Mardi 7 juillet 2026
- Présidence de M. Pierre Barros, président -
La réunion est ouverte à 19 h 10.
Audition de M. Pierre-Mathieu Duhamel, président de la mission « État efficace »
M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons notre programme d'auditions au sujet de la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique. Il y a deux semaines, nous avons entamé nos travaux en recevant la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, Mme Françoise Gatel. Ce fut l'occasion de revenir sur les conclusions de la commission d'enquête relative aux missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, dont la proposition de loi revendique l'héritage, ainsi que de recueillir l'avis du Gouvernement sur les grandes orientations que porte ce texte.
Comme l'a souligné la ministre au cours de cette audition, les travaux du Sénat ont fait naître, chez une grande partie des responsables publics, et dans le débat public également, une volonté forte de voir l'État progresser en matière d'organisation et d'efficacité de l'action publique.
C'est ainsi que le Premier ministre vous a confié, monsieur Duhamel, en septembre dernier, une mission intitulée « État efficace ». Votre objectif est d'identifier des mesures pour une meilleure organisation et visibilité du travail et des services de l'État sur l'ensemble du territoire.
Monsieur Duhamel, vous êtes haut-fonctionnaire et avez exercé des responsabilités de premier plan dans l'administration de l'État, notamment au sein du ministère de l'économie et des finances, avant de poursuivre une carrière dans le secteur privé en occupant des fonctions de direction dans de grandes entreprises, comme LVMH.
Le pilotage de cette mission vous a été confié pour regrouper, fusionner et, si besoin, supprimer des structures qui feraient double emploi, et renforcer la capacité d'agir de l'État. Nous tenions à vous entendre dès le début de nos travaux afin de recueillir vos premières conclusions et préconisations, dix mois après le lancement de votre mission. Il est prévu que celle-ci « propose en continu des mesures d'efficacité du service public au Premier ministre ».
Nous espérons débattre des mesures portées dans le cadre de notre précédente commission d'enquête, et aussi examiner celles qui figurent au sein de la proposition de loi.
Au moment de l'annonce de la création de cette mission, le Premier ministre, Sébastien Lecornu, a déclaré : « La suppression est désormais le principe, le maintien l'exception. »
Ma première question est la suivante : selon quelle méthode avez-vous conduit cette mission ? Partagez-vous l'idée selon laquelle la réorganisation de l'État doive passer par la suppression ou, à tout le moins, la fusion d'une partie de ses agences ?
Avez-vous identifié des dispositions de nature législative qui pourraient utilement renforcer ou enrichir la portée de la proposition de loi de nos collègues Pauline Martin et Mathieu Darnaud ?
Enfin, quel regard portez-vous sur les propositions de restructuration contenues dans le texte à ce stade ?
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il serait intéressant de comprendre ce que le Gouvernement a commencé à mettre en place depuis le mois de septembre dernier. Le Premier ministre s'est exprimé, à plusieurs reprises, dans la presse pour évoquer cette mission « État efficace ».
La première mesure mise en oeuvre concerne un plan de réduction des dépenses de communication, à hauteur de 700 millions d'euros, sans que l'on en voie la traduction dans le projet de loi de finances. À plusieurs reprises, nous avons interrogé des ministres pour savoir à quoi correspondait cette baisse des dépenses de communication dans leurs périmètres respectifs ; nous n'avons obtenu aucune réponse.
Nous avons lu aussi dans la presse - notre première source d'information - qu'une mission de préfiguration avait été lancée afin de restructurer le périmètre du ministère de la transition écologique. Dans quelle mesure cette restructuration s'inscrit-elle dans la démarche d'un « État efficace » ?
Enfin, nous intéressent plus spécifiquement les conséquences sur le périmètre des agences. Les conclusions de la commission d'enquête avaient montré que, pour avoir une politique publique efficace, un lien direct devait apparaître entre le décideur - l'administration qui définit la politique publique - et l'organe qui la met en place.
M. Pierre-Mathieu Duhamel, président de la mission « État efficace ». - En préambule, je souhaite dire un mot sur la logique de la mission « État efficace ». Lorsque le Premier ministre s'est installé, il a éprouvé le besoin d'avoir auprès de lui une sorte de commando léger qui l'aide à pousser les feux d'un certain nombre de chantiers de transformation des organisations publiques, dont certains existaient déjà.
Il ne s'agit pas de disséquer le contenu des politiques publiques. Il y a pour cela un certain nombre d'instances appropriées ; je pense au Parlement et à la procédure budgétaire, aux différents mécanismes de contrôle ou encore à la Cour des comptes.
L'objectif de la mission était d'analyser, sur un certain nombre de sujets, la correspondance entre les politiques publiques et les organisations qui les portent. Chaque fois que nos concitoyens ont affaire à la puissance publique, ils doivent pouvoir trouver au bout de la ligne un ministre, un préfet ou un élu ; s'ils n'arrivent pas à trouver, selon le cas de figure concerné, l'un de ces trois interlocuteurs, c'est qu'il existe un brouillage sur la ligne.
Il s'agit de s'interroger sur un mécanisme puissant au cours des dernières décennies : la création d'opérateurs, d'agences ou d'institutions. Voilà la mission qui nous a été assignée.
Les travaux de la mission ne peuvent pas tout embrasser. En liaison avec les secrétaires généraux des ministères, nous avons essayé de sélectionner un certain nombre de sujets reliés à ce questionnement du Premier ministre.
Cela concerne certaines administrations centrales - d'où le sujet la réforme du ministère de la transition écologique -, les opérateurs nationaux dans leur diversité et leur complexité, avec des sujets de suppressions, de rapprochements ou de fusions de back-offices, ainsi que les services déconcentrés de l'État. Le foisonnement de ces derniers, notamment dans les départements, entraîne une sorte de chevauchement entre ce qui relève de l'autorité des préfets ou des sous-préfets et ce qui apparaît comme des prolongements de l'État central, non maîtrisés par les représentants de l'État. Le Premier ministre nous a demandé de travailler sur cet effet de brouillage.
Nous avons abordé le sujet de deux manières. La première manière, transversale, a consisté à porter un regard sur les questions liées au pilotage, à la gouvernance et aux modes de nomination des opérateurs par les administrations centrales, tous ministères confondus.
Cela nous a conduits à identifier, de manière plus spécifique, sur un certain nombre de sujets précis, des rapprochements, des fusions ou des opérations plus légères consistant à fusionner des fonctions support, dans l'objectif de préfigurer une action plus ambitieuse.
Nous n'avons pas cherché à tout embrasser. La structure de la mission est volontairement légère. Nous travaillons avec le réseau des secrétaires généraux des ministères en prise avec ces sujets et porteurs de la transformation dans leurs périmètres respectifs. Au regard des délais impartis, cela n'avait aucun sens de vouloir tout aborder et tout régler.
Nous avons commencé par la communication, car il s'agit d'un objet tentant dans les dépenses publiques. Il y avait aussi cette idée, pas totalement fausse lorsque nous sommes allés y regarder de plus près, que ce domaine était foisonnant et désordonné.
Nous avons procédé en deux temps. Au mois d'octobre de l'année dernière, le Premier ministre a édicté le principe d'un moratoire. Il a demandé à l'ensemble des départements ministériels de suspendre l'engagement de dépenses de communication telles qu'elles étaient initialement prévues dans leur programmation. Les seules exceptions concernaient les campagnes de recrutement de fonctionnaires et celles à vocation sanitaire.
Nous avons réalisé, par rapport à la trajectoire de dépense envisagée, environ 80 millions d'euros d'économies entre le moment où a été prononcé le principe du moratoire et la fin de l'exercice 2025.
Pour l'année 2026, le montant des dépenses de communication réalisées pendant l'exercice en cours devra être inférieur de 300 millions d'euros à celui réalisé en 2025. Nous ne sommes plus dans la logique du moratoire, mais dans un chantier de restructuration complète des fonctions de communication des ministères. Pour cette deuxième étape, plus structurelle que la première, nous avons recensé - ce qui n'avait jamais été fait - l'ensemble des effectifs dévolus à la fonction liée à la communication à l'intérieur des services de l'État et des opérateurs.
Pour être clair, il ne s'agit pas de tous les opérateurs, car nous y serions encore au moment où nous parlons ; nous avons considéré qu'il fallait s'intéresser aux organismes d'une certaine taille, là se situent les enjeux à la fois en termes de masse salariale et de dépenses de communication.
Cela a permis de réaliser une cartographie des dépenses de communication ; de ceux qui les fabriquent, c'est-à-dire les services de communication ou les chargés de communication à l'intérieur de services opérationnels, et des dépenses de communication elles-mêmes, qu'il est plus facile de tracer avec le système d'information comptable de l'État, car elles correspondent à des codifications.
À partir de cette cartographie, nous sommes en train de modifier les méthodes de pilotage et d'engagement des dépenses de communication des ministères, avec l'identification des priorités retenues au niveau national pour l'année 2026. Par conséquent, ce qui n'est pas retenu, dans le cadre d'un processus de décision sous l'égide du responsable de la communication du cabinet du Premier ministre, n'a plus lieu d'être. C'est ainsi que nous parviendrons à l'objectif d'économies de 300 millions d'euros.
Cela aura d'autres conséquences plus structurelles. Une partie des fonctions de communication des ministères vont, sur certains sujets stratégiques, être recentralisées sous l'autorité du Service d'information du Gouvernement (SIG), de telle sorte que nous ayons une vision et une capacité de pilotage d'ensemble.
C'est un bon exemple de ce que nous pouvons faire à l'échelle de l'État et des opérateurs, à partir d'une fonction identifiée et transversale, dont les caractéristiques sont similaires en termes de profils de personnes et de types de dépenses.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez évoqué les questions de l'organisation et de la restructuration. Dans la commission d'enquête, nous avons également mis en avant le fait que le manque de lisibilité de la présence de l'État, sur le territoire national ou extranational, provenait notamment du fait que la communication n'était pas unifiée.
Une décision a-t-elle été prise sur le fait qu'il n'existe plus désormais qu'un seul logo, celui de la Marianne ? Par le biais d'un cofinancement où pourraient intervenir, par exemple, la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et l'Office français de la biodiversité (OFB), nous n'aurions plus une banderole de logos affichés, mais uniquement celui de la Marianne. Quelle que soit la source, il s'agit toujours d'argent public. De même, à l'étranger, quel que soit l'organisme qui finance, il s'agit de l'État français.
J'ai des exemples précis en tête témoignant du fait que nous sommes encore loin d'être sur cette voie.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - La réorganisation est un préalable. Si nous ne recentralisons pas un certain nombre de décisions et de choix stratégiques, nous n'atteindrons pas l'objectif d'unification de la communication de l'État.
Cela se fera assez vite pour l'État central, mais risque de prendre plus de temps pour les opérateurs, car, pour être franc, l'enthousiasme de ces derniers est modéré. Récemment, un opérateur a fait délibérer son conseil d'administration pour contester un projet de loi déposé par le Gouvernement. Pourquoi cela ? Parce que la gouvernance a été organisée par le législateur, de sorte que l'État n'ait pas la majorité au sein de ce conseil d'administration. Il y a une tutelle, mais les représentants de l'État ne constituent pas la majorité du conseil d'administration. Par conséquent, on a beau proclamer un principe au niveau de l'État, l'opérateur ne considère pas pour autant qu'il doive l'appliquer.
Par ailleurs, des présidents d'organismes publics considèrent que leur légitimité est au moins égale, sinon supérieure, à celle des représentants de la tutelle. Ces phénomènes existent ; pour arriver à les corriger, il s'agit de passer par une série d'étapes. Il convient notamment, à mon sens, de modifier la gouvernance de ces organismes, dès lors que l'État en est le financeur majoritaire.
Dans un certain nombre de cas, l'idée était de diversifier les ressources des organismes. L'Agence nationale du sport (ANS) est un excellent exemple de cette philosophie. Nous avons intégré dans sa gouvernance des représentants de toutes sortes de collectivités. Force est de constater que, quelques années plus tard, le financement n'est pas très diversifié, puisque l'État apporte encore 98 % des montants. La gouvernance, en revanche, est restée.
Si l'on veut retrouver de la clarté, il faut aller jusqu'à la révision des dispositions qui régissent la gouvernance d'un certain nombre de ces opérateurs. Sans cela, la cohérence de notre démarche butera sur ce type de phénomène.
Au-delà de la communication, le pilotage des opérateurs par les tutelles n'est pas universellement satisfaisant. Du point de vue financier, un certain nombre d'opérateurs sont dans une situation financière difficile. Du point de vue des politiques publiques, nous avons constaté des écarts importants entre les priorités stratégiques portées par les administrations centrales et le réglage des opérateurs eux-mêmes.
Une partie de nos réflexions a porté sur les voies et moyens de remédier au fond à ces écarts et à ces difficultés. Le premier objectif est d'essayer d'améliorer la capacité des autorités de tutelle à piloter les opérateurs et à responsabiliser leurs dirigeants. Une circulaire du Premier ministre, actuellement en préparation, reprendra l'ensemble du sujet des relations avec les opérateurs. Elle traitera notamment des raisons qui président à la création d'un opérateur. Il n'existe aucune doctrine sur le sujet. Si l'on reprend les créations d'opérateurs au cours des vingt dernières années, on trouvera, à chaque fois, les raisons qui ont prévalu sur le moment ; mais il n'existe pas de logique d'ensemble.
Le premier objet de la circulaire est de demander à chaque ministre de considérer les opérateurs dans son périmètre, et de s'interroger sur les motifs qui ont conduit à la création de ces derniers, afin de savoir s'ils sont toujours d'actualité.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Ce travail a déjà été fait. Du temps où M. François Bayrou était Premier ministre, il avait été demandé aux ministres de décrire les missions de chacune de leurs directions d'administration centrale et de chacun des opérateurs, et d'expliquer si l'existence de ces derniers était pertinente ou non.
Il est souvent difficile pour les directeurs d'administration centrale et les secrétaires généraux de ministères de venir expliquer que les personnes sous leur direction sont inutiles. Vous avez repris la même démarche et demandé le même travail, sachant que nous n'avons pas été convaincus par les résultats.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Nous ne demandons pas aux opérateurs de nous donner leur justification. Nous demandons aux ministres, en tant que responsables politiques en charge d'un ensemble de politiques publiques, de bien vouloir se poser cette question, et non de la poser aux organismes dont ils ont la charge.
Peuvent-ils le faire ? S'ils n'en sont pas capables, c'est que nous avons un problème systémique. Un dispositif d'appui technique n'a pas davantage de légitimité qu'une responsabilité politique. Dans le monde dans lequel je vis, telle est la hiérarchie des choses.
Cela ne veut pas dire que l'on ne peut pas utiliser les moyens d'appui et de conseil. Pour un certain nombre de ces organismes, nous avons mis en place des missions de conseil, de manière à aider les responsables politiques à aller au bout de la démarche.
Je pense à l'exemple du groupement d'intérêt public (GIP) sur l'Europe des projets architecturaux et urbains (Epau). Cet organisme, sous la tutelle de quatre ministères, portait une série de programmes relevant notamment de l'urbanisme et de la politique de la ville. Il est apparu qu'il n'avait plus de raison d'être et que les politiques publiques pouvaient être portées par les administrations centrales.
La mission a dû déployer une énergie considérable pour amorcer le processus de suppression de cet organisme. Cela ne va pas changer la face des finances publiques - trente personnes sont concernées - mais, à la fin de ce processus en cours, les programmes concernés seront soit arrêtés, soit reclassés dans les administrations concernées, et nous aurons clarifié le paysage.
Je reviens aux éléments de transformation de l'exercice de la tutelle, avec la nomination des dirigeants. Nous n'avons pas, et c'est une différence avec la situation des administrations centrales, de processus de mise en concurrence. Rien n'oblige, en l'état actuel, ceux qui ont le pouvoir de nomination à mettre en place un processus d'appel à candidatures. Les dispositions que le Premier ministre s'apprête à indiquer à ses ministres prévoiront que, pour la nomination d'un dirigeant, il faudra passer par un processus ouvert de sélection.
En parallèle, le principe d'une lettre d'objectifs accompagnant la nomination d'un dirigeant, aujourd'hui en vigueur dans certains cas, sera généralisé, de même que le principe d'une rémunération variable, corrélée aux objectifs assignés aux dirigeants. Le contenu en sera fixé par la tutelle métier - c'est-à-dire le ministère qui a la responsabilité de la politique publique de l'opérateur en question - et par le ministère des comptes publics. Cela permettra d'homogénéiser les modalités de rémunération des dirigeants et d'objectiver l'atteinte des objectifs qui leur sont fixés.
Une autre obligation concerne l'établissement systématique d'un contrat d'objectifs et de performance (COP) entre l'organisme et le ministère de tutelle. Cela existe dans certains cas et non dans d'autres, sans que je puisse en donner les raisons. Cela correspond sans doute à des cultures d'entreprise ; on agira plus facilement dans un monde d'ingénieurs que dans d'autres catégories de personnels de l'État. Il est impératif de se doter d'un tel instrument de pilotage.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Sur le sujet des COP et des contrats d'objectifs et de moyens (COM), le document s'avère obligatoire dans l'exercice de la tutelle sur un opérateur. Il n'est donc pas question de culture de ministère.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Le document est obligatoire, mais il n'existe pas partout.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quel processus contraignant avez-vous mis en place ? Aujourd'hui, cette pratique devrait déjà être la règle. Or, un recensement statistique a montré que nous étions loin d'avoir atteint cet objectif et que, dans de nombreux cas, ces contrats étaient soit mis en oeuvre pour la première fois, soit renouvelés avec retard. J'entends votre bonne volonté, mais il va falloir mettre en place un dispositif.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Le principe d'un COM par opérateur n'a jamais été exprimé dans une instruction générale du Premier ministre. On peut penser que les circulaires du Premier ministre ne servent à rien ; je ne le crois pas. Le fait de donner une instruction générale, de faire précéder la nomination d'un dirigeant par un processus de sélection et d'obliger à la signature d'une lettre de mission systématique avec une rémunération variable en fonction des objectifs, a une portée opérationnelle.
Le moyen de s'assurer que nous sommes sur la bonne voie dépend du système de contrôle budgétaire et comptable de l'État. Il revient ensuite à la tutelle financière, le cas échéant, de faire en sorte que ces dispositions adviennent. En l'état, on ne peut pas présumer que personne ne fera ce qu'il a à faire.
M. Pierre Barros, président. - Des opérateurs nous ont expliqué que, pendant un certain nombre d'années, ils avaient vécu sans COP ni COM.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je maintiens mes propos : il existe une circulaire du Premier ministre, datant du 26 mars 2010, relative au pilotage stratégique des opérateurs de l'État, qui indiquait que les opérateurs exerçant leurs activités à une échelle pluriannuelle devaient être adossés à un contrat de performance, devenu depuis COP.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Cette circulaire est tombée en désuétude.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Rien ne nous assure que la circulaire de 2026 ne tombera pas moins en désuétude...
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le taux de couverture en COP des opérateurs est de 30 %.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Cela signifie que 70 % des opérateurs ne sont pas soumis à un COP. Il y là un gap, c'est-à-dire une faille, voire un gouffre.
J'entends qu'il ne suffise pas de réaffirmer l'objectif. Mais si vous ne le réaffirmez pas, vous êtes tout à fait certains du résultat !
Je souhaite aborder un second sujet : le fait que la tutelle, elle-même, n'est pas toujours formidablement bien organisée. Elle est parfois contradictoire. À l'intérieur d'un même ministère, les injonctions adressées à un opérateur peuvent diverger selon qu'elles émanent de la direction financière, de la direction juridique ou de la direction métier. S'y ajoutent les contradictions potentielles entre les tutelles des différents ministères qui siègent au conseil d'un opérateur. Nous devons limiter le nombre de tuteurs présents au conseil d'administration des opérateurs. Une limite à deux tuteurs me semble logique : l'un du ministère métier et l'autre de la tutelle financière. Le maximum serait de trois, pour deux ministères métier, le cas échéant, et une tutelle financière. Comme l'État l'a fait pour les entreprises dont il est actionnaire, avec le dispositif de coordination qu'est l'Agence des participations de l'État (APE), il doit être capable d'organiser un dispositif de tutelle à l'échelle des différents ministères. Charge à eux de mettre en place les organes de pilotage nécessaires qui, la plupart du temps n'existent pas ou peu. Cela ne signifie pas qu'il ne faut pas, par ailleurs, redonner aux dirigeants un peu de souplesse de pilotage. Cette discussion avec le ministère des comptes publics n'est pas forcément facile.
Lorsque vous maîtrisez les deux paramètres que sont la masse salariale et le plafond d'emploi, vous avez logiquement les instruments de pilotage qui permettent de suivre une trajectoire de dépenses de personnel. Bercy y a ajouté le schéma d'emplois, qui vise à piloter la vacance des opérateurs. Mon sentiment est que, pour assurer un dialogue équilibré entre la tutelle et les opérateurs, il faut revoir ce dispositif, en tous cas pour les opérateurs qui ne sont pas dans une situation financière calamiteuse.
L'un des points encore en discussion dans les instructions du Premier ministre porte sur la façon de redonner une certaine souplesse de gestion aux opérateurs, afin d'éviter de les brider à tous points de vue. Cela a notamment un impact sur les opérateurs disposant de ressources propres, qui pourraient financer certaines activités. C'est le cas de certains opérateurs culturels, dont le niveau de ressources propres est considérable. Le dispositif actuel interdit à ces opérateurs toute logique de développement. En effet, s'ils développent leurs recettes, ils ne peuvent pas satisfaire le besoin de ressources humaines supplémentaires correspondant à ce développement. Ils sont coincés. Ce système porte préjudice à l'intérêt général et à la bonne marche desdits opérateurs.
C'est un sujet en cours d'examen sur lequel j'espère que nous pourrons conclure rapidement.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Ce que vous venez de dire semble évident. Cependant, il est important de rappeler que l'État, lorsqu'il a mis en place les fameux contrats de Cahors avec les collectivités, a complètement oublié cette logique. Il ne regardait que les dépenses sans tenir compte des recettes correspondantes.
Dans de nombreux services, des dépenses sont engagées parce qu'elles sont liées à des recettes, notamment celles qui concernent la facturation des activités.
Je partage votre analyse, mais ce que vous projetez sur les opérateurs doit également l'être sur les collectivités. Votre remarque, juste, n'est pas toujours partagée.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Les collectivités ne relèvent pas de mon champ.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous êtes au cabinet du Premier ministre.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Non.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - À qui êtes-vous rattaché administrativement ?
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Au Premier ministre.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous appartenez aux services du Premier ministre et non à son cabinet. Est-ce bien cela ?
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - En effet.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quel sera le calendrier ? Une instruction unique du Premier ministre traitera-t-elle de la question des COP et des COM, de la nomination et de la tutelle ?
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Exactement. Elle traitera également de la façon de faire évoluer les contraintes de gestion.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quel est le calendrier ? J'espère que votre objectif sera atteint avant la fin du mois de mars 2027.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Je suis plus optimiste que vous : ce devrait être pour septembre 2026.
Nous menons des chantiers très techniques sur la restructuration de la fonction de versement des aides de l'État. Toute une série d'organismes, dont les plus connus sont la direction générale des finances publiques (DGFiP) et l'Agence de services et de paiement (ASP), distribuent, sous la forme d'aides automatiques, d'aides personnalisées ou d'aides d'urgence, des sommes assez considérables, de quelques dizaines de milliards d'euros. Nous avons fait réaliser une mission d'analyse de la performance de ces réseaux.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous avions eu connaissance d'un rapport confidentiel, versé à la commission d'enquête, spécifiquement sur les réseaux de versement des aides et qui était laudateur sur l'ASP, raison pour laquelle la commission, dans son rapport, avait identifié l'ASP comme devant devenir la source des versements.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - L'ASP a été considérée comme performante en termes d'efficience, d'existence d'une comptabilité analytique permettant de connaître le coût des aides distribuées, et de lutte contre la fraude, soit nos principaux critères d'évaluation. Certes, une marge d'amélioration existe, comme partout. L'idée était que l'ASP gère les aides automatiques et que la DGFiP gère les aides d'urgence. Cette division du travail était représentative de ce qui avait fonctionné au cours de la période récente.
L'objectif du processus est non seulement d'améliorer la performance des agences les plus à la peine, c'est-à-dire celles qui n'ont pas de comptabilité analytique, ne sont pas capables d'estimer le coût des aides qu'elles versent et ne sont pas centrées sur la lutte contre la fraude, mais également de procéder à la réingénierie des aides elles-mêmes. Il n'y a pas que les agences qui peuvent être source d'inefficience, de coûts et, le cas échéant, de gaspillage. Il y a aussi la manière dont les aides sont structurées, c'est-à-dire, notamment, les critères d'attribution et le type de système d'information qui les porte. Nous avons mis en place, au sein de la mission « État efficace », une toute petite cellule, pilotée par un inspecteur général des finances, qui procédera, sur deux ans, à la réingénierie systématique des aides existantes. Dispose-t-on des bons systèmes d'information pour collecter les renseignements dont on a besoin pour lutter contre la fraude ? Dispose-t-on de la bonne architecture sur l'aide ? C'est un travail important que nous venons de débuter sur une demi-douzaine d'aides, dont je pourrai vous communiquer la liste.
Plusieurs chantiers en cours concernent le rapprochement d'organismes. Ainsi, nous envisageons une fusion entre le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et l'Institut de recherche pour le développement (IRD), anciennement Office de la recherche scientifique et technique outre-mer (Orstom). L'IRD serait absorbé par le CNRS tout en conservant l'ensemble de ses programmes scientifiques.
Nous avons mis en place un dispositif de filialisation pour rattacher la Compagnie française des expositions (Cofrex), l'organisme chargé des expositions internationales universelles, à l'Institut français, en fusionnant la gouvernance afin d'assurer un pilotage intégré.
D'autres chantiers similaires conduiront à de petites fusions et à une rationalisation.
À ce stade, je ne peux pas affirmer que mes tentatives de propositions de suppressions aient obtenu un grand succès. À titre personnel, je pense que nous pourrions supprimer certaines entités, telles que l'Agence nationale du sport. J'ai examiné attentivement l'action de l'ANS. Elle a récupéré une partie de l'administration centrale de l'ancien ministère des sports et fonctionne intégralement avec des crédits de l'État. Il n'y a pas de raison qu'un tel dispositif ne puisse pas fonctionner comme une composante pure et simple du ministère des sports.
Je suis également partisan de la fusion de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema).
M. Vincent Louault. - Le Cérema, qui devait mourir, a été ressuscité.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'ANCT ne fait pas d'ingénierie territoriale. Elle passe des marchés auprès d'entreprises.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Le Cérema en fait.
L'ANCT réunit des choux et des carottes. Certaines fonctions peuvent en être extraites et restituées à l'administration centrale. Mes propos me vaudraient naturellement les foudres de Mme Gatel, que ce soit clair ! Je parle en toute liberté sans engager le Premier ministre.
L'ANCT remplit des fonctions stratégiques. France Services, de toute évidence, a vocation à être rattachée à la nouvelle direction des services publics - ce que vous évoquiez tout à l'heure comme le résultat à venir de l'évolution de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). Un certain nombre de programmes portés par l'ANCT ne sont rien d'autre que des politiques publiques de distribution de crédits qui pourraient être réintégrées au ministère. Une option serait de reconstituer un dispositif interministériel de pilotage de l'aménagement du territoire. Une autre option serait de créer une grande direction de l'aménagement du territoire au sein du ministère de l'aménagement du territoire.
Après ces réintégrations, il resterait seulement quelques services territoriaux qui auraient vocation à être rapprochés des antennes territoriales du Cérema. Une telle fusion rationaliserait la tête de réseau.
Ensuite, demeurerait la question de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) et de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), mais il faut réformer progressivement - sans cela, il ne se passera rien.
Enfin, les forces territorialisées doivent être mises sous la houlette des préfets, de telle sorte qu'ils pilotent l'offre territoriale en direction des collectivités locales.
Mme Nathalie Goulet. - Il est difficile de demander des réponses à des gens dont le salaire dépend de ce qu'ils n'en trouvent pas. Il est impossible de leur demander s'ils veulent se faire harakiri.
J'ai bien noté les problèmes de gouvernance, de pilotage, de financements que l'on évoque régulièrement. Nous avons tenté de voter des suppressions d'agences : cela n'a jamais fonctionné. Cela me rappelle la commission d'enquête sur les cabinets de conseil, menée avec efficacité avec Éliane Assassi en 2023. La proposition de loi qui en était issue, quelque peu vidée de sa substance, est désormais en attente d'examen à l'Assemblée nationale. On ne progresse pas !
Nous reconnaissons notre part de responsabilité, dans la mesure où le législateur crée ces agences.
Je pense que nous pourrions agir sur les modes de nomination et la gouvernance. Vous avez parlé de la communication. Existe-t-il un sujet détachable du même genre sur lequel nous pourrions mener une action encore plus rapide ? L'examen du projet de loi de finances pour 2027 est pour bientôt. Or, le meilleur moyen d'agir, c'est de supprimer des budgets. Avez-vous identifié des agences dont le budget relève en totalité de l'État, sur lesquelles nous pourrions agir ?
Mme Anne-Sophie Romagny. - Avez-vous déjà établi des critères objectifs pour distinguer les agences qui apportent une réelle valeur ajoutée des autres ? Il est inutile de faire des généralités : certaines agences peuvent effectivement s'avérer utiles - j'ose l'espérer. Ces mêmes critères pourraient être utilisés pour évaluer cette réforme : des critères de coût, de réduction des délais de décision, de meilleure qualité de service...
Menez-vous une réflexion sur les profils des personnels ? Je ne comprends pas pourquoi la qualité et l'expertise d'un travailleur s'exprimeraient davantage dans une agence que dans un ministère. Le statut de contractuel, par opposition à celui de fonctionnaire, attirerait-il davantage les talents ? Pourquoi un expert préfère-t-il travailler dans une agence plutôt que dans un ministère ? Le profil, ou le statut, est-il un levier pour attirer des talents ?
M. Vincent Delahaye. - Effectivement, ce sont des questions que l'on peut se poser. Nous avons tellement d'agences et d'opérateurs que nous nous y perdons ! On a l'impression que certaines agences et certains opérateurs sont des États dans l'État. Je n'aime pas du tout cela.
Parfois, les ministères sont moins dotés en moyens que les opérateurs. Dans le domaine de la santé, on a l'impression que Santé publique France détient des informations que le ministère n'a pas. C'est invraisemblable ! Je suis en faveur de la suppression des agences et des opérateurs, dans le but de renforcer les ministères.
Pourquoi un ministère n'aurait-il pas les mêmes moyens de recrutement qu'un opérateur ?
Comment contraindre les opérateurs et les agences à respecter un certain nombre de règles ? Nous avons évoqué les contrats d'objectifs. Comment sanctionner leur non-respect ? Un certain nombre d'opérateurs ne fournissent pas leurs comptes. Cela devrait être sanctionné financièrement.
Quels sont les plafonds de rémunération ? J'avais obtenu que les dix meilleures rémunérations figurent dans les comptes. Certains opérateurs s'y plient, mais pas tous. Je suis surpris par la moyenne des meilleures rémunérations. Ce point serait à aborder dans la proposition de loi.
M. Pierre Barros, président. - L'attractivité dépend de la rémunération, mais aussi de l'intérêt du travail. C'est un point que nous avons abordé dans notre rapport de commission d'enquête, que je vous invite à relire en profondeur. Nous avions ainsi évoqué la différence d'attractivité entre les ministères et les agences, le rapport à l'opérationnalité, la question du parcours professionnel, entre ministère et opérateur. Nos échanges avec les services des ressources humaines de l'État montraient qu'ils poussaient les agents des ministères à aller travailler dans les agences par intérêt du travail et pour enrichir leur parcours.
Le Gouvernement a-t-il une vision de l'organisation de l'État ? L'État se donne-t-il les moyens de s'organiser correctement, sans mettre à mal les politiques publiques et les personnes qui les mettent en oeuvre au quotidien ?
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - La question des ressources humaines est, en effet, tout à fait centrale dans la réflexion. Les agences concurrencent les administrations centrales. Pourquoi sont-elles attractives ? Ce sont en général des univers plus petits, dotés de davantage de souplesse de gestion et d'autonomie que le système central dans sa version la plus bureaucratique. Dans certains cas, les niveaux de rémunération, à responsabilité comparable, sont plus avantageux et attirent des fonctionnaires des administrations centrales. Nous sommes en train d'approfondir la question du régime indemnitaire avantageux que des agences offrent à des fonctionnaires titulaires. Les agences en viennent à concurrencer l'administration centrale en concentrant des profils experts.
Il existe bien, monsieur le sénateur Delahaye, un plafond de rémunération en agence, mais c'est un plafond global qui ne fixe qu'une limite haute et ne dit rien du niveau des rémunérations au sein des opérateurs. Il y a là un problème d'architecture du système. Toutefois, il n'est pas toujours facile d'y remédier. Puis-je évoquer un souvenir très ancien de ma vie de directeur du budget ? Je m'étais étonné du niveau des rémunérations à l'intérieur de ce qui s'appelait encore l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE). Dans l'exercice de ma responsabilité de tuteur financier de l'ANPE, j'avais adressé une lettre au directeur général pour qu'il plafonne le niveau des rémunérations de ses collaborateurs, sachant que la sienne était fixée par un texte réglementaire. Vous serez intéressés de savoir que j'ai failli me retrouver en cour de discipline budgétaire et financière parce que la Cour des comptes m'a reproché d'avoir dépassé les limites de ma responsabilité de directeur du budget en allant fixer le niveau de rémunération des collaborateurs du directeur général !
L'architecture doit être bâtie de façon explicite et reposer sur une assise réglementaire. On ne peut pas se fier à la libre action de la tutelle. Les opérateurs ne sont toutefois pas égaux entre eux, le niveau des masses financières gérées diffère, de même que le niveau d'exigence ou de technicité. Nous devons être capables de bâtir une échelle raisonnable de rémunérations des dirigeants d'opérateurs. Celle-ci, à l'heure actuelle, n'existe pas.
Nous en revenons à la question principielle que j'évoquais au tout début de mon propos : pourquoi a-t-on des opérateurs ? Qu'est-ce qui justifie cette myriade d'agences ? Avec mon équipe, nous n'avons pas, à ce stade, réussi à bâtir une typologie qui nous permettrait de répondre de façon systématique à cette question. Toutefois, nous pouvons apporter quelques éléments. Pour reprendre l'exemple de l'Agence nationale du sport, chaque fois que l'opérateur ressemble totalement à une administration centrale, son existence devrait être remise en cause. Il faudrait supprimer ce qui n'est pas un État dans l'État, mais un État à côté de l'État.
Mon propos sera plus nuancé sur les entités dont le métier n'est absolument pas de piloter une stratégie ou une politique publique, mais exclusivement de remplir une fonction opérationnelle avec un contenu technique fort. C'est le rôle de tête de réseau que j'évoquais pour l'ingénierie territoriale, avec des ingénieurs très spécialisés, des chefs de projet, ainsi que des compétences à renouveler parce que la nature des projets change au fur et à mesure des priorités publiques. Dans ce cas, il est préférable de faire appel à des contractuels et l'existence d'une agence n'est pas une aberration.
La stratégie, la conception et l'expression d'une politique publique doivent être portés par un ministre et une administration centrale. L'exécution pure, au fort contenu technique, peut être confiée à une agence.
Mme Pauline Martin. - J'aimerais entendre votre avis sur les conclusions de la commission d'enquête et, en particulier, sur certaines agences plus spécifiquement ciblées par la commission, comme les agences régionales de santé (ARS) et l'Ademe. Je précise que notre volonté n'était pas de supprimer les politiques publiques en tant que telles, mais bien les structures qui les portent.
M. Vincent Louault. - Monsieur Duhamel, vous avez vécu de l'intérieur, pendant toute votre carrière, le fonctionnement de l'État. Je suis affligé que nous arrivions à un tel constat d'échec de ce fonctionnement, sans stratégie.
Quelle ambition avoir ? Doit-on se contenter de quelques petites touchettes, comme vous nous le proposez, car, comme vous le dites, si l'on engage des changements trop ambitieux, cela bloque ? Comment peut-on défendre une ambition radicale dans un système où le fonctionnement de l'État est en échec depuis plusieurs dizaines d'années ? La justice ne fonctionne plus, l'école non plus... Plus rien ne fonctionne !
Les opérateurs de l'État ont participé à cet échec, parce que chacun veut garder sa spécificité, sa soi-disant agilité et surtout sa petite principauté créée au fil des ans, cran par cran, profitant de la faiblesse des ministres, qui ne s'intéressent que très peu à la gestion de leur ministère et préfèrent couper des rubans aux quatre coins de la France.
Pouvez-vous nous faire rêver, en affichant une ambition autre que de réaliser 50 malheureux millions d'euros d'économies ou de déplacer quelques fonctionnaires ?
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Votre jugement sur l'État me semble trop global. Certains services de l'État fonctionnent. C'est le cas de la DGFiP, par exemple, qui s'est bien organisée et a économisé plusieurs dizaines de milliers d'emplois, parce qu'elle a investi dans des systèmes d'information et poursuivi son effort sur une longue période, soutenue par une série de ministres.
Il n'existe pas de baguette magique qui transformerait une organisation de cette taille en une semaine, six mois ou deux ans. Il n'existe qu'une démarche de longue haleine, compartiment par compartiment, en poursuivant un projet. Cela ne fonctionnera pas si vous commencez par leur expliquer que ce ne sont qu'une bande de nuls qui ne servent à rien et qu'ils sont en réalité la cause de la ruine générale de la nation.
Cependant, cela ne veut pas dire que la transformation n'est pas possible. C'est une question de volonté politique, de priorité et de stratégie.
Dans le temps politique imparti à ce gouvernement, nous avons effectivement choisi des touchettes, parce que nous ne disposons pas de l'allonge que vous évoquez. Le Premier ministre dit joliment qu'il n'a ni temps, ni argent, ni majorité. C'est un peu brutal, mais ce n'est pas faux. Par conséquent, nous avons choisi de nous focaliser sur des cibles que nous considérons comme plus atteignables, mais qui, néanmoins, suscitent des résistances. Je passe le plus clair de mon temps à essayer de relancer la machine interministérielle pour que telle ou telle fusion progresse. Tous les projets que j'ai cités sont en cours. Pas un seul n'est achevé. Si nous survivons jusqu'au printemps 2027, je pense toutefois que je serai en mesure de vous présenter un petit bilan positif.
Je suis tout à fait convaincu que le chantier de l'Ademe est majeur. Sa gouvernance doit être réformée. La clé d'entrée est, selon moi, la gouvernance. Si vous posez le principe que, lorsque l'État assure la majorité des financements, il doit détenir la majorité des voix délibératives au conseil d'administration, vous aurez opéré une transformation à la fois invisible et majeure.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez évoqué un certain nombre de dispositions. Certaines sont de nature réglementaire et figuraient dans les recommandations de la commission d'enquête, mais n'ont pas pu être reprises par Pauline Martin et Mathieu Darnaud dans leur proposition de loi. Nous sommes satisfaits de constater que la mission « État efficace » s'inscrit dans la continuité de la commission d'enquête sénatoriale.
D'autres dispositions, notamment celles qui sont relatives aux fusions et aux réorganisations, nécessiteront un support législatif. Quel vecteur espérez-vous trouver d'ici à mars 2027 ? Votre intention est-elle de vous appuyer sur le texte qui sera discuté au Sénat à l'automne ? La réponse à cette question constitue un élément structurant du travail que devra mener cette commission spéciale.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Non, les réorganisations que j'ai citées ne nécessitent pas de support législatif.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Sans vouloir paraître désobligeante, personne n'a jamais entendu parler du GIP Epau ni de la Cofrex ! Nos collègues en campagne sénatoriale, eux, ne cessent d'entendre parler de l'organisation de l'État, des frictions, des dossiers multiples, de l'absence de réponses.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Je vous remercie de votre niveau d'ambition. Il ne vous aura pas échappé que le Premier ministre n'a pas de majorité et que ce qui est vrai dans cette enceinte - le Sénat - ne l'est pas forcément dans une autre. Je suis ravi d'envisager des monuments législatifs, mais à l'état de maquette, ils ont moins d'intérêt que lorsqu'ils sont érigés en vraie grandeur.
Mme Anne-Sophie Romagny. - J'ai été surprise, monsieur Duhamel, que vous disiez, en propos liminaire, que ce sujet n'intéressait pas beaucoup l'opinion publique. Je ne partage pas votre avis. Nos concitoyens sont bien au fait de tout cela. Les industriels nous parlent de l'Ademe tous les quatre matins. Les médecins et les infirmiers nous parlent de l'ARS tous les quatre matins. On a l'impression que l'agencification ne touche pas le coeur de nos concitoyens, mais ils y sont confrontés tous les jours, parce qu'ils sont confrontés à des problématiques dont la résolution ne progresse pas.
Un chef d'entreprise me racontait que l'Ademe, après seize mois d'instruction de son dossier, lui avait demandé de modifier son projet. Une fois cela fait, l'Ademe lui a reproché de ne pas avoir respecté les critères objectifs. Le chef d'entreprise a demandé où étaient ces critères objectifs. On lui a rétorqué qu'ils n'étaient pas inscrits dans le cahier des charges, mais avaient été définis en cours de route ! Il y a un ras-le-bol.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - J'entends cela parfaitement. Mon observation portait sur la nomination des dirigeants, la modification des textes, l'organisation des contrats d'objectifs et de moyens, la fixation des objectifs, c'est-à-dire la technique et l'ingénierie étatiques.
Je suis tout à fait d'accord sur le fait que la question de savoir si l'on a affaire à l'État central, à l'État déconcentré ou à une collectivité locale intéresse beaucoup nos concitoyens.
M. Vincent Louault. - J'ai été très choqué de la méconnaissance et du mépris de l'État sur l'ingénierie. Il existe 87 agences techniques départementales qui fonctionnent très bien depuis très longtemps. Je suis très surpris que l'État méprise les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) qui existent depuis 1977 et apportent une offre d'ingénierie dans tous les départements - il ne doit en manquer que deux - et nous « vende » l'ANCT qui n'offre rien. L'ingénierie doit être totalement décentralisée. L'ambition doit être de laisser des marges de manoeuvre aux élus locaux en dehors d'un contrôle systématique du préfet. Sinon, c'est de la recentralisation déguisée sous prétexte de simplification.
M. Pierre-Mathieu Duhamel. - Si vous comptez sur moi pour défendre l'ANCT, mon intervention sera très brève.
Vous évoquez les effets de bord de la décentralisation, entre l'État et les collectivités. J'aurais beaucoup de choses à dire sur ce point, mais ce sera pour une autre fois.
M. Pierre Barros, président. - Nous avons creusé une partie du sillon, mais nous ne sommes pas arrivés au bout du champ, comme diraient nos amis cultivateurs.
Je vous remercie pour cet éclairage. Certains sujets rejoignent le travail que nous avons mené ces derniers mois. Il s'agit en effet de prendre conscience que la réflexion sur les opérateurs et les agences est aussi une réflexion sur l'organisation de l'État.
Vous avez raison de rappeler que les échéances politiques et le manque de majorité posent problème. Un travail cyclique est nécessaire pour réinterroger les organisations, de façon à ce que les missions puissent être menées correctement, à la fois du côté de l'État central, des services déconcentrés et des relations avec les collectivités territoriales, quelles qu'elles soient.
Bon courage pour la suite de ce chantier ! Notre commission spéciale continue aussi de cheminer.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible sur le site internet du Sénat.
La réunion est close à 20 h 35.