense publique. Sur la période au cours de laquelle vous décrivez l'explosion de la dette, nous avons reculé partout : la pauvreté des enfants a augmenté, le chômage des jeunes aussi, le niveau d'éducation a baissé. Nos départements ont décroché par rapport à la moyenne des autres départements européens, et l'on pourrait poursuivre ainsi la liste des secteurs dans lesquels nous avons perdu en compétitivité ou en position relative par rapport à nos partenaires.

Au-delà du volume de la dépense, le problème est donc que nous dépensons beaucoup et mal. Nous jetons l'argent par les fenêtres, sans résultat. La comparaison que vous établissez avec nos voisins européens est très intéressante ; on aurait d'ailleurs pu y ajouter d'autres pays.

Je pense notamment à la Suède, qui se trouvait dans une situation comparable à la nôtre au début des années 1990, avec un poids très élevé de la dépense publique et des prélèvements obligatoires. Elle a réussi à se redresser, mais en mobilisant un levier qui consiste à augmenter d'abord la dette avant de la rembourser grâce aux réformes structurelles. Nous ne pouvons pas recourir à ce levier dans notre situation, alors même que nous présentons toutes les autres faiblesses qui caractérisaient la Suède à l'époque.

Les réformes suédoises ont par ailleurs comporté de vrais chocs. La durée du travail a augmenté, de la compétitivité a été introduite dans le domaine de l'éducation, de véritables réformes de structure ont été engagées dans de nombreux secteurs. Aujourd'hui, je n'ai pas le sentiment que de telles réformes soient proposées dans notre pays, alors que ce débat devrait avoir lieu.

Ce que vous indiquez très justement est d'ailleurs conforté par la récente étude économique de l'OCDE sur les programmes de réforme qui ont fonctionné en France. Les plus efficaces sont ceux qui ont donné lieu à un débat démocratique en amont. Une fois le choix effectué et le mandat donné, les réformes ont été mises en oeuvre, y compris lorsqu'elles avaient un impact très fort sur la vie des citoyens.

Il faudrait donc croiser ce rapport avec l'ensemble des autres travaux de la Cour des comptes sur la qualité de la dépense publique. Le résultat risquerait de nous déprimer pour plusieurs semaines...

M. Vincent Capo-Canellas. - En matière financière, la Cour des comptes contribue grandement à nous éclairer et accomplit un travail essentiel.

La semaine prochaine se tiendra la réunion du fameux comité d'alerte, qui n'a pas, à ma connaissance, d'autre statut que médiatique. Si nous sommes attachés aux rendez-vous institutionnels, comme celui de ce matin, et au rôle que jouent le Haut Conseil des finances publiques et la Cour des comptes pour éclairer les débats, nous avons le sentiment que le comité d'alerte serait plutôt de nature à les biaiser. Il est en effet tentant pour les gouvernements d'additionner des choux et des carottes, notamment lorsqu'ils souhaitent communiquer sur les « économies » qu'ils réalisent.

Vous avez évoqué le gel des exonérations de cotisations dans le cadre de la hausse du Smic. Le Gouvernement annonce que cette mesure rapporterait 2 milliards d'euros, sur les 6 milliards d'euros d'économies qu'il compte réaliser, mais il s'agit d'une économie en tendanciel, et non sur la seule année 2026. Peut-on vraiment parler d'économies dans ce cas ?

La transparence est indispensable en matière financière, et je suis inquiet de cette tendance qui consiste à tout ramener à un comité dont la seule légitimité est d'assurer la communication de l'exécutif - une maladie dont tous les gouvernements finissent d'ailleurs par souffrir.

S'agissant de l'exercice 2026 et des économies annoncées, quelle est, selon vous, l'ampleur de l'effort qu'il faudrait accomplir pour redresser la trajectoire ? L'avez-vous chiffré ? Nous sommes déjà fin juin, mais nous restons dans le flou. Compte tenu de la gravité de la situation, pouvons-nous faire l'économie d'un projet de loi de finances rectificative (PLFR) ? À partir de 12 milliards d'euros d'économies réelles, un PLFR me paraît nécessaire, même si tous les gouvernements chercheront à l'éviter, compte tenu de la situation politique à l'Assemblée nationale.

S'agissant de 2027, quel objectif pouvons-nous nous fixer ? Je serais tenté de dire que nous comptons, une fois de plus, sur la Cour des comptes, tant les candidats à l'élection présidentielle ne semblent pas faire de la question budgétaire leur priorité pour l'instant.

Déjà, pour l'exercice très concret du projet de loi de finances pour 2027 qui s'annonce, quel effort faudrait-il accomplir ? Quelles mesures réellement efficaces faudrait-il mettre en oeuvre ?

Je souhaite, en conclusion, exposer la contradiction à laquelle nous sommes confrontés. Nous avons tous à l'esprit la nécessité de contenir fortement la dépense primaire, mais nous avons aussi le sentiment qu'une telle trajectoire conduirait à réduire des dépenses utiles pour l'avenir, comme la recherche. Nous courons alors un risque de déclassement par rapport aux États-Unis et à la Chine. On pourrait également évoquer le régalien au sens large - je pense en particulier aux crédits de la justice, dont les autorisations d'engagement ont été réduites - et les besoins liés à la transition écologique.

Nous devons sortir de cette contradiction. Vous nous suggérez de regarder du côté des retraites et de la sphère sociale, notamment l'assurance maladie, et nous en sommes d'accord. Mais comment traduire concrètement cette logique dans les faits, de manière plus efficace ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Le président et le rapporteur général ont parfaitement résumé la situation, chacun dans son registre.

Depuis que je siège au sein de cette commission, je suis toujours avec beaucoup d'attention les auditions de la Cour des comptes. Habituellement, le vocabulaire employé restait général, voire diplomatique : on usait de circonvolutions et de sous-entendus, même si chacun comprenait le message sous-jacent.

Cette fois, un seuil semble avoir été franchi et une formule, en particulier, revient avec insistance, celle de François Villeroy de Galhau, ancien gouverneur de la Banque de France, qui avait parlé d'un risque d'étouffement de notre pays par la dette. Cette formule a été reprise par des responsables publics, des médias, et aujourd'hui par vous-même. Il y a donc désormais un constat partagé, et il est particulièrement grave.

J'entends les recommandations que vous formulez, qui sont celles de magistrats et de professionnels des finances publiques : dégager un excédent primaire, engager une consolidation progressive, choisir les mesures d'ajustement, garantir la réversibilité des dispositifs exceptionnels - en d'autres termes, savoir « refermer les robinets » - et respecter les règles budgétaires.

Sans pousser trop loin le parallèle entre la gestion d'une commune et celle de l'État, il faut tout de même dire qu'une collectivité territoriale ne pourrait pas aujourd'hui se comporter comme les gouvernements successifs l'ont fait. Si elle le faisait, elle serait placée sous tutelle.

Au niveau local, il existe un dispositif très utile aux élus, le réseau d'alerte. Lorsqu'une commune commence à déraper, les services de l'État préviennent le maire que certains voyants ont viré au rouge et lui proposent leur appui pour revenir sur une trajectoire saine. Dans tous les départements, les services financiers déconcentrés interviennent, parfois avec l'appui des juridictions financières.

Lorsqu'une chambre régionale des comptes vient frapper à la porte d'une mairie, chacun se sent un peu à l'étroit dans ses souliers, évidemment. Mais pour peu que le maire écoute les observations formulées et prenne les mesures nécessaires, la situation revient généralement à la normale. À défaut, la collectivité sera placée sous tutelle.

Ma première question est donc simple : dans la situation actuelle du pays, vous paraît-il possible d'introduire un mécanisme comparable au frein à la dette instauré en Allemagne ?

Ma seconde question concerne la portée réelle de vos alertes. Dans la gamme des recommandations que vous adressez aux gouvernements, quel est le degré ultime d'avertissement dont vous disposez ? Je ne parle pas de sanction, bien entendu, mais du message le plus fort qu'il vous soit possible d'adresser pour dire que la situation est catastrophique, irresponsable, et qu'elle engage la responsabilité des gouvernants comme des parlementaires. Le rapporteur général, comme beaucoup d'entre nous, répète ces alertes depuis des années, mais les Français placent tous les responsables politiques dans le même sac. Dès lors, quelle contrainte maximale pouvez-vous imposer, si tant est que vous puissiez en imposer une ?

M. Raphaël Daubet. - Ma question rejoint en partie celles de mes collègues et renvoie à ce que nos débats révèlent depuis des années : nous éprouvons une réelle difficulté à opérer les bons choix en matière d'économies. Ce sont des choix politiques fondamentaux, qui doivent aussi préserver notre potentiel de croissance.

Il ne faut pas opposer sérieux budgétaire et investissement public, car notre pays doit continuer d'avancer.

Ma question est donc simple : quels éléments de méthode la Cour peut-elle fournir aux législateurs pour distinguer, au sein de la dépense publique, les dépenses improductives de celles qui soutiennent réellement l'activité du pays ?

M. Pierre Barros. - La situation financière du pays est dégradée ; celles et ceux qui ne l'avaient pas encore compris le comprennent désormais. Mais si tout allait bien, nous aurions aussi besoin d'investissements considérables pour mettre à niveau nos services publics. Le dernier épisode de canicule a mis à mal nos populations, mais aussi des services comme les hôpitaux ou les écoles. Dans nos collectivités, nous voyons bien que des actions doivent être conduites, en fonctionnement comme en investissement, mais la situation financière globale de la Nation nous renvoie à une réalité peu heureuse au regard de ces besoins.

La dette atteint aujourd'hui des montants colossaux, mais il faut aussi se souvenir de l'origine des plus de 1 000 milliards d'euros de dette supplémentaire apparus depuis dix ans : le covid, certes, mais aussi des suppressions d'impôts et de ressources qui n'ont pas été compensées par des efforts sur le fonctionnement. Les parlementaires doivent assumer leur part de responsabilité dans ces choix politiques, car ils incarnent aussi l'État, aux côtés de l'exécutif.

Je voudrais rebondir sur les propos de Christine Lavarde, qui interrogeait l'efficacité de la dépense. Nous pouvons aussi parler de l'efficacité des recettes, une question qui renvoie à la manière dont nous prélevons aujourd'hui l'impôt. Vous avez rappelé que le taux de prélèvements obligatoires était très élevé en France, et c'est exact, mais nous pourrions également nous interroger sur la qualité de l'impôt.

Un rapport important sur l'imposition des hauts patrimoines, présenté récemment par le président et le rapporteur général, quantifie le phénomène et fournit des données solides sur le caractère massif de l'évitement de l'impôt sur le revenu par des contribuables disposant de très grands patrimoines.

Je m'arrêterai aussi sur deux chiffres que vous avez cités : 0,6 % d'augmentation des dépenses pour les collectivités territoriales, 1,3 % pour l'État. Nous avons bien compris que des efforts devront être demandés à tous, mais ces chiffres montrent aussi que des économies ont déjà été engagées.

Pour les collectivités territoriales, si l'on additionne le glissement vieillesse technicité, l'inflation et la hausse des charges liées à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), la progression mécanique des dépenses est largement supérieure à 0,6 %. Ce résultat implique donc soit des économies de fonctionnement et de personnel - et moins de services publics -, soit un prélèvement sur l'épargne - et moins d'investissements pour faire face, notamment, aux événements climatiques récents.

Ne craignez-vous pas que ces efforts se traduisent par un ralentissement économique ? Avez-vous déjà observé de tels effets ? Pour notre part, lorsque nous échangeons avec les entreprises, nous le ressentons.

La crédibilité de la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement doit évidemment être interrogée. Néanmoins, si les élus ne sont plus en capacité de prendre les décisions nécessaires pour mieux gérer les finances et rendre l'action publique plus efficace, n'est-ce pas aussi en raison d'un calendrier électoral qui les maintient en permanence en campagne ? Plus personne n'ose faire de choix risqués politiquement, et tout le système se bloque.

Mme Florence Blatrix Contat. - Votre rapport consacre cette année un chapitre aux consolidations budgétaires menées dans la zone euro. Vous y écrivez que la consolidation budgétaire n'est pas socialement neutre et que sa composition détermine qui en supporte la charge. Vous rappelez que les économies portant sur les transferts sociaux et sur la masse salariale publique pèsent d'abord sur les ménages dont les revenus dépendent de la dépense publique, et que les prélèvements indirects, comme la TVA ou les taxes sur l'énergie, frappent proportionnellement davantage les ménages les plus modestes.

Vous citez également des travaux portant sur dix-sept pays de l'OCDE, qui montrent que ces épisodes s'accompagnent d'une hausse des inégalités. Ma question est donc directe : un ajustement de cette ampleur, concentré sur la dépense, est-il compatible avec l'objectif de ne pas aggraver les inégalités ? Quels garde-fous recommanderiez-vous d'inscrire dans le projet de loi de finances pour 2027, afin que l'effort soit non seulement soutenable budgétairement, mais aussi juste socialement ?

Je partage l'avis de Christine Lavarde sur l'efficacité de la dépense publique. Nous évoquons à chaque budget l'efficacité des niches fiscales, sans jamais parvenir à les réformer. Nous savons aussi que le rabot budgétaire serait la pire des solutions. Une réorganisation de la dépense publique s'imposera sans doute. La clarification des compétences, dans le cadre du nouvel acte de décentralisation tant attendu, permettrait-elle de renforcer l'efficacité de la dépense publique ?

Enfin, vous évoquez l'effet d'éviction de la dette publique sur nos priorités - la santé, l'éducation, la transition écologique, etc. Vous écrivez que les grands enjeux écologiques et géopolitiques appellent des investissements publics massifs. Comment concilier la capacité à réaliser ces investissements avec les ajustements nécessaires pour réduire la dette publique ?

M. Claude Raynal, président. - Si je comprends bien, mes collègues vous demandent de passer de la présidence de la première chambre de la Cour des comptes à la présidence de l'exécutif ! Accepteriez-vous quelques instants de vous glisser dans ce rôle, madame la présidente ? J'en doute quelque peu...

Mme Carine Camby. - Vous connaissez la position de la Cour : éclairer le débat public sans se substituer ni à l'exécutif ni au Parlement. Je peux néanmoins apporter quelques éléments de réponse aux questions qui ont été posées.

Le comité d'alerte présente l'intérêt d'assurer un suivi des mesures prises et la visibilité des enjeux de finances publiques dans le débat public. Il est essentiel que nos concitoyens comprennent clairement la situation actuelle, afin de sortir de positions trop tranchées, qui empêchent d'avancer. Les travaux du comité d'alerte y contribuent, comme le font les rapports de la Cour des comptes.

Les citoyens ont bien compris que la situation était grave et qu'elle appellerait nécessairement des efforts. Mais ils ont aussi, et c'est l'une des difficultés majeures, une perception très négative de la qualité des services publics qui leur sont rendus. Comment expliquer que cette qualité soit jugée insuffisante alors même que ces services coûtent extrêmement cher ? C'est tout l'enjeu de la qualité de la dépense publique, sujet sur lequel la Cour s'efforce de contribuer au débat en identifiant les marges d'économie, les pistes de progrès et les réorganisations possibles.

Vous avez notamment évoqué l'empilement des compétences entre l'État et les collectivités territoriales, ce que l'on appelle souvent le « millefeuille ». Nous le constatons dans de nombreux rapports : les recouvrements de compétences ralentissent la décision publique, la rendent plus complexe et génèrent, in fine, des coûts supplémentaires.

Ce qui nous paraît clair, et nous l'indiquons dans le rapport, c'est qu'il faut tenter, même si ce sera difficile et probablement douloureux, de revenir à partir de 2027 vers la trajectoire du PSMT, c'est-à-dire poursuivre la réduction du déficit public. Atteindre un déficit de 4,1 points de PIB en 2027 paraît difficile, mais il faut en tout cas s'en rapprocher autant que possible.

Cela suppose inévitablement des choix politiques en matière de réduction de la dépense, même si l'effort de consolidation ne peut pas reposer uniquement sur celle-ci. Un effort en recettes de 37 milliards d'euros a déjà été consenti en deux ans. Dans les pays qui ont consolidé leurs finances publiques, les recettes ont représenté en moyenne entre un quart et un tiers de l'effort ; la majeure partie a porté sur les dépenses.

L'exemple allemand est éclairant. Le financement des investissements nécessaires à la transition climatique a principalement été rendu possible par des réformes des retraites et de la santé. Un débat a d'ailleurs encore eu lieu récemment en Allemagne sur l'augmentation future de l'âge de départ à la retraite et sur l'introduction de clauses démographiques permettant de tenir compte du vieillissement de la population pour assurer l'équilibre des régimes. La Cour avait rendu l'an dernier un rapport sur ce sujet, qui proposait plusieurs pistes. Ensuite, bien entendu, il appartient aux responsables politiques de faire leurs choix.

En 2027, nous devrons aussi supporter les effets d'un épisode inflationniste plus marqué en 2026. Cela peut ouvrir la question d'une sous-indexation de certaines prestations, notamment des pensions de retraite les plus élevées. Là encore, il s'agit d'un choix politique, mais c'est le type de mesures que certains pays engagés dans une consolidation budgétaire ont dû prendre pour réduire leur déficit.

L'instauration en France d'une règle de frein à la dette pourrait-elle être utile ? Certainement. Mais, comme nous le montrons dans le rapport, une telle règle ne se substitue pas à la décision politique de consolidation. Elle permet en revanche de maintenir l'effort dans la durée, ce qui est décisif. L'exemple allemand montre qu'un redressement des finances publiques suppose un effort prolongé.

À l'inverse, nous avons été incapables de respecter notre loi de programmation des finances publiques : dès 2023, ses objectifs n'étaient plus tenus. Dans une période de très forte tension sur les finances publiques, la loi de programmation ne devrait-elle pas s'imposer davantage, à travers une trajectoire pluriannuelle contraignante ? Une telle évolution supposerait bien sûr une réforme constitutionnelle, puisqu'elle se heurte au principe d'annualité budgétaire, mais c'est une question qui mérite d'être posée.

S'agissant des économies qui préservent la croissance, l'enjeu est évidemment essentiel. L'exemple italien constitue à cet égard un contre-exemple. Ce pays a mis en oeuvre ces dernières années un important programme d'investissement dans la construction, le « super bonus », qui a fortement accru la dépense de l'État italien sans produire d'effet notable sur la croissance. C'est précisément le type de mesure qu'il faut éviter. Lorsque l'on préserve des marges budgétaires pour financer des investissements, ceux-ci doivent réellement soutenir la croissance et renforcer notre compétitivité.

Nous dépensons mal, c'est vrai. Mais si nous anticipions davantage, en reprenant l'ensemble des revues de dépenses déjà conduites et en les poursuivant de manière beaucoup plus systématique, nous pourrions identifier des pistes d'économie moins brutales que celles qui ont été imposées dans certains pays, comme le Portugal. Dans ce cas, la consolidation n'a pas été choisie démocratiquement ; elle a été subie. C'est précisément la situation qu'il faut éviter.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour l'ensemble de vos réponses, madame la présidente.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Déplacement d'une délégation du Bureau de la commission en Hongrie et en Pologne - Communication

M. Claude Raynal, président. - Une délégation du Bureau s'est rendue à Budapest et à Varsovie du 26 au 29 mai dernier. Elle était composée de moi-même, du rapporteur général, Jean-François Husson, et de Marie-Carole Ciuntu.

À Budapest, nous avons rencontré des députés fraîchement élus, appartenant au nouveau parti majoritaire, des présidents ou vice-présidents des commissions des finances, des affaires étrangères et des affaires européennes du Parlement de Hongrie. Notre déplacement a pris une dimension particulière puisque nous étions la première délégation parlementaire étrangère à nous rendre sur place depuis les élections législatives, qui se sont tenues mi-avril et dont les répercussions sont vécues comme un véritable « changement de régime » après seize années de pouvoir du parti Fidesz de Viktor Orban.

Nous nous sommes ensuite rendus à Varsovie, en Pologne, pendant deux jours, où nous avons échangé avec des acteurs et des institutions qui jouent un rôle clé dans le système économique et les finances publiques polonaises.

Nous avons bien entendu rencontré nos homologues des commissions des finances du Sénat et de la Diète. Nous nous sommes entretenus avec le sous-secrétaire d'État aux finances, la conseillère du gouverneur de la banque centrale polonaise, le président d'une autorité budgétaire indépendante créée au début de l'année pour assurer des missions équivalentes à celles du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), la présidente d'une agence pour le financement de la transition écologique ainsi qu'avec les membres d'un institut de recherches public spécialisé dans les questions économiques. Lors d'un déjeuner de travail, nous avons échangé sur les enjeux du financement des transitions écologique et énergétique en Pologne avec des experts de ces questions, notamment les responsables de grandes entreprises françaises.

Nous y reviendrons, nous avons aussi rencontré les responsables de la banque nationale de développement de Pologne, la BGK, outil utilisé pour financer massivement certaines politiques publiques, y compris les plus régaliennes, telles que la défense. Ce modèle de financement extra-budgétaire est qualifié de « budget parallèle » par ses détracteurs.

Enfin, nous avons également été reçus par les ambassadeurs avec lesquels nous avons échangé sur la situation et les perspectives économiques des deux pays ainsi que sur leurs relations avec la France.

Au cours de ces entretiens, nous avons plus particulièrement étudié les aspects macroéconomiques et la situation des finances publiques ; le financement des transitions écologique et énergétique ; le financement de la défense ; et les négociations du futur cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne.

Nous allons donc axer notre propos sur trois sujets qui, notamment en raison de leur importance pour nos interlocuteurs, ont été, d'une certaine façon, des « fils rouges » lors de nos différents entretiens : les implications budgétaires de la transition politique en Hongrie, notamment les conditions du déblocage de 18 milliards d'euros de fonds dont le versement avait été suspendu par l'Union européenne sous le précédent gouvernement ; le modèle de croissance de la Pologne, parfois qualifié de « miracle économique polonais » - peut-il encore se prolonger durablement ? - ; l'usage répandu en Pologne de circuits de financements extrabudgétaires, pour des montants massifs et des politiques publiques stratégiques et très régaliennes, comme la défense.

Notre arrivée à Budapest a donc coïncidé avec une période de transition politique et administrative absolument majeure en Hongrie et dont les répercussions se font sentir dans l'Europe entière.

Le principal enjeu budgétaire de court terme pour ce pays est le déblocage de 18 milliards d'euros de fonds européens, dont le versement avait été suspendu en raison de réformes mises en oeuvre par l'ancienne majorité ayant conduit à fragiliser les principes et les règles de l'État de droit.

Au moment même où nous étions à Budapest, le nouveau Premier ministre hongrois négociait âprement à Bruxelles le dégel des fonds en échange d'un programme de réformes. Il s'agissait également de négocier un assouplissement du calendrier d'exécution de certaines dépenses financées par ces fonds pour ce qui concerne le plan de relance et de résilience relatif à la crise sanitaire. Le vendredi 29 mai, dernier jour de notre déplacement, un accord de principe a été trouvé entre le nouveau gouvernement hongrois et la Commission européenne pour le dégel progressif de l'intégralité des fonds attendus par la Hongrie.

Nos homologues parlementaires nous ont également décrit des systèmes institutionnalisés de corruption qui ont conduit pendant des années à des phénomènes de captation généralisée des marchés publics, notamment des fonds européens. L'adoption de dispositions législatives visant à mettre un terme à ces schémas de corruption fait partie des conditions de déblocage des fonds européens gelés. Dès la semaine dernière, le Parlement hongrois a ainsi adopté une série de mesures ambitieuses en la matière.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Une période de croissance comparable à nos Trente Glorieuses, tel est le résultat de ce que certains appellent le « miracle économique polonais ». En 2025, le taux de croissance de la Pologne s'est encore établi à 3,6 % du PIB.

Le montant colossal de fonds européens perçu par le pays sur cette période - environ 260 milliards d'euros, soit trois fois plus que la contribution du pays au budget de l'Union européenne - n'y est pas pour rien, d'autant que la Pologne a su les utiliser de manière efficace. Néanmoins, nos interlocuteurs polonais ont davantage insisté sur les retombées de l'intégration de la Pologne au marché unique et le rôle de tremplin qu'elle a joué pour l'économie nationale et l'arrivée massive de capitaux étrangers.

Cependant, plusieurs signes laissent à penser que les fondamentaux sur lesquels reposait le dynamisme de l'économie polonaise ne sont plus si solides qu'auparavant.

Ainsi, l'augmentation des salaires réduit progressivement l'avantage comparatif dont a longtemps bénéficié l'économie du pays. Par ailleurs, si la Pologne a le taux de chômage le plus faible d'Europe, ses perspectives démographiques sont inquiétantes : elle souffre d'une pénurie de main d'oeuvre dans certains secteurs et dépend énormément des 2 millions de réfugiés ukrainiens qui font « tourner l'économie » par leur travail comme par leur consommation. Les difficultés de l'économie allemande, dont dépend beaucoup la Pologne, sont une autre source de fragilité. En outre, la période faste des fonds européens pour ce pays touche à sa fin.

Ces dernières années, le dynamisme de la croissance économique polonaise allait aussi de pair avec une dégradation très rapide des finances publiques. Nous sommes mal placés pour donner des leçons en la matière, mais le pays affiche aujourd'hui le déficit public le plus élevé de l'Union européenne - 7,3 % du PIB en 2025 - et sa dette, certes beaucoup moins importante que la nôtre, croît à un rythme impressionnant. Depuis 2022, en l'espace de quatre ans seulement, elle a ainsi augmenté de 11 points, passant de 49 % à 60 % du PIB, et, d'après les observateurs, elle pourrait atteindre 75 % en 2028.

L'augmentation très significative des dépenses de défense - la Pologne consacre 5 % de son PIB à son réarmement - est l'une des explications de l'ampleur de son déficit public. Cependant, plusieurs de nos interlocuteurs ont souligné qu'elle n'en constituait pas la seule raison et que l'augmentation des salaires de la fonction publique y contribuait aussi. En 2025, en pourcentages du PIB, les dépenses publiques de la Pologne ont dépassé celles de la Suède (50 %, contre 49,4 %). Le système fiscal polonais n'a, quant à lui, que peu évolué, ce qui fait dire à certains que la Pologne a aujourd'hui « les dépenses de la Suède avec les impôts de l'Irlande ». Il va sans dire que cette situation n'est pas viable à long terme, ni même à court terme d'ailleurs.

Lors de nos échanges à Varsovie, nous avons été frappés par le circuit de financements extrabudgétaires employé pour certaines politiques publiques parmi les plus régaliennes. Ils échappent visiblement très largement au contrôle de la représentation nationale, au point que les voix critiques de ce système, nombreuses, dénoncent un véritable « budget parallèle ».

L'institution la plus emblématique de ce modèle est la BGK, qui est missionnée par l'État polonais pour financer via des fonds dédiés une série de politiques publiques parmi lesquelles la transition énergétique et le développement des infrastructures de transport. Plus récemment, dans la foulée de l'agression russe en Ukraine, elle a aussi été chargée du financement de la politique, extrêmement ambitieuse, de réarmement du pays, au travers du « fonds de soutien aux forces armées ».

La BGK, couverte par la garantie de l'État polonais, emprunte sur les marchés financiers à des taux d'intérêt souverains, parfois même inférieurs aux taux souverains polonais, du fait de garanties apportées par les pays fournisseurs d'armements, essentiellement les États-Unis et la Corée du Sud à ce jour. Les crédits correspondant à ces achats d'armements n'apparaîtront dans le budget de l'État polonais qu'au fur et à mesure du remboursement de la charge de cette dette. En 2025, 12 milliards d'euros ont été dépensés via le fonds de soutien aux forces armées tenu par la BGK.

Développé par l'ancienne majorité, ce système a été repris à son compte par le nouveau gouvernement issu des élections législatives d'octobre 2023. Ses promoteurs estiment qu'il était la solution la plus adaptée compte tenu de l'urgence de l'effort de réarmement polonais face à la menace russe et qu'il est plus intéressant financièrement que la procédure budgétaire classique. Ses détracteurs dénoncent un « budget parallèle » et une façon de se soustraire au contrôle plus sourcilleux du Parlement.

En pratique, ce système a aussi été mis en oeuvre pour contourner l'obstacle juridique du plafonnement de l'endettement public prévu par une disposition de la Constitution polonaise. En effet, si les engagements financiers qui en résultent sont bien réintégrés dans le ratio de dette publique maastrichtienne, ils n'entrent pas dans le périmètre plafonné au niveau national par la Constitution polonaise.

Le président de la nouvelle autorité budgétaire indépendante polonaise, que nous avons rencontré, s'inquiétait que la France veuille éventuellement s'inspirer de ce modèle. Nous l'avons rassuré, la commission des finances du Sénat n'est pas prête à abandonner ses prérogatives en matière d'autorisation et de contrôle des dépenses de l'État, en particulier les plus stratégiques.

Mme Marie-Carole Ciuntu. - Je vous remercie pour cette synthèse exhaustive des quatre jours très denses de notre déplacement.

M. Jean-François Rapin. -Pour avoir rencontré avec le président Larcher le nouveau Premier ministre Péter Magyar, j'ai le sentiment que la situation va évoluer. Le déblocage des fonds européens dont le versement avait été suspendu pour non-respect des valeurs prônées par l'Union européenne constitue un signal fort pour le peuple hongrois, qui est profondément européen. Ces fonds permettront de réaliser des investissements publics indispensables.

La très forte croissance que connaît la Pologne est due au soutien de l'Union européenne. Mais n'oublions pas que la Grèce s'est effondrée après une croissance à deux chiffres car elle n'avait pas pris les mesures nationales permettant de soutenir l'activité lorsque les soutiens européens viennent à diminuer. La Pologne est aujourd'hui bénéficiaire nette des fonds européens dans tous les secteurs. Concernant la politique agricole commune (PAC), par exemple, elle reçoit bien plus de fonds européens en valeur absolue que la France. Je pense que par prudence, la Pologne prévoit les garde-fous qui permettront à son économie de se maintenir lorsque les soutiens européens se tariront. Par ailleurs, la Pologne a bénéficié de l'immigration ukrainienne dans de nombreux domaines, qu'il s'agisse d'ouvriers, d'ingénieurs, de mathématiciens, etc. L'accueil des migrants ukrainiens commence cependant à susciter certaines réserves au sein d'une partie de la population polonaise.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - J'ajouterai simplement que la visite du Parlement hongrois vaut le détour ; il est exceptionnel, outre le fait que la Lorraine y tient une place particulière... Et pour continuer à faire un petit clin d'oeil à Nancy, l'un des bâtiments de l'ambassade de France à Varsovie a été conçu par Jean Prouvé...

Projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement - Saisine pour avis et désignation d'un rapporteur

M. Claude Raynal, président. - Il vous est proposé de nous saisir pour avis du projet de loi n° 801 visant la relance et la décentralisation du logement et pour lequel la commission des affaires économiques, saisie au fond, nous a délégué au fond l'examen de l'article 4 relatif au dispositif d'incitation fiscale à l'investissement locatif « Relance logement ».

Il vous est également proposé de nous saisir pour avis de l'article 1^er, qui prévoit un troisième programme national de renouvellement urbain.

Je vous propose de nommer Mme Sophie Primas rapporteur de ce texte, qui présentera son rapport demain matin ; le texte de la commission sera examiné en séance publique les mardi 7 et mercredi 8 juillet prochain.

La commission demande à être saisie pour avis sur le projet de loi n° 801 (2025-2026) visant la relance et la décentralisation du logement et désigne Mme Sophie Primas rapporteur pour avis.

Mme Sophie Primas. - Je vous remercie de votre confiance. J'ai commis un rapport d'information sur le financement de la politique de renouvellement urbain et proposé un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU). Par ailleurs, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, le Sénat avait adopté une version du dispositif « Relance logement » qui s'approche de celle portée par l'article 4 du projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement. Enfin, je veux attirer votre attention sur le fait que je ne présenterai sans doute pas tous les amendements que j'envisage demain matin lors de l'examen du projet de loi, faute de temps. Je me réserverai pour la séance publique, après avoir réalisé quelques auditions et entendu le ministre en charge du logement et de la politique de la ville.

La réunion est close à 10 h 15.

La réunion est ouverte à 15 h 00.

Le financement des équipements sportifs structurants par l'Agence nationale du sport - Audition de M. Nacer Meddah, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, Mme Marie-Cécile Tardieu, directrice générale de l'Agence nationale du sport, MM. Franck Laudillay, sous-directeur du pilotage et de l'animation des réseaux du sport à la direction des sports, et Patrick Appéré, président de l'association nationale des élus en charge du sport, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

M. Claude Raynal, président - Nous procédons cet après-midi à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application du 2° de l'article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), sur le financement des équipements sportifs structurants par l'Agence nationale du sport (ANS).

La commission des finances a choisi de demander cette enquête à la Cour des comptes à l'issue d'un cycle de quatre années de financement des équipements sportifs par l'ANS dans le cadre des plans dits « 5 000 équipements ». Un premier plan, engagé à compter de 2022, visait principalement le financement d'équipements de proximité, auquel a succédé, à partir de 2024, le plan « 5 000 terrains de sport - Génération 2024 », qui a étendu le dispositif aux équipements sportifs structurants, tels que les piscines et les gymnases.

Ce sujet intéresse fortement les territoires, au regard de l'importance des besoins d'investissement et des coûts que représentent ces équipements pour les collectivités territoriales. Les piscines en constituent l'exemple le plus évident. La Cour des comptes avait ainsi estimé, dans son rapport public annuel de 2018, que le déficit moyen des piscines contrôlées atteignait 640 000 euros par an, tandis que, pour 62 % d'entre elles, les recettes couvraient moins de 15 % de leur coût de fonctionnement annuel.

Alors que le plan « 5 000 terrains de sport - Génération 2024 » arrive à son terme en autorisations d'engagement (AE), même si son exécution budgétaire se poursuivra encore en crédits de paiement (CP), il est temps de dresser un premier bilan de l'intervention de l'ANS en faveur des équipements sportifs structurants.

C'est avec ces éléments en tête que nous recevons aujourd'hui le président de la troisième chambre de la Cour des comptes, M. Nacer Meddah, qui nous exposera les conclusions de l'enquête.

Le rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », M. Éric Jeansannetas, lui succédera pour indiquer les principaux enseignements et perspectives qu'il tire de ce travail.

Pour prolonger nos échanges et répondre aux observations de la Cour et du rapporteur spécial, je donnerai ensuite la parole à Mme Marie-Cécile Tardieu, directrice générale de l'ANS, à M. Frank Laudillay, sous-directeur du pilotage et de l'animation des réseaux du sport à la direction des sports, et à M. Patrick Appéré, président de l'Association nationale des élus en charge du sport (Andes).

Les commissaires qui le souhaitent auront ensuite la parole.

À l'issue de notre réunion, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes ainsi que le rapport d'information du rapporteur spécial qui en découle.

Je vous indique enfin que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et est retransmise sur le site internet du Sénat.

M. Nacer Meddah, président de la troisième chambre de la Cour des comptes Je vous remercie de m'avoir convié devant vous aujourd'hui pour vous faire part des principales conclusions de notre rapport relatif au financement des équipements sportifs structurants par l'ANS sur la période 2020-2025. À mes côtés sont présents M. Emmanuel Suard, président de la section « enseignement scolaire, sport, jeunesse et vie associative » ; M. Jean-Christophe Potton, contre-rapporteur, ainsi que les rapporteurs Justine Renaud, auditrice, et Thierry Clapier, conseiller référendaire en services extraordinaires.

L'enquête que je vais vous présenter a été réalisée à la demande de votre commission sur le fondement, vous l'avez dit, de l'article 58-2 de la Lolf, à la suite de votre saisine en date du 8 janvier 2025. L'instruction a reposé sur l'analyse des données de l'ANS et de la base Data ES, sur des entretiens conduits avec l'ensemble des acteurs concernés - ANS, direction des sports, services déconcentrés, collectivités territoriales, associations d'élus et mouvements sportifs - ainsi que sur deux enquêtes en région, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Centre-Val de Loire.

Permettez-moi, en préambule, de souligner un point important. Le rapport ne porte pas sur l'existence ou la pertinence de l'ANS en tant qu'institution. Nous serons amenés à revenir sur les relations entre l'État, les collectivités territoriales, l'ANS et les mouvements sportifs dans la note structurelle sur les politiques publiques sportives, dont la livraison est prévue au mois d'octobre prochain.

L'objectif du rapport que nous présentons aujourd'hui est plus ciblé. Il examine les modalités de financement des équipements sportifs structurants, la lisibilité de la doctrine d'intervention de l'État, l'objectivation des besoins territoriaux et l'organisation de la gouvernance de cette politique publique.

Permettez-moi tout d'abord de présenter quelques chiffres clés pour nous situer. Entre 2020 et 2025, les équipements sportifs dits structurants ont mobilisé 70 millions d'euros par an en moyenne. Ces crédits représentent environ 17 % du budget annuel de l'ANS et les deux tiers des crédits consacrés aux équipements sportifs, toutes catégories confondues. Le coût total des projets subventionnés sur la période par l'ANS représente 4 milliards d'euros. L'ANS a versé 413 millions d'euros de subventions sur la période, soit environ 10 % du coût total des projets. Les collectivités territoriales et les seules communes portent, respectivement, 70 % et 90 % des projets.

J'en viens ensuite aux principaux constats de notre rapport.

Notre premier constat est que la notion d'équipement sportif structurant est insuffisamment stabilisée. Le rapport souligne que cette notion ne repose sur aucune définition juridique ou réglementaire claire. Elle est essentiellement construite à partir de la pratique administrative de l'ANS et de ses notes de service. Cette notion est peu utilisée par les collectivités territoriales, qui raisonnent davantage en fonction des usages, du coût de l'équipement ou de son rayonnement territorial. Les services déconcentrés y recourent principalement pour orienter les crédits entre les différents dispositifs budgétaires. La notion d'équipement structurant est donc, en vérité, assez floue. Le rapport relève ainsi que la distinction réellement opérante pour les acteurs locaux oppose les équipements de proximité aux équipements dédiés aux sports de haut niveau, davantage qu'à une catégorie intermédiaire d'équipements structurants. C'est pourquoi nous recommandons à l'ANS et à la direction des sports de simplifier leurs notes de service afin d'en améliorer la lisibilité.

Notre deuxième constat est que la doctrine de financement est peu lisible et que l'enveloppe budgétaire reste fragmentée. Le rapport met en évidence une enveloppe budgétaire relativement modeste et fortement variable selon les années. Les crédits consacrés aux équipements sportifs structurants représentent en moyenne, comme je l'ai déjà indiqué, 70 millions d'euros par an. Ces crédits sont répartis entre de nombreux dispositifs nationaux et territoriaux dont les intitulés et les périmètres évoluent fréquemment. Les priorités changent elles aussi régulièrement, sous l'effet des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP), du plan de relance ou de dispositifs spécifiques comme l'héritage de la Coupe du monde de rugby. Cette situation nuit à la lisibilité de l'action de l'État et à la visibilité des porteurs de projets. Le rapport souligne également que l'ANS demeure un cofinanceur modeste. Elle finance en moyenne 29 % des dépenses éligibles, mais seulement 10 % du coût total des projets. De plus, la moitié des projets financés présentent un coût inférieur à 500 000 euros, ce qui interroge sur la notion de « structurant ». Nous recommandons donc de clarifier d'ici à 2027 la stratégie de financement de l'État pour les équipements sportifs structurants, en se fondant sur des priorités objectivées par l'analyse des carences et de la vétusté. Je reviendrai sur le sujet de la carence et de la vétusté dans mon quatrième constat.

Notre troisième constat porte sur le rôle central des collectivités territoriales. L'un des enseignements majeurs du rapport est que les collectivités territoriales sont les véritables maîtres d'ouvrage de cette politique publique. Celles-ci portent 90 % des projets subventionnés.

Les communes représentent 70 % des projets, et les intercommunalités environ 20 %.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes concentrent également l'essentiel des montants financés : ces dernières ont reçu, à elles seules, 2,23 milliards d'euros de volumes financiers cumulés des projets soutenus. L'État intervient principalement comme cofinanceur et instructeur des dossiers. Les collectivités définissent les projets, assurent la maîtrise d'ouvrage et supportent la part principale de l'investissement. Cette répartition traduit le caractère partenarial de la politique sportive et du financement des équipements.

Notre quatrième constat est que les investissements sont insuffisamment fondés sur des diagnostics objectivés. L'ANS affiche une priorité en faveur des territoires dits « carencés », notamment les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), les territoires ruraux et les territoires ultramarins. Toutefois, le rapport constate que l'analyse de la carence repose encore largement sur l'appréciation locale des services déconcentrés et sur des zonages issus d'autres politiques publiques. Il manque une analyse fine consacrée au sport proprement dit. Les outils disponibles, notamment la base de données Data ES, restent insuffisamment mobilisés pour objectiver les besoins à l'échelle des bassins de vie ou pour prendre en compte la vétusté des équipements. Les travaux de la Cour montrent qu'une exploitation de la base Data ES permet d'identifier des carences. Vous trouverez dans le rapport des cartes et des tableaux - très parlants - montrant le taux moyen d'équipement pour 10 000 habitants par typologie de territoire - urbain dense, rural non périurbain, etc. - et d'équipement - piscines, salles multisports, terrains de grands jeux et équipements d'athlétisme.

Ces constats revêtent une acuité particulière dans le contexte budgétaire actuel. Après une période marquée par les financements exceptionnels liés au plan de relance, aux jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 et au plan « 5 000 terrains de sport - Génération 2024 », les marges d'intervention de l'État se réduisent avec l'extinction de certains dispositifs. Dans ce contexte, la nécessité de cibler les financements sur les territoires les plus carencés et sur les équipements les plus vétustes apparaît d'autant plus déterminante. Nous recommandons donc de produire annuellement, à partir de 2027, une analyse nationale des taux d'équipement sportif structurant déclinés par type, par typologie de territoire et par bassin de vie, et de diffuser ces résultats auprès de l'ensemble des acteurs intervenant dans leur financement.

Notre cinquième constat est que la gouvernance, régionalisée en apparence, se révèle départementalisée dans les faits. Le rapport met en évidence un décalage entre l'architecture institutionnelle affichée et la réalité opérationnelle. Si la gouvernance a été régionalisée avec les conférences régionales du sport et les conférences des financeurs, la mise en oeuvre effective de la politique repose principalement sur les services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et au sport (SDJES), en lien direct avec les collectivités. Ces services assurent l'instruction, l'expertise, la priorisation et le suivi des projets ; ils constituent les véritables chevilles ouvrières du dispositif. Le rôle de l'échelon régional apparaît davantage procédural que stratégique.

Notre sixième et dernier constat est que l'évaluation de l'impact du dispositif est encore trop limitée. Nous venons d'évoquer les données finalement assez riches sur l'existence et l'âge des équipements construits dans les territoires ; une autre question tout aussi essentielle est celle de leur usage. C'est en effet au service d'une politique publique, soit du sport pour tous, soit du haut niveau, que ces équipements sont conçus. Le rapport constate que l'évaluation de la politique de financement des équipements sportifs structurants demeure embryonnaire.

L'Agence nationale du sport a engagé plusieurs initiatives, notamment une enquête auprès des porteurs de projets et une étude sur la fréquentation des équipements. Ces travaux ont surtout mis en évidence le manque de données fiables, harmonisées et partagées sur l'usage réel des infrastructures financées. En l'absence d'une démarche d'évaluation systématique, il demeure difficile d'apprécier l'impact concret des financements accordés, de mesurer leur contribution à la réduction des inégalités territoriales ou d'objectiver les décisions d'investissement futures.

Cette faiblesse est d'autant plus significative que l'ANS n'intervient qu'en tant que cofinanceur minoritaire et que ses interventions ne reposent pas toujours sur une hiérarchisation suffisamment objectivée des besoins ou de la vétusté des équipements. La Cour souligne ainsi que la combinaison d'une enveloppe financière relativement modeste, de crédits dispersés entre de multiples dispositifs, de procédures complexes et d'orientations insuffisamment stabilisées conduit à s'interroger sur la capacité du dispositif actuel à constituer un levier pleinement efficace d'aménagement sportif du territoire et de réduction des inégalités d'accès aux équipements.

En conclusion, je voudrais insister une dernière fois sur les éléments qui nous semblent les plus importants. La Cour ne remet pas en cause l'objectif poursuivi par l'ANS, qui vise à réduire les inégalités territoriales d'accès aux équipements sportifs. Elle constate toutefois que cette politique repose sur une notion d'équipement structurant peu stabilisée, sur une doctrine de financement insuffisamment lisible et très dispersée, et sur une analyse encore trop peu objectivée des besoins territoriaux, interrogeant ainsi la pertinence globale du dispositif.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». - Je tiens tout d'abord à remercier la Cour des comptes pour la qualité de la relation que nous avons pu établir, et pour le travail qu'elle a conduit à la demande de la commission des finances.

Cette enquête de la Cour visait à répondre à des interrogations que nous avions depuis longtemps, au sein de la commission des finances, sur la conduite des plans « 5 000 équipements sportifs » et « 5 000 terrains de sport - Génération 2024 » par l'ANS. Cela a été rappelé, les équipements sportifs peuvent représenter un poids considérable dans les finances des collectivités, tout en étant des facteurs d'attractivité pour les territoires. Ils constituent donc un véritable enjeu stratégique.

Dans son rapport, la Cour commence par souligner toutes les difficultés relatives à la définition de ce que sont les « équipements sportifs structurants ». La notion ne fait en effet l'objet d'« aucune définition juridique ou réglementaire formalisée » et elle se déduit principalement de la gestion administrative de l'ANS, notamment de ses notes de service ainsi que des outils de recensement existants.

La Cour porte une appréciation sévère envers ce manque de cadrage : il est difficile de distinguer un véritable équipement structurant d'un équipement de proximité ou d'un équipement simplement coûteux ; les orientations stratégiques sont peu stabilisées ; les priorités évoluent d'une année à l'autre en fonction des enveloppes disponibles et des arbitrages politiques. En un mot, le dispositif est peu lisible.

La Cour relève à cet égard que les opérations d'acquisition ou de rénovation de sièges administratifs de fédérations sportives ont pu bénéficier de financements au titre des équipements sportifs, alors qu'elles ne relèvent manifestement pas de ce champ.

Les magistrats recommandent donc de les exclure de ces programmes - ce qui me semble être de bon sens. Cela ne signifie pas que les bâtiments des fédérations sportives ne puissent, par principe, jamais bénéficier de subventions, mais ils ne devraient pas l'être au titre des équipements sportifs.

Je remarque cependant que la Cour des comptes ne formule aucune recommandation visant à définir ce que sont les équipements sportifs structurants. Elle juge qu'il est nécessaire de « simplifier les notes de service relatives aux équipements sportifs afin d'en améliorer la lisibilité », ce qui me semble indiscutable, mais ne va pas au-delà.

Est-ce parce que ce flou présente aussi un avantage ?

En effet, les services déconcentrés de l'État, qui jouent un rôle opérationnel majeur, tendent à raisonner davantage à partir des projets déposés, des enveloppes disponibles et des priorités locales, que d'une catégorie strictement définie d'équipements sportifs structurants.

Cette façon de faire me semble avoir un aspect positif, qui est de permettre que les octrois de subvention puissent réellement être adaptés aux contextes locaux. Un même équipement peut être structurant dans un territoire rural, et non dans un territoire urbain !

Dans le même temps, il convient de ne pas tomber dans l'excès inverse, et d'octroyer des financements sans aucun cadre. Il serait non seulement impossible de mettre en place une stratégie de long terme, mais cela pourrait présenter un véritable risque d'iniquité entre les collectivités.

L'ANS fait déjà de la « carence » en équipements sportifs un critère prioritaire dans l'octroi de ses subventions, sans que, une fois encore, la notion ne soit précisément définie. La Cour recommande donc de produire une analyse nationale des taux d'équipements sportifs structurants, déclinée par type, par typologie de territoire et par bassin de vie, et de diffuser ces résultats auprès de l'ensemble des acteurs intervenant dans leur financement.

Je soutiens cette recommandation, qui devrait permettre une appréciation plus objective des manques dans les territoires.

Dans le prolongement de cette réflexion, les magistrats soulignent que l'ANS cofinance les projets déposés et instruits localement, mais que son intervention demeure insuffisamment fondée sur une analyse consolidée des besoins, des carences territoriales et de la vétusté du parc existant.

En conséquence, le montant des financements par année est très variable.

Sur la période 2020-2025, les crédits consacrés aux équipements sportifs structurants ont représenté environ 70 millions d'euros par an, mais ils s'élevaient à 113,5 millions d'euros certaines années, tandis qu'ils descendaient à 50 millions d'euros pour d'autres.

Les magistrats préconisent donc de clarifier la stratégie de financement par l'État des équipements sportifs structurants en se fondant sur des priorités objectivées par l'analyse des carences et de la vétusté.

Je soutiens également cette recommandation, mais à la condition qu'elle ne soit pas interprétée comme une centralisation excessive de la procédure de financement. Si la dimension stratégique relève en effet de l'État, la mise en oeuvre opérationnelle doit rester proche des territoires. C'est la raison pour laquelle je recommande, dans le même temps, de formaliser le rôle de l'échelon départemental dans l'instruction et la priorisation des projets.

Il faut également replacer l'intervention de l'ANS dans le schéma plus général du financement des équipements.

D'après la Cour, l'ANS a soutenu 1 893 projets d'équipements sportifs structurants entre 2020 et 2025, pour un coût total d'environ 4 milliards d'euros. Les subventions attribuées par l'ANS représentent 413,7 millions d'euros sur la période, soit environ 10 % du coût total des projets.

L'ANS intervient donc principalement comme cofinanceur, souvent dans une logique d'amorçage.

Ce n'est pas une mauvaise chose. L'ANS ne se substitue pas aux collectivités territoriales, qui restent les principaux maîtres d'ouvrage et financeurs de ces équipements. En outre, une trop grande part de financement de l'État pourrait se révéler être un cadeau empoisonné pour les communes, au sens où elles auraient ensuite à assumer seules l'entretien de ces infrastructures.

Toutefois, avec seulement 10 % du coût total des projets, ces aides ne peuvent peser réellement sur l'aménagement sportif du territoire que si ses crédits sont concentrés sur les projets pour lesquels l'aide de l'État est décisive.

Pour cela, il est nécessaire d'évaluer l'efficacité de ces financements. Or, la Cour relève que « la pratique de l'évaluation reste lacunaire », et qu'à l'heure actuelle, l'effet des soutiens publics sur la réduction des inégalités territoriales d'accès aux infrastructures sportives n'a pas fait l'objet d'une étude.

Il s'agit d'une difficulté sérieuse, et je préconise donc de mettre en place un suivi puis une évaluation obligatoire des projets dépassant un certain seuil de subvention.

Mme Marie-Cécile Tardieu, directrice générale de l'Agence nationale du sport. - Permettez-moi, tout d'abord, d'exprimer tout l'intérêt que je vois à examiner le financement des équipements sportifs, tant ils sont décisifs pour la réussite de la mission de l'ANS.

Celle-ci est définie par l'article 3.1 de la convention constitutive de l'ANS : « L'Agence vise à soutenir, dans le cadre de la doctrine d'action collégiale partagée au sein du groupement, des projets visant le développement de l'accès au sport pour toutes et pour tous, sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultramarin, impulsant de nouvelles dynamiques liées au sport. À ce titre, l'accompagnement des projets de développement des fédérations et de leur déclinaison territoriale, la correction des inégalités sociales et territoriales en matière d'accès aux pratiques et aux équipements sportifs, ainsi que le soutien aux équipements structurants au regard de la politique sportive nationale bénéficient prioritairement des financements de l'État affectés au groupement. »

Les interrogations légitimes portées par la qualification de « structurant » ne doivent pas obérer l'impact positif des équipements sportifs accompagnés par l'ANS. Le financement des équipements sportifs ne constitue pas seulement une politique d'investissement en infrastructures ; c'est avant tout une politique d'accès à la pratique sportive. L'existence d'équipements est une condition sine qua non, mais ce n'est pas une condition suffisante. C'est pourquoi le rôle de l'ANS dans le financement des équipements est un véritable levier - j'y reviendrai en conclusion.

Je souhaite au préalable rappeler quelques chiffres, également relevés par M. le président, et qui figurent dans le rapport de la Cour des comptes. Entre 2020 et 2025, nous avons accompagné 2 015 équipements sportifs et permis de mobiliser 413,7 millions d'euros de subventions.

L'impact de ces équipements nouveaux est positif pour toutes les parties prenantes. Tout d'abord, pour les territoires, car 35 % des équipements financés sont en territoires carencés ruraux et 32 % en territoire carencé urbain. J'insiste aussi sur le fait que 237 équipements ont été soutenus dans les territoires ultramarins.

L'impact de ces équipements est aussi positif pour les pratiquants. Monsieur le président, vous avez signalé l'étude commandée par le ministère des sports : celle-ci indique que 85 % des Français pratiquent une activité physique ou sportive et que 73 % d'entre eux fréquentent des équipements sportifs à accès contrôlé. Les équipements sportifs constituent ainsi l'infrastructure indispensable qui permet aux clubs, aux associations, aux scolaires et au grand public de pratiquer dans des conditions adaptées. L'impact, enfin, est également positif pour les fédérations, qui ont eu accès à des équipements couvrant un nombre considérable de type de pratiques, notamment des salles multisports ou des gymnases.

Toutefois, je partage votre interrogation sur le terme « structurant ». Il est vrai que la distinction entre équipement de proximité et équipement structurant a été opérée de façon pragmatique : faute de définition dans le code du sport, est considéré comme structurant un projet par son envergure, son emprise foncière importante et son coût élevé.

Permettez-moi, afin d'illustrer mon propos, de mettre en avant quelques-uns de nos programmes.

L'ANS et la Fédération française de football (FFF), via le Fonds d'aide au football amateur (Fafa), ont permis le cofinancement de 231 terrains de foot à cinq et de 23 terrains de foot à l'extérieur : 145 dans des territoires ruraux carencés, 43 en quartier prioritaire de la politique de la ville et 6 en outre-mer.

La Fédération française de judo et l'ANS ont, quant à elles, accompagné 424 dojos solidaires, financés depuis 2022, avec un montant de subvention attribué de 20 millions d'euros.

Enfin, le programme « Rugby - Héritage » a permis de financer 74 projets pour un montant de subvention de 2,5 millions d'euros.

En effet, lorsque nous disposons d'une politique d'équipement déterminée et structurante parce que portée par une vision collective d'une collectivité territoriale, d'une fédération sportive et de l'ANS, nous allons dans le bon sens.

La Cour des comptes pointe des pistes d'amélioration issues de constats de circonstances passées. Je rappelle que l'ANS exécute les instructions que lui donne son ministère de tutelle. Néanmoins, je reconnais que les contraintes budgétaires et les nouvelles priorités ont sans aucun doute nui à la lisibilité des dispositifs.

Depuis 2020, nous avons connu trois séquences qui ont donné lieu à des ajustements et que les équipes de l'ANS ont gérées au mieux de leurs moyens.

Lors de la première, correspondant à la sortie de la crise sanitaire, il a fallu cibler des investissements de grande ampleur, incluant notamment le plan « Prévention des noyades et développement de l'aisance aquatique » et la création de 68 bassins de natation.

La deuxième a été marquée par la préparation de l'héritage des JOP, ce qui a constitué un accélérateur majeur de modernisation des équipements.

La troisième a conduit, en 2026, dans un contexte de forte contrainte des finances publiques, à recentrer l'action de l'ANS sur la rénovation énergétique, l'accessibilité pour les personnes en situation de handicap, le soutien aux territoires ultramarins et la préparation de l'héritage pour les Alpes françaises 2030.

Je reconnais qu'une gestion annuelle des dispositifs et des instructions crée des difficultés de compréhension et de calendrier de mise en oeuvre pour les services instructeurs et les porteurs de projets.

Un deuxième point a été soulevé par la Cour : la vision de la carence des territoires est sans aucun doute trop statique. Cette vision - c'est le coeur de notre action - a une orientation constante : répondre en priorité aux besoins des territoires qui sont carencés. Je conçois cependant qu'aujourd'hui, l'analyse Data ES, dans la configuration telle que le programme nous la propose, procède d'éléments déclaratifs et, sans doute, déconnectés non seulement des pratiques, mais surtout de la vision prospective. Or, les infrastructures sont construites pour la pratique de demain.

Depuis ma prise de fonctions, il y a aujourd'hui 100 jours, j'ai initié l'acte II de l'ANS. Celui-ci vise à répondre aux recommandations de la Cour des comptes, dont plusieurs des recommandations avaient déjà été prises en compte avant même la publication du rapport, notamment l'amélioration des outils de pilotage - InfraSport en 2023 -, la simplification du nombre de dispositifs et le renforcement de l'utilisation de la donnée.

La semaine dernière, nous avons présenté en assemblée générale une stratégie « Ambition Sport ».

Cette stratégie vise, premièrement, à développer une expertise d'accompagnement des porteurs de projets en territoire en s'appuyant sur une exploitation renforcée des données - incluant les données issues de Data-ES, Data.Sports, de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep), d'Outdoorvision pour les données sur la pratique en plein air et de la Banque des territoires - ainsi que sur une veille active des équipements innovants.

Elle vise, deuxièmement, à poursuivre le travail de bonne articulation des financements en faveur de l'héritage des grands événements sportifs internationaux.

Elle vise, troisièmement, à renforcer notre coopération avec d'autres acteurs de l'aménagement de projets. Ces évolutions s'inscrivent dans une démarche de meilleure objectivation des besoins des territoires et de renforcement de l'articulation entre l'ANS et les services de l'État dans les territoires.

En conclusion, du fait de sa gouvernance partagée, l'ANS peut jouer un rôle pivot entre l'État - afin d'assurer le portage des priorités définies pour le développement des pratiques sportives -, les collectivités territoriales - qui financent en majeure partie les équipements, mais qui ne disposent pas nécessairement de toutes les données -, le mouvement sportif - qui a besoin de voir se multiplier les lieux de pratique - et le monde économique - qui a un rôle à jouer dans l'offre de solutions d'équipement.

Plutôt que de répondre d'une acception unique, je suis convaincue que les équipements peuvent être par définition « structurants » pour un territoire et pour la pratique sportive, moins par leur type que par l'analyse prospective du besoin en amont, l'accompagnement par l'emploi afin que les pratiquants trouvent l'encadrement nécessaire à leur pratique et, enfin, par une insertion adaptée dans l'ADN d'un territoire.

Il s'agit de financer les équipements ou leur rénovation en fonction d'un besoin, d'accompagner la vie de l'équipement par l'occupation de pratiquants au quotidien et de veiller à sa maintenance pour le futur. Ainsi, le rôle de l'ANS ne se limite pas à celui d'un guichet qui instruit un financement. L'Agence est un partenaire dans la durée, dont les porteurs de projet ont besoin. Au-delà du pourcentage financé en vue de la mise en service d'un équipement, nous pouvons dire que l'accompagnement de l'ANS a un effet de levier décisif.

M. Franck Laudillay, sous-directeur du pilotage et de l'animation des réseaux du sport à la direction des sports. - Mon intervention se fera en deux temps. Je commencerai par livrer quelques éléments de contexte, avant de partager une vision un peu plus prospective.

Concernant les éléments de contexte, Mme Tardieu l'a souligné : les équipements sportifs représentent un enjeu particulier pour le ministère chargé des sports, puisqu'ils constituent l'une des composantes de la détermination de l'offre de pratiques. Une pratique ne pouvant que difficilement se développer sans les équipements sportifs adéquats, notre capacité d'action dépend fortement de ceux-ci. En cela, la démarche de l'ANS s'inscrit dans la continuité de celle du Centre national pour le développement du sport (CNDS).

L'ANS contribue, certes, à l'aménagement du territoire, mais je ne crois pas que cela constitue le sens de son action. Elle n'est pas prescriptrice, d'une part, parce qu'elle n'en a pas les moyens et, d'autre part, parce que l'essentiel du coût des équipements est assumé par les collectivités. Son rôle consiste donc à accompagner les projets qui contribuent le mieux à la correction des inégalités d'accès aux pratiques sportives, l'initiative de ces projets demeurant très majoritairement du ressort des collectivités territoriales. L'ANS, au regard de ses moyens limités, va cibler les projets dont l'impact sera le plus significatif.

L'ANS a été fortement mobilisée, lors de deux plans successifs, sur l'accompagnement des équipements de proximité. Le nombre significatif de dossiers à instruire a engendré des tensions sur les services instructeurs. Nous faisons, en effet, le choix d'instruire au plus près des territoires : nos décisions dépendent de services de petite taille, avec des ressources humaines limitées. Ce choix de la déconcentration ne nous concerne d'ailleurs pas exclusivement : le projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics ancre, dans son article 3, l'idée que l'accompagnement à l'investissement des collectivités doit être traité au niveau départemental.

L'année 2026 constitue, selon moi, une année de bascule pour les moyens de l'Agence. Les enveloppes dédiées au soutien aux équipements sportifs sont au point le plus bas depuis 2018 et, à l'exception de celles destinées aux outre-mer, ne sont plus déconcentrées. Cette situation questionne encore plus les capacités de l'ANS à faire effet de levier, si elle doit se limiter strictement à un appui financier.

S'agissant des perspectives, le ministère, considérant qu'il existe des marges potentielles de progression, souhaite engager un travail de rentabilisation du parc d'équipements sportifs.

Notre premier angle d'attaque concerne les équipements sportifs scolaires, dont un certain nombre ne sont pas accessibles aux clubs. Nous avons largement mobilisé nos services départementaux sur ce sujet, afin que tous les clubs ayant besoin de créneaux de pratique dans ces équipements sportifs scolaires puissent y accéder.

Nous engageons ensuite un travail de rationalisation du soutien à l'investissement des collectivités. Nous souhaitons en particulier que les enveloppes de droit commun, particulièrement la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), soient pleinement mobilisées par les préfets pour accompagner le financement des projets d'équipement sportif.

Enfin, nous avons la volonté de travailler sur une feuille de route en matière d'équipements sportifs - la ministre devrait rapidement communiquer sur le sujet. Mme Tardieu a évoqué les thèmes traités : l'innovation en matière d'investissement et d'exploitation des équipements, afin que ceux-ci coûtent moins cher aux collectivités territoriales ; l'aide à la décision et tous les outils que le ministère peut apporter dans ce domaine ; la fiabilisation des données.

Sur ce dernier point, nous disposons en effet d'un grand nombre de données, mais celles-ci sont éparpillées entre les propriétaires d'équipements, ce qui constitue l'un des obstacles à la mise à jour de la base de données Data-ES. Par le passé, le recensement des équipements sportifs se faisait de façon quadriennale, par le déplacement d'agents du ministère dans les différentes strates de collectivités. Le ministère n'a plus les moyens, aujourd'hui, d'une telle mise à jour. Or, il s'agit de notre principal outil de décision ; il est donc crucial qu'il cartographie fidèlement l'existant.

M. Patrick Appéré, président de l'association nationale des élus en charge du sport. - La situation des communes, sur le plan sportif, est aujourd'hui difficile. Vous connaissez comme moi le contexte budgétaire : les communes, comme l'ensemble des collectivités territoriales - régions, départements - sont mises à contribution dans l'effort de remboursement de la dette. De ce fait, l'obtention des financements croisés, nécessaires à la construction ou la réparation d'un équipement sportif, devient complexe. Quant à la recherche des autres financements, elle se heurte à une première difficulté : les calendriers de la DSIL et la DETR, d'un côté, et de l'ANS, de l'autre, ne coïncident pas, ce qui complique aussi la démarche des maires. Si tout était correctement articulé, cela aiderait à nos prises de décision.

Mais nous constatons aussi dans nos communes la place importante que joue le sport dans les territoires. Les choses ont changé, les pratiques sportives sont en pleine explosion et le nombre de licenciés est devenu extrêmement élevé - la présidente du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) a annoncé ce matin que nous avions autant de licenciés que l'ensemble de la population des Pays-Bas ; c'est dire le poids de la pratique sportive en France. On fait aussi du sport la réponse à tous les problèmes que rencontrent la population : qu'il s'agisse d'emploi, d'obésité, d'estime de soi ou de vivre-ensemble dans les quartiers, le sport est une solution.

Tout cela fait du sport une priorité sur l'ensemble de nos territoires, mais aussi - il faut le souligner - un sujet que les maires affectionnent et pour lequel ils sont forces de propositions.

À quoi nos territoires font-ils face aujourd'hui ? Tout d'abord, au vieillissement important de leurs équipements sportifs. Souvent, ceux-ci ne sont pas à jour des normes énergétiques et climatiques. Leur rénovation permet par ailleurs de limiter l'accidentologie et d'encourager la pratique. Il faut donc agir et, au sortir des élections municipales, je serai curieux de voir, rien que sur mon département - je suis du Finistère - ce que les maires nouvellement élus ont inclus dans leur programme sur ces sujets.

À partir d'un tel état des lieux, des experts peuvent évidemment intervenir pour identifier les équipements sportifs qui leur paraissent remplir les conditions d'un équipement structurant. Mais qu'est-ce que cela signifie réellement ? Construire une piscine dans un territoire où il n'y en a pas, c'est un élément structurant pour les pratiques sportives. Construire un gymnase dans un endroit éloigné de vingt minutes du gymnase le plus proche, c'est un élément structurant pour les pratiques sportives. C'est ainsi que nous voyons les choses, en fonction de l'aide au développement des pratiques. C'est pourquoi la notion peut différer légèrement d'un territoire à l'autre, et c'est pourquoi je pense que l'ANS a raison de se référer aux territoires et d'interroger les services déconcentrés de l'État. Cette démarche me paraît assez judicieuse.

Le problème, donc, auquel sont confrontés les maires, c'est qu'il leur faut beaucoup d'argent pour financer les équipements sportifs. Il leur faut donc trouver le moyen de réduire la facture dans les communes, en identifiant des effets de levier. Or ces effets sont réduits dans le domaine sportif. La construction d'une médiathèque, par exemple, apparaîtra souvent plus raisonnable que celle d'un gymnase d'un point de vue comptable.

Nous devons donc réfléchir à la manière de favoriser ces effets de levier.

Le sport n'est pas une dépense publique : c'est un investissement. Certes, il peut sembler satisfaisant de réduire la part allouée au sport dans le budget de l'État, mais en réalité, ce n'est pas rentable ! Une étude du conseil social du mouvement sportif (Cosmos) montrait que 1 euro investi dans le sport permettait d'économiser 13 euros de dépenses publiques.

Nous devons donc consacrer des moyens au sport. Sur l'ensemble de nos communes, les équipements sont vieillissants.

Deux sources de financement apparaissent.

La première source de financement, c'est le budget de l'État. Actuellement, la part allouée au sport ne s'élève qu'à 0,1 %. Au regard de l'Andes, si les Jeux de Paris 2024 ont été une extraordinaire réussite, c'est avant tout grâce à nos territoires. Le passage de la flamme olympique a été un grand succès dans l'ensemble de la France et a insufflé une dynamique qui a perduré durant tout l'événement.

La ministre en charge des sports avait annoncé que les Jeux laisseraient un héritage. Nous n'en avons pas vu la couleur ! Le budget actuel est inférieur à celui de 2024. Le sport connaît des difficultés financières.

D'ici à 2030, il faudrait que ces financements représentent 1 % du budget de l'État, comme la culture ! Je ne vois pas pourquoi cela ne serait pas possible.

La deuxième source de financement, c'est le sport lui-même. Les taxes affectées à l'ANS issues des paris sportifs de la Française des jeux en sont un bon exemple. Selon le plafond de prélèvement initialement fixé par Bercy sur les paris sportifs, deux tiers des profits revenaient à l'ANS et un tiers aux politiques générales. Quinze ans plus tard, le pari sportif fonctionne très bien, mais seul un tiers des prélèvements sont désormais alloués au financement du sport ! Il faut rééquilibrer la situation. Nous avions rencontré l'ensemble des groupes au Sénat à ce sujet : vous aviez alors repris notre proposition, lors de l'examen du PLF pour 2025, de révision de l'allocation des taxes affectées.

Nous avons besoin de clarté et de financements : c'est ainsi que nous développerons le sport.

Nous partageons donc globalement les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes : il y a matière à agir.

Enfin, l'ANS a monté un outil intéressant. Pendant longtemps, l'État avait pour seul interlocuteur, au sein du CNDS, le mouvement sportif. Désormais, l'ensemble des acteurs du sport sont réunis pour échanger sur leurs valeurs et faciliter l'identification des enjeux majeurs. Mais sur les territoires, les outils régionaux - conférence régionale du sport (CRdS) ou conférence des financeurs du sport - ne fonctionnent pas, sans doute parce qu'ils manquent de pragmatisme. Il faut revoir cette organisation pour en améliorer l'efficacité. Cependant, l'Andes perçoit l'ANS comme un bel outil qui fonctionne bien.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je veux féliciter le rapporteur spécial d'avoir pris l'initiative de confier la réalisation d'un état des lieux du financement des équipements sportifs à la Cour des comptes. C'est un sujet que je suis avec une grande attention.

La part du budget de l'État allouée au financement de ces équipements est particulièrement faible. Il y a deux ans, nous avions arraché des progrès à la ministre des sports, Marie Barsacq, mais à peine a-t-elle pris ses marques au ministère qu'elle a été remplacée !

À l'aune de cette audition, il apparaît clairement que la politique d'adaptation, de modernisation ou de création de structures sportives doit aboutir. La base de données Data-ES est une belle avancée, mais elle n'est pas encore complète. Comment cela se fait-il ? Il revient à l'État de relancer les préfectures, les fédérations et les clubs afin que nous disposions enfin d'une cartographie précise.

Je me suis intéressé au taux d'utilisation des équipements sportifs : il est bien supérieur à celui des équipements culturels ! Certes, nous pourrions faire mieux. Sans doute devrions-nous, à ce titre, distinguer les équipements qui relèvent de la puissance publique, du secteur associatif et des entreprises. N'aurions-nous pas intérêt à faire supporter une part du financement de la modernisation des équipements par le privé, afin que les projets reviennent moins cher aux collectivités ?

Plutôt que de s'en tenir aux conférences des financeurs du sport et aux conférences régionales, favorisons plutôt le dialogue au sein des territoires. Nous serons ainsi bien plus performants. Vous avez évoqué des carences : il faut favoriser l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire.

Le sport est souvent décrié, voire méprisé. C'est pourtant l'une des composantes de la société ! Nous en connaissons tous les bienfaits. Nous avons donc besoin d'un État stratège en la matière. Invitons l'État, les collectivités, les entreprises et les associations à collaborer pour optimiser l'utilisation de nos équipements et leur appropriation par nos concitoyens. Certains territoires sont très peu équipés et deviennent des déserts à la fois médicaux, sportifs et culturels : cette situation ne peut pas durer, car elle alimente les mécontentements et les tensions.

Je vous remercie donc d'avoir contribué à éclairer la représentation nationale. Notre rapporteur spécial a émis deux recommandations. Sans doute serait-il utile que nous nous fixions un objectif à un an, afin de cartographier rapidement l'état des lieux des équipements sur l'ensemble du territoire national et de mesurer nos progrès.

M. Jean-Marie Mizzon. - Je ne reviendrai pas sur les mille et une vertus du sport, ne serait-ce que pour la sécurité sociale !

Les maires que je rencontre évoquent souvent des difficultés à structurer correctement la formulation des demandes. En effet, l'ANS, la région et le département disposent chacun d'un formulaire et d'une procédure différents. Et pendant ce temps, on nous parle sans arrêt de simplification !

L'ANS a-t-elle pris des initiatives pour formaliser et simplifier les demandes de subvention pour les équipements sportifs ?

M. Michel Canévet. - Je remercie la Cour des comptes pour ce rapport qui nous éclaire sur le niveau d'équipement sur le territoire. La multiplicité des intervenants est notamment soulignée : faudrait-il, selon vous, rationaliser cette organisation et définir plus précisément les responsabilités des collectivités dans ce domaine ?

Dans le rapport, vous évoquez le rôle important joué par les services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et aux sports. Cependant, leurs moyens sont réduits, notamment en matière de personnel, alors qu'il leur est demandé d'instruire les demandes de subvention au titre du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Ces aides bénéficient, pour des sommes souvent ridicules, à de très nombreuses associations. Aussi, les SDJES parviennent-ils, dans ces conditions, à assumer toutes leurs missions ?

Des projets de grande ampleur sont régulièrement présentés par des collectivités. Je pense en particulier au cas d'un vélodrome, en Haute-Savoie. Or le montant de ce projet était dix fois supérieur à celui d'un vélodrome pourtant identique construit en Bretagne ! L'ANS tient-elle compte de la nécessité de faire preuve de modération lorsqu'elle attribue ses financements ?

Enfin, monsieur Appéré, comment jugez-vous le niveau d'équipement dans notre pays ? Malgré le plan Aisance aquatique de 2020, le territoire manque de piscines. Le nombre de décès par noyade observé cette année en est un triste révélateur. Faudrait-il prioriser certains types d'équipement ?

M. Claude Raynal, président. - Deux logiques semblent s'affronter. D'une part, nous cherchons à faire preuve de rationalité en construisant le bon nombre d'équipements, de manière correctement dimensionnée, là où ils sont nécessaires. D'autre part, les élus locaux ont envie de promouvoir leur territoire et de proposer des équipements, sans que ceux-ci soient toujours proportionnés aux besoins.

Comment concilier ces deux logiques, sachant que l'argent manque pour investir, et plus encore pour faire fonctionner ces structures ?

Lorsqu'un maire souhaite investir dans un équipement sportif, la demande est-elle soumise à l'avis de l'intercommunalité ou du département, de manière à en évaluer la pertinence sur le territoire ?

M. Patrick Appéré. - Pour faire le bon choix et évaluer la pertinence de la construction d'un équipement, il faut réunir l'ensemble des acteurs et s'intéresser à ce qui existe déjà. Ensuite, il conviendrait de prioriser les équipements. C'est ainsi que nous éviterons une forme de gourmandise de certains maires ou des désaccords qui donnent lieu à des doublons de structures.

Notre rôle est de rendre des avis : il ne s'agit pas de prendre la place des maires.

Je reviens sur la question des gymnases. L'Andes a émis des propositions sur le Gymnase 3S, qui allie sobriété foncière, énergétique et foncière. Autrement dit, il s'agit de construire des « boîtes » qui respectent les impératifs climatiques et dans lesquelles sont installés des modules en fonction des sports pratiqués.

Si nous arrivons à développer ce modèle à l'échelle industrielle, comme nous l'avons fait lors de la construction des « 1 000 piscines », nous pourrions parvenir à un coût unitaire de 2 millions d'euros pour les gymnases. Nous souhaitons donc soumettre cette proposition à la ministre. Mais il restera à trouver des moyens financiers pour que les mairies s'engagent...

Les piscines manquent sur l'ensemble du territoire. C'est un véritable jeu de Tetris pour trouver où les implanter ! Dans le même temps, la ressource en eau est soumise à des tensions importantes : il faut prévoir les moyens de récupérer l'eau, en cas de vidange, pour la réutiliser.

La ville de Brest s'est emparée du sujet de l'apprentissage de la natation, qui peut aussi se faire dans l'eau de mer : sans doute pourrions-nous mieux utiliser les ports nautiques dans ce but.

Le problème vient donc à la fois du coût des piscines, de la tension sur la ressource, mais aussi du manque de maîtres-nageurs.

Par ailleurs, pour les communes de moins de 50 000 habitants, la décision de construire une piscine relève de l'intercommunalité. Les maires essaient de tomber d'accord, mais le choix de l'emplacement de la piscine soulève souvent des différends, car chacun voudrait l'accueillir sur son territoire, par souci d'attractivité ! Les dossiers sont donc compliqués à monter.

C'est vrai : on entend souvent parler de simplification, mais dès qu'un fonds est créé, il y a tout de suite beaucoup de papiers à remplir ! Nos services sont souvent débordés.

Enfin, je m'interroge sur le fonctionnement de nos marchés publics. Nous payons généralement 30 % de plus parce que nous passons par ces marchés. Il y a un problème : nous devrions identifier les faiblesses de nos commissions de marché.

J'en ai un bon exemple. Dans un centre équestre à Brest, une trentaine de box étaient en très mauvais état et mettaient en danger les chevaux. L'association à laquelle la gestion du centre avait été confiée a demandé un devis pour remplacer les box auprès d'une société certifiée par la fédération française d'équitation, à hauteur de 90 000 euros. Nous avons lancé un marché public : nous avons obtenu un devis de 190 000 euros ! Le président de l'association m'a défendu de jeter autant d'argent public par les fenêtres. Heureusement, nous avons pu autoriser l'association à lancer un marché. Cette situation n'est pas normale : l'État se fait dépouiller et nous n'avons pas les moyens de résister !

M. Franck Laudillay. - Notre réseau rassemble des services déconcentrés, de petite taille, certes, mais qui produisent un travail de qualité. En effet, nos agents ont une très bonne connaissance des dispositifs de l'Agence nationale du sport et du territoire sur lequel ils interviennent, car ils occupent souvent leur poste depuis longtemps.

Ainsi, ces agents sont mobilisés en tant qu'experts sur les enveloppes de la préfecture pour traiter les demandes de financement sur la DSIL ou la DETR.

Nos services départementaux interviennent également sur la protection des usagers. C'est un sujet qui monte en puissance.

Mme Marie-Cécile Tardieu. - Tout d'abord, je veux revenir sur l'outil de recensement Data-ES. Il nous faut encourager ceux qui doivent encore le compléter à le faire. Nous avons à coeur de construire un entrepôt de données qui nous permettra d'exploiter les informations recueillies, en proposant des cas d'usage. En effet, ce recensement, s'il ne permettait pas de croiser d'autres sources, resterait inabouti. C'est ainsi que nous mobiliserons l'ensemble des acteurs.

Ensuite, nous avons franchi un premier pas en matière de simplification avec l'outil InfraSport, qui permet de formuler des demandes de subvention par voie digitale. Des mesures de simplification restent à prendre. Certains dispositifs de l'ANS fonctionnent encore en silo : nous y travaillons. Cela fait partie de notre plan d'action Ambition Bleue 2025-2032.

Par ailleurs, concernant la modération à laquelle vous appelez, les agents qui instruisent les dossiers ont une bonne évaluation des projets. Depuis mon arrivée à l'ANS, j'ai constaté que nous savons faire preuve d'imagination : le plan « 1 000 dojos » en est un bon exemple. En installant les équipements dans des salles ou des écoles, il a ainsi été possible de diminuer le coût unitaire de chaque dojo.

Enfin, vous nous avez interrogés sur l'optimisation des choix. En tant que tel, il n'existe pas de bon équipement : pour en évaluer la pertinence, il faut l'analyser au regard de l'ADN du territoire et de la réalité du développement de la pratique.

Cependant, il ne faut pas s'en tenir à une vision statique. Les équipements que nous construisons doivent pouvoir affronter cinq transitions - démographique, écologique, digitale, sociétale - j'insiste, à ce titre, sur la nécessaire prise en compte de l'accessibilité - et économique. Sur ce point, nous devons notamment réfléchir à des modèles de gestion permettant d'associer les entreprises.

C'est pourquoi l'ANS cherche à apporter son expertise aux différents acteurs, afin de prioriser une vision transversale.

M. Patrick Appéré. - Nous avons essayé de trouver d'autres sources de financements. La question des certificats d'économies d'énergie (C2E) est souvent évoquée : c'est une manne de plusieurs milliards d'euros, qui sont très peu fléchés en direction du sport. Or nous avons besoin d'isoler des gymnases et d'installer des LED pour les éclairer. Si TotalÉnergies ne sait pas à quoi employer ses milliards d'euros, voilà à quoi ils pourraient servir !

M. Nacer Meddah. - Monsieur le rapporteur spécial, je vous remercie d'avoir repris nos recommandations. J'espère que ces mesures apporteront des réponses concrètes et opérationnelles aux territoires.

Monsieur le rapporteur général, vous avez raison : nous avons besoin de fédérer l'ensemble des acteurs. Dans notre rapport, nous insistons sur la nécessité de disposer d'un diagnostic partagé et indiscutable, pour faire les bons choix. L'argent public est rare : le montant des dotations pour 2026 le montre bien. Cela nous impose encore plus qu'auparavant de prendre des décisions pertinentes. Pour cela, nous avons besoin de bases de données actualisées. La création de l'ANS devait répondre à cette ambition : réunir tous les acteurs concernés, notamment les collectivités.

Le montant moyen des projets financés est de 500 000 euros en moyenne, ce qui est relativement faible ; dans le cas de projets d'ampleur, il est indispensable de réunir les partenaires pour établir les montages.

Je rejoins M. Mizzon : la simplification est nécessaire. Les formulaires de l'ANS sont encore trop compliqués. Lorsque différents guichets sont sollicités pour un même projet, il est essentiel d'harmoniser les procédures. Cette tendance pourrait être lancée sous l'égide des préfets.

Concernant la question de M. Canévet sur la rationalisation du nombre d'acteurs, sans doute devrions-nous désigner un chef de file. Les services instructeurs sont les services départementaux : il faut cependant s'assurer qu'ils ont les moyens de remplir leurs missions, en priorisant certains projets, si cela est nécessaire. Appliquons aussi le principe de subsidiarité.

M. le président a raison : il est toujours difficile de dégager un intérêt communautaire, compte tenu de la somme des intérêts particuliers, au sein de l'intercommunalité.

Les projets de grande ampleur seront de moins en moins nombreux à l'avenir. Des crédits exceptionnels ont été débloqués pour de grands événements ces dernières années. Nous publierions au mois de septembre notre rapport sur l'héritage des jeux Olympiques : il sera sans doute lourd d'instructions !

Enfin, M. le président l'a évoqué : il faut parfois rendre un arbitrage entre les besoins réels de la collectivité et les envies du maire. Comme l'a souligné M. Appéré, les équipements qui manquent le plus sont les piscines. Cependant, outre la construction, le fonctionnement des piscines représente un coût qui n'est pas toujours soutenable pour les collectivités, en particulier dans un contexte de renchérissement des coûts de l'énergie et de la masse salariale. Il ne faut pas le perdre de vue lorsque l'on monte un projet.

Nous nous réjouissons que notre enquête permette d'avancer dans ce domaine, alors que la période nous impose de faire les bons choix pour répondre aux besoins et corriger les inégalités territoriales et sociales.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Je remercie l'ensemble des intervenants pour ce débat extrêmement riche, même si certaines interrogations demeurent.

Ma première recommandation est de formaliser le rôle de l'échelon départemental dans l'instruction et la priorisation des projets. Cependant, à entendre M. Meddah, il semble qu'il conviendrait de corriger cette recommandation en inversant les termes « instruction » et « priorisation ». L'échelon départemental est sans doute insuffisant pour instruire un grand nombre de dossiers, alors que seule une poignée est finalement retenue à la fin. Dès le début, il est aisé d'identifier les projets qui pourront aboutir.

Ma seconde recommandation est la suivante : mettre en place un suivi et une évaluation obligatoires pour les projets dépassant un certain seuil de subventions.

Je soutiens par ailleurs les recommandations émises par la Cour des comptes.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information du rapporteur spécial Éric Jeansannetas. Elle adopte également les recommandations du rapporteur spécial qui figureront dans le rapport d'information.

La réunion est close à 17 h 30.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Contrôle budgétaire - Les moyens aériens de la gendarmerie et de la police nationales - Communication

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous entendons à présent notre collègue Bruno Belin, rapporteur spécial de la mission « Sécurités », sur les moyens aériens de la gendarmerie et de la police nationales.

M. Bruno Belin, rapporteur spécial. - Je veux tout d'abord remercier Jean Pierre Vogel, avec qui nous avons rendu visite, à Chamonix, aux personnels de la sécurité civile ainsi qu'aux gendarmes de la section aérienne et du peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM), à l'occasion de la préparation de notre récent rapport sur les secours en montagne. En effet, ce déplacement m'a aussi été utile dans le cadre du présent rapport.

J'ai par ailleurs une pensée pour les gendarmes impliqués dans l'accident d'hélicoptère survenu il y a quelques semaines dans le Loiret, ainsi que pour les victimes du crash d'un avion à proximité de Nancy dimanche dernier.

L'utilité des moyens aériens pour nos forces de sécurité se résume en trois mots : manoeuvrer, appuyer et renseigner. Ils accompagnent nos forces en leur permettant notamment de projeter des moyens humains sur un lieu, afin de tirer, par exemple, des personnes de situations périlleuses - je pense aux opérations de sauvetage en cas d'inondations ou en montagne.

Ces moyens aériens - hélicoptères, avions et drones - sont complémentaires.

Les principales limites de l'hélicoptère sont son coût, son autonomie réduite et sa dépendance aux conditions météorologiques, notamment en matière de visibilité. Quant à l'avion, il ne permet pas d'opérations de sauvetage ni de surveillance. En outre, il n'est pas adapté aux opérations des forces de l'ordre dans l'espace urbain.

Les drones, quant à eux, sont une technologie récente dont nous ne pouvons plus nous passer. Souvent utilisés pour la surveillance de manifestations publiques notamment, ces moyens peuvent également être employés par des personnes malveillantes - par exemple dans le cadre d'opérations mafieuses ou de livraison, notamment en prison, de téléphones, d'armes ou de stocks de stupéfiants. Il est donc nécessaire de développer des opérations de lutte et de brouillage des drones par les forces de l'ordre.

Outre les drones de proximité, plusieurs drones endurants sont employés par ces dernières pour la surveillance prolongée, notamment dans les zones littorales. Leur utilisation est cependant complexe, car elle nécessite de bloquer les autres moyens aériens et de sécuriser le ciel, ce qui demande un peu de préparation ; ces moyens ne sont donc pas, à ce jour, mobilisables immédiatement dans un contexte de crise.

Les moyens aériens participent à la couverture des missions courantes - sécurité publique, police judiciaire, ordre public, frontières, secours - ainsi que des urgences, à l'image des violences urbaines et des crises en outre-mer. Ils sont aussi structurants pour l'intervention de secours en montagne.

En outre, les moyens aériens ne servent pas seulement des véhicules de transport aux forces de l'ordre. Ils emportent des équipements fournissant des informations de grande qualité, notamment grâce à l'intelligence artificielle, ce qui a naturellement un effet sur le coût de maintenance et d'achat.

La gendarmerie possède sa propre flotte héliportée. Parmi les appareils, on trouve encore des hélicoptères Écureuil, qui ont remplacé les Alouette à la fin des années 1960. Certains modèles ont plus de quarante ans, et moins d'un sur deux est disponible. Les EC135 ont, quant à eux, en moyenne dix-sept ans et environ trois unités sur quatre sont disponibles. Pour les EC145, la disponibilité reste faible ; elle est de deux tiers. Quant aux appareils neufs - H145-D3 et H160 -, ils sont encore - à de rares exceptions - encore attendus et leur prix est notable.

La police nationale ne dispose pas de parc d'aéronefs habités en propriété. Dépourvue d'hélicoptère, elle s'appuie sur des avions loués ou mis à disposition. Leur disponibilité est essentielle pour permettre à nos forces de projeter par exemple une unité d'élite comme le RAID sur un lieu précis, ou encore de surveiller les côtes. Ce sont donc des moyens qu'il importe de préserver.

Nous avons été rassurés de constater, s'agissant des hélicoptères de la gendarmerie, que le maillage territorial révèle une couverture équilibrée de notre territoire. Aucune zone n'est hors de leur portée en métropole. En outre-mer, une coordination s'opère avec d'autres moyens, notamment les armées.

Nous faisons face aujourd'hui à plusieurs défis concernant les moyens aériens des forces de l'ordre. Il est essentiel de disposer des moyens où il faut, quand il faut. Or, aujourd'hui, seuls trente-quatre des cinquante-cinq hélicoptères de la gendarmerie sont effectivement disponibles, en moyenne annuelle. La semaine dernière, nous avons visité le commandement des forces aériennes de la gendarmerie nationale, sur la base aérienne de Villacoublay. Seul un des quatre hélicoptères compétent pour la région Île-de-France était disponible, dans le contexte de l'organisation du G7 à Evian et de la destruction d'un hélicoptère dans un accident intervenu en juin 2026 dans le Loiret.

En outre, les coûts de maintenance aérienne ont augmenté de manière significative, passant d'un peu moins de 30 millions d'euros en 2021 à plus de 60 millions pour 2026. Nous faisons notamment face à des problèmes de maintenance et de disponibilité des pièces. L'obsolescence est une réalité pour la flotte et les difficultés d'entretien augmentent le risque d'accident.

Par ailleurs, nous devons répondre au défi du renouvellement de la flotte d'hélicoptères. Si nous ne renouvelons pas notre flotte rapidement, nous serons obligés de fermer certaines bases, en particulier celles qui sont isolées ou qui ne disposent que d'un seul équipement. Sont concernés, en particulier, les outre-mer et les zones de montagne, où les moyens aériens représentent pourtant dans de nombreux cas la seule solution d'intervention. Il nous faut donc acquérir des H145-D3 supplémentaires par rapport à ceux déjà commandés.

Parmi les sept recommandations formulées, nous proposons notamment de sécuriser rapidement la trajectoire pluriannuelle de renouvellement de la flotte héliportée de la gendarmerie, afin de préserver son maillage territorial. Nous soutenons également l'idée d'établir une stratégie sur les moyens aériens avec un contrat capacitaire. Par ailleurs, nous devons améliorer nos capacités en matière de drones et de lutte anti-drones. Il convient également d'approfondir les mutualisations techniques, en particulier en matière de maintenance et de formation, dans le domaine des drones. Nous suggérons également une programmation consolidée sur ces besoins. Enfin, nous recommandons la transmission au Parlement d'un tableau de bord des moyens aériens.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Dans de nombreux domaines, nous prenons conscience qu'à force de repousser certains investissements, nous nous exposons à des difficultés.

L'utilisation des appareils n'est pas optimale : le nombre d'appareils correspond aux besoins théoriques, mais dans le meilleur des cas, seulement 70 % des hélicoptères sont effectivement disponibles. La flotte d'appareils neufs est, par ailleurs, très réduite.

Compte tenu de la tension à laquelle sont soumis nos comptes publics, quelles améliorations raisonnables préconisez-vous pour répondre aux besoins ? Nous parlons en effet d'une compétence régalienne de l'État. Il importe donc que nous exercions correctement notre contrôle, sans faire preuve d'aucune complaisance.

Mme Isabelle Briquet. - Je vous remercie pour votre rapport.

Sur les cinquante-cinq hélicoptères de la gendarmerie, seuls trente-quatre sont en état de fonctionner. En outre, le coût de maintenance a doublé en très peu de temps et risque de continuer à augmenter.

Quel est le coût des nouveaux appareils ? A-t-il été envisagé par l'État de recourir à des appareils moins sophistiqués et moins coûteux ? En effet, certaines opérations de premiers secours n'imposent pas l'utilisation d'équipements de dernière génération.

M. Jean-Marie Mizzon. - Pour faire écho à la remarque du rapporteur général, j'ajoute qu'il nous faudrait investir 5 milliards d'euros pour isoler correctement nos bâtiments scolaires, qu'il s'agisse des écoles, des collèges, des lycées ou des universités.

Pour en revenir aux moyens aériens, un drone coûte moins cher qu'un avion ou qu'un hélicoptère, tout en rendant des services comparables. Le recours aux drones améliore-t-il l'efficacité des services de gendarmerie et de police, ou permet-il avant tout de réaliser des économies ?

M. Michel Canévet. - La gendarmerie recourt-elle aux drones aujourd'hui ? En effet, ces moyens sont très utiles en matière de renseignement en particulier.

M. Claude Raynal, président. - Je ne suis pas très rassuré d'apprendre que certains hélicoptères de la flotte de la gendarmerie ont plus de quarante ans !

M. Bruno Belin, rapporteur spécial. - L'inquiétude du président et du rapporteur général sont légitimes. Ce rapport est une véritable alerte. Ces trois dernières années, j'ai appris à connaître la gendarmerie. Les gendarmes ne se plaignent jamais. Mais aujourd'hui, ils en arriveraient presque à rafistoler des hélicoptères avec du chatterton !

En théorie, il doit s'écouler une heure entre une demande et l'arrivée de l'hélicoptère. Mais en raison de l'indisponibilité du matériel, dans certaines zones, il faut parfois attendre beaucoup plus. Lorsque des vies sont en jeu, c'est bien trop long. Nous manquons, par ailleurs, actuellement d'une capacité de montée en puissance permettant d'intervenir sur plusieurs terrains de crise en même temps.

Je reviens sur le coût des hélicoptères. Un appareil H145-D3 coûte 16 millions d'euros. Le coût d'une heure de vol d'un hélicoptère peut atteindre, toutes dépenses confondues, à peu près 7 000 euros.

La gendarmerie cherche à amoindrir les coûts. Par exemple, alors que 10 hélicoptères H160 ont été commandés, d'un coût unitaire d'environ 21 millions d'euros, contre 6 H145-D3, la gendarmerie réfléchit à substituer 4 H145-D3 à 4 H160. Initialement, plusieurs H160 - le modèle le plus sophistiqué - devaient être acquis.

Des drones sont en effet utilisés par nos forces de l'ordre, tant pour leur apport opérationnel que leur coût réduit par rapport aux avions et aux hélicoptères. Des centaines de drones circulaient dans le ciel d'Évian il y a quelques jours. Les drones ont aussi permis à l'État d'agir rapidement dans le contexte des émeutes urbaines de 2023, afin de limiter les dégradations - cela a finalement contribué à réduire la facture. Mais pour certaines opérations, les drones ne suffisent pas et les avions et hélicoptères ne sont pas remplaçables.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

- Présidence de M. Michel Canévet, vice-président -

Mission d'information relative au financement du « zéro artificialisation nette » - Communication

M. Michel Canévet, président. - Nous en terminons avec la communication de nos collègues Hervé Maurey et Sophie Primas sur les travaux de la mission d'information relative au financement du « zéro artificialisation nette » (ZAN).

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Nous présentons une communication de clôture de la mission d'information qui nous a été confiée, avec mon collègue Jean-Baptiste Blanc, qui depuis lors a quitté notre commission, le 27 février 2024, sur les conséquences financières du ZAN et le coût de sa mise en oeuvre pour les collectivités locales.

Rapidement, nous nous sommes rendu compte qu'il était impossible d'évaluer le coût du ZAN et, par conséquent, le financement de sa mise en oeuvre.

Nous avons réalisé une dizaine d'auditions. En particulier, nous avons auditionné le ministre de la transition écologique de l'époque, M. Christophe Béchu, ainsi que des associations d'élus et les acteurs de l'aménagement du territoire - association nationale des établissements publics fonciers locaux (EPFL), réseau national des établissements publics fonciers (EPF) d'État, fédération des schémas de cohérence territoriale (Scot), Union nationale des aménageurs.

Nous avons également auditionné les administrations centrales, notamment la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) et la direction de la législation fiscale (DLF), ainsi qu'un certain nombre d'organismes spécialisés comme le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) ou le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO).

Concernant le coût du ZAN, personne n'a été capable de réaliser un chiffrage. Nous avions interrogé M. Bruno Le Maire, alors ministre de l'économie et des finances, et il nous avait répondu par écrit en août 2024 : « Le ZAN n'a pas, à ce stade, fait l'objet d'étude sur ses conséquences financières pour les collectivités. » Il s'agissait d'un aveu extraordinaire.

Sans étude d'impact fournie par le gouvernement d'alors, il était difficile de proposer des mesures concrètes pour financer le ZAN. Nous nous sommes alors tournés vers M. François Bayrou, le Premier ministre de l'époque, dans l'espoir que des corps d'inspection soient mis à notre disposition. Le gouvernement nous a joué un mauvais tour : il a choisi de confier la mission à l'inspection générale des finances (IGF) et à l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (Igedd). Le rapport des deux inspections, rendu en juillet 2025, n'a été présenté au public qu'en mai 2026 ; ce décalage s'explique par le caractère insatisfaisant des conclusions.

À la lecture du document, il est indiqué que « le coût du ZAN, d'ici 2031, serait compris entre 0 et 3,4 milliards d'euros par an ». Vous conviendrez que cette estimation manque un peu de précision et de rigueur.

Mais il y a pire : le rapport indique que l'impact du ZAN sur les finances des collectivités territoriales serait marginal, au motif que la taxe foncière est un impôt de stock dont les bases sont revalorisées tous les ans. C'est méconnaître le fait que certains impôts locaux, comme la taxe d'aménagement, pâtiraient de la mise en oeuvre du ZAN et que de nombreux projets seraient ainsi bridés.

Les inspections n'ayant pas été capables, elles non plus, d'établir un diagnostic clair des besoins financiers des collectivités territoriales, nous nous trouvons dans une impasse.

Néanmoins, nous sommes parvenus à voter une avancée concrète dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2026. À la suite d'une réunion de la mission d'information au mois de novembre dernier, nous avons porté un amendement de fusion des taxes sur les logements vacants.

Jusqu'ici, deux taxes sur les logements vacants coexistaient, s'appliquant distinctement en fonction de la zone géographique. Dans les zones tendues, s'appliquait la taxe annuelle sur les logements vacants (TLV), affectée à l'État. Dans les zones non tendues, les communes pouvaient instituer la taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV) à un taux équivalent à celui de la taxe d'habitation voté par la commune ; le produit de cette taxe revenait aux communes qui l'instituaient.

Cette double imposition, complexe et inefficace, a été remplacée, à notre initiative, par une taxe unique sur la vacance des locaux d'habitation (TVLH) qui unifiera, à partir du 1^er janvier 2027, les deux taxes qui préexistaient. Son produit sera directement affecté au budget des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui l'institueront.

La fusion de ces deux taxes doit inciter à l'occupation des logements plutôt qu'à la construction de nouveaux locaux d'habitation ; en cela, elle participe à la mise en oeuvre du ZAN.

Mme Sophie Primas, rapporteur. - Lors de la réunion constitutive de notre mission, il avait été indiqué que le financement et la fiscalité constituaient « l'angle mort de la loi Climat et résilience ». Après deux ans et demi de travaux au Sénat, l'adoption d'un rapport à l'Assemblée nationale et la publication du rapport des deux inspections, le coût du ZAN demeure un impensé, et personne, dans le pays, ne semble capable d'en connaître le coût.

Dans ce contexte, il apparaît difficile de calibrer des réformes fiscales ou financières qui devraient être adoptées pour accompagner la mise en oeuvre du ZAN ; ce n'est pas faute, pourtant, de disposer de pistes de recommandations.

En matière fiscale, les auditions avaient souligné l'intérêt de divers ajustements à ce sujet, par exemple en fusionnant les deux taxes sur les cessions de terrains nus rendus constructibles, en intégrant un bonus-malus dans la taxe d'aménagement, voire en réformant la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom). Au-delà des hausses de fiscalité, les personnes auditionnées avaient souligné l'intérêt de moins taxer les terrains nus et les espaces naturels en général.

En matière financière, nous avons pris connaissance de pistes intéressantes pour doter les collectivités de leviers en gestion qui pourraient aussi favoriser la sobriété foncière. Nous avions pensé à la modulation des redevances d'occupation du domaine public et des taux de subvention des dotations de l'État, afin de les flécher vers les projets sobres en foncier, ou encore à la revalorisation de la dotation pour les aménités rurales, afin de soutenir les communes qui protègent leurs espaces naturels.

Enfin, nos travaux ont mis en lumière le besoin d'ingénierie dans nos territoires en matière de sobriété foncière.

L'absence de chiffrage, péché originel du ZAN, nous empêche de formuler la moindre formulation un peu robuste. Il n'est pas question que notre mission d'information sur le financement du ZAN se transforme en une machine à taxer encore davantage. Lors de notre réunion constitutive, l'accent avait été mis sur le besoin de conduire nos réflexions à iso-fiscalité, c'est-à-dire en compensant toute hausse d'impôt visant à fournir des ressources supplémentaires aux collectivités ou à décourager tel ou tel comportement, par une baisse d'impôt équivalente visant à alléger la pression à l'artificialisation et à inciter à la sobriété foncière. Or, sans chiffrage, le calibrage fin que nécessite une réflexion à iso-fiscalité est impossible.

La mission d'information aura tout de même forcé le Gouvernement à reconnaître l'impossibilité de chiffrer le coût du ZAN, et permis la mise en oeuvre d'une première réforme fiscale d'ampleur, qui donnera aux collectivités des moyens supplémentaires pour lutter contre la vacance.

Le Sénat poursuit ses travaux sur le ZAN en continuant à soutenir la réforme de la trajectoire de réduction de l'artificialisation que la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace) cherche à mettre en oeuvre. Seule une concertation institutionnalisée avec les élus permettra de trouver une voie de sortie. La sobriété foncière concerne directement nos territoires ; il est nécessaire de s'appuyer sur les élus locaux pour qu'elle s'applique concrètement et réponde aux enjeux de chacune de nos communes.

L'achèvement des travaux de la mission, concentrée sur le financement du ZAN, ne signifie pas la fin de l'intérêt du Sénat sur le sujet. Il nous revient d'oeuvrer à ce que la proposition de loi Trace poursuive son chemin, afin de faciliter la mise en oeuvre de la sobriété foncière.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport ne fait que confirmer nos inquiétudes. Tout ça pour ça, pourrait-on dire. Le Gouvernement s'est ingénié à expliquer à nos concitoyens qu'ils n'avaient pas compris les enjeux liés à la disponibilité des territoires de reconversion et à la nécessité de la sobriété foncière, et ce sans aucune étude d'impact et avec un travail préparatoire insuffisant. Plus les membres du gouvernement parlaient, moins ils en savaient.

Jeudi dernier, ont été organisées au Sénat Les Rencontres de l'évaluation, notamment en lien avec la Cour des comptes. Oui, les évaluations sont utiles. Votre mission d'information montre en l'espèce l'insuffisance du travail préparatoire du gouvernement.

De mon point de vue, la situation est grave. Le projet de loi sur le ZAN a suscité un mécontentement général dans les territoires pour en revenir au point de départ, avec une fourchette d'impact financier estimée entre 0 et 3,4 milliards d'euros par an. Sincèrement, je suis atterré. Il s'agirait de faire le décompte du nombre de ministres qui se sont succédé durant cette mauvaise comédie...

M. Jean-Marie Mizzon. - Ce rapport est révélateur de l'ère du temps, qui voit se multiplier des réformes non financées. Cela a été le cas des suppressions de la taxe d'habitation, de la contribution à l'audiovisuel public, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; autant de réformes financées par la dette.

Comme le veut l'expression, quand on veut sortir du trou, il faut commencer par arrêter de creuser ; or, nous avons continué de creuser, tout en tenant un discours contraire. Il est affligeant de vouloir mettre en place des réformes auxquelles personne n'a réfléchi. Je suis très déçu, et j'ignore la façon dont nous allons nous en sortir.

Mme Isabelle Briquet. - Les réponses apportées par les inspections sont édifiantes. En l'absence d'une véritable évaluation, cela ne peut pas fonctionner. Pourtant, il est fondamental de prendre en compte les enjeux liés au réchauffement climatique. Plutôt que de s'engager sur un projet mal ficelé dès le départ, et de braquer tous les acteurs, il aurait fallu avoir des objectifs ciblés et prendre en compte la réalité des territoires.

On ne peut pas laisser le béton ou la désertification s'imposer à certains endroits du territoire sans intervenir. La balle sera dans le camp des prochains gouvernements pour reprendre le travail avec, je l'espère, une évaluation des conséquences.

M. Michel Canévet, président. - Cela passera par des assouplissements réglementaires qui permettront de densifier l'urbanisation et de mettre à disposition des élus des outils différents en fonction des territoires. Je pense notamment à une taxation pour les friches industrielles, comme c'est déjà le cas pour les friches commerciales ; les maires doivent pouvoir inciter à l'urbanisation des friches.

Il convient également de s'interroger sur le partage de la valeur lorsque des équipements publics entraînent une augmentation du prix du foncier. La collectivité publique, qui finance par exemple les moyens de transport, doit pouvoir bénéficier de l'éventuelle survalorisation des biens que ses investissements ont permis.

Mme Sophie Primas, rapporteur. - Je me souviens des conditions dans lesquelles nous avons voté cette loi ZAN, sans aucune évaluation des conséquences financières, fiscales et économiques. De même, nous ne ferons pas de relance du logement sans foncier ; ce dernier étant rare, il est de plus en plus cher, sans parler du foncier disponible dans les friches, qu'il s'agit de requalifier, dépolluer et démolir.

Tout cela va dans le sens d'une augmentation des coûts du logement et de la construction. Avec de tels freins, il est compliqué d'agir. Nous nous sommes mis des boulets aux pieds qui ralentissent notre économie et rendent impossibles la construction et la densification. Nous avons coupé l'économie et, ensuite, avons essayé de trouver des ressources pour gérer la transformation du foncier disponible.

J'observe une erreur dans le cadencement de ces lois. Il s'agit d'abord de créer de la richesse ; celle-ci permettra ensuite la requalification des friches, la dépollution, la déconstruction. Le fonds dédié aux friches, qui fonctionnait plutôt bien, a permis des opérations qui allaient dans le sens du ZAN.

Je souhaite rendre hommage à la patience de Jean-Baptiste Blanc, qui a beaucoup travaillé avec Hervé Maurey sur le sujet, avant que je n'intègre la commission des finances.

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Je partage l'analyse de Jean-Marie Mizzon. Depuis deux quinquennats, nous avons réformé sans évaluer le coût des réformes. Il ne faut pas s'étonner que des recettes supprimées non compensées et la mise en place de politiques non financées nous conduisent là où nous en sommes aujourd'hui.

Concernant le chiffrage, nous avons même tenté de missionner un cabinet mais le marché avait été déclaré sans suite pour défaut de concurrence, une seule offre nous étant parvenue. Cela montre bien l'ampleur de la tâche.

Sur le terrain, le ZAN a été perçu comme un dispositif technocratique. Il aurait fallu un engagement plus ciblé, département par département, sachant que tous les territoires n'ont pas les mêmes besoins en termes de logement et de développement économique ; tous n'ont pas eu non plus la même politique de construction dans les années qui ont précédé, et les plus raisonnables, parmi eux, se trouvent aujourd'hui pénalisés.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Quand on voit le désordre que le ZAN a causé dans les médias et les territoires, le Sénat devrait lui aussi communiquer. Car certains vont dire que le Sénat a enterré une réforme ; je compte sur vous pour porter à la connaissance du public les éléments qui prouvent la défaillance générale de l'exécutif. La réalité du terrain, l'opiniâtreté de certains élus et d'une partie de l'opinion ont fini, au moins provisoirement, par l'emporter.

La commission autorise la publication de cette communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 17 h 30.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, notre collègue Sophie Primas va nous présenter son rapport sur le projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement.

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Mes chers collègues, les conditions d'examen du projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, que je vous présente aujourd'hui, sortent de l'ordinaire - c'est le moins que l'on puisse dire !

En effet, alors que le texte avait été déposé à l'Assemblée nationale le 24 juin à l'issue du conseil des ministres, en vue d'un examen courant septembre, il a finalement été retiré de l'ordre du jour, puis déposé au Sénat, afin d'être examiné en séance dès le 7 juillet prochain.

Nous n'avons donc eu que cinq jours, en comptant samedi et dimanche, pour préparer l'examen de ce texte en commission. Je n'ai pu réaliser qu'une seule audition avant de vous présenter mon rapport. J'entendrai néanmoins le ministre cet après-midi. Nous avons naturellement demandé des contributions écrites aux principaux concernés.

Malgré ces conditions d'examen, un tel projet de loi est tout à fait nécessaire dans un contexte de crise du logement extrêmement violente, qui s'inscrit dans la durée et s'accentue dans notre pays. Il y a donc urgence à mobiliser l'investissement privé et public pour limiter les difficultés d'accès au logement de nos concitoyens.

Cette crise est en effet une bombe sociale qui fait déjà des dégâts considérables parmi les Français.

Ainsi, le taux d'effort des ménages en matière de logement s'est fortement accru depuis une vingtaine d'années. La part du revenu consacré au logement est passée de 16,7 % en 2006 à 18,3 % en 2013, pour atteindre 22,1 % en 2023 - soit près d'un quart du revenu !

Les facteurs explicatifs sont nombreux et se sont accumulés depuis une dizaine d'années. Citons, notamment, la transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI), le développement des locations saisonnières de courte durée, la raréfaction du foncier et donc la hausse de son coût, l'arrêt du dispositif Pinel, la suppression de la taxe d'habitation ou encore, plus récemment, l'augmentation des taux d'intérêt - y compris celui du livret A, ce qui affecte le financement du logement social. Bref, cette série de décisions très politiques, in fine, ont fait peser sur la construction des difficultés désormais bien installées et, pour certaines, structurelles.

L'ensemble du secteur de la construction subit directement ces difficultés et connaît la pire crise de son histoire depuis 1954. On ne construit plus, on ne rénove plus - ou, dans tous les cas, pas suffisamment. Le nombre d'autorisations de logements a ainsi diminué de 40,1 % entre janvier 2020 et décembre 2025.

Enfin, le parc social est soumis à une forte tension : le nombre de demandeurs en attente d'un logement social atteignait 2,8 millions en 2025, contre 2 millions en 2017. La réduction de loyer de solidarité (RLS) s'est révélée fatale à la capacité d'investissement des bailleurs sociaux.

Ce texte est donc le bienvenu. Il se décline en plusieurs axes qui, je le pense, peuvent contribuer à dégripper le secteur - du moins, à engager un changement. Je suis certaine que la sortie de crise s'appuiera sur une dynamique d'ensemble et s'inscrira dans le temps long. Il nous faut l'enclencher.

La commission des affaires économiques, à laquelle le texte a été renvoyé au fond, nous a délégué l'examen de l'article 4, relatif aux modifications de l'avantage fiscal « Relance logement » en faveur des bailleurs privés. La commission des finances s'est en outre saisie, pour avis, de l'article 1^er, qui vise à lancer un troisième programme national de renouvellement urbain (PNRU).

Au total, le projet de loi comprend dix articles, répartis en trois titres.

Le titre I^er contient cinq articles qui visent à accélérer les constructions. En particulier, l'article 1^er lance un troisième programme national de renouvellement urbain, doté de 5 milliards d'euros sur la période 2026-2040, tandis que l'article 4 assouplit l'accès au statut du bailleur privé créé par la loi de finances pour 2026. J'y reviendrai, car c'est celui que nous examinons au fond.

Ensuite, le titre II vise à accélérer les rénovations, grâce à deux articles.

Enfin, le titre III tend à instaurer quelques mesures de décentralisation de la politique du logement. L'article 10, en particulier, renforce les pouvoirs des maires dans l'attribution des logements sociaux.

J'en viens, plus précisément, à l'article 4, que notre commission doit examiner au fond.

Cet article prévoit l'assouplissement des conditions dans lesquelles un bien immobilier ancien peut bénéficier du mécanisme d'amortissement « Relance logement » mis en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2026.

Pour rappel, cet avantage fiscal permet aux propriétaires bailleurs, mettant en location nue un bien pendant au moins neuf ans, d'amortir ledit bien, acquis ou rénové. L'objectif est de rééquilibrer l'attractivité entre la location nue et la location meublée, laquelle bénéficie déjà d'un régime d'amortissement dans le régime réel.

Le dispositif proposé facilite les conditions d'accès au dispositif pour les logements anciens, sans toucher aux conditions de calcul de l'amortissement.

L'article prévoit d'abaisser de 30 % à 20 % le montant de travaux requis par rapport au prix d'acquisition, ainsi que de réduire, en conséquence, l'objectif de performance énergétique des travaux : ceux-ci devront permettre au logement d'atteindre une étiquette énergétique D, et non plus A ou B. Enfin, le texte ouvre le dispositif aux logements anciens individuels et aux locaux non affectés à l'habitation ayant vocation à être transformés en logements.

L'article précise en outre que les logements mis en location ne pourront bénéficier du dispositif s'ils sont équipés d'une chaudière susceptible d'utiliser des combustibles fossiles.

Il me semble que ces évolutions vont dans le bon sens. En effet, à ce stade, les critères d'éligibilité pour les logements anciens sont très exigeants et n'encouragent pas assez les investissements locatifs. Les modifications proposées sont en outre proportionnées et permettent d'accroître le nombre de logements éligibles au dispositif.

Elles rapprochent aussi le dispositif du mécanisme que le Sénat avait adopté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026. En effet, notre chambre, toujours bien avisée, avait prévu un montant de travaux égal à 20 % du prix d'acquisition tout en rendant éligibles les logements individuels, tant neufs qu'anciens. Je vois donc dans les arbitrages du Gouvernement le signe que nous avions su faire preuve, en février dernier, d'une sagesse toute sénatoriale en calibrant ainsi le dispositif.

Toutefois, si je vous propose, à ce stade, d'adopter cet article, il me semble qu'il nous reste encore à y travailler, notamment en séance, afin d'assurer le bon équilibre entre l'attractivité du dispositif et la maîtrise de nos finances publiques.

En effet, les dispositions de l'article 4 augmenteraient de 150 % le nombre de logements anciens éligibles, ce qui pourrait accroître de 800 millions d'euros le coût générationnel du dispositif « Relance logement ». Selon le scénario dit réaliste du ministère de l'économie, le coût générationnel actuel de l'avantage fiscal serait estimé à 1 milliard d'euros en dépense publique, sans que les recettes liées soient évaluées. S'il atteignait 1,8 milliard d'euros, ce dispositif pourrait revenir plus cher à l'État que le dispositif Pinel mis en extinction fin 2024.

Ces estimations sont extrêmement incertaines et dépendent de la mobilisation de l'épargne des propriétaires en vue de l'investissement dans la pierre. Néanmoins, il convient, au vu des coûts potentiels, de viser juste.

Des amendements ont d'ores et déjà été déposés pour apporter des modifications à ce dispositif, sur la base de la proposition de loi pour la mobilisation de l'habitant existant en réponse à la crise du logement, déposée par la ministre Valérie Létard lorsqu'elle était députée, que l'Assemblée nationale a examinée et adoptée récemment. Je préfèrerais donc que les amendements déposés sur cet article soient retirés au stade de l'examen en commission, car je souhaiterais entendre le ministre sur ce sujet et terminer mes auditions avant de faire évoluer le texte. Je serai alors en mesure de donner un avis plus éclairé sur les propositions de mes collègues. Ils pourront les déposer une nouvelle fois en vue de l'examen du texte en séance, si cela leur paraît nécessaire.

Enfin, je veux revenir sur l'article 1^er, dont la commission des finances s'est saisie pour avis.

L'article 1^er prévoit le lancement d'un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU), qui s'inscrirait dans la continuité des deux précédents : le programme national de rénovation urbaine, entre 2004 et 2022, puis le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), depuis 2014.

Vous le savez, ces deux derniers programmes ont permis une restructuration profonde de plusieurs centaines de quartiers en difficulté, par le biais d'opérations plus en plus intégrées.

Le TPNRU, tel qu'il est prévu, couvrirait la période 2026-2040 et concernerait aussi bien des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) que certains quartiers dégradés situés dans les centres de villes moyennes.

Les projets, comme ceux du NPNRU, traiteraient non seulement la question du bâti, mais aussi des problématiques diverses comme l'adaptation au réchauffement climatique, les enjeux de rénovation du parc privé et le retour d'équipements publics. Toutefois, le TPNRU insisterait davantage sur les questions de sécurité, d'attractivité économique et d'éducation.

En matière de financement, le TPNRU serait doté de 5 milliards d'euros de subventions, étalées sur les quatorze années du programme. À titre de comparaison, le PNRU et le NPNRU ont mobilisé respectivement 12,35 milliards et 12 milliards d'euros sur la période qu'ils ont couverte. Néanmoins, au démarrage, le premier programme était doté de seulement 2,5 milliards d'euros et le second de 5 milliards d'euros.

Comme je l'ai montré dans mon récent rapport de contrôle budgétaire sur la politique de renouvellement urbain, adopté par la commission le 13 mai dernier, le lancement d'un troisième programme est nécessaire.

Je constate, de plus, que les recommandations du ressort législatif qui émanaient des travaux de notre commission sont prises en compte dans cet article. Le périmètre est ciblé sur les QPV, mais aussi sur les centres anciens dégradés. Les questions relatives aux questions de développement économique, d'éducation et de sûreté sont prises en compte. Enfin, la responsabilité du Premier ministre dans la coordination du programme est inscrite dans le texte.

Je n'aurai qu'une réserve, mais pas des moindres : le financement du troisième programme ne semble pas assuré à ce stade. De même, celui du NPNRU est toujours incertain.

Ainsi, la participation de l'État, dans un contexte budgétaire très contraint, n'est pas garantie.

J'ai déposé un amendement sur cet article, afin de réaffirmer que le ministre reste décideur de l'éligibilité des 150 quartiers ciblés par ce troisième programme.

Je vous propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article modifié par mon amendement, tout en restant particulièrement vigilants sur la définition de la participation financière des différents contributeurs.

Mes chers collègues, je sais que ce projet de loi ne résoudra pas la crise du logement d'un coup de baguette magique, mais il permettra certainement de flécher davantage l'épargne des Français vers la location de longue durée et pérennisera la politique de renouvellement urbain. Il répondra également aux enjeux de l'habitat rural sur lequel nous nous sommes penchés il y a deux semaines.

Je vous invite donc à adopter l'article 4, qui a été délégué à la commission des finances, et à émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 1^er modifié par mon amendement.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À mes yeux, le secteur du logement semble, non pas en crise, mais atteint par une maladie chronique depuis dix ans. Il est difficile d'y remédier, surtout quand nous manquons de moyens.

Les conséquences de l'avantage fiscal sur les recettes publiques me semblent mal évaluées. Quelles incertitudes avez-vous identifiées ? Quelles sont vos recommandations ?

Une étude d'impact a-t-elle été réalisée afin d'établir une cartographie, à différentes échelles, des besoins sur chaque territoire ?

Par ailleurs, une coordination avec les programmes portés par l'État dans des territoires ruraux comme Action coeur de ville ou Petites Villes de demain est-elle prévue ?

La problématique de la rénovation du bâti rural est-elle intégrée ? Ce texte est en effet l'occasion d'amorcer une action en la matière, dans un objectif de décentralisation.

M. Michel Canévet. - J'espère vivement que le périmètre lié à l'application de l'article 45 de la Constitution de ce projet de loi ne sera pas trop restrictif, car nous avons des propositions pour améliorer ce texte.

L'avantage fiscal - le dispositif Jeanbrun - n'est pas ouvert aux habitations individuelles neuves. Sera-t-il possible proposer une telle extension ?

Le rapporteur général a en effet évoqué la nécessité d'accroître les rénovations du bâti rural et du bâti ancien. Cependant, nous avons aussi besoin de bâti neuf, car le paysage doit être diversifié, notamment pour l'offre locative.

M. Pierre Barros. - Il y a urgence à agir sur le logement, notamment par égard pour nos concitoyens, comme nous l'avons vu ces dernières semaines. Il est donc regrettable que le calendrier imposé nous brusque dans l'examen d'un sujet aussi sérieux.

Certaines mesures du texte sont intéressantes, notamment sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) et sur la nécessité de la rénovation urbaine. En revanche, forts de notre expérience des dernières semaines, nous doutons de l'effet d'autres dispositions, notamment la remise sur le marché de logements à la note énergétique dégradée.

Par ailleurs, il n'est pas question, dans ce texte, du « 1 % patronal » alloué à Action Logement, dont certains crédits sont dévolus à la construction et à la rénovation. Certains prétendront que les moyens d'Action Logement sont immenses, d'autres qu'ils sont en baisse. Dans tous les cas, il est nécessaire d'aborder cette question. La part patronale est importante : elle traduit une responsabilité et un engagement historiques dans la construction du logement social, notamment.

Je crains, par ailleurs, que nous ne confondions bâti ancien et rural. Le bâti ancien s'observe aussi en zone urbaine. Comment définir le bâti ancien ? Certaines constructions anciennes présentent des qualités bien plus intéressantes, d'un point de vue énergétique, que des bâtiments plus récents qui se trouvent pourtant sur le marché. À ce titre, je déplore que le logement soit devenu un marché, alors que nous affirmions il y a quelque temps qu'il était avant tout un droit.

Mme Isabelle Briquet. - Je remercie notre rapporteur de s'être saisie de ce texte dans un temps record, en vue d'un examen pour le moins précipité la semaine prochaine.

Dans le droit fil des propos de M. Barros, je veux rappeler le manque criant de logements, notamment de qualité. J'ai également des réserves quant à l'article 4, qui réduit considérablement l'objectif de performance énergétique des travaux réalisés, d'autant plus que le coût pour les finances publiques du dispositif n'est pas quantifié. J'apporterai un double bémol : ce sont finalement des logements bien moins performants qui pourraient bénéficier d'un avantage fiscal nettement supérieur.

M. Laurent Somon. - Ce rapport - et peut-être ce projet de loi lui-même - a dû être élaboré dans la précipitation.

Nous avons récemment travaillé sur le bâti rural. Un sous-amendement avait alors été adopté pour prévoir un fonds dédié au bâti rural. En matière de bâti urbain, nous avons l'Anru. Mais nous devons agir pour le bâti rural en déshérence, car il représente une réserve foncière importante.

Le texte n'omet-il pas certaines mesures pour la modification de la destination des bâtiments agricoles en déshérence ? Quels sont les moyens prévus pour la reprise des logements vacants ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Qu'en est-il du classement d'Action Logement dans la dette des administrations publiques ?

M. Claude Raynal, président. - Je rappelle que c'est le retrait du projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics de notre ordre du jour qui a permis l'examen, en urgence, de ce projet de loi. Ce sujet aurait mérité d'être travaillé de manière plus approfondie.

Le montant du futur PNRU semble très en deçà des précédents programmes, au moins en théorie. En pratique, j'ignore si les montants des deux premiers programmes ont été atteints. D'ailleurs, l'État participe-t-il au financement des 5 milliards d'euros prévus pour ce troisième programme ?

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Ce texte reprend beaucoup de propositions qui ont été débattues en commission des affaires économiques et lors de l'examen du projet de loi de finances. Cependant, le délai imparti pour élaborer le rapport était très court.

Concernant le financement du troisième programme de rénovation urbaine, le projet de loi prévoit, à l'article 1^er, une enveloppe de 5 milliards d'euros. Le premier programme était initialement doté de 2,5 milliards d'euros ; il est finalement chiffré à 12,35 milliards d'euros. Pour le deuxième programme, qui a toujours cours, 5 milliards d'euros avaient initialement été prévus, pour une livraison prévisionnelle de l'ensemble des opérations, fin 2032, d'environ 12 milliards.

J'en viens à la répartition des contributions au financement du programme, à hauteur de 5 milliards d'euros. Le tableau qui m'a été communiqué précise qu'Action Logement doit être le principal financeur, au travers de subventions et de prêts bonifiés, mais pour un montant qui reste à déterminer. J'ajoute, à l'attention de Mme Carrère-Gée, qu'un décret a été pris le 15 juin dernier modifiant les statuts d'Action Logement Services, sans résoudre la question de sa capacité d'endettement. Les bailleurs sociaux seront mis à contribution à hauteur d'environ 2,7 milliards d'euros. L'État devrait contribuer, sous réserve, à hauteur de 500 millions d'euros environ. Les fonds européens, incertains, devraient être mobilisés à hauteur de 750 millions d'euros. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) devrait financer, quant à elle, 1,1 milliard d'euros, répartis entre subventions et, surtout, prêts bonifiés.

C'est donc Action Logement qui portera prioritairement, si nous le lui permettons, le troisième programme national de rénovation urbaine.

Vous m'avez interrogée sur la coordination de ce nouveau programme avec les politiques de l'État telles que Petites Villes de demain ou encore Villages d'avenir. Je souhaite bien entendu que le NPRU soit bien articulé avec ces différents programmes. La possibilité que ce programme s'ouvre au bâti rural pour l'investissement locatif, neuf et en rénovation, aura cependant des conséquences sur sa coordination avec les programmes de l'Anru. Le dispositif concernera la France entière, sans zonage particulier.

Monsieur Canévet, le temps imparti pour l'examen de ce texte nous rendra d'autant plus attentifs au respect du périmètre imposé par l'article 45 de la Constitution. Pour autant, nous nous intéresserons à toutes les propositions concernant les paramètres du dispositif fiscal. Il faudra trouver un équilibre entre les besoins et la réalité budgétaire.

Monsieur Barros, le bâti ancien répond à une définition juridique simple : il désigne tout ce qui n'est pas neuf. Le périmètre est donc large. Notre objectif est de lutter contre la vacance et de permettre à nos concitoyens d'investir, y compris dans l'ancien en réalisant des travaux.

Madame Briquet, je comprends votre remarque sur l'objectif de rénovation, que le Gouvernement a quelque peu revu à la baisse. Cependant, l'étiquette D est déjà un bon objectif ! Notre ambition est de sortir de la location le parc E, F et G, qui représente la majeure partie du bâti ancien : ce serait déjà un progrès considérable que de ramener ces logements à une étiquette D. Nous voulons rendre possible l'investissement des particuliers ; or les travaux d'une rénovation intégrale, pour atteindre l'étiquette A ou B, coûtent très cher.

Monsieur Somon, le bâti rural est en effet concerné, de même que les bâtiments qui changent de destination. Nous pensons, par exemple, aux corps de ferme abandonnés.

M. Claude Raynal, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, la commission des finances a arrêté, lors de sa réunion du 1^er juillet 2026, le périmètre indicatif du projet de loi n° 801 (2025-2026) visant la relance et la décentralisation du logement, pour ce qui relève de son champ de compétences.

Ce périmètre comprend les dispositions relatives aux modalités d'imposition des revenus fonciers tirés de la location nue de biens immobiliers.

M. Michel Canévet. - Le périmètre ne peut pas être plus restrictif.

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Je sais que certains amendements concernent les locations meublées. Cependant, c'est un autre régime fiscal qui conduit à d'autres effets qui sont difficiles aussi à évaluer, et c'est bien la fiscalité des revenus fonciers issus de la location nue de biens immobiliers qui est touchée par le présent projet de loi

Le périmètre est adopté.

EXAMEN DE L'ARTICLE POUR AVIS

Article 1^er

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-85 vise à réécrire l'alinéa relatif au processus de sélection 150 quartiers ou villes bénéficiaires du troisième programme national de renouvellement urbain.

Cette nouvelle rédaction fait apparaître clairement le rôle du ministre de la ville qui détermine, par décret, la liste des quartiers répondant aux critères mentionnés, sur proposition du conseil d'administration de l'Anru et après consultation des représentants de l'État dans le département. Il s'agit de remettre le pouvoir politique au centre de la décision.

Il m'a été confirmé que tout cela était déjà bien prévu, que le décret est signé par le ministre et que les préfets sont consultés. Néanmoins, je préfère que cela apparaisse clairement dans la loi.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ne serait-il pas préférable d'inscrire « ministre en charge de la politique de la ville » plutôt que « ministre de la ville », en cas de changement de dénomination à l'occasion d'un remaniement ministériel ?

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Vous avez raison. Je vous propose de rédiger l'amendement tel que le rapporteur général le suggère.

L'amendement COM-85 ainsi rectifié est adopté.

EXAMEN DE L'ARTICLE DÉLÉGUÉ AU FOND

Article 4 (délégué)

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Plusieurs amendements ont été déposés sur l'article 4. Je préférerais qu'ils ne soient pas discutés et adoptés aujourd'hui, car je souhaiterais interroger cet après-midi le ministre du logement sur le dispositif « Relance logement » que réforme cet article. Je demande donc le retrait de l'ensemble des amendements, qui pourront être redéposés en vue de la séance publique. À défaut, mon avis sera défavorable.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je déposerai un amendement pour que nous débattions de la capacité d'endettement d'Action Logement.

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Je ne suis pas certaine que cela entre dans le périmètre du projet de loi.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Dans ce cas, l'article 1^er, qui prévoit 5 milliards d'euros de financement, en partie assumés par Action Logement, sans demander à cet organisme son avis, pourrait également être contesté !

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Certains amendements à l'article 4 reprennent tout ou partie de la proposition de loi pour la mobilisation de l'habitat existant en réponse à la crise du logement de Mme Létard, adoptée à l'Assemblée nationale le 28 mai dernier. La quotité de travaux nécessaire pour bénéficier de l'avantage fiscal y est notamment supprimée. D'autres dispositions concernent la classe énergétique de biens.

Les amendements COM-77 rectifié, COM-79, COM-78 rectifié, COM-80, COM-43 rectifié, les amendements identiques COM-81 et COM-82, et l'amendement COM-56 ne sont pas adoptés.

La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 4 sans modification.

Après l'article 4 (délégué)

Mme Sophie Primas, rapporteur pour avis. - Les amendements  COM-16 rectifié bis et COM-17 rectifié concernent des locations meublées : ils ne rentrent donc pas dans le périmètre du projet de loi.

La commission propose à la commission des affaires économiques de déclarer les amendements  COM-16 rectifié bis et COM-17 rectifié irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES AVIS

Contrôle budgétaire - L'aide publique au développement de la France en matière de santé - Communication

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous entendons désormais la communication de Michel Canévet et Raphaël Daubet, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Aide publique au développement », sur l'aide publique au développement de la France en matière de santé.

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial. - En tant que rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au développement », nous avons en effet souhaité, avec Michel Canévet, travailler cette année sur l'aide publique au développement française dans le domaine de la santé.

Le choix de cette thématique trouve aujourd'hui un écho particulièrement grave en Afrique centrale, où une nouvelle souche émergente d'Ebola poursuit sa progression, tandis que le Centre africain de prévention et de contrôle des maladies (CDC Afrique), aux côtés de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), appelle en urgence à de nouveaux financements pour réaliser les essais cliniques de traitements expérimentaux. C'est un exemple concret du désarmement sanitaire mondial. Notre rapport interroge ainsi le positionnement de la France dans ce contexte de tensions internationales nouvelles et profondes.

Mon propos s'articulera autour de deux constats.

Le premier est que l'architecture mondiale de la santé traverse une crise sans précédent, de nature à la fois financière et politique.

Pour bien comprendre cette crise, revenons brièvement sur l'organisation de l'architecture en santé mondiale. Celle-ci repose principalement sur l'OMS, qui oeuvre en chef de file des Nations unies en matière de santé mondiale, et sur trois grands fonds verticaux : le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMSTP), la Facilité internationale d'achat de médicaments (Unitaid) et l'Alliance mondiale pour les vaccins et l'immunisation - ou Gavi pour Global Alliance for Vaccines and Immunization.

Cette architecture n'est pas parfaite : elle est fragmentée et comporte certaines redondances. Cependant, elle a produit des résultats. Dans les pays d'intervention du FMSTP, la mortalité combinée liée au sida, à la tuberculose et au paludisme a reculé de 62 %. Depuis 2000, la mortalité des enfants de moins de 5 ans a diminué de 52 % et la mortalité infantile de 40 %.

Cette architecture est toutefois particulièrement dépendante à l'égard des grands bailleurs étatiques : en 2024, 85 % du financement de la santé mondiale provenait des contributions des États. Cela explique l'affaiblissement considérable de ces organisations, après les baisses des budgets d'aide publique au développement observées dans tous les grands États de l'OCDE. En 2025, l'aide en matière de santé représentait ainsi trois cinquièmes de son niveau de 2022.

Plus préoccupant encore, à cette contraction généralisée s'ajoute une politique américaine d'impérialisme sanitaire. Les États-Unis ont annoncé une baisse massive de leur aide en santé mondiale, à hauteur de 62 %. Cependant, il s'agit d'un retrait en trompe-l'oeil. En effet, les États-Unis reviennent dans le jeu sous une autre forme : celle d'un bilatéralisme plus dur, plus transactionnel, plus conditionnel. Des accords fortement déséquilibrés sont proposés à certains pays bénéficiaires, notamment en Afrique, conditionnant le versement de crédits américains à une captation des données de santé, devenues un actif stratégique.

Cette évolution présente deux risques majeurs. Tout d'abord, elle affaiblit les capacités collectives de surveillance et de détection des épidémies, alors même que les foyers potentiels de pandémie sont souvent situés dans les pays visés par les États-Unis. Ensuite, elle met sous pression les enceintes multilatérales, notamment sur des sujets désormais politisés comme la vaccination, les droits sexuels et reproductifs ou encore la place de l'OMS elle-même.

Cela m'amène à mon second constat, qui concerne le positionnement particulier de la France dans le financement de la santé mondiale.

Historiquement, notre pays est fort d'un écosystème puissant : il compte de grands instituts de recherche - l'institut Pasteur, Gustave Roussy ou encore l'institut Curie -, mais aussi des opérateurs et grandes entreprises du médicament et de la recherche médicale ; il peut également s'appuyer sur une diplomatie sanitaire reconnue. La France a donc joué un rôle majeur en santé mondiale en défendant une vision universaliste de la santé comme bien public mondial. Cet effort a été renforcé à partir de 2018 et la France a investi, entre 2018 et 2024, plus de 9,5 milliards d'euros dans la santé mondiale.

Pour autant, depuis 2023, notre effort financier a été considérablement affaibli. Je rappelle que la baisse totale de notre aide publique au développement est de l'ordre d'un tiers entre 2023 et 2026, en raison de nos contraintes budgétaires.

Dans le domaine de la santé, les mesures d'économies fixées dans les lois de finances pour 2025 et 2026 ont largement diminué nos investissements et nous ont même conduits à reporter le paiement de certaines contributions, comme celle que nous versons à Gavi, en 2025.

La prochaine contribution de la France au Fonds mondial pour 2026-2028 sera inférieure de 58 % à celle de 2023-2025. Notre pays, qui fut longtemps l'un des tout premiers contributeurs, passerait du deuxième au septième rang des donateurs.

Notre participation à Unitaid recule, elle aussi, de 22 % à compter de cette année, et l'Initiative, qui permettait de re-bilatéraliser une partie de notre contribution au Fonds mondial et de soutenir nos priorités, notamment dans les pays francophones, passerait de 240,6 millions d'euros à 60 millions d'euros, soit une baisse de 75 %.

Désormais, notre capital de rayonnement et d'influence s'érode, ce qui est d'autant plus préoccupant que la France est attendue sur ces sujets. Politiquement, mais aussi à la table des financeurs, nos auditions ont été dénuées de toute ambiguïté sur ce point.

Mes chers collègues, nous arrivons aujourd'hui à un véritable point de bascule. L'aide publique au développement en santé mondiale produit des effets concrets et observables pour les pays bénéficiaires, mais elle est également positive pour les pays donateurs. Il s'agit tout d'abord d'un enjeu de sécurité sanitaire évident : les virus ne connaissent pas de frontières. Ensuite, cette aide soutient notre influence et doit également ouvrir des débouchés à nos entreprises et valoriser notre expertise : c'est un véritable domaine d'exportation.

En somme, elle conjugue l'humanisme et l'intérêt national. C'est précisément ce que la France sait faire lorsqu'elle est fidèle à elle-même. Si nous nous en retirons trop fortement, d'autres occuperont l'espace, et ils ne le feront ni avec nos valeurs, ni avec nos priorités, ni avec notre conception de la souveraineté des peuples.

C'est pourquoi nous devons faire preuve de la plus grande vigilance quant à la réécriture de cet ordre nouveau.

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Je reviendrai plus en détail sur la structure et l'organisation de l'aide de la France en matière de santé.

Premièrement, si la France s'est dotée d'un cadre de gouvernance de sa politique de santé mondiale, notre action demeure fragmentée.

Comme dans d'autres segments de son aide publique au développement, la France a élaboré une stratégie sectorielle visant à assurer la cohérence de son action dans le domaine de la santé - la stratégie française en santé mondiale 2023-2027. Cette stratégie s'accompagne d'une task force interministérielle sur la santé mondiale, mise en place par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et associant notamment le ministère de la santé.

Indéniablement, cette gouvernance est utile, mais il nous semble que le cloisonnement persiste : de nombreux acteurs, pourtant essentiels, ne sont pas associés à la task force. Je pense en particulier au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ou au ministère de l'agriculture. Alors que la zoonose constitue un enjeu essentiel en matière de santé, cette absence apparaît difficilement justifiable.

Deuxièmement, concernant notre aide multilatérale, la participation de la France aux organisations internationales en matière de santé demeure indispensable.

En matière de santé, notre aide transite majoritairement - à hauteur de 58 % en 2024 - par le canal multilatéral et les organisations internationales, avec une moyenne annuelle de 788 millions d'euros de contributions internationales. Cette aide est fortement concentrée sur les grands fonds verticaux : sur la période 2017-2023, les trois quarts des contributions versées par la France dans le secteur de la santé ont bénéficié au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Cette concentration présente des avantages en matière d'influence et d'efficacité des versements, mais elle suppose un suivi plus attentif.

Globalement, nous estimons que l'engagement de la France auprès des grands fonds verticaux et de l'OMS porte globalement ses fruits : ces organisations présentent des résultats concrets, notamment sur la couverture vaccinale. Elles assurent une meilleure coordination des bailleurs et offrent un effet retour significatif pour nos entreprises et nos ONG.

Les institutions internationales privilégient néanmoins des résultats immédiatement observables et investissent moins dans des actions de long terme, comme la structuration des systèmes de santé. De plus, l'alignement de la répartition des financements sur les priorités géographiques de la France est inégal selon les entités.

Par ailleurs, alors que les organisations internationales en matière de santé, confrontées à une baisse de leurs financements, ont engagé des réformes internes et une réflexion plus large sur l'architecture en santé mondiale, la France doit accompagner ces efforts. En particulier, il nous semble essentiel de soutenir l'OMS, aujourd'hui fragilisée par le désengagement des États-Unis. Nous devons également, à l'occasion du versement de nos contributions auprès des grands fonds verticaux, réitérer nos priorités, notamment pour nous opposer aux demandes les plus préjudiciables de l'administration américaine.

Troisièmement, nous estimons primordial de conserver une capacité d'aide bilatérale.

Par rapport au canal multilatéral, notre aide bilatérale demeure minoritaire et risque d'être encore réduite en raison des mesures d'économies décidées sur le périmètre de la mission « Aide publique au développement ».

Or les subventions bilatérales sont plus adaptées aux besoins des pays les moins avancés, qui ne répondent pas aux exigences de soutenabilité des prêts souverains. Elles permettent en outre à la France de financer des projets alignés sur ses priorités thématiques, en comblant, en partie, les angles morts des financements octroyés par les institutions multilatérales.

Cependant, notre aide bilatérale est relativement peu alignée sur nos priorités géographiques. Notre politique de développement comprend, en effet, une cible de concentration de 60 % de notre aide vers les pays les moins avancés et les pays vulnérables. Or seulement 37 % de notre aide bilatérale en santé bénéficie à ces États.

Ces trois constats nous conduisent à formuler neuf recommandations qui, nous l'espérons, permettront de renforcer la cohérence et l'efficacité de notre action.

Nous souhaitons enfin saluer le travail de la représentation permanente de la France à Genève et la remercier pour son accueil et son accompagnement lors de notre déplacement.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Vous définissez des priorités et soulignez les faiblesses de notre aide publique au développement en matière de santé mondiale. Cependant, depuis 2018, force est de constater que le volume d'aide publique au développement a tendanciellement augmenté.

Outre l'action de la France dans un cadre multilatéral, vous insistez sur l'intérêt de l'aide apportée par notre pays dans un cadre bilatéral. Dans certains pays, la France est sollicitée pour son aide et, pourtant, ses relations bilatérales se sont dégradées avec beaucoup d'États en Afrique, en particulier dans le Sahel. Comment l'expliquez-vous ?

Mme Isabelle Briquet. - Je remercie les auteurs de ce rapport sur ce sujet sensible.

Je partage l'analyse développée par Raphaël Daubet sur la situation. Cependant, certaines recommandations, en particulier la quatrième et la septième, me paraissent quelque peu contradictoires.

Qu'entendez-vous par « poursuivre la trajectoire de rationalisation des petites contributions » ? Dans certains pays, ces petites contributions peuvent représenter une très grande aide !

Concernant la septième recommandation, vous avez rappelé le rôle de l'Organisation mondiale de la santé. L'orientation des crédits vers la recherche et la coopération scientifique est bien sûr nécessaire, mais elle ne doit pas se faire au détriment de cet organisme.

M. Jean-François Rapin. - N'oublions pas l'aide apportée par la France en dehors du cadre de l'aide publique au développement. Des moyens importants ont ainsi été débloqués pour porter secours aux victimes du séisme au Venezuela, il y a quelques jours. De même, la France intervient régulièrement dans les camps du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) en cas d'épidémies ou de pandémies.

Cette aide est-elle prise en compte ? Rectifie-t-elle, dans une certaine mesure, les faiblesses que vous déplorez ?

M. Claude Raynal, président. - Il est certain que les tensions qui pèsent sur nos comptes publics limitent notre aide publique au développement. Dans votre rapport, vous évitez ainsi de trancher entre les deux solutions extrêmes, consistant à financer seulement l'aide multilatérale ou l'aide bilatérale. Nous essayons donc de préserver ces deux formes d'action. Ainsi, nous critiquons la position américaine, sans pour autant prendre le relais.

Je comprends bien votre position. Mais certains verront sans doute une forme d'ambiguïté dans votre rapport : vous préférez conserver une action complète, mais en réduisant les crédits sur les deux formes d'aide.

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Nous sommes obligés de tenir compte de l'évolution du budget. Les crédits dédiés à l'aide publique au développement ont en effet doublé entre 2017 et 2024. Aujourd'hui, nous revenons à une situation proche de celle du début des années 2020.

La demande d'influence reste forte, car la France continue à compter dans le monde. Nous avons besoin de soutenir le multilatéralisme, tout en préservant nos relations bilatérales, même si nous avons un peu moins de moyens qu'auparavant.

Concernant l'aide bilatérale, il importe surtout de la concentrer sur les priorités géographiques qui ont été définies. Initialement, la France avait identifié dix-neuf pays prioritaires - dix-huit pays africains, ainsi que Haïti. En 2023, alors que les crédits commençaient à diminuer, cette liste a paradoxalement été élargie à l'ensemble des pays les moins avancés - près d'une cinquantaine - puis aux pays vulnérables. Cela nous a compliqué la tâche. Cependant, nous constatons que l'aide bilatérale n'est pas octroyée, comme le prévoient nos engagements, aux pays prioritaires à hauteur de 60 %, mais seulement pour environ 38 %. C'est pourquoi nous appelons à une plus grande concentration de l'aide bilatérale, qui joue un rôle important. En effet, elle complète l'action des organisations internationales. Il s'agit, notamment, d'intervenir sur les « angles morts » de leur action, comme le développement des systèmes de santé. Il y va de l'intérêt de la France, qui accueille de nombreux immigrés africains sur son territoire.

S'agissant de la contradiction entre recommandations évoquée par Mme Briquet, la recommandation n° 4 concerne les contributions multilatérales et non les versements bilatéraux. La Cour des comptes, que la commission des finances avait chargée de rédiger un rapport sur le sujet, avait montré que nous participions à 271 entités internationales : c'est bien trop. Notre action est émiettée entre les différents bénéficiaires. C'est pourquoi il est essentiel de recentrer l'action multilatérale de la France sur quelques grands fonds, identifiés comme prioritaires, pour éviter le saupoudrage. C'est le sens de cette recommandation.

La recommandation n° 7, elle, vise à encourager le soutien à l'OMS, qui, fortement affectée par la baisse significative des crédits américains, a dû se séparer du tiers de ses effectifs à Genève et rationaliser son organisation. La France doit pouvoir continuer à s'impliquer, car l'OMS est actuellement très décriée dans le paysage international. Les États-Unis préfèrent désormais agir dans le cadre de relations bilatérales, en exigeant, en retour, l'obtention de l'exclusivité des données de santé des pays aidés. Nous préférons, pour notre part, que la santé soit considérée comme un bien commun.

Jean-François Rapin évoque à raison les multiples interventions que nous opérons à partir des décisions du centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Certains crédits alloués dans ce cadre concernent donc la santé. Ils sont, en tout état de cause, comptabilisées dans nos dépenses d'APD.

Pour conclure, monsieur le président, nous tranchons en affirmant que la France doit continuer à soutenir l'OMS et plusieurs grands fonds verticaux. Nous devons également poursuivre notre action bilatérale, sans chercher à intervenir partout, mais en nous en tenant à nos priorités géographiques.

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial. - Monsieur le rapporteur général a rappelé, avec justesse, que les crédits avaient beaucoup augmenté avant la période 2023-2026. Toutefois, nous voulions vous alerter, car la réduction actuelle s'inscrit dans un contexte de politisation majeure de ces arènes multilatérales. Ce n'est donc pas tant le volume des crédits, en baisse, qui nous inquiète que la survenue de cette évolution face à une compétition importante et à l'émergence d'un impérialisme sanitaire.

Ainsi, contrairement à ce que l'on entend souvent, les États-Unis ne se retirent pas de l'aide internationale. Cette puissance a récemment versé près de 4 milliards de dollars au programme commun des Nations unies contre le sida (Onusida) - un fonds vertical qui n'est pas d'une grande utilité - afin d'en faire le nouveau prescripteur de la politique en santé mondiale. Cet enjeu de politisation et d'instrumentalisation des sujets de santé à des fins politiques nous préoccupe.

C'est pourquoi cette ambition de rationalisation budgétaire, qui peut aisément se comprendre, tombe très mal.

La Chine est aujourd'hui le premier contributeur de l'OMS, et les États-Unis ne se sont pas du tout retirés du Fonds mondial. Seulement, ils souhaitent utiliser ces grandes enceintes multilatérales à d'autres fins que celles que nous imaginons. L'administration Trump a ainsi envoyé le corps des Marines arracher le drapeau américain de la façade de l'OMS. Cet acte symbolique est révélateur des tensions internationales. Il ne nous paraît pas judicieux de rester en retrait face à cet impérialisme émergent.

Nos relations avec les pays d'Afrique sont parfois compliquées, comme le sous-entend le rapporteur général. Les accords bilatéraux ne fonctionnent sans doute pas partout. Cependant, deux exemples nous ont été rapportés : au Maroc et en Égypte, des partenariats ont été montés avec l'Agence française de développement (AFD) et de grands acteurs publics français, comme la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam) et Gustave Roussy. Dans ces deux pays, les résultats ont été spectaculaires : les gouvernements ont fortement augmenté leurs budgets de la santé et n'hésitent pas à se retourner vers la France en cas de doute. Ces coopérations sont donc un moyen détourné de renforcer nos liens et d'activer de nouveaux partenariats, d'autant que le système de protection sociale français est considéré comme un modèle.

Madame Briquet, vous estimez qu'en réorientant nos contributions, nous vous invitons à déshabiller Paul pour habiller Jacques. J'entends votre sentiment. Cependant, la recommandation n° 7 émane des médecins et de la gouvernance de l'OMS. Le besoin de coopération scientifique est véritable.

Monsieur le président, il ne me semble pas que notre rapport fournisse une réponse nuancée. En réalité, l'action bilatérale n'a pas le même objet que l'action multilatérale.

Le bilatéralisme permet de soutenir l'évolution des systèmes de santé dans les pays, grâce à notre capacité d'expertise, qui est supérieure à celle de tous les pays du monde. N'oublions pas que le système de protection sociale chinois n'a que cinq ans ! Le bilatéralisme nous permet de contribuer à la construction interne du système de santé de chaque pays. À l'inverse, l'action multilatérale maintient souvent le pays dans une logique de subvention, sans l'aider à construire son propre système de santé. C'est pourquoi les deux approches sont complémentaires.

Nos contraintes financières nous ont poussés à revoir nos ambitions. Cependant, nos auditions et notre déplacement à Genève nous ont permis de conclure à l'existence de deux multilatéralismes. Il y a en effet un multilatéralisme « de club », celui des grands fonds verticaux qui passent par des contributions volontaires - chaque pays y contribue à la hauteur de ses ambitions, en ciblant ses priorités géographiques et ses ambitions. C'est bien, mais cela ne peut pas remplacer le multilatéralisme universel, qui est celui de l'OMS et dont le pilier est la solidarité.

Pour que celui-ci fonctionne, pour sécuriser le fonctionnement des grandes institutions onusiennes, les contributions doivent être obligatoires, et la coopération sanitaire et scientifique doit se faire dans une logique universelle. Sinon, nous courons le risque d'avoir des trous dans la raquette, avec des conséquences potentiellement dramatiques, y compris chez nous, par exemple en termes de sécurité sanitaire.

La question qui se pose à nous est la suivante : suivons-nous la marche des États-Unis et de l'Argentine, qui vient de se retirer également de l'OMS ? Devenons-nous, en quelque sorte, des négociateurs ? Entrons-nous dans ce bras de fer ? Ou, au contraire, décidons-nous de montrer l'exemple et de convaincre les autres pays européens, qui, pour l'instant, sont sur la même ligne que nous ? Il y a un multilatéralisme universel qu'il faut respecter : nous le défendrons jusqu'au bout !

La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.

- Présidence de M. Bruno Belin, vice-président -

Contrôle budgétaire - La politique de tarification des opérateurs culturels - Communication

M. Bruno Belin, président. - Nous allons à présent entendre la communication de notre collègue Vincent Éblé sur la politique de tarification des opérateurs culturels.

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - Je vous prie tout d'abord d'excuser l'absence de Didier Rambaud, qui a conduit ce travail avec moi.

La politique tarifaire des musées et des monuments nationaux relève d'un compromis permanent. D'un côté, les établissements sont encouragés à développer leurs ressources propres, dans un double objectif de bonne gestion des finances publiques et d'accroissement de leur autonomie. De l'autre, il est indispensable de garantir l'ouverture géographique et sociale des musées, car leur mission première reste de diffuser la culture auprès du public le plus large. Le treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 est ainsi rédigé : « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. »

Or les recettes de billetterie des établissements connaissent un accroissement sensible. En 2025, elles ont atteint 418,8 millions d'euros, soit 33,4 % des ressources totales. Entre 2016 et 2025, elles ont progressé de 95,1 %, bien plus rapidement que l'ensemble des ressources des établissements. Cette dynamique s'appuie notamment sur des hausses de tarifs, qui ont dépassé l'inflation dans la quasi-totalité des établissements que nous avons étudiés. Ces hausses n'ont pas conduit à une baisse de la fréquentation des musées et monuments nationaux, ce qui s'est mécaniquement traduit par des recettes supplémentaires. La culture n'a pas de prix, dit-on, mais elle a un tarif !

Toutefois, cela ne signifie pas que ces hausses de prix n'aient aucune conséquence sur les publics. En 2014, 19 % des Français déclaraient avoir renoncé au moins une fois, au cours de l'année précédente, à visiter un musée parce que le prix était trop élevé ; en 2024, cette proportion atteignait 36 %. L'autocensure se répand, donc... Le risque est donc que les musées de l'État n'assurent plus correctement leur mission de diffusion des connaissances. C'est pour cette raison que les politiques de différenciation tarifaire jouent un rôle fondamental. Elles doivent permettre aux établissements de développer leurs ressources, tout en maintenant une ouverture géographique et sociale suffisante. Les gratuités sont nombreuses, et elles représentent une part considérable des entrées dans les musées, estimée à 43,3 % en 2025.

Sans remettre en cause ces politiques, qui sont essentielles, il convient de les évaluer. À titre d'exemple, une thèse indique que la gratuité pour les 18-25 ans aurait conduit, cinq ans après sa mise en place en 2009, à augmenter la part des jeunes issus des classes moyennes dans les entrées des musées, mais n'aurait pas eu d'effet significatif pour ceux qui sont issus des classes populaires. La gratuité aide certains, mais pas tous... Pour d'autres politiques de gratuité, telles que celles qui sont accordées aux professionnels, nous ne disposons que de peu d'informations. Leur coût ne fait pas non plus l'objet d'un calcul.

Nous préconisons donc de mener une évaluation de l'efficacité de l'ensemble des politiques de gratuité des musées et des monuments nationaux. Pour être pleinement efficace, une telle mesure devrait être associée à la mise en place d'un référentiel commun de suivi des données des politiques tarifaires des musées et monuments nationaux.

L'efficacité des gratuités et des tarifs réduits est également conditionnée par leur lisibilité pour les visiteurs. Sur cet aspect, le compte n'y est pas encore ! Par exemple, l'hétérogénéité est très nette pour les personnes en situation de handicap, chaque établissement disposant de sa propre liste de pièces justificatives. Nous jugeons donc indispensable d'harmoniser entre les musées et les monuments nationaux l'information donnée et les documents requis pour bénéficier des gratuités et des tarifs réduits.

Nous nous sommes également intéressés à la gratuité des monuments religieux. Vous vous souvenez sans doute de l'annonce de l'ancienne ministre de la culture qui, à l'automne 2024, avait défendu l'idée d'un tarif de 5 euros pour les visiteurs touristiques de Notre-Dame de Paris. La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État prévoit explicitement que la visite des édifices du culte ne peut donner lieu « à aucune taxe ni redevance ». En revanche, la loi autorise la visite de certaines parties des monuments religieux, comme c'est le cas, par exemple, des tours de Notre-Dame, et nous avons estimé qu'il était préférable, pour le moment, de s'en tenir à l'état actuel du droit.

Les politiques tarifaires ne se limitent pas aux baisses de tarifs ; elles incluent de nouvelles formes de modulation, qui permettent un pilotage de plus en plus fin - et complexe - de la billetterie. En 2026, cinq établissements ont mis en place une tarification différenciée entre les résidents et les non-résidents de l'Espace économique européen (EEE). Ce fut le cas, notamment, du musée du Louvre et du château de Versailles. Cette mesure devait rapporter 20 millions d'euros, mais il apparaît, d'après de premiers retours, qu'elle pourrait rapporter moins. Nous préconisons donc de procéder à une évaluation de ses effets avant son extension à d'autres établissements.

D'autres mesures peuvent toutefois être mises en oeuvre pour fidéliser un public de proximité. La tarification saisonnière, mise en place récemment dans plusieurs établissements, encourage les visites au cours des périodes où la fréquentation est la plus faible, tout en générant des recettes supplémentaires pour les établissements. De la même façon, les tarifs réduits pour les entrées en fin de journée attirent davantage les habitants des communes voisines, qui ont l'occasion de visiter l'établissement à plusieurs reprises. Nous estimons qu'il serait pertinent de développer ces formes de tarification.

Les abonnements peuvent également être un outil utile pour favoriser une plus grande diversification sociale. Il n'existe pas aujourd'hui de réduction de tarif selon le revenu pour l'achat individuel de billets, puisque les conditions d'éligibilité seraient impossibles à vérifier dans la pratique. Un abonnement, en revanche, est renouvelé tous les ans, et il est tout à fait imaginable de mettre en place des réductions pour les personnes dont les salaires sont modestes, mais qui n'entrent dans aucune des catégories actuelles de gratuité. Des collectivités territoriales ont mis en place un système de ce type.

La lutte contre la fraude à la billetterie a été un axe important de nos travaux, et c'est un sujet qui a d'ailleurs marqué l'actualité. Au début de l'année, la presse s'est fait l'écho d'une fraude à la billetterie du Louvre de grande ampleur, d'un montant estimé à plus de 10 millions d'euros sur dix ans. Le musée d'Orsay avait été, quant à lui, victime d'une fraude aux sites miroirs, proposant la vente de faux billets en ligne à partir de plateformes imitant le site officiel.

La fraude est en effet devenue une menace multiforme. Longtemps appréhendée comme un risque ponctuel, concentré au moment du contrôle d'accès, elle prend aujourd'hui des formes plus diffuses, et plus technologiques, notamment sous l'effet de la généralisation de la vente en ligne et des réservations par créneaux.

Nous préconisons, pour y faire face, de définir un référentiel technique commun de sécurisation des billetteries des musées et monuments nationaux et d'expérimenter la mise en place d'une plateforme mutualisée de détection et de partage des alertes relatives aux fraudes. Cela permettrait d'aller au-delà des échanges actuels entre établissements.

Nous avons également été alertés, tout au long de nos travaux, sur ce qui apparaît être un angle mort juridique : la revente professionnelle et lucrative de billets de musées, qui peut causer un préjudice important, est aujourd'hui légale sur le principe, même si les établissements n'ont pas donné leur accord.

La revente professionnelle non autorisée de billets est pourtant interdite pour les concerts, les spectacles et les événements sportifs. Or, cette législation a été mise en place à un moment où les entrées dans les musées ne suscitaient pas la même spéculation que les grands événements. La situation est toutefois en train de changer dans les plus grands établissements, avec la généralisation des billets horodatés.

Nous jugeons donc utile d'engager une réflexion sur l'extension, aux musées et aux monuments nationaux, de l'interdiction de la revente habituelle et non autorisée des billets. Je tiens toutefois à préciser que nous ne visons aucunement la revente occasionnelle de billets entre particuliers. L'enjeu est bien davantage de cibler les sites qui créent une confusion avec les sites officiels des établissements. Même à Notre-Dame de Paris, où l'entrée est gratuite, certains parviennent à vendre de faux billets horodatés !

Au cours de nos travaux, nous n'avons pu qu'effleurer la richesse des politiques tarifaires des musées et des monuments nationaux. Nous aurions également pu évoquer le développement des prestations complémentaires, les tarifications VIP, les enjeux de la dématérialisation des billetteries... Le sujet est plus vaste que je ne le pensais au départ !

Mais nous avons souhaité nous concentrer ici sur les traits les plus saillants de ces politiques, avec toujours l'objectif de préserver un compromis fragile entre développement des ressources et ouverture géographique et sociale.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Certes, le prix ne doit pas être un frein, et nous devons veiller à la question de l'accès. Manifestement, dans ce travail d'évaluation, vous avez tiré la ficelle assez loin. La piste la plus intéressante semble être d'inciter aux visites sur les temps creux. Cela me fait penser à la tarification dynamique pratiquée dans le domaine hôtelier.

Il est vrai que les publics les plus proches de ces lieux s'interdisent parfois d'y aller dans les moments les plus fréquentés. En fin de journée, sans toucher aux horaires, ou en les élargissant d'une heure, on pourrait leur donner la possibilité de venir une fois, voire plusieurs fois, pour une meilleure appropriation. Ce serait bénéfique pour la culture, et pour les publics locaux, car cette fréquentation participe à la meilleure connaissance de son territoire, à une forme de fierté d'accueillir des expositions. Cela aide à découvrir l'identité de son territoire, à comprendre comment son histoire s'est forgée, à travers quels courants de peinture, de culture, de patrimoine...

Heureusement, vous avez traité de la manière d'ouvrir l'accès tout en veillant au maintien des recettes. En effet, ces établissements ne peuvent vivre sans un accès payant.

Le rapport va peut-être au-delà de ce que vous imaginiez au départ. C'est un bon travail d'évaluation, un outil d'aide à la décision pour le Gouvernement. La ministre de la culture l'appréciera.

M. Michel Canévet. - Je voudrais moi aussi remercier le rapporteur spécial. Sa première recommandation est d'attendre pour procéder à une extension de la différenciation de la tarification entre les résidents de l'Union européenne et les autres. Pour ma part, il me semble tout à fait logique de marquer cette différence. Les établissements ont besoin de recettes, et il n'est pas anormal que les touristes qui profitent de la vitalité culturelle de notre pays y participent financièrement.

Le nombre de bénéficiaires de la gratuité progresse. Celle-ci, si j'ai bien compris, s'adresse essentiellement aux jeunes. S'adresse-t-elle aussi aux demandeurs d'emploi et aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ? Si c'est le cas, cela participerait d'une forme de redistribution accrue dans notre pays. La situation sociale y est véritablement prise en compte pour pouvoir accéder à la culture et n'est donc pas un frein.

Sur le Louvre, il y a de quoi être inquiet, car tout le monde connaît les difficultés de cet établissement, et notamment le récent cambriolage. Et voilà que vous nous dites que, depuis dix ans, il y a de la fraude aux billets. Il est tout de même inquiétant que, sur un établissement aussi connu, qui est le principal établissement touristique de France, de telles pratiques durent aussi longtemps sans que personne ne s'en rende compte. Heureusement que les rapporteurs spéciaux mettent en exergue ce sujet. Dans le premier site touristique de France, un tel laisser-aller interpelle.

Tout cela me conduit à demander au rapporteur spécial s'il ne serait pas intéressant de s'engager dans une nouvelle étape de la décentralisation. Pourquoi ces établissements sont-ils encore sous la tutelle de l'État ? Ne seraient-ils pas mieux gérés s'ils étaient sous la tutelle des régions, par exemple ? Gérer au plus près du terrain, c'est toujours gérer mieux. Puisqu'il y a autant de failles dans la manière dont l'État gère ces établissements, il faut trouver une autre formule. Les régions, participant à l'action publique de la Nation, ne remettent pas en cause le développement culturel de celle-ci. Que pensez-vous de cette idée de décentraliser les musées nationaux et les monuments nationaux au profit des régions ? Enfin, puisque Notre-Dame est un établissement particulièrement visité, n'y aurait-il pas un intérêt à ce que l'accès y soit dorénavant payant, en dehors des offices religieux bien entendu ?

Mme Christine Lavarde. - En vous écoutant décrire la situation très disparate des politiques tarifaires, je me suis demandé si tout cela n'était pas lié au statut juridique de ces établissements, qui constituent chacun une entité juridique propre, quand bien même existe la Réunion des musées nationaux (RMN).

Ne faudrait-il pas, pour favoriser l'harmonisation de l'ensemble des procédures - au-delà de la question des tarifs -, les regrouper tous en une structure unique, avec, par conséquent, une politique unique ? Cela n'empêcherait pas une organisation de terrain spécifique à chaque établissement, mais cela pourrait notamment permettre une mutualisation des gardiens et donc favoriser les remplacements. Quand quelqu'un serait absent au musée d'Orsay, on pourrait faire appel à une personne disponible au musée du Louvre... Ce raisonnement pourrait s'appliquer à bien d'autres sujets. Ce sont des réflexions qui me viennent et qui confortent ce que nous avions pu entrevoir au sein de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État.

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - Vos réflexions sont intéressantes ; elles illustrent bien ce que nous avons constaté lors de la rédaction de ce rapport.

La gratuité a été évoquée par le rapporteur général et par Michel Canévet. Constitue-t-elle une politique d'accessibilité sociale incitative ? J'ai bien exposé que, là où elle a été mise en place pour les publics de moins de 26 ans, on observe un renforcement de l'accès aux monuments pour certains publics, mais que cet effet n'est pas identique selon les origines culturelles et sociales des personnes en question. Le frein économique, qui est un frein réel, n'est donc pas le seul ; il y en a d'autres. Par conséquent, moduler la tarification par le biais de tarifs réduits, voire de gratuité, ne règle pas entièrement le problème de l'accessibilité. Le prix n'est pas le seul obstacle à l'accès de certaines catégories sociales aux établissements culturels. Il y a également des questions de représentation, le sentiment d'être concerné par l'offre culturelle en question, et l'envie de s'y rendre. Utilisons donc ces politiques de gratuité dans une large mesure, mais n'imaginons pas qu'à elles seules, elles traiteront la question de la différenciation sociale de l'accès à la culture.

Vient ensuite la question de la différenciation selon le pays d'origine, qui fait l'objet de nombreuses positions de principe, parfois extrêmement hostiles, au motif que ce n'est pas parce que l'on vient de loin que l'on ne doit pas avoir le même accès que ceux qui sont à proximité des oeuvres - ces oeuvres sont en effet d'intérêt mondial et elles viennent parfois elles-mêmes de très loin.

Pourtant, il n'est pas absurde de considérer que, lorsque l'on s'est déplacé pour venir découvrir l'Europe et la France, avec des dépenses de mobilité et d'hébergement relativement élevées, une modulation de la billetterie de quelques euros supplémentaires n'est pas rédhibitoire. Cependant, cette mesure est techniquement compliquée à mettre en oeuvre - je n'entrerai pas dans les détails qui figurent néanmoins dans le rapport - en raison de règles européennes : ce sont les ressortissants non pas de l'Union européenne, mais de l'EEE, qui sont éligibles, et ce quel que soit leur statut de nationaux ou de résidents. Par exemple, un Chilien qui réside aux Pays-Bas bénéficie de la tarification basse parce qu'il est résident dans ce pays. Et cela requiert un minimum de contrôle. Or il est très compliqué d'imaginer un contrôle systématique à chaque achat de billets, quand bien même il s'agirait de billets collectifs achetés par des tour-opérateurs - de fait, pour les grands monuments une grande partie des ventes ne relève plus de la billetterie individuelle. Globalement, les établissements font confiance, et le système est donc déclaratif : c'est vous qui indiquez quel est le tarif qui vous est applicable. Cela n'empêche pas un certain nombre de contrôles, qui sont effectivement réalisés, mais ce sont des contrôles a posteriori, qui permettent d'écrémer les fraudes les plus flagrantes.

Au Louvre, par contre, il y a une fraude durable. Nous l'avons en quelque sorte découverte à l'occasion de ce contrôle, mais les acteurs du secteur, eux, sont parfaitement au fait. Ils le savent pertinemment, et ils agissent. Ils se coordonnent entre eux, comme je l'ai dit, dans des structures adéquates. Ils tiennent des réunions régulières, où ils confrontent leurs méthodologies et leurs pratiques. Néanmoins, un cadre un peu plus formalisé permettrait sans doute de mieux lutter contre ces fraudes, en particulier celles qui émergent avec des technologies innovantes. Ils s'intéressent aux très grands établissements : même la fraude correspond à un marché. Évidemment, les fraudeurs regardent où il y a du flux.

La tutelle de l'État est au coeur du débat. Michel Canévet et Christine Lavarde ont soulevé la question. Le premier imagine une tutelle des régions, et la seconde demande si l'on ne pourrait pas regrouper ces établissements dans une structure unique et centralisée pour mieux assurer les contrôles. Ces solutions sont divergentes !

La question n'est pas tant celle du statut juridique que celle d'une meilleure réglementation ou d'un meilleur encadrement de ces aspects, qui ne relèvent pas de la loi. Une circulaire ministérielle pourrait définir de façon plus précise un certain nombre d'éléments de cadrage.

Ne perdons pas de vue que, dans tous les cas, il y a une très grande différenciation dans les établissements en raison de leur nature. Ainsi, la modulation saisonnière est intéressante pour des monuments qui ont peu de public au coeur de l'hiver et qui cherchent à en attirer davantage. Un établissement comme le Louvre, qui est à saturation tous les jours de l'année, ou presque, et qui est de toute façon à son optimum technique et physique compte tenu de la configuration des lieux, se soucie peu de faire plus de billetterie l'hiver, parce qu'il est déjà à saturation. Il n'y a donc pas de sujet de modulation saisonnière pour lui.

Nous avons auditionné, bien sûr, le Centre des monuments nationaux, qui gère des monuments de nature extrêmement diverse. Certains rapportent de l'argent, d'autres en coûtent. Évidemment, on peut toujours les sortir de son giron et les donner aux régions, mais leur donnera-t-on de force ? Non, on les leur donnera de gré à gré, à celles qui accepteront de les reprendre. Que feront alors les régions ? Elles prendront les monuments qui sont rémunérateurs, comme cela s'est déjà produit par le passé. Ainsi, le château du Haut-Koenigsbourg a été repris et il n'est plus géré par l'État. Petit à petit, cela veut dire que le Centre des monuments nationaux perdra ses monuments les plus rentables et qu'il ne lui restera à gérer que ceux qui sont compliqués.

Cela correspond exactement à la bonne maxime que nous avons tous entendue une fois dans notre vie, celle de la privatisation des profits et de la collectivisation des déficits. D'ailleurs, nous avons en ce moment une actualité importante avec le Mont-Saint-Michel, que la région Normandie souhaite reprendre. Or, l'argent du Mont-Saint-Michel sert à financer une centaine de monuments gérés par le Centre des monuments nationaux.

Pour ma part, je suis plutôt favorable à des éléments définis de façon centralisée au niveau du ministère, afin de donner un cadre, mais un cadre suffisamment souple pour qu'il puisse s'adapter aux différentes réalités des monuments ou des musées. Le recours à des circulaires, par exemple, me paraît être la meilleure solution.

Pour ce qui concerne Notre-Dame, je suis hostile à la tarification de l'accès aux monuments dans les espaces religieux habituels. Nous avons auditionné l'Église catholique, l'archevêque de Paris, l'archevêque de Reims, qui nous ont fait part de leur hostilité à cette idée. Pour eux, il n'y a pas de sujet, car la loi dispose que l'accès doit être gratuit - même si, certes, en tant que parlementaire nous pouvons modifier la loi.

De fait, aujourd'hui, l'état du droit consacre la gratuité, sauf pour les éléments annexes. Ainsi, l'accès aux tours de Notre-Dame est payant. Il en va de même pour la cathédrale de Strasbourg. Toutefois, pour l'accès aux espaces religieux à proprement parler, ils nous ont demandé comment différencier le visiteur qui vient en touriste de celui qui vient pour prier ? L'un d'eux a ajouté avoir vu que beaucoup de visiteurs touristes, à un moment, s'écartent, s'assoient dans la nef et ont un moment spirituel. Il est assez compliqué de tracer une frontière entre ces différents flux. Restons donc sur le principe de gratuité, même si, évidemment, cela entraîne une légère perte financière.

À l'étranger, de nombreux monuments, y compris religieux, appliquent une tarification. C'est le cas au Royaume-Uni, en Italie et dans beaucoup d'autres pays.

De la même façon, la modulation en fonction de l'origine géographique est assez répandue d'un bout à l'autre de la planète. Pour ma part, j'y suis plutôt favorable.

La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Le contrôleur général des lieux de privation de liberté - Communication

M. Bruno Belin, président. - Nous en terminons par la communication de notre collègue Christopher Szczurek sur le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL).

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Le CGLPL est une autorité administrative indépendante (AAI) créée en 2007. Sa création procède d'une double évolution. Une réflexion avait été engagée en France dans les années 1990 alors que le système pénitentiaire traversait une crise. Une commission d'enquête sénatoriale avait documenté cette situation en 2000 dans un rapport intitulé Prisons : une humiliation pour la République. En parallèle, la commission Canivet a proposé de créer un contrôleur général des prisons. Finalement, le CGLPL a été créé par une évolution du droit international. L'Assemblée générale des Nations unies a adopté en 2002 le Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, qui prévoyait la création de mécanismes nationaux de prévention. Il s'agit d'autorités indépendantes chargées de contrôler le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté dans les pays signataires. Ayant ratifié le protocole, la France a créé le CGLPL.

Ainsi, les missions du CGLPL vont bien au-delà des seules prisons. Il est habilité à visiter tous les lieux où des personnes sont privées de liberté sur décision d'une autorité publique, c'est-à-dire les centres de rétention administrative (CRA), les locaux de garde à vue, les centres éducatifs fermés, les prisons ou encore les hôpitaux psychiatriques. Concrètement, il envoie des équipes de contrôleurs visiter les lieux de privation de liberté. À l'issue de leur visite, ils dressent un rapport qui contient des recommandations pour améliorer le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

Les visites sont programmées sur la base des quelque 3 000 signalements reçus chaque année, en tenant compte des visites déjà effectuées et avec le souci de couvrir l'ensemble du territoire national, y compris les territoires ultra-marins. Le CGLPL établit chaque trimestre un calendrier de contrôle qui prend en compte ces facteurs. Les signalements reçus sont variés. Ils concernent aussi bien les conditions matérielles de détention que la procédure d'hospitalisation sous contrainte ou encore les relations avec les personnels des établissements. En 2025, le CGLPL a visité 146 lieux de privation de liberté, dont 42 établissements de santé, 23 prisons et 11 centres éducatifs fermés. Les visites sont presque toutes inopinées, sans que les établissements visités soient prévenus à l'avance, sauf pour certains grands établissements de santé.

Le taux de mise en oeuvre des recommandations formulées est difficile à estimer. Le CGLPL assure lui-même un suivi de ses recommandations au travers de correspondances avec les administrations concernées et de visites de suivi. En parallèle, chaque administration suit différemment l'application des recommandations. Par exemple, la direction générale de l'administration pénitentiaire (DGAP) assure un suivi centralisé au travers d'un système de cotation sur la mise en oeuvre des recommandations. En ce qui concerne le ministère de la santé, son organisation déconcentrée, fondée sur les agences régionales de santé (ARS), limite la possibilité de disposer d'une vision d'ensemble.

À mon sens, l'absence de vision agrégée de la mise en oeuvre des recommandations du CGLPL est une limite importante à son action. Ainsi, je préconise de formaliser un espace de dialogue suivi avec les ARS, par exemple par le biais de conventions. Aucune instance de dialogue formalisé n'existe à l'heure actuelle, alors que le contrôle des établissements psychiatriques prend une importance croissante. En parallèle, je recommande au CGLPL de proposer aux administrations un format de cotation de la mise en oeuvre de ses recommandations, qui pourrait par exemple ressembler à celui de la DGAP. Il serait utile que tous les ministères disposent d'une grille d'analyse commune. En outre, les recommandations du CGLPL sont particulièrement nombreuses : on en compte plus de 2 000 par an. Leur lisibilité est parfois difficile pour les administrations. Même si j'entends l'argument d'exhaustivité du contrôle, je pense qu'il serait utile de regrouper les recommandations par ordre d'importance, c'est-à-dire selon la gravité des atteintes aux droits fondamentaux. Cela pourrait fournir un outil d'aide à la décision pour les établissements lorsqu'ils doivent arbitrer les priorités selon les moyens disponibles.

La gestion budgétaire du CGLPL paraît maîtrisée. La Cour des comptes avait déjà fait ce constat dans son rapport paru en 2025. Le budget pour 2025 était de 5,8 millions d'euros. Les dépenses ont augmenté de 2 % par an depuis 2017. Ce budget est essentiellement composé de dépenses de personnel, qui représentent environ 80 % du total. En 2025, le CGLPL employait 37 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sous plafond, pour un plafond d'emploi fixé à 38 en loi de finances initiale. La structure de l'emploi du CGLPL a deux particularités : le contrôleur recourt majoritairement à des hauts fonctionnaires en détachement ; ceux-ci étaient au nombre de quatorze en 2025. Il s'agit notamment de magistrats judiciaires, qui exercent des fonctions de contrôleurs. Le CGLPL a aussi recours à des professionnels extérieurs, qui interviennent en qualité de collaborateurs occasionnels du service public. Au nombre de 30 en 2025, ils exercent des fonctions de contrôleur à raison d'une mission par mois. Le coût de revient d'un contrôleur extérieur est environ 40 % inférieur à celui d'un contrôleur permanent, ce qui permet au CGLPL de maîtriser ses dépenses de personnel.

Les dépenses de fonctionnement, hors dépenses de personnel, sont principalement constituées de dépenses immobilières et de frais de mission. Les dépenses immobilières ont diminué grâce au déménagement des bureaux en 2024. Anciennement localisés à Paris, ceux-ci sont désormais installés à Montreuil, ce qui a réduit les loyers de 150 000 euros par an à compter de 2025. Je trouve cette évolution vertueuse. Elle prouve qu'une rationalisation des dépenses immobilières peut être menée sans toucher à la qualité du travail d'une AAI, ni à son efficacité.

Les frais de mission sont devenus le premier poste de dépenses de fonctionnement depuis la diminution des dépenses de loyer. Cette évolution apparaît vertueuse, dans la mesure où les visites d'établissement constituent le coeur de l'action du CGLPL. Pour autant, ces frais de missions ont beaucoup augmenté, passant de 290 000 euros en 2017 à 410 000 euros en 2025. Le coût moyen d'une journée de mission, hors frais de personnel, était de 143 euros en 2025, ce qui n'apparaît pas somptuaire puisque cette somme couvre le déplacement, la location d'un éventuel véhicule et le logement.

La hausse des frais de mission depuis 2017 s'explique par celle du nombre de contrôles et par l'augmentation de leur durée, mais aussi par des facteurs que le CGLPL ne maîtrise pas totalement. En particulier, le marché public interministériel de gestion des frais de déplacement conclu par les services du Premier ministre ne semble pas efficace. À l'instar d'autres administrations, le CGLPL est obligé d'y recourir pour un certain nombre de dépenses comme l'hébergement et les billets d'avion. Or les tarifs sont systématiquement supérieurs à ceux qui sont proposés aux particuliers. Je trouve paradoxal qu'une mutualisation de fonctions support, censée diminuer les dépenses de fonctionnement, rigidifie à la hausse les frais du CGLPL. Je recommande donc de réexaminer les conditions de ce marché public ainsi que les obligations de la société contractante. Par ailleurs, afin que le CGLPL maîtrise mieux ses frais de mission, je recommande de distinguer dans son budget la part de ses frais qui relève de contraintes externes et celle qui dépend de choix d'organisation.

Pour conclure, je dirais que le CGLPL est une administration bien gérée. Cette AAI remplit son rôle, qui consiste à visiter des lieux de privation de liberté et à évaluer le respect des droits fondamentaux. Soucieux d'une vision tant objective que différenciée, j'ai veillé à entendre divers interlocuteurs : des associations de détenus ou de personnes hospitalisées sous contrainte, des administrations comme la DGAP, ou encore les syndicats d'agents pénitentiaires. Je me suis également rendu dans les bureaux du CGLPL, où j'ai rencontré la Contrôleure générale, en fin de mandat, et ses équipes.

Ces auditions et ces points de vue différents, comme la consultation des rapports du CGLPL, m'ont permis de constater que celui-ci produit des travaux de qualité, factuels et relativement objectifs. Le CGLPL constitue une AAI au modèle équilibré et reconnu à l'international. Il s'agit d'une autorité disposant de larges pouvoirs de visite, dans des établissements très différents, mais sans un pouvoir d'injonction, qui nuirait, je le crois, à son efficacité et à l'équilibre institutionnel déjà trouvé.

Cependant, dans la continuité de mes travaux précédents sur le Commissariat au Plan et sur l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), je souhaite rappeler l'importance du principe de neutralité du service public, particulièrement pour les dirigeants des AAI. Sans remettre en cause l'indépendance statutaire de la Contrôleure générale, ses prises de position récurrentes et les médias dans lesquelles elle les a données entraînent une suspicion de politisation, voire même d'hostilité à certaines politiques de rigueur pénale et carcérale. 

Certes, on ne trouve pas trace de cette hostilité dans ses rapports ni dans les relations et les rapports institutionnels que le CGLPL entretient avec les établissements qu'il visite. J'estime qu'en général, les dirigeants des AAI devraient s'abstenir de prendre des positions médiatiques, politiques ou électorales durant la durée de leur mandat, car cela risque de nuire à leurs missions et de créer une incompréhension dommageable de la part du public, des administrations et de la représentation nationale.

Ainsi, loin de mes interrogations initiales, le CGLPL apparaît comme une institution bien gérée et utile à une politique publique. Son travail ne s'oppose jamais à l'intérêt des agents pénitentiaires, quoi qu'on puisse entendre sur ce point.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci pour ce rapport de qualité. Merci, aussi, pour son objectivité. Nous sommes parvenus à un point de contrôle assez abouti et assez pointu lorsque nous évoquons le coût moyen des frais de déplacement. Celui-ci n'est pas élevé, d'ailleurs. Votre quatrième recommandation vise à redonner de la liberté - sous contrôle, bien sûr - à cette AAI pour lui permettre de mieux gérer ses dépenses en étant, si je comprends bien, moins prisonnière d'un marché présentant beaucoup de rigidité.

Au cours des auditions, quel a été le retour fait par les établissements qui reçoivent des visites ? Comment apprécient-ils les observations, voire les recommandations qui leur sont adressées ? Quel type de difficultés peuvent-ils rencontrer ?

M. Michel Canévet. - Je remercie également le rapporteur spécial pour son éclairage sur cette AAI. Existe-t-il un tableau de bord pour le suivi des recommandations de la Contrôleure générale ? J'ai lu dans le rapport qu'il y en a plus de 2 000 par an.

Ma deuxième question a trait à l'organisation. La Contrôleure générale intervient par le biais de ses contrôleurs sur l'ensemble du territoire national. Sont-ils tous basés à Paris ? Existe-t-il une organisation territoriale qui permettrait d'être au plus près du terrain, afin d'assurer au moins un suivi dans chaque région ?

Enfin, ma troisième question concerne le nombre d'AAI. Je suis de ceux qui considèrent qu'elles sont trop nombreuses dans notre pays. Comment rationaliser le paysage ? Il pourrait être intéressant de rattacher le CGLPL au Défenseur des droits, puisqu'ils mènent des missions de même nature. Le Défenseur des droits est lui-même issu du regroupement d'un certain nombre d'entités qui exerçaient antérieurement des missions relatives aux droits et libertés des personnes. Un tel regroupement ne présenterait-il pas un intérêt, ne serait-ce que pour la mutualisation des frais de fonctionnement et pour une meilleure lisibilité ? L'hétérogénéité actuelle conduit en effet à une moindre visibilité de l'action menée par les uns et les autres.

M. Laurent Somon. - Quels sont les rapports entre le Défenseur des droits et le CGLPL ? Votre deuxième recommandation mentionne des relations avec les ARS, sur le plan médical. Pourquoi ne pas en prévoir, sur le plan légal, avec le Défenseur des droits, qui est tout de même celui qui doit concentrer les demandes des usagers ? En tant que parlementaires, nous avons aussi la possibilité de visiter les lieux de rétention. Des saisines sont-elles faites directement, soit au Défenseur des droits, soit au CGLPL ?

Mme Christine Lavarde. - Merci au rapporteur spécial pour ce rapport. Dans la continuité de mon intervention sur le précédent contrôle examiné ce matin, je voudrais rappeler qu'au moment de la création du Défenseur des droits, cinq AAI ont été, de mémoire, regroupées. Des réflexions sont-elles menées pour interroger le statut assez particulier de cette AAI et, peut-être, la regrouper avec le Défenseur des droits ? Ce sont des thématiques proches, relatives au respect de la personne humaine et aux garanties - en l'occurrence, de conditions de détention décentes.

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Nous avons tous, en qualité de parlementaires, effectué des visites. Nous sommes souvent sollicités soit par des détenus, soit par le personnel pénitentiaire, par l'intermédiaire des syndicats.

Ces visites sont en général assez peu appréciées des directions, qui les subissent comme elles le peuvent et surtout dans la mesure où elles ne peuvent pas nous les refuser. Les agents, eux, y sont généralement assez favorables. Contrairement à ce que l'on pourrait croire, il n'y a pas d'opposition directe, dans l'esprit des agents, entre leurs conditions de travail et celles des détenus. Autrement dit, ils considèrent que si leurs conditions de travail ne sont pas bonnes, les conditions de détention ne peuvent pas l'être non plus. Inversement, si les conditions de détention ne sont pas bonnes, leurs propres conditions de travail ne peuvent pas être bonnes, car cela renforce aussi les inimitiés qui peuvent exister avec les détenus de manière générale. Les directions nous accueillent de manière un peu froide, car elles ont le sentiment d'une suspicion particulière, tandis que les agents voient bien que c'est aussi une manière de faire constater leurs conditions de travail. C'est ce que nous avons pu observer dans tous les cas de figure. C'est également ainsi que le CGLPL est reçu.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Excusez-moi, ce n'était pas tout à fait ma question. Lorsqu'il y a des recommandations de la CGLPL, comment les établissements les perçoivent-ils et parviennent-ils à travailler sur ces recommandations ? Certaines sont peut-être plus aisées à mettre en oeuvre que d'autres.

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Les moyens des établissements sont limités, ce qui renvoie à une problématique générale de moyens. Ils voudraient souvent agir, en constatant par eux-mêmes que les conditions de détention ne sont pas dignes, mais ils n'ont absolument aucune marge de manoeuvre, car ce ne sont pas eux qui décident des budgets qui leur sont octroyés. C'est également la raison pour laquelle le taux de mise en oeuvre des recommandations est relativement faible. Par ailleurs, le CGLPL ne réclame pas prioritairement plus de moyens pour son AAI. Il estime généralement que, pour améliorer la situation et avoir moins de travail, il faut d'abord que la population carcérale diminue, ce qui passe évidemment par des questions budgétaires.

M. Canévet évoque un tableau de bord. Le CGLPL en possède un, qui lui permet de planifier les visites et d'en faire le suivi. Toutefois, il n'y a pas de centralisation du côté de chaque administration- cela fait d'ailleurs partie des recommandations. Entre le CGLPL et les différentes administrations, il pourrait y avoir un tableau de suivi unique pour savoir où en est la mise en oeuvre des recommandations. Nous savons que le CGLPL n'a pas de pouvoir d'injonction ou d'obligation, mais il manque effectivement un outil centralisé.

Les agents sont tous basés à Paris. Effectivement, cela pose une problématique s'agissant des départements et territoires d'outre-mer. Comme pour beaucoup de politiques publiques, ces territoires sont, de ce fait, beaucoup plus difficiles à contrôler. Cela peut aussi faire partie des pistes d'amélioration. Aussi, je précise que l'ensemble des agents du CGLPL participent à des missions de contrôleur, y compris la contrôleure générale et les agents responsables de fonctions supports. Tous ont un pouvoir de contrôle et peuvent être amenés à faire des visites.

En ce qui concerne la fusion du CGLPL et du Défenseur des droits, il me semble que c'est l'objet d'un amendement que vous déposez régulièrement sur les projets de loi de finances. Je comprends l'idée, et je ne peux pas dire que je ne la partage pas. Nous l'avons soumise aux contrôleurs ; ils défendent un principe de spécialisation. Ils considèrent qu'il ne faut pas mêler les missions pour ne pas diluer le coeur de cible et tomber dans une sorte d'entre-deux où, soudainement, ils ne seraient plus uniquement là pour apprécier les conditions de privation de liberté. Aussi, la nécessité de spécialiser une équipe de contrôleurs réduirait l'intérêt budgétaire d'une fusion entre les deux AAI. Par ailleurs, je me suis posé la question de la prise en compte des conditions de travail du personnel des établissements contrôlés dans les rapports du CGLPL. La compétence avait été exclu lors de l'élaboration, par les Nations unies du Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. De même, sur cette question, le CGLPL souhaite rester spécialisé, même si les conditions de travail font l'objet d'une prise en compte dès lors qu'elles ont un impact sur les droits fondamentaux des personnes privées de liberté. En définitive, je peux comprendre cette demande, comme je comprends la vôtre. Ce n'est pas une réponse de Normand, mais il n'y a pas de réponse complètement évidente.

M. Somon m'interroge sur les rapports avec le Défenseur des droits. Ils sont encadrés par une convention de 2011 qui définit un partage des compétences. Ils se transmettent les saisines, lorsqu'elles relèvent de la compétence de l'un plutôt que de la compétence de l'autre, ce qui représente une soixantaine de dossiers par an. Nous n'avons pas réussi à rencontrer la Défenseure des droits, du fait du manque de temps lié à la fin de son mandat. Nous avons reçu une contribution écrite. S'agissant à nouveau des saisines, elles sont effectuées à environ 55 % par les personnes concernées - c'est-à-dire les détenus ou encore les personnes soignées dans les établissements de santé -, soit par leurs proches, des associations, leur avocat ou parfois par les personnels.

M. Laurent Somon. - Ou par des parlementaires...

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - En effet.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 11 h 20.